Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Военно-административные и гражданско-правовые методы и средства в системе военного управления 28
I. Военная безопасность государства как правовая категория 28
2. Правовые принципы и содержание военного управления 62
3. Применение гражданского законодательства в системе военного управления и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации .75
4. Гражданско-правовые аспекты деятельности военных организаций по обеспечению военной безопасности 90
Глава II. Проблемы военно-административной и гражданско-правовой правосубъектности органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации 115
1. Система органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации 115
2. Правовые акты как форма управления Вооруженными Силами Российской Федерации 152
3. Особенности гражданской правосубъектности органов военного управления 164
Глава III. Военные организации и воинские части как субъекты гражданских правоотношений 182
1. Понятие, виды и организационно-правовые формы военных организаций 182
2. Правовое положение воинских частей и военных организаций как субъектов гражданских правоотношений 206
3. Особенности создания, реорганизации и ликвидации воинских частей и военных организаций 241
4. Участие военных организаций в договорных отношениях 279
Глава IY. Проблемы гражданско-правовой ответственности военных организаций и защиты имущественных прав военнослужащих 294
1. Понятие и виды гражданско-правовой ответственности, применяемой к органам военного управления, воинским частям и военным организациям 294
2. Деликтная ответственность воинских частей (военных организаций) 318
3. Обращение взыскания на денежные средства военных организаций -бюджетных учреждений 350
4. Понятие, классификация и особенности защиты имущественных прав военнослужащих как разновидности субъективных гражданских прав .359
Заключение 401
Библиографический список 421
Приложения 437
- Военная безопасность государства как правовая категория
- Система органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации
- Правовое положение воинских частей и военных организаций как субъектов гражданских правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовые преобразования в Российской Федерации, проводимые в последние годы, не могли не затронуть широкий пласт общественных отношений, связанных и с военным управлением. Военная реформа, очередной этап которой проводится в настоящее время, повлекла за собой существенное изменение действующего законодательства, что требует совершенствования существующих, а также создания новых форм, методов и средств военного управления и их адаптирования к новым военно-политическим и экономическим условиям.
В динамичной государственно-правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права, имеющими различную правовую природу. Современная рыночная экономика предполагает участие в имущественном обороте на паритетных началах также публично-правовых образований, в том числе и военных организаций.
Однако в настоящее время организационно-правовые формы военных организаций как юридических лиц, правовой режим закрепленного за ними имущества, порядок создания, реорганизации и регистрации, формы и способы участия военных организаций в гражданском обороте, специфика регулирования договорных отношений с их участием, деятельность военных организаций, приносящая доход, а также проблемы договорной и внедоговорной ответственности должным образом не урегулированы. Переход России к основам рыночной экономики изменил производственные отношения и, как следствие, положение производительных сил страны, что, безусловно, не могло не повлиять на экономическую деятельность воинских частей, соединений, объединений, военных учреждений и других военных организаций различной ведомственной подчиненности, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, и в целом всей военной организации государства по обеспечению ее национальной и, в частности, военной безопасности.
В существующей системе российского права действует фрагментарный и бессистемный механизм правового регулирования участия публично-правовых образований, в том числе федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органов военного управления, военных организаций и воинских частей (далее - военные организации) в гражданских
правоотношениях, что в немалой степени связано с отсутствием в современной российской цивилистике комплексных и непротиворечивых исследований и концептуальных разработок по проблеме правового статуса перечисленных публично-правовых образований в имущественном обороте.
Означенная проблема приобретает особую остроту при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией и защитой субъективных прав органов военного управления и военных организаций. Ее недостаточная теоретическая разработка приводит к тому, что правоотношения со столь специфическим субъектным составом фактически не развиваются. Федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органы военного управления, военные организации и воинские части не обладают возможностями в полном объеме реализовать собственные правомочия и эффективно защищать свои имущественные права, что существенно усложняет участие указанных организаций в хозяйственном обороте и не позволяет эффективно выполнять поставленные перед ними конституционные задачи по обороне и обеспечению военной безопасности Российской Федерации.
В свете вышеизложенного представляется своевременной и актуальной разработка теоретических вопросов, касающихся участия публично-правовых образований - органов военного управления и военных организаций в отношениях, регулируемых гражданским правом, и, в первую очередь, выявления особенностей их юридической природы.
0 необходимости разрешения существующей проблемы свидетельствует
тот факт, что вопросы правового положения и финансово-экономической дея
тельности военных организаций рассматривались на парламентских слушаниях
19 февраля 2001 г. как важнейшие элементы концепции законодательного
обеспечения обороны страны, что отражено в их материалах1. Также эти во
просы были предметом широкого обсуждения на научно-практическом семи
наре «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации»,
прошедшем в Комитете по обороне и безопасности Совета Федерации Феде
рального Собрания РФ 24 мая 2005 г2.
1 См.: Концепция законодательного обеспечения обороны страны // Проблемы правового положения и
финансово-экономической деятельности военных организаций / Материалы парламентских слушаний 19.02.
2001 г. М., 2001. С. 3.
2 См.: Научные основы национальной безопасности Российской Федерации // Материалы научно-
практического семинара 24 мая 2005 г. M.: СФ ФС РФ, 2005.
Неразрешенность названных вопросов приводит к трудностям не только материального, но и процессуального порядка, когда суды как общей юрисдикции, так и арбитражные суды сталкиваются с затруднениями в определении гражданско-правового статуса военных организаций и вовлечении их в соответствующий процесс в качестве полномочного участника, что отражено в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8136/99 от 6 апреля 2000 г3.
Поэтому необходима разработка концепции гражданско-правового регулирования развития военной организации государства, основными элементами которой могли бы стать: узаконение организационно-правовых форм военных организаций как юридических лиц, установление порядка их образования, реорганизации и регистрации, ограничение объема, а также пределов их правосубъектности и особенности ее реализации в гражданском обороте, выявление специфики их договорной и внедоговорной ответственности и др.
Состояние научной разработанности темы. Характеризуя состояние научной разработанности темы, необходимо подчеркнуть, что ее отдельные аспекты изучались и в период существования советского государства и права, и в предшествующий ему дореволюционный период. Естественно, в силу объективных причин данные исследования, относящиеся к разным историческим периодам, не содержат в себе преемственности в концептуальных подходах к научному раскрытию проблемы роли и места гражданского права в обеспечении военной безопасности государства, влияния его на военное управление, участия военных организаций в гражданских правоотношениях, юридической ответственности военных организаций и военнослужащих и защиты их прав. При этом тема применения гражданского права в системе военного управления, осуществления гражданской правосубъектности федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органами военного управления и военными организациями с точки зрения их юридической природы ранее комплексно не рассматривалась. В указанной области знаний есть отдельные труды дореволюционных и современных авторов.
3 См.: Постановление Президиума ВАС РФ № 8136/99 от 6 апреля 2000 г. // Вестник ВАС РФ. 2000. №7. С. 35-36.
Теоретическое освещение этой проблемы нашло свое отражение в трудах целой плеяды ученых, известных цивилистов, государствоведов и военных юристов дореволюционного периода М.Бонч-Бруевича, М.Газенкампфа, Н.Л.Дювернуа, П.А.Зайончковского, Д.И.Мейера, В.И.Немировича-Данченко, Г.Ф.Шершеневича, В.А.Хлебникова и др4.
