Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа, понятие, виды государственных и муниципальных ценных бумаг 12
1. Значение государственных и муниципальных ценных бумаг в обеспечении публичных и частных интересов в различные исторические периоды 12
2. Роль государственных и муниципальных ценных бумаг в обеспечении инвестиционных процессов 24
3. Понятие государственной и муниципальной ценной бумаги 35
4.Особенности правового регулирования отдельных видов государственных и муниципальных ценных бумаг 63
5. Проблемы отраслевой квалификации правоотношений, возникающих в процессе эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг 93
Глава II. Правовое регулирование эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг 117
1. Правовое регулирование процедуры эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг 117
2. Особенности размещения государственных и муниципальных ценных бумаг 143
3. Особенности обращения государственных и муниципальных ценных бумаг 162
Заключение 178
Библиографический список 188
Приложение 224
- Значение государственных и муниципальных ценных бумаг в обеспечении публичных и частных интересов в различные исторические периоды
- Понятие государственной и муниципальной ценной бумаги
- Правовое регулирование процедуры эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственные и муниципальные ценные бумаги по-прежнему сохраняют важнейшее значение на рынке ценных бумаг современной России.
Эмиссионная активность публично-правовых образований в Российской Федерации в настоящее время вызвана в основном острой потребностью в финансовых средствах, необходимых для покрытия дефицита бюджета. Временно свободные денежные средства физических и юридических лиц, привлекаемые в бюджет путем выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг, являются недорогим, по сравнению с банковскими кредитами, финансовым ресурсом.
Эмитируя ценные бумаги, государство и муниципальные образования решают ряд важных социально-экономических задач: финансирование дефицита бюджета, обеспечение населения жильем, сбережение денежных накоплений граждан, управление инфляционными процессами, а также регулирование рынка ценных бумаг в целом.
Однако привлечение капиталов возможно лишь при наличии правовых гарантий, позволяющих заинтересовать массового инвестора в приобретении государственных или муниципальных ценных бумаг.
Гражданский кодекс РФ провозглашает Российскую Федерацию, её субъектов и муниципальные образования равноправными участниками гражданского оборота. Включение в Гражданский кодекс РФ ст. 817 «Договор государственного займа», регулирующей заёмные отношения с участием публично-правовых образований, означает тем самым распространение на эти отношения норм гражданского законодательства. Следовательно, гипотетически инвестор может защитить свои права, воспользовавшись любым из способов защиты субъективных гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ПС РФ.
Вместе с тем граждане России ещё не забыли печальный опыт принудительных займов советского периода, а также дефолт 1998 года, когда Правительство РФ, будучи не в состоянии заплатить по долгам, вынуждало инвесторов согласиться на новацию долговых обязательств.
Надлежащее и своевременное исполнение обязательств, как известно, является показателем надежности партнера по сделке. К сожалению, Россия не всегда добросовестно исполняла свои обязательства, от чего страдает авторитет государства не только внутри страны, но и на мировой арене.
Анализ рассмотрения судебных споров по государственным и муниципальным ценным бумагам позволяет отметить неоднозначный подход судебных органов к вопросу об отраслевой принадлежности возникающих между публично-правовым образованием и инвестором отношений. Основой различных предпочтений при толковании действующего законодательства является то, что отношения по выпуску и обращению государственных и муниципальных ценных бумаг регулируются не только гражданским, но и бюджетным законодательством. Поэтому научное исследование существующих проблем будет способствовать формированию единообразного, правильного правоприменения.
Показательно, что на фоне многочисленных проблем законодательство о государственных и муниципальных ценных бумагах практически не изменяется. В отличие от нормативных правовых актов, регулирующих вопросы эмиссии и обращения корпоративных ценных бумаг, претерпевших неоднократные изменения и дополнения, Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», принятый в год дефолта, изменениям и дополнениям не подвергался, что отнюдь не свидетельствует о его совершенстве.
Представляется, что доминантой совершенствования правового регулирования государственных и муниципальных ценных бумаг является,
прежде всего, идентификация отношений, возникающих при их выпуске и обращении.
Цели и задачи исследования. Актуальность темы диссертационного исследования обусловливает и его цели - изучение теоретических и практических проблем, возникающих в процессе эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, и разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования .
