Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Создание и деятельность государственных предприятий в России: история вопроса и общая характеристика современного правового регулирования
1. Создание и деятельность в России государственных предприятий с 1917 по 1989 год 15
2. Создание и деятельность государственных предприятий с 1990 года по настоящее время: трансформация правового регулирования 30
3. Государственное унитарное предприятие как особая организационно-правовая форма юридического лица: общая характеристика 51
Глава 2. Правовые проблемы создания и деятельности отдельных видов государственных унитарных предприятий
1. Особенности создания и деятельности государственных унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (государственных казенных предприятий) 83
2. Особенности создания и деятельности государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения 108
Глава 3. Управление государственными унитарными предприятиями как условие осуществления их деятельности
1. Органы государственных унитарных предприятий: общие положения 153
2. Руководитель государственного унитарного предприятия 173
Заключение 186
Список использованной литературы 195
- Создание и деятельность в России государственных предприятий с 1917 по 1989 год
- Особенности создания и деятельности государственных унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (государственных казенных предприятий)
- Органы государственных унитарных предприятий: общие положения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В России государство традиционно было и остается одним из крупнейших собственников в стране. Задачей каждого собственника является эффективное использование принадлежащего ему имущества. Вместе с тем распоряжение государственной собственностью всегда связано с функциями государства. С целью реализации своей экономической функции государство специально создает субъекты, которые осуществляют свою деятельность в гражданском обороте на основе государственного имущества. Одними из таких субъектов являются государственные унитарные предприятия, которые имеют в России глубокие исторические и правовые корни. В истории деятельности государственных предприятий был период, когда они не обладали ни хозяйственной, ни экономической самостоятельностью, их деятельность строилась на основе директив. В настоящее время государственные унитарные предприятия являются самостоятельными участниками гражданского оборота и присутствуют почти во всех отраслях экономики. При этом государственные унитарные предприятия должны создаваться, прежде всего, в неконкурентном секторе экономики, где объективно необходимо прямое государственное вмешательство. Кроме того, государственными унитарными предприятиями монопольно осуществляются определенные виды экономической деятельности (например, эмиссия и хранение денежных знаков, посредничество в торговле продукцией военного назначения, производство, изготовление и переработка наркотических средств и психотропных веществ, производство алкогольной продукции). Государственные унитарные предприятия выступают в качестве обязательных подрядчиков по размещаемым государственным заказам, то есть выполняют социально приоритетные функции в сфере общественного производства и обслуживания, участвуют в создании и поддержании экономической и научно-технической инфраструктуры производства, в экологических программах, становятся главной формой участия и инструментом воздействия государства
4 на экономику. Таким образом, действие унитарных предприятий в условиях
рыночной экономики и преобладания частнопредпринимательских интересов является гарантией государства в осуществлении публичных интересов в имущественной сфере. Государство создает унитарные предприятия в случаях, когда производство товаров, выполнение работ, оказание услуг не может быть осуществлено иными субъектами, а так же вне зависимости от прибыльности или убыточности такой деятельности. Вместе с тем государственные унитарные предприятия должны стремиться к достижению позитивных финансовых результатов, заботиться об упрочении своей конкурентоспособности, ориентироваться на инициативность и инновации, быстро и гибко реагировать на сигналы рынка. Для того чтобы созданные государством предприятия действовали в гражданском обороте наравне с другими его участниками, необходимо создать экономические и правовые условия эффективного их функционирования в рыночной экономике.
В последнее время в научной и публицистической литературе проявляется значительный интерес к деятельности государственных унитарных предприятий в современных условиях. Государственные унитарные предприятия все чаще становятся участниками гражданского оборота и, соответственно, возникают правовые проблемы, связанные с их созданием и деятельностью. Государственные унитарные предприятия обладают существенными особенностями в сравнении с другими юридическими лицами. Не вызывает сомнения, что создание и деятельность государственных унитарных предприятий будут представлять интерес так долго, как долго суждено существовать государственному сектору экономики. Все вышеизложенное и предопределяет актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Правовое положение государственных предприятий всегда представляло интерес для научного исследования.