В советский период к вопросам, непосредственно касающимся юридической природы публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений, обращались такие видные цивилисты, как М.М.Агарков, М.И.Кулагин и Б.Б.Черепахин. В тот же период увидели свет фундаментальные труды выдающихся советских цивилистов А.В.Венедиктова, Д.М.Генкина, А.В.Карасса, С.М.Корнеева, В.П.Мозолина и Ю.К.Толстого, касающиеся проблематики государственной собственности. Особую значимость для изучения вопросов осуществления гражданской правосубъектности государством и его органами представляют работы М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, П.П.Виткявичюса, и др.
В разработке теоретических положений военного управления, а также участия воинских частей в гражданских правоотношениях и правового режима военного имущества приняли активное участие военные юристы Н.В.Артамонов, А.А.Беспалов, Ю.Д.Казанчев, А.З.Квитко, И.И.Котляров, Н.И.Кузнецов, В.Н.Лейба, И.Ф.Побежимов, С.А.Русин, В.П.Серегин, В.Г.Стрекозов, В.И.Шаш и др. Однако гражданско-правовые аспекты военного управления рассматривались ими фрагментарно, а участие воинских частей в гражданских правоотношениях рассматривалось в узком контексте, без комплексного охвата связанных с этим проблем.
Таким образом, научное исследование проблем применения гражданского права в обеспечении военной безопасности и военном управлении уже имеет определенную традицию. Многие аспекты методологии анализа собственно юридических знаний раскрыты в работах А.С.Безнасюка, А.В.Кудашкина, Ю.И.Мигачева, В.А.Озерова, Л.М.Пчелинцевой, А.Н.Савенкова, К.В.Фатеева и
См.: Аничков В. Военное хозяйство. СПб., 1860; Бонч-Бруевич М. Интендантское довольствие действующих войск. Корпус. СПб., 1913; Газенкампф М. Военное хозяйство. Вып. 1-2. СПб., 1891-1892; Зайончков-ский П.Л. Военные реформы 1860-1870 гг. в России. М., 1952; Немирович-Данченко В.И. Год войны. СПб., 1878; Соловьев Н.И. Пенсии военным офицерским чинам и их семействам в России, Германии, Австрии и Франции. СПб., 1893.
др. Вместе с тем их работы имели иной основной предмет и цель исследования и не затрагивали всего комплекса теоретических и законодательных проблем гражданско-правового регулирования развития военной организации государства.
С другой стороны, многое еще не исследовано в законодательном регулировании гражданско-правовых отношений в военной сфере, особенно на прикладном уровне. Поэтому проблематика правовой природы и сущности гражданско-правового регулирования развития военной организации государства представляется автору одной из наиболее актуальных на современном этапе становления российской государственности и реформирования российской армии. Еще не раскрыты логика, принципы, механизмы развития и оптимизации гражданско-правовых отношений в военной сфере. Почти нет исследований по комплексным вопросам гражданско-правового обеспечения военной и национальной безопасности государства и системы военного управления, гражданско-правовых взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, между собой; по комплексным вопросам гражданско-правовой ответственности военных организаций, в том числе субсидиарной ответственности государства, в лице федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, по обязательствам подведомственных им военных организаций и защиты их гражданских прав; по оптимальной системе юридических лиц в структуре федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, и по гражданско-правовому статусу самих этих органов военного управления; по комплексным вопросам правосубъектности органов военного управленияй и военных организаций органов исполнительной власти как стран СНГ, так и государств дальнего зарубежья; по финансовому обеспечению реализации судебных актов арбитражных судов, судов общей юрисдикции и военных судов; по вопросам создания, реорганизации и ликвидации военных организаций и правопреемству по их обязательствам, несостоятельности и банкротству военных организаций; по защите всего комплекса гражданских прав военнослужащих в связи с исполнением ими обязанностей военной службы и членов их семей и др.
Необходимо отметить отсутствие и специального комплексного исследо-
вания зарубежного опыта гражданско-правового регулирования развития военной организации государства и возможности внедрения его результатов в современных условиях военной реформы.
Ввиду вышеизложенного автор полагает, что комплексного, обобщающего теоретико-правового исследования научной и практической проблемы несоответствия уровня разработанности гражданского законодательства, применяемого в системе военного управления и процессе развития военной организации государства, современным требованиям обеспечения его военной безопасности не проводилось. Данное диссертационное исследование призвано восполнить этот пробел.
Теоретическая основа исследования. Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили труды замечательных отечественных ученых-цивилистов С.И.Аскназия, И.И.Андрианова, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, И.Л.Брауде, В.В.Витрянского, Б.М.Гонгало, В.П.Грибанова, С.П.Гришаева, В.А.Дозорцева, Г.А.Жилина, О.С.Иоффе, А.Ю.Кабалкина, А.Г.Калпина, И.И.Кобленца, Н.М.Коршунова, О.А.Красавчикова, П.В.Крашенинникова, В.Н.Литовкина, А.Л.Маковского, А.В.Никитина, О.Н.Садикова, А.П.Сергеева, Г.А.Свердлыка, П.И.Седугина, Е.А.Суханова, А.А.Титова, Ю.К.Толстого, М.К.Треушникова, Е.А.Флейшиц, Р.О.Халфиной, С.А.Хохлова, Д.И.Шейниса, М.К.Юкова, В.Ф.Яковлева и других ученых, всесторонне рассмотревших и проанализировавших проблему участия государства и его органов в гражданских правоотношениях и затронувших вопрос об их юридической природе и гражданской правосубъектности.
При рассмотрении теоретических проблем исследования в своей работе
автор опирается на научные изыскания российских и советских специалистов
в области конституционного права, общей теории и истории права и государст
ва, прав и свобод человека С.С.Алексеева, М.В.Баглая, Н.В.Витрука,
Л.Д.Воеводина, А.И.Ковлера, Е.И.Козловой, В.М.Корельского, Н.М.Коркунова,
В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.А.Кучинского, В.В.Лазарева,
Е.А.Лукашевой, А.В.Малько, Н.И.Матузова, А.В.Мицкевича, В.С.Нерсесянца,
В. Д. Перевал ова, А.Н.Савенкова, Г.А.Свердлыка, Э.Л.Страунинга,
Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.Н.Хропанюка, А.И.Экимова, Л.М.Энтина и других ученых.
На важность и значимость разрешения проблем, связанных с участием
субъектов публичного права в гражданских правоотношениях, а также на не
обходимость формирования комплексной законодательной базы в последнее
время не раз указывалось в публикациях видных ученых-правоведов
М.И.Брагинского, Б.М.Гонгало, В.В.Витрянского, В.А.Дозорцева,
Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, В.Ф.Яковлева и др.
Локальная нацеленность данной работы на вопросы применения гражданского законодательства в системе военного управления и процессе развития военной организации государства в целях обеспечения его военной безопасности не могла быть осуществлена без опоры на фундаментальные достижения, полученные при анализе более общих проблем военной и национальной безопасности, теории государства и права, государственного и военного управления, конституционного, административного, гражданского, финансового и других отраслей права, которые представлены в трудах С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Д.А.Афиногенова, Д.Н.Бахраха, А.В.Возженникова, В.Н.Иванова, В.А.Прокошина, А.А.Прохожева, М.М.Рассолова, А.Н.Савенкова, В.Ю.Сизова, В.Г.Стрекозова, К.В.Фатеева, Т.М.Шамбы и др.
