Контроль и аудит основных средств в государственных образовательных учреждениях Орлова, Екатерина Анатольевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретические основы контроля основных средств в государственных образовательных учреждениях 14

1.1. Влияние правового регулирования на особенности деятельности государственных образовательных учреждений 14

1.2. Особенности, сущность, цель, задачи и место контроля в образовательных учреждениях 34

1.3. Понятие и направления контроля и аудита основных средств 44

Глава 2. Информационное обеспечение контроля и аудита основных средств в государственных образовательных учреждениях 62

2.1. Классификация и документальное оформление операций по движению основных средств, в условиях реформирования бюджетного учета 62

2.2. Особенности учета основных средств в образовательных учреждениях 87

2.3. Информационная база эффективности использования основных средств, как основа модернизации деятельности государственного образовательного учреждения 97

Глава 3. Методика аудиторского контроля использования основных средств 115

3.1. Методика планирования аудита основных средств 115

3.2. Контрольные процедуры использования основных средств 125

3.3. Методика анализа эффективности использования основных средств 141

Выводы и предложения 154

Библиография 159

Приложения

• Особенности, сущность, цель, задачи и место контроля в образовательных учреждениях
• Понятие и направления контроля и аудита основных средств
• Особенности учета основных средств в образовательных учреждениях
• Контрольные процедуры использования основных средств

Введение к работе

В комплексе современных проблем российской системы образования вопросы модернизации экономической инфраструктуры отрасли занимают в настоящее время особое место. Большое значение приобретает модернизация финансового механизма системы высшего профессионального образования (ВПО) как сферы, обеспечивающей деятельность высших учебных заведений в части оказания образовательных услуг, научно-исследовательских, консультационных и иных работ. Хроническое недофинансирование образования и неритмичность выделения средств на его нужды создают крайне сложную обстановку для работы образовательных учреждений, заставляют их изыскивать и мобилизовать все возможные источники для привлечения дополнительных финансовых ресурсов, зачастую в ущерб основной учебно-воспитательной работе.

Как показывает практика, действующий в отрасли экономический механизм не заинтересовывает производителей образовательных услуг в повышении качества их работы, не обеспечивает защиты их экономических прав, препятствует эффективному использованию1 системой бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов, создает условия для развития коррупции.

Основные направления совершенствования отраслевой экономической инфраструктуры образования связаны с разработкой конкретных решений модернизации действующей в отрасли модели хозяйствования, подготовкой учебно-методических материалов, необходимых для обучения руководящих и экономических работников образовательных учреждений и органов управления образованием новым методам хозяйствования в быстро меняющихся условиях формирующегося рынка.

Актуальность темы исследования. В условиях ограниченного бюджетного финансирования вузов наиболее важной задачей государственного контроля является эффективное использование основных средств, переданных в оперативное управление.

Потребность комплексного реструктурирования системы образования осознана обществом, профессиональным сообществом, органами государственного управления всех уровней. В связи с этим возникают проблемы эффективного использования уже имеющихся и вновь приобретаемых основных средств образовательных учреждений.

В настоящее время в России все более возрастает интерес к получению высшего образования. В вузах страны увеличивается количество специальностей и специализаций, формируются учебные планы и разрабатываются образовательные программы. Государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования требуют оснащения необходимой материально-технической лабораторной базы для подготовки кадров. Материально-техническая и лабораторная базы являются объектами основных средств, наряду со зданиями, в которых находятся аудитории для проведения занятий. Переход государственных образовательных учреждений (далее ГОУ) к хозяйственной автономии позволил этим организациям самостоятельно осуществлять финансово-хозяйственную деятельность с целью реализации уставных задач, а также передал государственную собственность (основные средства) в оперативное управление.

Расширение перечня образовательных специальностей- и специализаций позволило ГОУ привлекать большее количество студентов, обучающихся на платной основе. Средства, поступающие от платных образовательных услуг, ГОУ используют на развитие и совершенствование образовательной базы (приобретение и обновление основных средств, в т.ч. лабораторного оборудования) по вновь открываемым и ранее аккредитованным специальностям.

С развитием рыночных отношений вузы стали активно развивать программы дополнительного образования и переподготовки кадров, в связи с необходимостью адаптации и переквалификации отдельной категории граждан в новых условиях хозяйствования.