Вопросы, связанные с деятельностью государственных предприятий, в разные годы рассматривали СИ. Аскназий, А.В. Венедиктов, О.С. Иоффе, С.Н. Корнеев, П.С. Мартынов, Я.Ф. Миколенко, В.П. Мозолин, Э.Г. Полон-
5 ский, Ю.К. Толстой, B.C. Якушев и др. Работы этих ученых имеют огромное
значение для всей цивилистической науки. Но поскольку их исследования основаны на ранее действующем законодательстве, то там не могли найти отражение современные реалии функционирования государственных унитарных предприятий.
Настоящий период характеризуется повышенным вниманием к деятельности государственных унитарных предприятий, в частности, защищены несколько диссертаций о правовом положении и правовом регулировании деятельности государственных унитарных предприятий. Однако проведенные диссертационные исследования в основном посвящены вопросам либо анализа признаков унитарного предприятия как юридического лица, либо имущественной основы их деятельности и участия в имущественном обороте, либо анализа функций федеральных органов исполнительной власти, реализуемых ими в процессе создания и деятельности федеральных унитарных предприятий. При этом предмет исследования составляют правовые акты, принятые федеральными государственными органами.
Вместе с тем исследование государственных унитарных предприятий, на наш взгляд, должно быть комплексным, включающим одновременное рассмотрение правомочий государства как собственника имущества по созданию субъекта гражданского права и в отношении закрепленного за ним имущества и рассмотрение государственного унитарного предприятия как участника гражданского оборота.
Цели и задачи исследования» Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного изучения теории и практики создания и деятельности государственных унитарных предприятий, выявленных пробелов в правовом регулировании и вопросов, требующих теоретического осмысления и практического разрешения, сформулировать рекомендации по совершенствованию правовых норм о создании и деятельности унитарных предприятий, обеспечивающих эффективность функционирования государственных унитарных предприятий в современных условиях и превращение
их в одну из самых привлекательных форм участия государства в гражданском обороте.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
провести исторический анализ теоретических и правовых положений создания и деятельности в России государственных предприятий;
определить цели создания и цели деятельности государственных унитарных предприятий;
определить характер правоспособности государственных унитарных предприятий и моменты возникновения и содержания их правоспособности и дееспособности;
провести анализ существующей практики указания в правовых актах собственника имущества, государственных унитарных предприятий сведений, отражающих особенности данной организационно - правовой формы;
раскрыть содержание прав государственных унитарных предприятий, реализуемых ими в гражданском обороте, в зависимости от вида прав на закрепленное за ними имущество;
проанализировать правовые положения и практику назначения (формирования) органов управления государственных унитарных предприятий;
разработать предложения по устранению выявленных в ходе исследования пробелов в правовом регулировании создания и деятельности государственных унитарных предприятий в форме конкретных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе создания и деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и государственных унитарных предприятий субъектов РФ.
Предметом научного исследования стали правовые акты, в том числе нормативные, принятые федеральными органами государственной власти,
7 государственными органами субъектов РФ, правовые акты государственных
унитарных предприятий, а так же теоретические и практические аспекты создания и деятельности государственных унитарных предприятий.
Методологическая основа исследования. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач диссертационная работа основывается на общенаучном методе диалектического познания, частнонаучных (исторического, формально-логического, лингвистического, системного анализа), а так же специально-юридических методах (нормативного, сравнительно-правового, формально-юридического, правового моделирования).
Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-правоведов: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, СВ. Артеменкова, СИ. Аскназия, З.А. Ахметьяновой, В.В. Брагинского, СН. Братуся, А.Г. Быкова, А.В. Бенедиктова, В.В, Витрянского, В.А. Дозорцева, И.В. Дойникова, И.В. Ершовой, З.М. Заменгоф, О.С Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, В.П. Камы-шанского, СН. Корнеева, Н.И. Косяковой, В.В. Лаптева, ILC. Мартынова, Д.И. Мейера, Я.Ф. Миколенко, В.П. Мозолина, И.А. Покровского, Э.Г. Полонского, В.А. Рахмиловича, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Л.В. Щенниковой, B.C. Якушева и др.