Интенсивно обсуждается проблема комплексного подхода к формирова
нию законодательной базы гражданско-правового обеспечения развития воен
ной организации государства в новых экономических и политических услови
ях. Немало перспективных идей по этим вопросам высказано в работах
В.В.Бараненкова, Ю.В.Берладира, Р.А.Буц, А.Весина, А.Ю.Виноградова,
А.Ф.Воронова, Я.А.Гейвандова, А.А.Голубева, Е.В.Григорьева,
М.Г.Загорского, И.В.Зыковой, В.В.Кудашкина, И.В.Цымбаренко, В.В.Манова, Д.А.Митюрича, Г.А.Могилевского, О.А.Овчарова, Л.Н.Сморчковой, Е.В.Степановой, С.В.Терешковича, В.А.Толстенко, А.Ю.Хомякова, Д.А.Шаповалова, Ю.С.Шпинева, С.П.Юшкевича и других ученых, которые, рассматривая отдельные вопросы общей проблемы, в конечном итоге формируют концептуальный взгляд на ее решение в целом.
Объектом диссертационного исследования является комплекс публично-правовых и гражданско-правовых общественных отношений, возникающих в системе военного управления и процессе развития военной организации государства в условиях рыночной экономики.
Предметом диссертационного исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в системе военного управления и процессе развития военной организации государства в связи с участием федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органов военного управления, воинских частей, военных организаций и военнослужащих в гражданско-правовых отношениях.
Научная проблема заключается в несоответствии уровня разработанности гражданского законодательства, применяемого в системе военного управления и процессе развития военной организации государства, современным требованиям обеспечения его военной безопасности.
Целями диссертационного исследования являются:
- определение роли гражданского законодательства и его влияния на
систему военного управления, развитие военной организации государства и
обеспечение его военной безопасности;
определение правового положения федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органов военного управления, воинских частей и военных организаций как субъектов гражданского права;
разработка элементов перспективных моделей концепции гражданско-правового регулирования развития военной организации государства, а также гражданской правосубъектности органов военного управления, военных организаций Вооруженных Сил РФ и их участия в гражданско-правовых отношениях;
осуществление анализа теоретических положений и правоприменительной практики защиты имущественных прав военнослужащих.
Исходя из поставленных целей вытекают следующие задачи:
раскрыть сущность военной безопасности как комплексного правового явления, роли и места гражданского законодательства в ее обеспечении;
раскрыть сложную юридическую природу гражданско-правовых отношений в системе военного управления, которые приобретают в условиях укрепления российской государственности ключевое значение;
осуществить исторический сравнительно-правовой анализ развития гражданско-правовых отношений в России;
проанализировать законодательный массив и научные взгляды, касающиеся предмета исследования, провести сравнительно-правовой анализ указанных положений;
переосмыслить правовые теории и воззрения по вопросу гражданско-правового регулирования имущественных отношений, прежде всего правоотношений собственности, полного хозяйственного ведения и оперативного управления с участием федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органов военного управления, военных организаций и воинских частей с учетом произошедших после 1991 г. в Российской Федерации социальных изменений;
определить юридическую природу и объем гражданской правосубъектности публично-правовых образований - военных организаций как субъектов гражданского права, с учетом чего сформулировать элементы концепции их участия в гражданских правоотношениях;
определить контуры перспективных моделей концепции гражданско-правового регулирования развития военной организации государства, а также правосубъектности органов военного управления и военных организаций Вооруженных Сил РФ как субъектов гражданско-правовых отношений с учетом отечественного опыта;
выявить наиболее характерные недостатки в правовом регулировании деятельности органов военного управления, военных организаций и воинских частей в условиях рыночной экономики, влекущие нарушение требований законодательства со стороны федеральных и иных органов исполнительной власти;
выявить особенности гражданско-правовой ответственности федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, органов военного управления, военных организаций, воинских частей и военнослужащих с учетом специфики их деятельности;
проанализировать теоретические положения и действующее законодательство о защите имущественных прав военнослужащих, а также деятельность органов государственной власти в данной сфере;
на основе проведенного анализа сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию действующего гражданского законодательства,
применяемого в системе военного управления и процессе развития военной организации государства, в целях обеспечения его военной безопасности в условиях рыночной экономики.
Методологическую основу диссертационного исследования определили современные общенаучные и частнонаучные методы познания общественных процессов, включая: системный, программно-целевой, логический, структурно-функциональный, историко-правовой, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический, использовались также методы правового моделирования, статистический, анализа и др. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и формулировок широко применялись приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа.
Специфика проблемы гражданско-правового регулирования развития военной организации государства в целях эффективного обеспечения его военной безопасности и оптимизации системы военного управления потребовала рассмотрения возникающих в связи с этим правоотношений с точки зрения теории государства и права, конституционного, административного и военного права. Особое внимание уделено критическому анализу действующего гражданского и военного законодательства и определению путей его совершенствования, исходя из отечественного и зарубежного опыта.
Работа изложена с учетом комплексного характера затронутых проблем. В связи с этим автором широко использованы работы юристов - представителей частного и публичного права, теоретиков права, политологов и историков.
Источниками исследования послужили законодательные акты дореволюционной России, законодательство СССР и стран СНГ, действующее гражданское и военное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, положения, уставы и инструкции федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба), регулирующие отношения, складывающиеся по поводу реализации федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, воинскими частями, военными организациями и военнослужащими гражданских прав, и устанавливающие гражданско-правовую ответственность, а также публикации в юриди-
ческих и публицистических периодических изданиях.
Теоретическую, источниковедческую и информационно-аналитическую основу исследования составили научно-монографические труды, диссертации по гражданскому и военному праву, теории и истории государства и права, конституционному, административному и финансовому праву, политологии, архивные источники, публикации в юридических и военных изданиях, статистические данные, относящиеся к избранной теме исследования. Кроме того, диссертационное исследование основано на материалах правоприменительной и судебной практики, прокурорского надзора.
Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования определяется особой важностью постановки рассматриваемой проблемы, а также тем, что впервые в юридической литературе осуществлено комплексное системное исследование научной и практической проблемы несоответствия уровня разработанности гражданского законодательства, применяемого в системе военного управления и процессе развития военной организации государства, современным требованиям обеспечения его военной безопасности на основе анализа существенно изменившегося конституционного, гражданского, военного, административного, финансового законодательства и практики его применения.
Теоретическая значимость исследования определяется разработкой обладающих новизной научных положений и выводов, включающих определение сущности правовой природы военных организаций, раскрытие содержания их правосубъектности, выявление гражданско-правовых форм, методов и средств военного управления в новых условиях развития общества, а также формулированием предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Публично-правовые образования - военные организации в гражданских правоотношениях характеризуются в правовой литературе как особые субъекты гражданского права в том смысле, что они не являются юридическими лицами в существующем понимании. Тем не менее, допускается возможность считать их юридическими лицами публичного права.