В комплексе современных проблем Российской системы образования вопросы модернизации экономической инфраструктуры отрасли и контроля за ее эффективным использованием занимают в настоящее время особое место. Как показывает практика, действующий в отрасли экономический механизм не заинтересовывает производителей образовательных услуг в повышении качества их работы, препятствуют эффективному использованию в системе бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов, в том числе основных средств.

Важнейшим условием эффективного функционирования национальной экономики является рациональное и экономное использование средств государственного бюджета, направляемых на содержание отраслей непроизводственной сферы. В этой связи существенное значение имеет комплексный анализ деятельности организаций, финансируемых из бюджета. Аналитическая функция управления призвана обеспечивать оперативный, текущий и стратегический анализ информации о реальном экономическом состоянии субъекта хозяйствования, резервах экономии бюджетных ресурсов, целевом использовании выделенных государством денежных средств для деятельности организаций непроизводственной сферы.

Требуют внимание наиболее сложные вопросы методики анализа важнейших экономических показателей в таких отраслях, как здравоохранение, образование, органы административного управления и др.

Экономическая эффективность использования основных средств имеет два аспекта:

• внутренний непосредственный экономический эффект достигается эффективным использованием ресурсов в отрасли образования в целом, и в каждом образовательном учреждении в частности; а также максимальным вкладом работников образования в производство и повышение качества образовательных услуг, в создание национального дохода страны.

• внешний эффект следует рассматривать с точки зрения прироста материальных благ, который обеспечивается благодаря повышению общеобразовательного и профессионально-квалификационного уровня работников для всех остальных отраслей народного хозяйства; с позиции абсолютного и относительного снижения расходов ресурсов в отраслях материального производства за счет внедрения новых научно-технических разработок, осуществленных специалистами в сфере образования.

В сочетании двух указанных аспектов эффективности также проявляется особенность отрасли образования.

Особенностью функционирования образовательных учреждений является непрерывность, регулярность образования и воспитательной работы, обязательность проведения текущего ремонта зданий и сооружений в период проведения каникул студентов и отпусков преподавателей.

Анализ эффективности применительно к государственным расходам и использованию государственной и муниципальной собственности является относительно новой сферой деятельности. Он развернулся в результате информационного недостатка, испытываемого законодателями и органами управления в отношении действительных результатов государственных расходов, а также в отношении эффективного и экономичного использования данных ресурсов.

Учитывая многоплановость государственных расходов и многофакторность эффектов от их реализации, представляется целесообразным в каждом конкретном случае (объекте контроля) использовать критерии (параметры оценки), наработанные практикой и наукой в этих сферах с учетом целевой задачи, решаемой контролем эффективности.

Объекты контроля эффективности расходования ресурсов являются, как правило, сложными многокомпонентными структурами. При проведении анализа эффективности приходится учитывать большое количество взаимосвязанных факторов, которые проявляются не сразу.

В отечественной практике последних лет контрольные органы ставили целью проверить механизмы и процедуры расходования средств, а не вопросы, связанные с эффективностью расходования государственных средств. По нашему мнению в стране возникла необходимость изменения подхода к проведению государственного контроля, а также уделению большего внимания результативности работы проверяемых организаций.

Контрольные мероприятия, независимо от подхода к их проведению, должны позволять определять по мере возможности, какие последствия или вероятные последствия могут иметь результаты данной проверки. Независимо от того, является ли объектом проверки программа, направление деятельности, система или инструмент контроля, основное внимание следует уделять результативности экономического использования ресурсов.

Особенности, сущность, цель, задачи и место контроля в образовательных учреждениях

На основе обобщения теории и практики системы основных понятий, принципов и методов аудиторского контроля в сфере образования, как специфической деятельности по оказанию услуг населению, сформулированы и приведены следующие основные понятия, представленные в таблице 6. Процесс организации аудита учреждений образования целесообразно подразделить на следующие взаимосвязанные этапы: - создание научно-методической и нормативно-правовой базы, обеспечивающей формирование достоверной информации; - формирование механизма осуществления методического обеспечения аудита и организации бухгалтерского учета, оперативной и статистической отчетности, а также ревизионной работы в образовательных учреждениях. Преобладание в сфере образования государственных и частных организаций означает, что аудит является- единственно возможной организационной формой действенного контроля хозяйственной деятельности, оказания помощи десяткам тысяч новых и реформированных формирований в постановке учета, реальной оценке результатов деятельности, противостоянии крупным организациям в конкурентной борьбе и выполнении социальной миссии; - подготовка аудиторов высокой квалификации, специализирующихся на учреждениях образования, создание нормальных условий для их деятельности; - обеспечение хозяйствующих субъектов нормативными и методическими материалами по бухгалтерскому учету, аудиту и внутрихозяйственному контролю применительно к этим объектам; - предупреждение неэффективных направлений реформирования объектов основных средств, находящихся на балансах хозяйствующих субъектов; - обеспечение законных социальных интересов работников хозяйствующих субъектов и государства при исчислении и уплате налогов и других платежей; -информационное обеспечение действенных антимонопольных мер на основе аудиторских проверок применяемых цен, наценок и других условий реализации образовательных услуг. Результат аудиторского финансового контроля зависит не только от профессионального уровня аудиторов, но и от регламента проведения аудиторских проверок.

