Содержание к диссертации
Введение
1. Налоговое администрирование в системе государственного управления налоговыми отношениями. 10
1.1. Исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования. 10
1.2. Принципы организации налогового администрирования. З 3
1.3. Налоговый учет как метод налогового администрирования. 49
2. Информационное обеспечение региональной системы налогового администрирования. 65
2.1. Концепция информационного обеспечения налогового администрирования и классификация учетно-аналитической информации. 65
2.2. Критерии и принципы систематизации учетно-аналитической информации в системе налогового администрирования. 92
3. Методические основы формирования учетно-аналитической информации в региональной системе налогового администрирования. 104
3.1. Оперативный учет и внутренняя отчетность в системе налогового администрирования. 104
3.2. Методические основы формирования учетно-аналитической информации для налогового мониторинга. 123
3.3. Налоговый учет налогоплательщика - как информационная составляющая налогового мониторинга. 140
4. Оценка качества налогового администрирования и налогового потенциала на основе учетно-аналитической информации. 160
4.1. Методика оценки качества работы налоговых служб. 160
4.2. Методика оценки налогового потенциала региона. 177
Заключение 185
Литература 193
Список приложений 209
- Исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования.
- Концепция информационного обеспечения налогового администрирования и классификация учетно-аналитической информации.
- Оперативный учет и внутренняя отчетность в системе налогового администрирования.
Введение к работе
Федеральная целевая программа "Реформирование налоговых орга
нов", реализуемая в настоящее время на всех уровнях Управления Мини-
і стерства по налогам и сборам (УМНС) Российской Федерации, предъявляет
повышенные требования к качеству управления налоговым потенциалом всей страны и каждого отдельного ее региона.
Последнее десятилетие - период становления и совершенствования нало
говой системы России - характеризуется множеством противоречий между
центром, регионами и органами местного самоуправления. До настоящего вре
мени остаются нерешенными такие проблемы, как: высокий уровень налогово
го бремени, его неравномерное распределение по отраслям экономики, терри-
' ториям и отдельным категориям налогоплательщиков; неоправданно большое
число платежей по всем уровням налоговой системы; сложность и методологическая неотработанность законодательных норм и правил исчисления налоговых платежей; недостаточная обоснованность налоговых льгот.
В структуре налоговых поступлений к середине 1990-х годов пять налогов (на прибыль, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, ресурсные платежи и акцизы) давали около 95%, остальные 15 федеральных налогов - примерно 5%, а все местные налоги - менее 1% налоговых поступлений. В последние годы местные налоги служат основным источником формирования доходов муниципальных образований.
Следует отметить, что большинство региональных и местных налогов и
налоговых платежей до настоящего времени не обеспечивают достаточного
объема поступлений в соответствующие бюджеты. Основным источником до
ходов для многих региональных и местных бюджетов остаются средства, по
ступающие от федеральных налогов, а также трансферты, субсидии и дотации.
' Введение дополнительных налогов и сборов на уровне регионов и орга-
нов местного самоуправления обосновывалось необходимостью решения соци-
альных вопросов, укрепления местных бюджетов, защиты окружающей среды и т.д. Дополнительные налоги и сборы в 1995 году взимались в 66 субъектах Российской Федерации, в 1996 году - в 75, а в 2002 году - более чем в 80. По данным Отдела анализа, опыта и тенденций развития регионального и местного налогообложения МНС РФ в последнее десятилетие на территории России было введено и действовало дополнительно около сотни видов налогов и сборов.
Налоговая система, введенная в России с начала 1992 года, сохранила многие недостатки прежнего, советского налогового законодательства: нестабильность действия налоговых норм; приоритет ведомственных инструкций над законами; неоднозначность и расплывчатость отдельных принципиальных положений законов и инструкций; ретроспективное введение отдельных налоговых норм; огромное количество дополнений, уточнений и пояснений к новым и старым официальным налоговым документам; отсутствие налоговых судов; низкая квалификация персонала налоговых органов. Сложность и изменчивость налогового законодательства для бухгалтерских служб налогоплательщиков усугубляются нововведениями в области бухгалтерского учета.
Возросшее число налоговых платежей, закрепленных за нижестоящими звеньями бюджетной системы, не снимает проблемы укрепления и расширения собственной финансовой базы бюджетов. Ее актуальность усиливается с установлением новых принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, среди которых особо выделяется принцип самостоятельности бюджетов. Решение этой проблемы, включающей распределение налогов по уровням, должно исходить из задачи оптимального сочетания общегосударственных и региональных интересов.