Автор приводит исторические, формально-логические и системно-правовые доказательства правовой природы публично-правовых образований -
военных организаций как юридических лиц публичного права, наделенных гражданской правосубъектностью, тем самым устраняя существующее неоднозначное представление об их правовом положении. На основе сделанных выводов сформулированы элементы концепции и определены контуры перспективных моделей гражданско-правового регулирования развития военной организации государства, а также правосубъектности публично-правовых образований - органов военного управления, военных организаций Вооруженных Сил РФ и выработаны предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего анализируемые отношения.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту
1. Гражданско-правовому регулированию развития военной организации государства принадлежит одна из ведущих ролей в обеспечении его военной безопасности. Военная безопасность как одно из важнейших социально-правовых явлений представляет собой комплексный правовой институт национальной безопасности государства со специфическим содержанием и структурой, который включает в себя нормы конституционного, административного, военного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного и других отраслей права, а система обеспечения военной безопасности является управленческой социальной системой со своими специфическими структурами и функциональными компонентами, входящими в систему национальной безопасности Российской Федерации.
Включая в себя нормы гражданского права военное управление является отраслью государственного управления и носит правовой характер. Активное управленческое воздействие на военную организацию государства оказывают законодательная и судебная ветви власти. Федеральное Собрание, принимая в установленном порядке законы, определяет основные принципы и нормы поведения в сфере обеспечения обороны и военной безопасности государства. Судебная власть, обладая независимостью и возможностью непосредственного влияния на военное управление, устанавливает режим безусловного соблюдения действующих законов и иных нормативных правовых актов.
Военное управление - это организующее, регулирующее, обеспечительное и исполнительное воздействие федеральных органов государственной власти на военную организацию государства для исполнения конституционных
задач по обеспечению его обороны и военной безопасности.
2. Наряду с военно-административными, в деятельности органов военно
го управления и военных организаций непосредственно применяются и граж
данско-правовые принципы. Органы военного управления действуют в соот
ветствии с принципом единоначалия - одним из основных принципов строи
тельства и руководства Вооруженными Силами, а также взаимоотношений ме
жду военнослужащими, суть которого состоит в том, что командир (начальник)
наделяется всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчи
ненным, ему предоставляются все необходимые права на единоличное управ
ление, предусмотренные действующим законодательством, и на него возлага
ется персональная ответственность перед государством за управление подчи
ненными войсками, за все стороны жизни и деятельности воинской части, во
енной организации и каждого военнослужащего.
В гражданско-правовых отношениях принцип единоначалия проявляется в том, что командир (начальник) выступает от имени органа военного управления, воинской части или иной военной организации самостоятельно, без доверенности, на основании своего служебного положения при наличии у них статуса юридического лица. При отсутствии такого статуса в их интересах в гражданских правоотношениях выступает вышестоящий командир (начальник), обладающий таким статусом.
3. Гражданское право выступает одним из средств управления как обще
ственными отношениями, складывающимися в самих Вооруженных Силах, так
и отношениями с иными субъектами гражданского права, не входящими в их
состав. Данные правоотношения закрепляются в правовых нормах, содействуя
установлению новых правовых отношений, обеспечивая охрану порядка и ус
тановленных правил, оказывая значительное воспитательное воздействие на
поведение военнослужащих. Оно является одним из важнейших средств
управления Вооруженными Силами, выполняющим, прежде всего, именно
функцию регулятора. Поэтому гражданское право - не только форма, но и
важнейшее и необходимое средство управления Вооруженными Силами,
укрепления воинской дисциплины, повышения боеспособности и
боеготовности войск, защиты законных прав органов военного управления,
воинских частей, военных организаций, военнослужащих и членов их семей.
Оно способствует обеспечению эффективной жизнедеятельности воинских
эффективной жизнедеятельности воинских частей и подразделений, укреплению правопорядка в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, успешному выполнению стоящих перед ними задач.
4. Гражданская правосубъектность органов военного управления, объе
диненных Министерством обороны РФ и другими федеральными органами ис
полнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, неоднородна.
В сфере гражданско-правовых отношений деятельность воинских частей, во
енных организаций, органов военного управления и в целом военной организа
ции государства надлежащим образом не урегулирована действующим законо
дательством, что не позволяет им эффективно и в полном объеме выполнять
возложенные на них конституционные задачи по обороне и военной безопас
ности Российской Федерации.
На современном этапе военной реформы классификация органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и военных организаций как юридических лиц не осуществлена и их организационно-правовые формы в общей системе военной организации государства не установлены.
Системный подход, который необходим для определения гражданско-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, воинских частей и военных организаций, на современном этапе военной реформы не сложился и не находит практического применения.
5. Законодательство о государственной регистрации юридических лиц не
учитывает особенности деятельности военных организаций. Выполнение всех
его требований может привести к разглашению государственной тайны, т.к.
информация о дислокации воинских частей Вооруженных Сил, Внутренних
войск МВД, Пограничной службы ФСБ России, иных войск и органов, в кото
рых законом предусмотрена военная служба, при их регистрации в качестве
юридических лиц, становится общедоступной, что нарушает законодательство
о государственной тайне.
Государственную регистрацию военных организаций целесообразно поручить специально созданному органу с привлечением в него специалистов федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, а данные о них должны предоставляться под условным
наименованием. Для военных организаций постоянно находящихся за рубежом целесообразно установить специальный порядок их регистрации.
6. Исходя из публичного характера функций, возложенных на военные
организации и специфики их признаков как юридических лиц, закрепленных
ныне законодателем в ст.48 ГК РФ, по мнению автора и ряда исследователей
наиболее эффективной организационно-правовой формой для органов военно
го управления и военных организаций может быть федеральное военное учре
ждение - некоммерческая организация, учреждаемая на праве оперативного
управления в пределах своих полномочий главой государства, главой исполни
тельной власти, главой федерального органа исполнительной власти, в котором
законом предусмотрена военная служба, для осуществления функций обороны,
обеспечения военной и национальной безопасности.
Целесообразно законодательно установить, что федеральными военными учреждениями со статусом юридического лица, если не оговорено иное, могут быть центральные органы военного управления (Министерство обороны и другие федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, федеральные службы и агентства, входящие в их состав, Генеральный штаб, виды и рода войск Вооруженных Сил, самостоятельные главные управления, Тыл Вооруженных Сил), региональные и территориальные органы военного управления, объединения и соединения (военные округа, флоты, армии, флотилии, корпуса и дивизии, региональные управления погранорганов ФСБ РФ, региональные управления МЧС РФ, военные комиссариаты субъектов РФ и др.), самостоятельные военные организации (военно-учебные и научные учреждения, госпитали, санатории, учреждения культуры, спорта и др.) Вооруженных Сил, других войск и органов.
Иные структурные единицы - главные и центральные управления, управления, службы, штабы, отделы, полигоны, склады, базы и воинские части (отдельная рота - отдельный батальон - полк - бригада), могут обладать правомочиями филиалов или представительств. Законодателю необходимо определить исчерпывающий перечень организационно-правовых форм для создания юридических лиц - военных организаций.