Наиболее существенными факторами, влияющими на результат контроля, являются: квалификация аудиторов, проводящих контроль (кадровое обеспечение аудита); полнота и достоверность исходных данных об объекте контроля, на основе которых проводится контроль (информационное обеспечение аудита); нормативно-правовое и научно-методическое обеспечение контроля (включающее образовательные стандарты). Все перечисленные факторы влияют на выполнение контрольных функций. По мнению автора, финансовый контроль государственного образовательного учреждения отличается по уровневым видам и задачам (Рис. 1). Проведенные нами исследования (на примере трех ВУЗов) показали, что универсальной структуры финансовой службы в настоящее время не существует - слишком отличаются учреждения образования и по масштабам деятельности и по источникам финансирования. Вместе с тем, имеются общие черты и закономерности, поскольку задачи, которые решают разные финансовые службы ВУЗов, во многом аналогичны. В обязанности финансовой службы должны быть включены следующие задачи: - проведение платежей и сбор средств; - финансовое прогнозирование и бюджетирование; - контроль над исполнением финансовых планов; - формирование внутренней (управленческой) отчетности; - подготовка внешней (бухгалтерской, налоговой) отчетности.

Сотрудники финансовых служб должны заниматься подготовкой отчетов об исполнении смет доходов и расходов; разработкой финансовых планов; анализировать планы инвестиций; проводить работу по привлечению негосударственных источников финансирования и грантов; отслеживать соответствуют ли финансовые операции и внешняя отчетность нормам действующего законодательства. Структура финансовой службы образовательного учреждения должна отвечать целому ряду требований: - у каждого подразделения должны быть свои функции, что приводит к более оперативной обработке информации; - служебные обязанности и полномочия должны быть правильно распределены, т.е. каждый сотрудник отвечает за свой участок работы;

Понятие и направления контроля и аудита основных средств

В условиях современной экономики функция контроля становится ведущей в государственном управлении. Наделяя учреждения и организации (с государственным участием) все большей хозяйственной самостоятельностью, решая вопрос об источниках привлечения и распределения финансовых ресурсов, государство оставляет за собой право контроля за законностью проводимых хозяйственных операций и достоверностью представляемой финансовой отчетностью. В широком понимании контроль - это составная часть управления, заключающаяся в наблюдении за экономическими объектами и процессами с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния желаемому и необходимому, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также договорами, планами, соглашениями [43]. В узком понимании — контроль находит свое проявление над конкретным объектом в качестве сосредоточения прав управления этим объектом в одних руках. Другими словами, контроль относится к числу тех функций управления, сущность которых рассматривается с позиции целенаправленного воздействия на процессы совместной деятельности людей. При этом воздействие не следует понимать, как только лишь административное распоряжение. Отдельные менеджеры полагают, что контроль - это способ держать работников в определенных рамках. Такой стереотип мышления, по мнению автора, имеет место из-за непонимания целей, функций и сущности контроля.

Отсутствие действенной системы внутреннего контроля является распространенной причиной высокой текучести кадров, не позволяет соответствующим образом оценивать результаты работы отдельных подразделений государственных образовательных учреждений и конкретных работников.