Для реализации поставленных целей были определены следующие задачи исследования:
определить понятие государственной и муниципальной ценной бумаги и критерии отнесения ценных бумаг к государственным или муниципальным;
на основе общепринятой правовой классификации и действующего законодательства (гражданского и бюджетного) выделить особенности отдельных видов государственных и муниципальных ценных бумаг;
определить назначение ценных бумаг, выпускаемых публично-правовыми образованиями;
переосмыслить с учетом современного социально-экономического положения Российской Федерации существующие теоретические воззрения о соотношении публичного и частного права в сфере имущественных отношений с участием публично-правовых образований;
установить круг субъектов, участвующих в процессе эмиссии, размещения и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг;
провести сравнительный анализ эмиссии государственных, муниципальных и корпоративных ценных бумаг;
установить особенности размещения государственных и муниципальных ценных бумаг;
установить особенности обращения государственных и муниципальных облигаций.
Методологическая основа исследования. Исследование проводилось с использованием как общих методов научного познания, так и специальных методов правовой науки, в том числе сравнительно-правового, исторического, системного, статистического.
Степень научной разработанности темы и теоретическая база исследования. В отечественной правовой литературе в последние годы в ряде опубликованных работ получили освещение вопросы, связанные с погашением государственных и муниципальных ценных бумаг. В основном внимание юристов было обращено на проблемы исполнения обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам после российского дефолта 1998 года (В.Г. Залевский, И. Ильюшихин, К.К. Лебедев, Е.В. Покачалова и др.). Ранее А.К. Шестопаловой была защищена диссертация по теме «Гражданско-правовое регулирование выпуска и обращения государственных ценных бумаг в России», представляющая исследование истории возникновения и развития государственных ценных бумаг в России до 1997 года. Отдельные проблемы заёмных отношений публично-правовых образований, физических лиц и организаций рассматривались в работах В.Г. Залевского «Правовое регулирование государственных (федеральных) займов в России», Е.Б. Радченко «Государственные ценные бумаги России и США (сравнительно - правовое исследование)». Однако изложенные выводы не являются бесспорными либо нуждаются в дальнейшем развитии.
Проблемам правового регулирования процедуры эмиссии, особенностям обращения государственных и муниципальных ценных бумаг уделяется неоправданно мало внимания.
Комплексный характер диссертационного исследования предопределил использование научных работ разной отраслевой направленности.
В дореволюционный и советский периоды правовое регулирование государственных ценных бумаг в России являлось предметом изучения финансового права. Это обусловило необходимость обращения к работам, посвященным вопросам государственного долга: М.И. Боголепова, Н.К. Бржеского, П.П. Мигу лина, В.Н. Твердохлебова.
Исследование публичных правоотношений, возникающих в процессе эмиссии и погашения государственных и муниципальных ценных бумаг, привлекло внимание к публикациям современных правоведов-финансистов: О.Н. Горбуновой, М.В. Карасёвой, Ю.А. Крохиной, К.В. Павлова, Е.В. Покачаловой, М.М. Прошунина, А.Д. Селюкова, Ю.Л. Смирниковой, Д.Л. Хейло.
При подготовке диссертации использовались работы, посвященные непосредственно институту ценных бумаг: М.М. Агаркова, В.А. Белова, А.В. Власовой, Н.Л. Клык, Е.А. Крашенинникова, А.В. Майфата, Д.В. Мурзина, И.О. Нерсесова, Л.А. Новосёловой, И.В. Редькина, Г.Н. Шевченко, Л.Р. Юлдашбаевой, В. Яроцкого и др.
Отдельные вопросы темы совпадают с вопросами правового статуса государства как участника гражданских правоотношений и имущественной ответственности государства. В этой связи при подготовке диссертации использовались работы В.Г. Голубцова, Н.А. Кириловой, А.В. Костина, О.А. Камалова, СЮ. Рипинского, Е.Л. Слепнева и др.
Вопросы правового регулирования, связанные с различными институтами гражданского права, потребовали обращения к работам С.С. Алексеева, B.C. Белых, М.И. Брагинского, В.А. Бублика, В.В. Витрянского,
Б.М. Гонгало, Л.Г. Ефимовой, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, К.К. Лебедева, И.А. Покровского, В.В. Ровного, Р. Саватье, Е.А. Суханова, Р.О.Халфиной, Б.Л. Хаскельберга, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева и др.
Предметом исследования является комплекс проблем, связанных с определением понятийного аппарата и проблем соотношения гражданско- и бюджетно-правового регулирования отношений, которые возникают в процессе эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, а также применением действующего законодательства.
Эмпирической базой исследования послужили нормативные правовые
акты Российской Федерации, регулирующие как гражданские, так и
бюджетные правоотношения, нормативные правовые и
правоприменительные акты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также материалы судебной практики. Кроме того, было изучено зарубежное законодательство по теме исследования и практический опыт других государств.