7. Наиболее важными должны быть признаны следующие особенности
правового регулирования деятельности военных организаций: цели деятельно-
сти и предназначение военных организаций в форме федеральных военных учреждений и обусловленное этим ограничение их гражданской правосубъектности; принципы деятельности и особенности статуса органов военного управления и военных организаций как юридических лиц в организационно-правовой форме федерального военного учреждения; перечень и понятия организационно-правовых форм, в которых могут создаваться органы военного управления и военные организации (федеральное военное учреждение, федеральное казенное предприятие и др.); перечень и полномочия учредителей органов военного управления и военных организаций как юридических лиц в организационно-правовой форме федерального военного учреждения или других организационно-правовых формах; механизмы создания, реорганизации и ликвидации органов военного управления и военных организаций в форме федеральных военных учреждений или других организационно-правовых формах, а также их представительств и филиалов; наименование и место нахождения органов военного управления и военных организаций как юридических лиц; порядок утверждения и перечень учредительных документов военных организаций -юридических лиц; порядок государственной регистрации военных организаций как юридических лиц с соблюдением требований законодательства о защите государственной тайны; порядок передачи и государственной регистрации имущества органов военного управления и военных организаций как юридических лиц в организационно-правовой форме федерального военного учреждения или других организационно-правовых формах; особенности гражданского оборота имущества военных организаций, а также деятельности военных организаций различных организационно-правовых форм приносящей доходы; особенности регулирования договорных отношений с участием военных организаций - юридических лиц; механизм гражданско-правовой ответственности военных организаций различных организационно-правовых форм; порядок взыскания денежных средств с расчетных счетов военных организаций в органах федерального казначейства и др.
8. Гражданская правосубъектность военных организаций имеет важное теоретическое и практическое значение для повышения эффективности военного управления и процесса развития военной организации государства. Для большинства военных организаций целесообразно обладание статусом юриди-
ческого лица или его структурного подразделения для упорядочения договорных, имущественных, административных, налоговых, финансовых, земельных, жилищных, трудовых, экологических, процессуальных и других правоотношений.
Для Вооруженных Сил, других войск и органов целесообразно создание двухуровневой системы гражданской правосубъектности органов военного управления и военных организаций с разделением этих уровней по объему полномочий. В первый уровень (федеральный) могут войти: федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба; Генеральный штаб ВС РФ; виды и рода войск, а также Тыл Вооруженных Сил РФ; федеральные службы и федеральные агентства, структурно входящие в соответствующие министерства; самостоятельно действующие главные управления этих министерств, а также самостоятельные военные организации центрального подчинения. Во второй уровень (региональный) могут войти: региональные (военные округа и флоты Вооруженных Сил РФ, Калининградский особый район; региональные управления погранорганов ФСБ РФ; региональные управления МЧС РФ и др; объединения и соединения - армии, флотилии, корпуса и дивизии), территориальные органы военного управления (военные комиссариаты субъектов РФ) и самостоятельные военные организации регионального подчинения Вооруженных Сил, других войск и органов.
9. Важным регулятором военно-экономических отношений и одним из эффективных средств военного управления является гражданско-правовая ответственность. Особенности гражданско-правовой ответственности военных организаций должны учитываться при ограничении, на основании закона, их договорной ответственности в сравнении с другими участниками гражданского оборота.
Во-первых, даже в случае недостаточности денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное собственником за учреждением на праве оперативного управления. Данное правило, как представляется, распространяется и на имущество, приобретенное учреждением за счет полученных средств в результате осуществления разрешенной приносящей доход деятельности, если оно используется для достижения основных целей деятельности военной организации и выполнения служебно-боевых задач.
Во-вторых, расходование бюджетных средств учреждениями, а значит, их списание со своего лицевого счета в Федеральном казначействе на иные цели, не предусмотренные сметой расходов и не соответствующие перечню, установленному Бюджетным кодексом, не допускается (ст.70 БК РФ). Данное обстоятельство является исключением из общего правила, допускающего добровольное возмещение убытков и неустойки, чего не может сделать по своей инициативе военная организация. В этом случае взыскание с военных организаций сумм штрафных санкций за неисполнение ими своих обязательств становится практически невозможным. В этой связи единственным законным основанием для совершения указанных действий является исполнительный лист.
В-третьих, в соответствии с п.4 ст. 161 БК РФ в случае уменьшения уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке бюджетных средств, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением (военной организацией), стороны договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо, то и другие его условия. При этом сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещение только реального ущерба, причиненного изменением его условий. Данное правило распространяется как на государственные контракты, так и на все сделки, заключаемые бюджетными учреждениями.
В-четвертых, нормами бюджетного законодательства бремя субсидиарной ответственности государства по обязательствам подведомственных ему организаций, в том числе военных, переносится на орган исполнительной власти, являющийся главным распорядителем бюджетных средств, и ограничивается выделенным их объемом.
Представляется, что данные положения, поскольку они относится к предмету гражданско-правового регулирования, как противоречащие ГК РФ в соответствии с п.2 ст.З ГК РФ5 не подлежат применению и должны быть пересмотрены законодателем, так как противоречат принципу равной защиты всех форм собственности, установленному ст. 8 Конституции РФ и ст.212 ГК РФ.
Такое положение дел порождает порочную практику безответственности должностных лиц военных организаций в гражданских правоотношениях, не влечет неблагоприятных для них последствий в случае нарушения обязательств
5 ГК РФ. Ст.З // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.3301.
по договорам и никак не сказывается на их служебном положении в случае привлечения военной организации к гражданско-правовой ответственности.
В настоящее время гражданско-правовая ответственность военных организаций определяется гражданско-правовыми нормами общего характера, что вряд ли можно признать обоснованным. Общие нормы, регулирующие участие военных организаций в гражданском обороте, основной деятельностью которых является оборона страны и обеспечение ее военной безопасности, требуют уточнения в Федеральном законе «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций», где помимо общих вопросов гражданской правосубъектности следует четко разработать и механизм гражданско-правовой ответственности военных организаций. Действующий на сегодняшний день правовой механизм, призванный, с одной стороны, обеспечить удовлетворение требований кредиторов военных учреждений, а с другой -обеспечить стабильность бюджета и плановое расходование его средств (в случае субсидиарной ответственности государства), в реальной действительности порождает лишь массу дополнительных проблем и трудностей для добросовестных участников гражданского оборота.
Анализ деликтной ответственности воинской части (военной организации) как юридического лица показал ряд ее особенностей: воинская часть (военная организация), в силу своей специальной правоспособности являясь юридическим лицом, выступает одним из субъектов гражданского оборота со специальной правосубъектностью; гражданско-правовой институт деликтной ответственности имеет для воинской части (военной организации) важное значение, которое состоит в том, что наряду с реальным возмещением ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам, он способствует укреплению воинской дисциплины и правопорядка; характерный для гражданского права России принцип полного возмещения вреда действует и в области деликтных обязательств воинской части (военной организации). В соответствии с ним вред подлежит возмещению в полном объеме независимо от степени вины причинителя; когда военнослужащий находится при исполнении обязанностей военной службы, но деятельность его не обусловлена интересами военной службы, то такая деятельность утрачивает характер исполнения служебных обязанностей, а вред, причиненный ею, возмещается в общегражданском по-
рядке; исходя из современного состояния законодательства, в силу специфики военно-служебных отношений между военнослужащим и воинской частью последняя, возместившая вред, предъявляет обратное требование к военнослужащему не в виде регрессного иска, а в виде материальной ответственности военнослужащего в форме приказа командира воинской части о возмещении ущерба либо предъявлением иска командира воинской части к военнослужащему в военный суд в случае, если сумма ущерба превышает размер одного оклада месячного денежного содержания военнослужащего и одну месячную надбавку за выслугу лет; в случае причинения вреда жизни или здоровью военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы вред им возмещается по правилам главы 59 ГК РФ, если законом или договором не предусмотрен более высокий размер ответственности. Данное положение существенно повышает социальную защиту военнослужащих, хотя и не имеет пока подкрепления в виде широкой судебной практики.