Из репрессивных органов МНС России и их структурные единицы должны преобразовываться в органы, обеспечивающие контроль за исполнением налоговых бюджетов, в государственные исследовательские центры. К такой системе государственного управления налогообложением, которая занимается координацией и совершенствованием всех сторон налоговых от-
ношений, применимо понятие "налоговое администрирование".
Налоговое администрирование - это особая сфера деятельности государства, перед которой стоят следующие задачи:
прогнозирование объемов налоговых поступлений на среднесрочную перспективу на основе расчетов роста доходности предприятий, отраслей и экономики в целом;
разработка новых концепций управления в сфере налогового производства, способствующих экономическому развитию налогоплательщиков без ущерба для государственных социальных программ;
налоговое обоснование обеспечения протекционистской политики внешнеэкономической деятельности.
Выполнение этих задач на уровне государственного управления налоговыми отношениями ускорит адаптацию отечественного налогообложения к рынку, позволит ему интегрироваться в международную систему координации налоговых отношений.
Налоговое администрирование должно прийти на смену традиционным подходам к управлению налогообложением, став важнейшим элементом государственного управления. Вполне понятно, что реализация возможностей налоговых органов для достижения поставленных целей и задач без информационного учетно-аналитического обеспечения не даст эффективных результатов.
В российской науке теоретические и методологические основы нало
гообложения и организации налоговых систем рассматривались с разных
сторон в работах отечественных и зарубежных экономистов: В.К.Бабаева,
М.Ф. ван Бреда, В.Ю.Галкина, В.И.Голованова, С.П.Гришина, В.И.Гуреева,
Д.А.Ендовицкого, В.Я.Кожинова, В.Г.Колосова, Л.И.Куликовой,
А.Леонгарда, М.И.Литвиненко, М.А.Мацук, А.Н.Медведева,
В.И.Неупокоева, И.Г.Сергеевой, А.А.Соколова, Н.Н.Тургенева, Э.С.Хендриксена, Д.Г.Черника, Т.Ф.Юткиной и многих других. Большая часть работ посвящена вопросам теории и методики налогообложения хо-
зяйствующих субъектов - организаций и предприятий, являющихся налогоплательщиками. Вопросы управления налоговыми органами и налоговыми отношениями в период становления и развития российской налоговой системы рассматривались такими учеными как: Р.Адамс, Э.Аренс, Э.Вулф, Д.Лоббек, Э.Майер, а также И.А. Белобжецкий, Н.Т.Белуха, Э.А.Вознесенский, Ю.А.Данилевский, А.З.Дадашев, А.В.Крикунов, А.В.Лобанов, А.С.Норинский, В.Г.Пансков, С.Г.Пепеляев, и другими.
Проведенный нами анализ теоретических разработок и практики деятельности региональных налоговых органов показал, что, несмотря на достаточно большое внимание, уделяемое проблеме налогообложения в целом, сущность налогового администрирования как системы управления, необходимость и механизм учетно-аналитического обеспечения этой системы информацией для принятия эффективных решений, направленных на реализацию налоговой политики, в трудах ученых - экономистов комплексно не исследованы. В этой связи тема исследования нам представляется актуальной.
Недостаточная изученность проблем учетно-аналитического обеспечения системы налогового администрирования и комплекс нерешенных методических вопросов в данной области позволили определить в работе цель и сформулировать задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является разработка теоретико-методологических и методических положений учетно-аналитического обеспечения региональной системы налогового администрирования.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
Обосновать исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования;
Дать определение и раскрыть содержание налогового администрирования как системы управления, охарактеризовать содержание форм и методов налогового администрирования;
Проанализировать организацию оперативно-бухгалтерского учета нал о-
гового органа и дать оценку налогового учета как метода налогового администрирования;
Разработать концепцию информационного обеспечения налогового администрирования; обосновать учетно-аналитическую классификацию информации в динамично развивающейся системе налогового администрирования;
Обосновать критерии и принципы систематизации учетно-аналитической информации в системе налогового администрирования;
Раскрыть содержание оперативного учета и внутренней отчетности налоговых органов;
Разработать концепцию налогового мониторинга на основе учетно-аналитической информации, формируемой налоговыми органами;
Определить методические основы формирования системы показателей налогоплательщика в качестве информационной составляющей налогового мониторинга;
Разработать методику оценки качества работы налоговых служб;
Разработать методику оценки налогового потенциала региона.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования явилась практика работы УМНС РФ по Республике Чувашия, Кировской области, а также УМНС РФ по Республике Марий Эл и его 17 подразделений, расположенных в городах и районах республики. В качестве объекта исследования использованы досье налогоплательщиков - юридических лиц, относящихся к широкому спектру отраслей народного хозяйства и занимающих весомую роль в экономике марийского региона: акционерные промышленные предприятия, крупные торговые организации, объединения.