Эмпирическая база исследования. В ходе диссертационного исследования проанализировано значительное количество нормативных правовых актов, принятых с 1917 года. К ним относятся декреты Всероссийского Съезда Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов, конституция РСФСР 1922 года, законы РСФСР, законы СССР, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Совета труда и обороны РСФСР, постановления Центрального исполнительного комитета СССР и Совета народных комиссаров СССР, постановления Съезда народных депутатов РСФСР, постановления Съезда народных депутатов СССР, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты, входящие в состав федерального законодательства, нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) на уровне субъектов РФ (Республик Адыгея, Башкортостан,
8 Карелия, Марий Эл, Волгоградской, Воронежской, Калининградской, Московской, Нижегородской и Свердловской областей, Алтайского и Красноярского краев, городов федерального значения Санкт-Петербурга и др.). Базой для исследования послужили постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, конкретные судебные дела, а так же практика деятельности департаментов имущественных отношений Самарской области и управления имуществом городского округа Самара.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании правовых проблем создания и деятельности государственных унитарных предприятий. В работе выявлено наличие у государственного унитарного предприятия целевой правоспособности и установлены факторы ее определяющие; отмечено поэтапное формирование дееспособности государственного унитарного предприятия; обосновано, что закрепление имущества за унитарным предприятием осуществляется не на основании гражданско-правовой сделки, а правового акта уполномоченного государственного органа; определяется соотношение понятий «казна» и «казенное предприятие».
В результате доктринального анализа правовых норм и обобщения практики создания и деятельности государственных унитарных предприятий разработан правовой механизм, препятствующий необоснованному отчуждению государственного или муниципального имущества в нарушение законодательства о приватизации, а так же сформулированы другие предложения по совершенствованию действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. На основе исследования теоретических конструкций и доктринального анализа законодательства делается вывод о наличии у государственного унитарного предприятия целевой правоспособности, определяемой двумя факторами. Целевой характер правоспособности государственного унитарного предприятия как и любого юридического лица, с одной стороны, определяется основной целью деятельности организации (коммерческая или неком-
9 мерческая), а с другой - целью его создания. Поэтому ГК РФ в отношении таких лиц устанавливает обязанность их учредителей определять виды деятельности (предмет деятельности) организации, осуществление которых способствует достижению основной цели деятельности и направлено на достижение целей создания. Установление видов деятельности государственного унитарного предприятия не изменяют его правоспособность, а лишь конкретизируют гражданские права и обязанности.
2. Предлагается различать гражданскую правоспособность и граждан
скую дееспособность юридических лиц, и аргументируется вывод о том, что
дееспособность юридических лиц, в отличие от правоспособности, не всегда
возникает в полном объеме с момента их создания, а может, в случаях, уста
новленных в законе, возникать поэтапно. Это связано с формированием юри
дическим лицом уставного фонда (капитала) и получением лицензии на осу
ществление определенного вида деятельности. Поэтому предлагается допол
нить ГК РФ статьей о дееспособности юридического лица в следующей ре
дакции:
«Юридическое лицо способно в полном объеме своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их с момента создания, за исключением случаев, предусмотренных законом».
Аргументируется вывод о том, что государственное имущество закрепляется за унитарным предприятием на основании не гражданско-правовой сделки, а правового акта уполномоченного государственного органа, в котором выражается воля его собственника. Правовой акт государственного органа о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления рассматривается в качестве особого вида актов государственных органов, носящих властно-организационный характер, из которых возникают гражданские права и обязанности.
Для предотвращения практики закрепления собственником за государственным унитарным предприятием изначально излишнего имущества с
10 целью последующего его отчуждения предприятием в частную собственность предлагается в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предусмотреть следующие положения:
во-первых, дать легальную квалификацию таких действий собственника имущества и унитарного предприятия как действий, противоречащих законодательству о приватизации;
во-вторых, предусмотреть норму о закреплении собственником за унитарным предприятием имущества в составе и объеме, необходимом для осуществления его деятельности;
в-третьих, закрепить обязанность унитарного предприятия передавать (возвращать) неиспользуемое имущество его собственнику;
в-четвертых, установить, что решение государственного или муниципального органа, выступающего от имени собственника, о закреплении имущества за унитарным предприятием, повлекшее нарушение интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, должно быть оспорено в суде.
Установление названных пределов осуществления прав публичного собственника в отношении государственного и муниципального имущества, закрепляемого на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, исключит правовые возможности необоснованного отчуждения государственного или муниципального имущества.
С целью устранения в законодательстве противоречий в употреблении понятий «казна», «казенное предприятие» предлагается исключить второе наименование унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, - казенные предприятия. В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ государственное имущество, закрепленное за унитарным предприятием, не составляет казну Российской Федерации или субъекта РФ и поэтому не следует именовать унитарные предприятия казенными.