12. Установленный в соответствии с нормами бюджетного законодатель
ства порядок взыскания средств по денежным обязательствам бюджетных уч
реждений отражает определенные особенности правового статуса бюджетных
учреждений с точки зрения бюджетного права и не учитывает ряда положений
гражданского законодательства, Федерального закона «Об исполнительном
производстве», Конституции РФ. Представляется целесообразным урегулиро
вать данный вопрос в Федеральном законе «О правовом положении и финансо
во-экономической деятельности военных организаций», определить порядок,
процессуальные сроки взыскания денежных средств по обязательствам бюд
жетных учреждений, исполнительные органы, права, обязанности и ответст
венность участников данных правоотношений.
Необходимо выработать единый законодательный подход к определению классификации, порядку использования и учета внебюджетных доходов бюджетного учреждения, что позволит избежать их нецелевого использования.
13. Правовое регулирование прохождения военнослужащими военной
службы лежит в области публичного права, однако ряд вопросов, связанных с
осуществлением ими имущественных прав, регулируется нормами гражданско
го законодательства. Предусмотренные различными нормативными актами и пре
доставляемые военнослужащим в связи с прохождением ими военной службы
имущественные права, социальные гарантии и компенсации представляют собой их субъективные обязательственные имущественные права и предусмотренные законодательством обязанности государства в лице органов военного управления по их соблюдению, своевременному и полному обеспечению военнослужащих всеми видами довольствия.
Перечень и классификация имущественных прав военнослужащих, обеспечивающие дифференцированный подход при их реализации и защите, должны найти правовое закрепление в федеральном законе.
Механизм защиты имущественных прав военнослужащих, осуществляемой военными судами, вытекающих из административно-правовых отношений, находящихся на стыке частного и публичного права, должен полностью учитывать указанные особенности.
14. Разработанные в диссертации элементы перспективной модели концепции гражданско-правового регулирования развития военной организации государства, а также модели гражданской правосубъектности органов военного управления и военных организаций Вооруженных Сил РФ в целях повышения эффективности обеспечения военной и национальной безопасности Российской Федерации, а также укрепления правопорядка в военной сфере должны быть положены в основу дальнейшего развития и совершенствования законодательства в сфере военного управления. В этой связи необходима разработка и принятие Федеральных законов «О Вооруженных Силах Российской Федерации», «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций» и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Практическое значение исследования определяется тем, что содержащиеся в нем научные выводы и предложения могут послужить основой для дальнейших научных изысканий в сфере гражданско-правового регулирования развития военной организации государства, системы военного управления, регулирования отношений по управлению федеральной собственностью, находящейся на праве хозяйственного ведения или оперативного управления в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, представляющих собой административный процесс, включающий формирование и выражение воли юридических лиц публичного права, направленной на реализацию их граж-
данской правосубъектности, в том числе правомочий собственника.
Содержащиеся в работе научные выводы и предложения также могут быть использованы при разработке федеральных законов и других нормативно-правовых актов, имеющих отношение к элементам гражданско-правового регулирования деятельности военной организации государства и системы военного управления.
Выработанные в исследовании теоретико-методологические подходы позволяют правильно выбрать подлежащий применению к соответствующим отношениям тип правового регулирования и посредством этого объективно квалифицировать совершенные публично-правовыми образованиями - военными организациями действия, влекущие юридические последствия, что открывает возможность использовать гражданскую правосубъектность военных организаций в полном объеме.
Положения, сформулированные в диссертации, могут найти применение в учебном процессе Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, Военного университета, Российской академии государственной службы при Президенте РФ и других учебных учреждений в рамках дисциплин военно-административного и гражданско-правового циклов, а также смежных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где проведены ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы диссертационной работы апробированы автором исследования также в учебном процессе при проведении занятий на кафедре военно-гуманитарных наук Военной академии Генерального штаба ВС РФ по курсам «Военное право» и «Государственное и военное управление», на кафедре военного права Военного университета по курсу «Гражданское и гражданско-процессуальное право», в Академии национальной безопасности, обороны и правопорядка по курсам «Гражданское право», «Арбитражный процесс» и «Национальная и военная безопасность», в Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы по курсам «Гражданское право», «Гражданский и арбитражный процесс».
Также автором представлены основные положения и выводы исследова-
ния на седьмой Всероссийской научно-практической конференции «Гуманитарные операции при чрезвычайных ситуациях и в вооруженных конфликтах», проведенной МЧС России в мае 2002 г., на заседаниях межвузовского семинара «Проблемы военной реформы», проведенном в Военном университете в 2003 г., на научно-практической конференции «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации», проведенной в Военном университете в 2004 г., в материалах Всероссийского научно-практического семинара «Научные основы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», проведенного комитетом по обороне и безопасности Совета Федерации Федерального Собрания РФ в мае 2005 г., на Всероссийском конгрессе по проблемам финансового контроля, проведенном Счетной палатой РФ в марте 2006 г.
Результаты исследования автора и его предложения были учтены при разработке проектов Федеральных законов «О Вооруженных Силах Российской Федерации» и «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций», в законотворческой работе Министерства обороны РФ по вопросам уточнения правового положения органов военного управления и военных организаций при введении военного и чрезвычайного положений.
Отдельные материалы диссертации, предложения и выводы, сформулированные автором в исследовании, включены в разделы и главы учебника «Военное право», изданного Военной академией Генерального штаба ВС РФ в 2005 г. Также автором опубликовано свыше 40 работ, в том числе научных и научно-методических трудов, некоторые из них зарегистрированы в качестве объектов интеллектуальной собственности в Российском авторском обществе с выдачей авторских свидетельств, что указано в списке опубликованных работ.
Сформулированные автором определения и понятия о сущности военного управления и правосубъектности военных организаций включены в энциклопедический словарь «Теория управления», изданный Академией наук социальных технологий и местного самоуправления в 2004 г.
Ряд подготовленных автором и с его участием на основании материалов диссертации учебно-методических и практических пособий используется в деятельности Министерства обороны и Генерального штаба ВС РФ, а также в
военных округах, на флотах, в деятельности учреждений и организаций Вооруженных Сил, других войск и органов.