Предметом исследования явились элементы и процессы налогового администрирования, механизмы реализации функций налоговыми органами, содержание учетно-аналитической информации, используемой для реализации функций управления в системе налогового администрирования, отчет-
ность налоговых органов, их подразделений, а также отчетность предприятий и организаций республики.
Теоретической и методологической основой диссертации послужили труды зарубежных и отечественных авторов, в которых с разных сторон рассматривались вопросы управления налоговыми отношениями, а также реализации налоговой политики, организации деятельности налоговых органов, методики формирования учетной и аналитической информации для управления. Использованы международные стандарты финансовой отчетности, законодательство и нормативно-правовые акты по бухгалтерскому учету и налогообложению, зарубежный опыт, функционирование налоговых систем.
В процессе исследования применялись общенаучные методы исследования: исторический и логический подходы к оценке экономических явлений, связанных с теорией, политикой и практикой налогообложения, экономический анализ, моделирование, сравнение и другие.
Научная новизна диссертации нашла свое отражение в авторской постановке, теоретическом обосновании и разработке методов практического решения проблем зачетно-аналитического обеспечения налогового администрирования.
Основные положения и выводы, представляющие научную новизну, заключаются в следующем:
обоснованы исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования; раскрыты сущность и содержание налогового администрирования как системы управления;
обоснованы функции и содержание оперативно-бухгалтерского учета как отдельного элемента системы регионального налогового администрирования;
разработана концепция информационного обеспечения функций налогового администрирования на основе мониторинга учетно-аналитической информации;
определены критерии и принципы систематизации учетно-аналитической
информации в системе регионального налогового администрирования;
раскрыто содержание оперативного учета субъектов налоговых отношений и поступлений налоговых платежей в системе внутренней отчетности налоговых инспекций;
раскрыты способы формирования учетно-аналитической информации в системе налогового администрирования для макроуровня на основе балансового моделирования;
теоретически обоснованы принципы и разработана методика налогового учета у налогоплательщика; предложена схема его организации на основе данных бухгалтерского учета;
разработана методика оценки качества работы налоговых служб, обосновано ее применение на региональном уровне;
определены методические основы оценки качества налогового потенциала региона на основе учетно-аналитической информации.
Практическая значимость. Практическое значение имеют такие результаты диссертации, как определение критериев классификации учетно-аналитической информации, используемой в налоговом администрировании; предложения по организации учетно-аналитического мониторинга для региональной системы налогового администрирования; методика составления прогнозной отчетности налогоплательщика с использованием методов балансового моделирования; методика оценки налогового потенциала региона на основе данных учетно-аналитической информации, формируемой в системе налогового администрирования.
Апробация работы. Положения диссертации докладывались на коллегиях и практических семинарах в системе Министерства по налогам и сборам в 1998, 2000, 2001 годах, обсуждались на российских и межвузовских научных конференциях в 2001 и 2002 году.
По содержанию работы опубликовано 6 работ общим объемом 2,2 печ. листов.
Исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования
Степень государственного регулирования экономики в разных странах даже с примерно одинаковыми условиями экономического развития различна. Наибольшее влияние государства имеет место в Швеции, в меньшей степени - в Германии, Японии, а также в США. Известно, что налоги выступают одним из важнейших элементов государственного регулирования экономики, являясь одновременно составной частью финансово-экономической системы воздействия на экономику. Создавая налоговую систему страны, государство стремится использовать ее в целях определения финансовой политики. В связи с этим она становится относительно самостоятельным направлением - налоговой политикой, базирующейся на теории и методологии налогообложения.
Известные науке классические налоговые теории заслуживают особого внимания. Теория обмена была основана на возмездном характере налогообложения (XVII век); атомистическая теория, теория "общественного договора" и теория "публичного договора" признавали налог результатами договора между гражданами и государством еще в эпоху просвещения; теория налога как страховой премии (1-ая половина XIX века) определяла налог как страховой платеж, вносимый гражданами государству на случай наступления какого-либо риска. Существенный вклад в развитие налоговых теорий внесли: французские просветители Себастьян Ле Претр де Вобан и Шарль Луи Монтескье; английский философ Томас Гоббс; французские мыслители Вольтер. Оноре Мирабо; французский политик Адельф Тьер и английский экономист Джон Рамсей Мак-Куллох [168].