Научная новизна исследования заключается в следующих положениях, выносимых на защиту:
Назначение государственных и муниципальных ценных бумаг не должно сводиться исключительно к финансированию текущих расходов бюджета, а должно быть сопряжено с решением иных социально-экономических задач, стоящих перед публично-правовым образованием. В этой связи необходимо создание законодательных условий для выпуска целевых государственных и муниципальных облигаций.
Обоснован тезис о недопустимости изменения условий выпуска и обращения размещенных государственных или муниципальных ценных бумаг иначе как на основании специального федерального закона.
Аргументирован вывод о том, что обмен одних облигаций на другие облигации одного эмитента, как правило, не соответствует признакам новации. В целях защиты прав владельцев государственных и муниципальных ценных бумаг необходим запрет на прекращение обязательств по ценным бумагам публично-правовых образований новацией.
Критически осмыслена конструкция ст. 817 ГК РФ. Показано теоретическое и практическое отличие заёмного обязательства, возникающего на основании договора займа, и обязательства по ценной бумаге. Доказывается необходимость замены термина «договор государственного займа» на термин «государственные ценные бумаги».
Положение о целесообразности ограничения перечня эмитентов государственных и муниципальных ценных бумаг органами, ответственными за составление и/или исполнение соответствующего бюджета.
Аргументирован тезис о том, что образование различных бюджетных фондов (резервных, гарантийных) не может обеспечивать гражданско-правовые обязательства. В целях защиты имущественных интересов инвесторов предлагается включить в ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» правило об обязательном страховании имущественной ответственности эмитента при осуществлении эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг, реализация которого должна обеспечиваться развитием в Российской Федерации системы транснационального страхования.
Показано, что использование правовой конструкции ценной бумаги для решения социальных задач, стоящих перед государством, не всегда адекватно её сущности и назначению. Это не означает, что облигации, лишенные оборотоспособности, не соответствуют признакам ценных бумаг.
Уточнено понятие «эмиссия ценных бумаг». Обоснована необходимость изменения положений действующего законодательства об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг в целях упорядочения процедуры выпуска. Кроме того, определяется правовая природа и назначение Генеральных условий и Условий эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг.
Приобретение государственных или муниципальных ценных бумаг в процессе размещения может быть опосредствовано договором присоединения или осуществляться в рамках обычных договорных отношений.
10.Сформулированы предложения об установлении мер, обеспечивающих права и интересы владельцев государственных и муниципальных ценных бумаг (инвесторов), в случае приобретения или продажи облигаций через профессиональных участников рынка ценных бумаг аналогичных тем, которые предусмотрены ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» для владельцев корпоративных ценных бумаг.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что предложения и выводы, сформулированные в диссертации могут быть использованы: в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства об эмиссии и обращении государственных или муниципальных ценных бумаг; в правоприменительной деятельности для её унификации; в процессе преподавания гражданского, бюджетного права и специального курса по ценным бумагам.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора, в докладах и сообщениях на нескольких научных конференциях и
используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «финансовое право» на юридическом факультете Красноярского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Значение государственных и муниципальных ценных бумаг в обеспечении публичных и частных интересов в различные исторические периоды
Сочетание публичных и частных начал в правовом регулировании оборота государственных и муниципальных ценных бумаг обусловлено тем, что их эмитент (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) отличается от других участников гражданских правоотношений особой правосубъектностью, вызванной его публично-правовой природой.
В любом из обязательств должник и кредитор преследуют определенный интерес, обусловленный их потребностями1, которые определяют мотивы совершения юридически значимых действий или воздержания от них. В назначении государственных и муниципальных ценных бумаг неизбежно пересечение частно- и публично-правовых начал.
Инвестор, приобретая государственные или муниципальные ценные, бумаги заинтересован в получении дохода. Сфера публичного интереса гораздо шире потребности привлечения временно свободных денежных средств организаций и физических лиц (что характерно для выпусков корпоративных ценных бумаг), однако, его удовлетворение возможно только путем вступления в гражданско-правовые заёмные отношения. Правда, В.Г. Залевский полагает, что отдельные виды государственных ценных бумаг изначально не являются инструментом оформления договора займа. В обоснование своей позиции он называет казначейские обязательства, казначейские налоговые освобождения, казначейские векселя, которые, по его мнению, не имеют отношения к займу, а выступают средством расчётов по бюджетным обязательствам . Следует заметить, что автор отождествил назначение ценной бумаги и характер обязательства по государственной ценной бумаге и это привело к неверному выводу.