Кроме того, выработанный автором подход к осуществлению гражданской правосубъектности военных организаций реализуется при подготовке в Министерстве обороны РФ законопроектов об управлении государственной собственностью и об установлении правового режима военного имущества в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих в себя 15 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Военная безопасность государства как правовая категория
В начале XXI в. вопросы обеспечения военной и национальной безопасности различных стран приобрели особую актуальность. Это вызвано борьбой двух взаимосвязанных, но в то же время и взаимоисключающих тенденций в развитии человеческого общества. С одной стороны - глобализация в информационной сфере, экономике и финансах, что размывает привычные устои существования «государств-наций» и позволяет говорить об их возможном исчезновении (объединяющаяся с евро- и шенгенской зоной Европа - наглядный тому пример). С другой - появление новых государств, что было вызвано не только распадом СССР, ЧССР и СФРЮ, но и обострением борьбы за национальное самоопределение разных народов (Палестина, Самоа, Эритрея, Восточный Тимор и др. - наиболее яркое тому подтверждение).
К сожалению, дезинтеграционные процессы, в отличие от первых - интеграционных, не столь безобидны. Они принесли межнациональную нетерпимость, вооруженные конфликты и даже войны. Афганистан, Эфиопия, Ирак, вооруженный палестино-израильский конфликт в последние годы, Чечня, Бу-деновск, Беслан, Нальчик и др. - все это не требует специального комментария.
В последней четверти XX в. казалось, что межгосударственные отношения становятся все более предсказуемыми и будут регулироваться международными правилами, что мир становится безопаснее и что скоро не будет нужды обеспечивать национальную безопасность отдельных стран, а речь пойдет о всеобщей безопасности человечества. Однако реальный ход истории не оправдал этих ожиданий. Сегодня, как и сто, и двести лет назад, в международных отношениях доминирует ориентация на собственные национальные интересы и на силу как инструмент их отстаивания. Другое дело, что сегодня эта сила не только военного характера. Сегодня эффективно используются экономические, информационные, технологические, торговые, финансовые и даже демографические ресурсы в целях реализации собственных национальных интересов.
Все это свидетельствует о том, что «национальная безопасность» как теория и практика сосуществования различных стран еще не исчерпала себя. По всей видимости, в среднесрочной перспективе она останется идеологической основой для построения межгосударственных отношений. Особенно наглядно это подтверждается действиями США в последние годы, которые во главу угла в проведении внешней политики поставили свои национальные интересы (объявив почти весь земной шар зоной своих «жизненно важных интересов»), а в их реализации опираются на использование силы в различных ее проявлениях.
В этой связи продолжает сохраняться необходимость изучения специалистами в области государственного, и в том числе военного, управления теории и практики обеспечения национальной и военной безопасности6.
Важнейшей особенностью социальной формы развития любого государства является тесная взаимосвязь между развитием и безопасностью. Фактически развитие и безопасность - это две стороны общего процесса жизни обще-ства. Еще в Древнем Риме Цицерон на первое место выдвигал проблему безопасности. Он говорил, что «прежде всего каждому виду живых существ природа даровала стремление защищаться, защищать свою жизнь, избегать всего того, что кажется вредоносным, и приобретать, и добывать себе все необходимое для жизни».
Люди когда-то создали само государство как форму своей организации с главной целью - обеспечить свою безопасность. Так, еще в XIX в. в Энциклопедическом словаре под редакцией профессора И.Е.Андреевского отмечено: «Необходимость в личной и имущественной безопасности вызывает к жизни государство, в этой необходимости государство находит главнейшее разъяснение своего существования, она же указывает государству основную его цель и назначение» . Без обеспечения безопасности всякая человеческая деятельность оказывается бесцельной.
Изменения в мире, произошедшие в различных областях общественной жизни в 90-х годах XX в., повлияли как на международное, так и на внутреннее положение России. Осуществление внутренних реформ и преобразований невозможно без учета геополитического положения России. Особую важность приобрела проблема обеспечения национальной и военной безопасности, без решения которой невозможно успешное реформирование государства и его развитие.
Возникшие за последние годы очаги международной напряженности, отступление от общепризнанных принципов и норм международного права в отношении применения вооруженных сил странами НАТО, активизация угроз со стороны международного терроризма требуют обеспечения военной безопасности Российской Федерации с учетом изменений военно-политической обстановки, характера и содержания военных угроз, условий строительства, развития и укрепления военной организации государства.
Обеспечение военной безопасности Российской Федерации является важнейшим направлением деятельности государства. Несмотря на обилие различных формулировок понятие «военная безопасность» не получило нормативного закрепления, не исследовано как институциональное правовое явление в совокупности норм различных отраслей, его составляющих, в том числе и норм гражданского права.
В Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21.04.2000 г. № 706, подчеркивается, что военная безопасность определяется состоянием защищенности национальных интересов страны в военной сфере от внутренних и внешних угроз. Главные цели обеспечения военной безопасности - предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз Российской Федерации. В настоящее время сформулированы лишь основные принципы обеспечения военной безопасности, которые нуждаются в развитии, в том числе с учетом особенностей гражданско-правового регулирования деятельности военной организации государства.
Действующим законодательством предусматривается деление национальной безопасности на виды, которые включают, в частности, и оборонную безопасность. Однако законодатель не дал строгого толкования принципов классификации по видам безопасности и определения этих понятий, что на практике привело к произвольному дроблению родового понятия.
Российская Федерация рассматривает обеспечение своей военной безопасности в контексте строительства демократического правового государства, осуществления социально-экономических реформ, утверждения принципов равноправного партнерства, взаимовыгодного сотрудничества и добрососедства в международных отношениях, последовательного формирования общей и всеобъемлющей системы международной безопасности, сохранения и укрепления всеобщего мира. Обеспечение военной безопасности невозможно без системного воздействия права в целом и гражданского права в частности на указанную сферу деятельности государства.
Система органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации
1. Центральные органы военного управления. Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации.
На современном этапе крупномасштабных политических и экономических реформ, принципиального изменения структуры органов государственной власти, принципов и форм материального обеспечения войск вопросы гражданско-правового регулирования деятельности их органов, а также организации системы военного управления чрезвычайно актуальны. Их решение должно основываться на отечественном и мировом опыте военного строительства с учетом современного геополитического и геостратегического положения страны. Поэтапность реформирования Вооруженных Сил осуществляется в соответствии с Военной доктриной Российской Федерации, разработанными на ее основе концепциями, программами и планами. Организация системы военного управления, непосредственная деятельность ее органов позволяют выработать и совершенствовать практические навыки осуществления правовой работы в войсках с учетом специфики гражданско-правовых средств, используемых в военном управлении.
Научная разработка этих принципиальных вопросов также имеет большое значение для оптимизации военного строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, рекомендации органам военного управления наиболее эффективных, научно обоснованных форм и методов управления войсками.
Для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации предназначены ее Вооруженные Силы.
Вооруженные Силы Российской Федерации непосредственно выполняют задачи по предотвращению локализации и нейтрализации военных угроз, развязывания войн и вооруженных конфликтов, обеспечению сдерживания потенциальных агрессоров от развязывания любых войн, угрожающих интересам Российской Федерации, призваны защищать независимость, суверенитет и территориальную целостность страны, жизненно важные интересы государства и общества .
Выполнение столь ответственных функций предполагает наличие компетентного и профессионального аппарата управления, призванного осуществлять исполнительную власть непосредственно в Вооруженных Силах, способного вести постоянную организаторскую и правовую работу по претворению в жизнь принимаемых федеральными органами государственной власти решений, относящихся к Вооруженным Силам. Организация жизни, быта и деятельности войск на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации, осуществление государственного управления в военной сфере с учетом специфики ее функционирования, поддержание высокой степени боевой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации к отражению агрессии и нанесению поражения агрессору, выполнение задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации являются важнейшими направлениями деятельности государства.