Другая классическая теория налогов, представителями которой являлись английские экономисты Адам Смит и Давид Рикардо, рассматривает налоги как один из видов государственных доходов, которые должны финансировать затраты по содержанию правительства. При этом какая-либо иная роль (регулирование экономики, страховой платеж, плата за услуги) налогам не отводилась. Данная позиция основывалась на теории рыночной экономики, которую разрабатывал А.Смит, предусматривавший удовлетворение индивидуальных потребностей путем предоставления экономической свободы для субъектов. А. Смит выступал против централизованного управления экономикой, он принимал априори, что децентрализация позволяет обеспечить максимальное удовлетворение потребностей.
А.Смитом были предложены такие принципы налогообложения, как: равномерность; определенность; удобство; дешевизна.
С несколько иными подходами в отличие от теории налогов А.Смита выступила кейнсианская теория, основанная на разработках английского экономиста Джона Мейнарда Кейнса. Налогам в этой теории отводится роль главного рычага регулирования экономики и одного из слагаемых, способствующих ее эффективному развитию. По мнению Дж. Кейнса, высказанному им в работе "Общая теория занятости, процента и денег", экономический рост зависит от денежных сбережений только в условиях полной занятости. Однако полной занятости практически невозможно достичь. В этих условиях большие сбережения мешают экономическому росту, поскольку они не вкладываются в производство и представляют собой пассивный источник дохода. Чтобы устранить негативные последствия, излишние сбережения следует изымать с помощью налогов.
Выдвинутая в 50-х годах профессором экономики Чикагского у ниверситета Милтоном Фридманом налоговая теория монетаризма основана на количественной теории денег. Согласно этой теории регулирование экономики можно осуществлять через денежное обращение, которое зависит от количества денег и банковских процентных ставок. При этом налогам отводится не такая важная роль, как в кейнсианской экономической концепции. Схожесть этих теорий проявляется в том, что посредством налогов происходит уменьшение неблагоприятных для развития экономики факторов. Однако у Дж. Кейнса этим фактором являются излишние сбережения, а у М.Фридмана - излишние деньги.
Теория экономического предложения, сформулированная в начале 80-х годов американскими учеными М. Бернсом, Г. Стайном и А. Лэффе-ром, в большей степени, чем кейнсианская теория, рассматривает налоги в качестве одного из факторов экономического развития и регулирования. При этом высокое налогообложение отрицательно влияет на предпринимательскую и инвестиционную деятельность, что сказывается на базе налогообложения в сторону ее сокращения и, вследствие этого, на уменьшении налоговых поступлений.
Кроме изложенных общих теорий налогов, в истории налогообложения существовали также частные налоговые теории, среди которых одной из наиболее ранних является теория соотношения прямого и косвенного обложения. Сторонниками косвенного налогообложения являлись также А.Смит и Д.Рикардо, которые обосновывали идею налогообложения через добровольность. Эта идея исходит из утверждения о том, что косвенные налоги менее обременительны, чем прямые, поэтому их легко избежать, не покупая налогооблагаемый товар.
Концепция информационного обеспечения налогового администрирования и классификация учетно-аналитической информации
Функции налогового администрирования на территориальном уровне в таблице 13 мы привели с достаточно высокой степенью детализации умышленно, чтобы определить содержание учетно-аналитической и оперативной информации для мониторинга и направления систематизации информации.
Обобщая на уровне региональных налоговых органов, можно укрупнено выделить следующие агрегированные функции:
- контрольная деятельность;
- подготовка типовых отчетных форм;
- методическая, ревизионная и правовая деятельность;
- аналитическая деятельность налоговых инспекций;
- внутриведомственные задачи.
Характер и содержание информации, необходимой для определенного направления управленческой деятельности является основой систематизации информации. Обеспечение управления информацией для реализации конкретных направлений (видов) налогового администрирования потребует формирования специальных информационных блоков.
Информатизация налоговых органов должна отвечать требованиям:
- комплексности и системности информатизации, ее подчиненности решению текущих и стратегических задач;
- активности в обеспечении информационных потребностей пользователей;
- поэтапности, последовательности, преемственности в проведении мероприятий по информатизации;
- интеграции программы информатизации с программами налоговых органов РФ;
- интеллектуализации обработки информации;
- обеспечению необходимого уровня конфиденциальности информации; и другие.
Задачи информационного обеспечения территориальных налоговых органов определяются потребностями оперативного учета налогоплательщиков, контроля за соблюдением налогоплательщиками законодательства по вопросам налогообложения, своевременной и правильной уплатой налогов и сборов.