В современной экономической литературе стало традицией представлять контроль, как самостоятельную систему. В понятие "система" включается множество элементов. Согласно теории систем, создателем которой является Карл Людвиг фон Берталанфи (1901-1972 гг.), [43] сама система определяется, как комплекс взаимодействующих элементов, или как совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом. В тоже время, взаимодействующие элементы образуют определенную целостность. Не случайно понятию "система" есть философское объяснение, как совокупности элементов, находящихся в совокупности и связях между собой определенным образом и образующих некоторое целостное единство. Энциклопедическая литература указывает на четыре характеристики понятия "система": 1) порядок во взаимосвязи определенных действий; 2) форма организации; единство структурно-расположенных и взаимосвязанных частей; 3) форма устройства общества; 4) объединение организаций или учреждений с однородными задачами [44с. 582]. Столь широкое определение понятия "система" характеризует большое количество видов систем. Что касается конкретной системы — системы контроля, то из основных характеристик понятия следует сделать акцент на содержании взаимодействующих элементов, присущих контролю, которые в свою очередь формируются в зависимости от стратегии, структуры и задач управления. Контроль включает в себя воздействие на контролируемый объект, что особенно актуально для образовательных учреждений, у которых основные средства в структуре баланса занимают значительный удельный вес. Модель технологии контрольной деятельности направлена на повышение компетентности контроля и уровня его организации. Она состоит из трех процедур: - выбора объекта для проверки и воздействия; - сравнительного анализа; - воздействия на контролируемый объект. Как неотъемлемая функция процесса управления и как самостоятельный процесс, контроль включает следующие элементы: - субъект управления - тот, кто осуществляет контроль. Субъектами контроля являются лица, заинтересованные в результатах управленческой деятельности, ее эффективности. Субъектом контроля может быть непосредственно субъект управления (орган, осуществляющий процесс управления) или специализированный орган контроля, осуществляющий контроль в интересах субъекта управления; - объект контроля — тот, в отношении кого проводится контроль. Объектами контроля являются объекты управленческой деятельности; - предмет контроля — деятельность, применительно к которой осуществляется контроль. Предметом контроля служит деятельность, выполняемая объектом контроля (предмет управления). Перечисленные элементы тесно связаны с элементами системы управления (рис. 2). Связи, отмеченные на рисунке цифрами, означают: 1 - 2 — взаимоотношения между субъектом и объектом управления в процессе управленческой деятельности; 3 - принятие субъектом управления решения об осуществлении контроля над объектом управления (объектом контроля);

Особенности учета основных средств в образовательных учреждениях

В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ 9за высшим учебным заведением в целях обеспечения деятельности,, предусмотренной его уставом, учредитель закрепляет на праве оперативного управления здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения.

Негосударственные высшие учебные заведения могут быть собственниками имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Целью государственного регулирования сферы социальных услуг является достижение максимальной в данных условиях эффективности использования ограниченных ресурсов общества для удовлетворения потребностей населения в области образования, охраны здоровья, культуры.

Эффективность использования государственных средств является одной из важнейших задач государственного финансового контроля. Под которым, мы понимаем многоаспектную межотраслевую систему надзора, наделенную контрольными, функциями государственных общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью организаций и учреждений с целью установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности их деятельности и выявления резервов доходов государственного1 бюджета;

Основные средства - часть имущества образовательного учреждения, представляющие собой совокупность предметов производственного и непроизводственного назначения, которые в своей натуральной форме функционируют в течении достаточно продолжительного времени (более 12 месяцев), без существенной потери своей потребительной формы и переносят путем начисления амортизации свою стоимость в себестоимость образовательных услуг.

По признаку влияния на выполнение основных функций бюджетных учреждений условно выделяют активную и пассивную части основных средств.

Первую группу составляют рабочие и силовые машины и оборудование, измерительные и регулирующие приборы и устройства, лаборатор ное оборудование и вычислительная техника; в высших учебных заведениях - учебно-наглядные пособия, технические средства обучения и др.; в учреждениях здравоохранения - диагностическое и лечебное оборудование. Опережающие темпы роста активной части основных средств обеспечивают повышение интенсивности работы учреждений.

Во вторую группу основных средств входят здания, сооружения, передаточные устройства, транспортные средства, инвентарь. Они лишь создают благоприятные условия для выполнения основных функций учреждений. Оценка состава и структуры основных средств, а также их изменения осуществляются с учетом роли каждой группы.

При переходе бюджетных учреждений в форму автономных учреждений (АУ) возникает ряд вопросов, касающихся ведения бухгалтерского учета и перехода на План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности. Имеющаяся-на сегодняшний день нормативная база по ведению бюджетного учета не содержит методики трансформации системы бюджетного учета в бухгалтерский учет финансово-хозяйственной деятельности организаций.