Структура органов военного управления, организационно-правовые формы их деятельности, предусмотренные законодательством функции, права и обязанности, функциональные, распорядительные и контрольные полномочия определяют жизнеспособность и эффективность избранной концепции военного управления.
По характеру выполняемых задач и объему полномочий в системе органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации различаются:
1) центральные органы военного управления;
2) региональные органы военного управления (органы военного управления округов, флотов, органы управления объединений, войсковых соединений и частей);
3) начальники гарнизонов (старшие морские начальники) и военные коменданты;
4) территориальные органы военного управления (военные комиссариаты).
Среди органов военного управления в качестве специфического вида принято выделять штабы . Штаб - основной орган командования по разработ ке оперативно-тактических планов и оперативного управления подчиненными ему войсками и силами флота. Характерными функциями штабов являются: непрерывный сбор и анализ данных об обстановке, подготовка исходных данных и расчетов для принятия решения; разработка основных оперативных документов, организация и поддержание непрерывной связи с подчиненными войсками и вышестоящими штабами; организация боевой подготовки и службы войск; учет личного состава; организация и осуществление мобилизационных мероприятий; оборудование пунктов управления. Таким образом, штабы, по сути, организуют разработку замыслов командира, передачу и исполнение приказов командования.
Центральным органом военного управления в Вооруженных Силах Российской Федерации является Министерство обороны Российской Федерации, полномочия которого определяются законодательными актами. Непосредственно полномочия Министерства обороны регламентируются ст. 13,14 Федерального закона «Об обороне» и Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 108290.
Министерство обороны является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные действующим законодательством функции в этой области. Являясь органом управления Вооруженными Силами, Министерство обороны состоит из федеральных служб и им равных подразделений, центральных органов военного управления, не входящих в федеральные службы и им равные подразделения, и иных подразделений, входящих в его структуру.
Руководит деятельностью Министерства обороны Президент Российской Федерации.
Так, в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. N 314, Указом Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. N 649 утверждены новые подходы в организации федеральных органов исполнительной власти, в том числе федеральных органов военного управления, которые обрели новую структуру.
Правовое положение воинских частей и военных организаций как субъектов гражданских правоотношений
На современном этапе экономического развития нашей страны переход от планового хозяйства к рыночной экономике повлек существенное изменение законодательства, регулирующего гражданско-правовой статус юридических лиц, без учета существенных особенностей деятельности органов военного управления, воинских частей и военных организаций. Законодатель, к сожалению, не в силах в исторически короткий период времени надлежащим образом урегулировать все общественные отношения бурно меняющейся экономики, тем более что в основном его внимание в истекшем десятилетии было сосредоточено на урегулировании деятельности хозяйствующих субъектов рыночной ориентации и новых организационно-правовых форм.
Актуальность установления гражданско-правовой природы военных организаций детерминирована трансформационными изменениями, происходящими в России на рубеже двух тысячелетий, которые ставят серьезные и крайне сложные проблемы социальных отношений. Многое как в самом государстве и праве, так и в юридических науках требует критического переосмысления. Это в полной мере относится и к цивилистической науке, к ее постулатам, их происхождению и влиянию на судьбы общественного развития.
Проблема гражданско-правового статуса (гражданской правосубъектности) органов военного управления, воинских частей и военных организаций, по мнению В.В.Бараненкова145, является одной из наиболее актуальных методологических проблем современной юридической науки. В связи с необходимостью функционирования военных организаций в условиях рыночной экономики чрезвычайно важно максимально точно определить их статус в гражданском обороте, с тем чтобы наиболее эффективно организовать их взаимодействие с другими участниками гражданского оборота. Это, в свою очередь, позволит повысить результативность финансово-экономической деятельности военных организаций, оптимизировать использование имущества и выделяемых денежных средств и, как следствие, улучшить материально-техническое обеспечение слу-жебно-боевой деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Кроме того, достижение определенности в правовом положении военных организаций, в свою очередь, сделает более стабильными не только гражданские, но также трудовые, военно-административные, финансовые и иные правоотношения с их участием.
Вместе с тем в этой сфере остается ряд нерешенных проблем, количество которых только увеличивается вследствие развития законодательства.
В последнее время появился ряд публикаций, так или иначе затрагивающих вопросы гражданской правосубъектности органов военного управления, воинских частей и военных организаций. Значение статуса юридического лица для органов военного управления, воинских частей и военных организаций весьма велико. Некоторые исследователи, в том числе В.В.Бараненков, полагают, что определяющее значение статус юридического лица имеет в гражданских правоотношениях, а необходимость наделения военных организаций статусом юридического лица обусловлена целым рядом причин146.
1. Военные организации могут заключать договоры и иными способами вступать в гражданские правоотношения, только являясь юридическим лицом, так как только при этом условии они становятся субъектами гражданских правоотношений.
2. Имущество может быть закреплено на праве оперативного управления или хозяйственного ведения только за юридическим лицом.
3. Весьма важное значение имеет статус юридического лица при решении вопроса о гражданско-правовой ответственности военной организации.
Вместе с тем следует отметить явно выраженную тенденцию усиления значимости статуса юридического лица при определении правосубъектности организации в различных видах правоотношений. Институт юридического лица становится все более универсальным. Так, в частности, в соответствии с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации субъектом налоговых правоотношений является юридическое лицо.
В трудовых правоотношениях также возникает необходимость точного определения гражданско-правового статуса военных организаций. В частности, в соответствии со ст.20 Трудового кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 февраля 2002 года , «работодателем является физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником». Выступая в качестве стороны в трудовых правоотношениях, военная организация должна обладать статусом юридического лица.
Таким образом, статус юридического лица военным организациям, по его мнению, абсолютно необходим.
Неопределенность гражданско-правового статуса военных организаций влечет за собой не только разноречивые точки зрения специалистов на эту проблему, но и взаимоисключающие решения судебных органов.
Руководители органов военного управления, признавая необходимость наличия у военных организаций статуса юридического лица, считают, что большинство военных организаций уже является юридическими лицами. Их мнение поддерживают и многие военные юристы. Например, А.Ю.Виноградов, анализируя постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6068/97 от 21 апреля 1998 г. о признании КЭУ г. Москвы юридическим лицом , а также постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 803/96 от 03 сентября 1996 г., признавшее войсковую часть 44414 надлежащим ответчиком по делу14, делает вывод о том, что, принимая указанные решения, Президиум Высшего Арбитражного Судаь0 на основании полного и всестороннего изучения вопроса о наличии у воинской части необходимых признаков юридического лица определил направление, в котором должны работать арбитражные суды, исследуя вопрос о наличии гражданской правосубъектности у военных организаций. В этих постановлениях Президиум указал на то, что воинская часть наделена всеми необходимыми признаками юридического лица исходя из Положения о войсковом (корабельном) хозяйстве Вооруженных Сил СССР151 и Положения о фи-нансовом хозяйстве воинской части СА и ВМФ .