Работа налогового органа осуществляется в тесном взаимодействии со следующими организациями: Управлением Федеральной службы налоговой полиции РФ, органами государственного и хозяйственного управления субъектом РФ, налогоплательщиками, финансовыми органами, учреждениями банков, являющихся основным источником информации о фактическом поступлении налогов и сборов, через которые проходят платежи и на которые возложено кассовое исполнение бюджета.
Оперативный учет и внутренняя отчетность в системе налогового администрирования
Вышеперечисленные учреждения обязаны в 10-дневный срок извещать налоговый орган о регистрации (прекращении деятельности) организаций, индивидуальных предпринимателей; о выдаче (отзыве) лицензий; о переходе прав собственности на недвижимое имущество, транспортные средства, подлежащие налогообложению и т.д.
Для сбора и обработки получаемой информации налоговые инспекции (ИМНС) имеют необходимые службы функционального назначения. В при-ложении № 6 приведена структура управления ИМНС по г. Йошкар-Оле, которая наглядно демонстрирует возможности формирования разнопрофильной учетной информации по налогоплательщикам:
- юридическим лицам, организациям разных форм собственности, разных организационно-правовых форм деятельности, относящихся к разным отраслям народного хозяйства;
- физическим лицам, занимающихся и не занимающихся предпринимательской деятельностью.
Вся информация по учету (снятию с учета) плательщиков в результате добровольной ликвидации или ликвидации в результате банкротства накапливается в информационной базе ИМНС и передается на региональный уровень, с целью сформировать единый общероссийский реестр плательщиков в разрезе регионов.
В Государственной налоговой инспекция по г. Йошкар-Оле для ведения учета поступлений налогов и др. обязательных платежей в бюджет используют выписки из банковских счетов, копии платежных поручений. Документы об уплате платежей в территориальные бюджеты для разноски по лицевым счетам в сводный реестр поступлений, возвратов зачетов и выплат передаются финансовыми органами в налоговую инспекцию.
Налоговый орган открывает лицевые счета на каждого плательщика по виду налога и платежа в бюджет, в которых отражаются начисленные суммы налогов и платежей и фактически поступившие в бюджет. Записи о начислений в лицевых счетах производятся на основе следующих документов:
- справок об авансовых платежах по налогу на прибыль;
- налоговых отчетов, расчетов, деклараций, платежных поручений;
- актов проверок.
По налогам с физических лиц документами, на основании которых в лицевые счета заносится информация об уплате налогов, являются платежные извещения, декларации и расчеты по налогам, а также сводка платежных извещений.
Для сводного учета поступающих в бюджет сумм, а также возвращенных из бюджета платежей и выплат ведется реестр поступлений, возвратов и выплат по форме № 25 (Приложение № 7). Данный реестр ведется по видам налогов и в соответствии с подразделениями бюджетной классификации. В реестре ведется также учет сводных итогов поступлений по подоходному налогу с физических лиц, удерживаемому предприятиями, учреждениями и организациями, и по государственной пошлине.
Итоги поступлений, возвратов и выплат с начала года выводятся в реестре ежедневно при записях сумм поступлений и возвратов. На основании данных графы 5 реестра составляется отчетность о поступлении налогов и платежей в бюджет.
Ежемесячно, по состоянию на 1 число месяца, производится сверка данных о поступлениях в бюджет и выплатах из бюджета, показанных в реестре формы № 25 с данными учреждений банков. По платежам, которые зачисляются в местные бюджеты, сверка производится с данными бухгалтерии по бюджету финансового органа.
Отделом учета ведется также учет платежей в разрезе плательщиков - в лицевых счетах. Начисленные к уплате суммы налогов и других платежей отражаются в лицевых счетах плательщиков. Для учета начислений и поступлений платежей в бюджет открываются на каждый год лицевые счета: по действующим предприятиям и организациям - с начала года, по вновь организованным - с момента принятия их на учет в налоговой инспекции и по предприятиям и организациям, почему-либо своевременно не ставшим на учет в налоговую инспекцию, - со времени начисления и уплаты налога. По предприятиям, уплачивающим акцизы на разные подразделения классификации доходов, открывается лицевой счет на каждое такое подразделение. При определении сальдо расчетов по этим предприятиям и организациям и начислении пени учитываются недоимка и переплата по всем лицевым счетам, открытым на каждое подразделение классификации. Для учета отдельных групп налогов применяются специальные карточки лицевых счетов.
Похожие диссертации на Учетно-аналитическое обеспечение региональной системы налогового администрирования