В результате доктринального анализа действующего законодательства установлена зависимость момента возникновения у государственного уни-
тарного предприятия права хозяйственного ведення и права оперативного управления от момента государственной регистрации самого унитарного предприятия и вида закрепляемого за ним имущества (движимое, недвижимое), и в связи с этим предлагается изложить п. 1 ст. 299 ПС РФ в следующей редакции:
«Право хозяйственного ведения или право оперативного управления на движимое имущество, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у зарегистрированного в установленном законом порядке предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не предусмотрено законом или решением собственника. Передача имущества осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 224 настоящего Кодекса.
Право хозяйственного ведения или право оперативного управления на недвижимое имущество, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у зарегистрированного в установленном законом порядке предприятия или учреждения с момента государственной регистрации права хозяйственного ведения и права оперативного управления.».
Соответствующие изменения должны быть внесены и в п. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Предлагается установить в Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» случаи, при наличии которых проводится обязательный аудит казенных предприятий. Это позволит собственнику имущества казенного предприятия своевременно принимать меры, связанные с изменениями в деятельности данного юридического лица.
Необходимо исключить из абз.2 п. 2 ст. 295 ГК РФ и п. 1 ст. 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятия» указание на возможность принятия иных правовых актов, устанавливающих случаи, когда унитарное предприятие, основанное на праве хозяй-
12 ственного ведения, не может распоряжаться движимым имуществом самостоятельно, поскольку такие ограничения права хозяйственного ведения должны устанавливаться только федеральным законом.
9. На основе межотраслевого системного анализа законодательства делается вывод о необоснованности закрепления в законах о бюджете на очередной финансовый год положений о том, что доходы от сдачи государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении, поступают в соответствующий бюджет и являются одним из видов неналоговых доходов. Арендная плата за сдачу в аренду имущества государственным унитарным предприятием на основании п. 2 ст. 299 ГК РФ должна поступать в хозяйственное ведение данного предприятия и впоследствии составлять часть прибыли государственного унитарного предприятия, перечисляемой собственнику в соответствующий бюджет.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выработанные в диссертации предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства могут быть использованы федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ при разработке и принятии ими соответствующих нормативных правовых актов. Отдельные выводы могут быть использованы судами, государственными унитарными предприятиями в правоприменительной практике. Кроме того, материалы диссертационной работы могут быть использованы при изучении курсов «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Правовой статус коммерческих организаций», для разработки учебной и учебно-методической литературы, а так же подготовки комментариев к законодательным актам, определяющим правовое положение государственных унитарных предприятий.
Апробация результатов исследования. По теме исследования опубликовано шестнадцать научных статей.
Основные положения и выводы работы рассмотрены на Второй региональной научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы ча-
13 стноправового регулирования» (г. Самара, 17 мая 2002 г.); Всероссийской
третьей научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (г. Самара, 25-26 апреля 2003 г.); Всероссийской четвертой научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (г. Самара, 23-24 апреля 2004 г.); Международной 4-й научно-практической конференции «Проблемы развития предприятий: теория и практика» (г. Самара, 25-26 ноября 2004 г.); Международной пятой научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (г. Самара, 22-23 апреля 2005 г.); Международной 5-й научно-практической конференции «Проблемы развития предприятий: теория и практика» (г. Самара, 24-25 ноября 2005 г.); II Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (г. Пенза, март 2006 г.); VIII Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2006 г.» (г. Челябинск, 30-31 марта 2006 г.); Международной шестой научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (г. Самара, 28-29 апреля 2006 г.); Межвузовской пятой научно-практической конференции «Проблемы правосубъектности: современный интерпретации» (г. Самара, 16 февраля 2007 г.); Международной седьмой научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (г. Самара, 27-28 апреля 2007 г.).
Кроме того, отдельные положения диссертационного исследования внедрены автором при осуществлении личного участия в законотворческом процессе, осуществляемом на уровне Самарской области (с 2001 года). В частности, разработаны для органов местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области модельные уставы муниципальных унитарных предприятий и модельные трудовые договоры с руководителями муниципальных унитарных предприятий. Научные разработки диссертанта используются в учебном процессе на юридическом факультете Самарского государственного университета при чтении курса «Гражданское право».
14 Структура работы определяется целью, задачами, объектом и предметом исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы, содержащего более 350 наименований нормативных актов и специальной литературы.