Назначение ценной бумаги отнюдь не определяется и даже не зависит от характера правоотношения. Например, казначейские обязательства, выпускаемые в период острого дефицита бюджетных средств, лишь в качестве альтернативы могли использоваться для расчётов с бюджетом, когда от владельца ценной бумаги поступало заявление о предоставлении налоговых освобождений . Проводимые при этом зачёты по налоговым платежам, а кроме того, превращение казначейских обязательств в денежные суррогаты (когда они принимались в качестве оплаты за товары и услуги), приводили лишь к увеличению уровня инфляции и ослаблению национальной валюты. Являясь примером неадекватного правового средства, казначейские обязательства, как и все иные государственные и муниципальные ценные бумаги, закрепляли заёмные отношения.
Публично-правовое образование, вступая в правоотношения по ценным бумагам, не может иметь иных целей кроме обеспечения публичного интереса. Именно содержание публичного интереса, а также его соотношение с частным, как показывает история развития данного правового института, всегда влияло на виды, формы и назначение ценных бумаг.
Появление института государственных ценных бумаг в России связывается с 1769 годом, когда в период царствования Екатерины II был размещен первый внешний заем у голландских банкиров де Смит.
Первый выпуск государственных ценных бумаг на внутреннем рынке Российской Империи состоялся в 1812 году, когда Министерство финансов выпустило облигации государственного казначейства на сумму 10 млн. рублей с целью финансирования неизбежных затрат для отражения атак наполеоновской армии2. Лишенная возможности привлекать денежные средства от экономически ослабленных войной европейских стран, Россия была вынуждена прибегнуть к внутренним заимствованиям путем выпуска ценных бумаг, которые в последующем получили наибольшее распространение.
Используемые изначально, главным образом, для покрытия расходов государства, связанных с войнами и стихийными бедствиями, в дальнейшем выпуск ценных бумаг государством стал подчиняться решению вопросов экономического развития.
Со второй половины XIX в. в России практиковался выпуск государственных займов с целью привлечения денежных средств на строительство железных дорог, выкуп железнодорожной сети и земли в полосе отсечения у частных владельцев.
Понятие государственной и муниципальной ценной бумаги
Оформление долговых обязательств публичных субъектов перед физическими и юридическими лицами в форме ценных бумаг обусловлено сущностью и назначением ценных бумаг в целом. Исторически назначение ценных бумаг обусловлено возможностью включить в торговый оборот имущественные права.
И.А. Покровский, говоря об истории возникновения ценной бумаги, отметил, что развитие оборота имущественных прав направило развитие правовой мысли на то, «чтобы создать более легкие формы для их циркуляции». В современном обороте ценные бумаги, обеспечивая оборотоспособность имущественных прав, призваны обслуживать макроэкономические процессы путем привлечения денежных средств на финансирование масштабных инвестиционных проектов.
Публично-правовые образования относятся к субъектам, участвующим в финансировании таких проектов, и заинтересованным в использовании такого инструмента как ценные бумаги. Именно поэтому государственные и муниципальные займы признаются формой государственного и муниципального долга, т.е. долговыми обязательствами публично-правового образования, наряду с кредитными соглашениями, договорами о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, договоров о предоставлении государственных или муниципальных гарантий (ст. 98-100 БК РФ).
Использование термина «ценная бумага» как в гражданском, так и в бюджетном праве является основанием суждений, согласно которым "понятие ценных бумаг - это универсальная правовая категория, которая может использоваться как в гражданском праве, так и в финансовом праве" . Кроме того, говоря о понятии ценной бумаги, К.В.Павлов замечает, что в финансовом праве аналогичное определение отсутствует, но «финансовое право не претендовало и до настоящего времени не претендует на оригинальность в этом вопросе, а использует уже данные понятия...".
Стоит только подчеркнуть, что использование понятия ценной бумаги в финансовом праве вызвано отнюдь не технико-юридической экономией. Право из ценной бумаги является субъективным гражданским правом2. Финансовое право регулирует имущественные отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой. По этой причине оно не может определять понятие ценной бумаги.
Проникновение цивилистической фразеологии в финансовое право обусловлено потребностями публично-правовых образований в привлечении заёмных денежных средств, и как следствие, вступлением в гражданско-правовые отношения. Правовая регламентация действий органов государства или местного самоуправления, правовое регулирование учета долговых обязательств по ценным бумагам невозможны без использования термина «ценная бумага».
Исследуя понятие государственной, муниципальной ценной бумаги, следует заметить, что закрепленное в ст. 142 ГК РФ определение "ценной бумаги" как документа, удостоверяющего с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны путем предъявления самого документа, в настоящее время становится частным случаем. Эмиссионные ценные бумаги на сегодняшний день либо выпускаются в бездокументарной форме, либо обращаются в режиме бездокументарных ценных бумаг. Примером тому являются государственные и муниципальные ценные бумаги, подавляющее большинство которых обращаются в режиме бездокументарных1.