Создание и деятельность в России государственных предприятий с 1917 по 1989 год
В России после совершения социалистической революции 1917 года начинаются развиваться процессы обобществления и формирования социалистической собственности, которые начались с национализации имущества.
Первым мероприятием советской власти, положившим начало социалистической собственности, был Декрет о земле, принятый Вторым Всероссийским Съездом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов 8 ноября (26 октября) 1917 года1. Отмена частной собственности на землю была провозглашена в Декрете ВЦИК от 19 (6) февраля 1918 года «О социали-зации земли» (ст. 1) , а также в первой Конституции РСФСР (подпункт «а» п. 3 гл. 2) . В результате национализации земля и все естественные богатства были обращены во всенародную государственную социалистическую собственность.
Но социалистическая революция поставила себе цель уничтожить частную собственность не только на созданные природой средства производства, но и средства производства, созданные трудом. Начиная с 1918 года декретами советской власти национализируются целые отрасли промышленности. В итоге «в период Советской России государство сосредоточило в своих руках более 90% производственных фондов»4.
Таким образом, государство стало фактически единственным собственником всех богатств страны. Для управления государственными предприятиями Декретом ВЦИК и СНК5 был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), который через систему главков создал абсолютно централизованную систему управления промышленностью, не допускавшую какой бы то ни было самостоятельности только что национализированных предприятий.
Государственные предприятия вначале зачисляли все доходы от реализации продукции на текущие счета в народном банке и покрывали из этих средств свои расходы. Однако поскольку все предприятия систематически испытывали финансовые затруднения, они вынуждены были прибегать за помощью к государственному бюджету. Постепенно государственный бюджет стал важнейшим источником финансирования государственных предприятий. Другим источником предоставления денежных средств был Государственный банк. Из-за разрухи и необходимости поддерживать деятельность государственных предприятий, кредитование, осуществляемое Государственным банком, постепенно приобрело характер финансирования.
В целях ликвидации этого параллелизма в финансировании государственных предприятий решением СНК от 19 августа 1918 года было прекращено кредитование Государственным банком предприятий, находящихся в ведении ВСНХ, они переводились на сметно-бюджетное финансирование, то есть на поддержание производства получали средства из государственного бюджета, а средства, получаемые предприятиями от их хозяйственной деятельности, перечислялись в казну. В результате этого государственный бюджет превратился в документ, отражающий внутренние расчеты между государственными предприятиями. Доходы и расходы бюджета были разделены на оборотные и прямые. К оборотным доходам и расходам относились внутренние расчеты между государственными предприятиями и ведомствами, к прямым - расчеты между государственным социалистическим хозяйством и другими секторами. Поскольку все предприятия принадлежали государству, то передача продукции, произведенной одним государственным предприятием для другого, осуществлялась путем отражения соответствующего перехода продукции в сметах этих предприятий.
Таким образом, в первые годы советской власти была создана централизованная система управления государственными предприятиями, финансирование которых осуществлялось из государственного бюджета. Государственные предприятия не обладали хозяйственной и экономической самостоятельностью. Их деятельность строилась на основе директив.
С 1921 года в России начала проводиться новая экономическая политика, которая коснулась деятельности государственных предприятий. С целью установления точных пределов и объема ответственности государственных предприятий было введено понятие «точный хозяйственный расчет»6. Государственные предприятия переводились со сметно-бюджетного финансирования на хозяйственный расчет (хозрасчет) и объединялись в тресты.
Особенности создания и деятельности государственных унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (государственных казенных предприятий)
Государственное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, или государственное казенное предприятие (далее -казенное предприятие), является видом государственных унитарных предприятий.
Термин «казенное» впервые использован в указе Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 «О реформе государственных предприятий»171, который предусматривал создание казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества бывших государственных предприятий. ГК РФ участников гражданского оборота, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления, определил унитарными предприятиями или казенными предприятиями.
Употребление в законодательстве в отношении унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, наименования «казенные предприятия» представляется не совсем правильным. «Казенное» - это прилагательное от слова «казна». В русском языке и законодательстве значения слова «казна» различны. Слово «казна» в русском языке означает (первое значение) деньги, имущество, принадлежащее государству, общине, организации172. Имущество унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления, находится в государственной или муниципальной собственности, и, соответственно, такое унитарное предприятие возможно именовать казенным. Казенными предприятиями также можно считать и унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и государственные и муниципальные учреждения, и акционерные общества со 100 - процентным участием государства. Однако в законодательстве «казна» определяется совершенно иначе, чем в русском языке, а именно, как средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (абз. 2 п. 4 ст. 214 ПС РФ). Соответственно, государственное имущество, закрепленное за государственными предприятиями, не составляет казну Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, не является казенным и поэтому не следует именовать государственные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, казенными предприятиями. С целью устранения в законодательстве противоречий в употреблении понятий «казна», «казенное предприятие» предлагаем исключить второе наименование унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, - казенные предприятия.
Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (п. 4 ст. 8) определил случаи создания унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что случаи создания государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий схожи или даже тождественны (например, случаи необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, и необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной). Таким образом, можно констатировать, что действующее законодательство не устанавливает видовые особенности случаев создания государственных унитарных предприятий. Поэтому считаем необходимым определить различный перечень случаев создания для казенных предприятий и государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. С нашей точки зрения, собственник одно 85 значно должен создавать казенное предприятие только с целью осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств. «Ведь главным потребителем продукции (работ, услуг), выпускаемой таким предприятием, - как отмечает И.В. Ершова, - является государство, и эта продукция должна быть произведена независимо от того, покроет полу-ченная прибыль затраты на ее производство или нет» . В случае недостаточности доходов государственное казенное предприятие может получить необходимые средства для осуществления своей деятельности из соответствующего бюджета: от собственника его имущества174. В соответствии с этим «в разряд казенных должны войти предприятия, осуществляющие свою деятельность в зонах «провала» рынка, предприятия жизнеобеспечения населения и те предприятия, деятельность которых необходима для выполнения государством конституционных функций»175.
В научной литературе176 по целям создания и деятельности казенные предприятия делят на: для удовлетворения федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; для реализации стратегических интересов РФ; для обеспечения безопасности РФ; для решения социальных задач; для производства продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; для осуществления дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; для осуществления деятельности, предусмотренной исключительно для казенных предприятий.
Органы государственных унитарных предприятий: общие положения
Осуществление деятельности государственного унитарного предприятия невозможно без построения эффективной системы управления предприятием. На протяжении всей истории деятельности государственных предприятий в России эта система имела варианты, в частности, предусматривалось наделение трудовых коллективов правами управления предприятием. Однако главным всегда было соблюдение принципа единоначалия. Современное гражданское законодательство исходит из принципа единоличного управления государственным унитарным предприятием и поэтому в качестве органа определяет руководителя. Такая система управления выражает особенности организационно-правовой формы данного юридического лица307. Применительно к теме нашего исследования рассмотрение вопроса об органе государственного унитарного предприятия приобретает особую значимость, поскольку является важнейшей функцией собственника, реализуемой им в процессе создания и деятельности унитарного предприятия. Именно выбор руководителя государственного унитарного предприятия влияет на жизнеспособность юридического лица. Построение системы управления государственным унитарным предприятием рассматривается нами в качестве необходимого условия осуществления его деятельности.
Мейер Д.И. писал, что «... признавая существование юридического лица, законодательство в то же время определяет орган, через который оно должно проявлять свою деятельность» . Соответственно, органы юридического лица «формируют и выражают его волю, руководят деятельностью»309. «Орган юридического лица - это правовой термин, обозначающий лицо (единоличный орган) или группу лиц (коллегиальный орган), - отмечает О.Н. Лебединец, - представляющих интересы юридического лица в отношениях с другими субъектами права без специальных на то полномочий (без доверенности)»310. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (п. 1 ст. 21) определил в качестве органа государственного унитарного предприятия - руководителя (директора, генерального директора) и предусмотрел возможность образования в случаях, предусмотренных федеральными законами, совещательных органов.
Руководитель государственного унитарного предприятия - единоличный исполнительный орган государственного унитарного предприятия, который подотчетен собственнику имущества данного предприятия. Соответственно, единоличный руководитель является и единственным волеобразую-щим и волеизъявляющим органом государственного унитарного предприятия. В единоличном управлении государственным унитарным предприятием проявляется так называемая унитарность этой организационно-правовой формы юридического лица. В то же время в юридической литературе существует мнение, что государственными унитарными предприятиями управляют не только их руководители, но и органы государственной власти, которые уполномочены осуществлять управление государственным имуществом и координацию деятельности в соответствующих отраслях хозяйства311. Согласиться с этим сложно.