Реально существующий оборот имущественных прав в современном мире не позволяет согласиться с утверждениями, основанными на буквальном прочтении положений ст. 142 ПС РФ о том, что государственная ценная бумага, как и любая другая, это в первую очередь документ, материальный объект, имеющий некую ценность2. Реалии сегодняшнего дня требуют переосмысления понятия ценной бумаги, активный процесс чего и происходит в доктрине гражданского права в настоящее время.
Определение ценной бумаги, закрепленное в ст. 142 ГК РФ, как документа определилось исторически. В учебниках и научных исследованиях конца XIX в. начала XX в. подчеркивается тесная связь документа и удостоверенного им имущественного права3. Неразрывная связь права и документа обеспечивала свойство оборотоспособности имущественного права, закрепленного ценной бумагой. Для современного обращения эмиссионных ценных бумаг форма бумажного носителя обременительна, поскольку замедляет оборот имущественных прав по сравнению с существующими средствами телекоммуникаций.
Правовое регулирование процедуры эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг
В п. 5 ст. 19 ФЗ "О рынке ценных бумаг" установлено, что процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг регулируется федеральными законами или в порядке, установленном федеральными законами. Следовательно, выпуск в обращение государственных и муниципальных ценных бумаг не подчиняется общему законодательству о рынке ценных бумаг. Особые правила эмиссии государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг устанавливает ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Однако данный нормативный акт не раскрывает понятия "эмиссия", чем подчеркивает тождество данного термина при использовании его по отношению к государственным, муниципальным и корпоративным ценным бумагам.
Законодательное определение понятия "эмиссия" содержит ст. 2 ФЗ "О рынке ценных бумаг", под которой понимается последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг. Вместе с тем и в ФЗ "О рынке ценных бумаг", и в ФЗ "Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг" в качестве синонима понятия "эмиссия" используется термин "выпуск". Объяснение употребления данных терминов в одном значении кроется в латинском происхождении слова "эмиссия", которое означает "выпуск".
Вместе с тем ст.2 ФЗ «О рынке ценных бумаг» раскрывает легальное определение выпуска и в ином значении - как совокупности всех ценных бумаг одного эмитента, предоставляющих одинаковый объем прав их владельцам и имеющих одинаковую номинальную стоимость.
Применительно к государственным и муниципальным ценным бумагам в ст. 5 ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" термины «выпуск» и «эмиссия» использует в разных значениях, поскольку указывается, что эмиссия может осуществляться отдельными выпусками, а в рамках выпуска могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг.
Следует заметить, что законодатель не ограничивается употреблением термина «выпуск» только в указанных значениях. Например, ст.24 ФЗ «О рынке ценных бумаг» называется «Условия размещения выпущенных эмиссионных ценных бумаг». Однако размещение ценных бумаг согласно п. 1ст. 19 данного закона представляет собой один из этапов эмиссии. Поэтому совершенно непонятно, какие ценные бумаги законодатель признаёт выпущенными. Анализ положений ст. 24 закона позволяет сделать вывод, что речь идёт о ценных бумагах выпуска, прошедшего государственную регистрацию.
Аналогичный казус содержится в ст.1 ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах», где указано, что «настоящим Федеральным законом регулируются отношения, возникающие при выпуске, эмиссии, выдаче и обращении ипотечных ценных бумаг...». В данном случае рассматриваемые понятия явно используются для обозначения действия, а, следовательно, их значение совпадает - введение в оборот ценных бумаг. Поэтому их одновременное употребление не имеет никакой смысловой нагрузки. Хотя, возможно, законодатель подразумевал различные группы отношений, однако, это не следует из текста закона.
Думается, указанные примеры свидетельствуют о непонимании разработчиками законов содержания понятий «эмиссия» и «выпуск», которое, скорее всего, вызвано отсутствием единообразного доктринального определения этих терминов.
Имеются примеры проблем правоприменительного свойства, связанных с определением рассматриваемых понятий1. При рассмотрении спора о налогообложении дохода по областным краткосрочным облигациям у суда возникла проблема понимания фразы «облигации, эмитированные до 01.01.97» ст. 2 ФЗ от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О налоге на прибыль». В конечном итоге суд пришел к выводу, что под «эмитированием» следует понимать только стадию выпуска. Комментируя данное постановление ФАС, следует также отметить, что вывод суда куда загадочнее положений закона, поскольку ФЗ «О рынке ценных бумаг» не предусматривает такого этапа эмиссии как «стадия выпуска».