В соответствии с разъяснениями Минфина России при переходе бюджетного учреждения в форму АУ бухгалтерский учет и бухгалтерская-отчетность должны вестись в порядке, установленном законодательством РФ для учреждений сферы материального производства.

При этом с учетом положений п. 5 ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" недвижимое имущество, закрепленное за АУ или приобретенное за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у АУ особо ценное движимое имущество подлежат обособленному учету в установленном порядке. С даты государственной регистрации АУ, созданного путем учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, ведение бухгалтерского

учета и бухгалтерской отчетности осуществляется в соответствии с нормативной документацией, регулирующий коммерческий учет.

В силу ст. 2 Федерального закона N 174-ФЗ доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено данным Законом. Собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от осуществления АУ деятельности и использования закрепленного за АУ имущества.

В соответствии с требованиями перехода бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения и новые бюджетные учреждения, основные средства целесообразно разделять на группы особо ценного оборудования, без которого невозможен образовательный процесс, и прочего оборудования.

Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается учредителем при принятии решений о закреплении указанного имущества за автономным учреждением либо о выделении средств на его приобретение.

Контрольные процедуры использования основных средств

В отечественной практике последних лет контрольные органы ставили целью проверить механизмы и процедуры расходования средств, а не вопросы, связанные с эффективностью расходования государственных средств. Контрольные мероприятия, независимо от подхода к их проведению, должны позволять определять по мере возможности, какие последствия или вероятные последствия могут иметь результаты данной проверки. Независимо от того, является ли объектом проверки программа, направление деятельности, система или инструмент контроля, основное внимание следует уделять результатам. Все объекты учета могут формироваться за счет бюджетных и внебюджетных источников.

Основные средства являются одним из важнейших факторов любого производства. Если основой функционирования сферы материального производства выступают основные производственные фонды, то материально-технической базой бюджетных и научных учреждений являются основные непроизводственные фонды.

Общими, чертами основных производственных и непроизводственных фондов является то, что и те и другие используются в течение длительного срока и на протяжении всего периода сохраняют свою натуральную форму, постепенно изнашиваются и морально устаревают по мере развития науки и техники. С другой стороны, между ними имеются существенные различия, которые в некоторой степени сказываются на процедуре проведения экономического анализа. Так, основные производственные фонды участвуют в создании материальных благ и по-мере износа постепенно переносят свою стоимость на продукт труда в виде амортизации. Непроизводственные основные фонды не принимают непосредственное участие в производстве материальных благ, функционируют в качестве предметов длительного потребления, постепенно утрачивают свою стоимость и их обновление производится за счет средств государственного бюджета и внебюджетных источников. От наличия непроизводственных фондов, их состояния и степени использования во многом зависят объем и качество предоставляемых услуг (здоровье людей, образование, просвещение, наука и т.д.).

В настоящее время одним из важнейших направлений деятельности государственных органов финансового контроля развитых стран мира является контроль эффективности, основной целью которого является определение социально-экономического эффекта использования средств государства, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности использования бюджетных средств. Комплексный анализ деятельности организаций, финансируемых из бюджета, способствует рациональному использованию средств, направляемых на содержание отраслей непроизводственной сферы: здравоохранения, образования, НИИ и др.

В бюджетных системах, ориентированных не только на обоснованное и целевое расходование бюджетных средств, но и на достижение конечного результата, все большее распространение получает именно контроль эффективности.

В Положении о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. № 325, отмечалось, что контрольно-ревизионные подразделения должны проверять «Эффективность использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов, своевременность документального оформления хозяйственных операций, полноту выявления и мобилизации внутрихозяйственных резервов, причины образования непроизводительных расходов и потерь».

Как самостоятельный тип контроля, контроль эффективности начал проводиться в 60-х годах XX в. в Швеции, а затем стал применяться в практике работы органов финансового контроля других стран [47].

Контроль за правильностью составления сметы доходов и расходов государственного образовательного учреждения осуществляют распорядители и главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся бюджетные учреждения - получатели бюджетных средств. В контрольно-аналитической работе распорядители и главные распорядители бюджетных средств используют такие методы, как анализ, ревизия и аудиторская проверка.

Контроль деятельности государственных образовательных учреждений призван оценить деятельность организации с точки зрения достоверности ее отчетности и выполнение социальной миссии. Обобщение теории и практики позволяет сформировать следующие задачи, которые должны решаться в ходе проверки: соответствует ли деятельность бюджетного учреждения действующим нормативно-правовым актам и учредительным документам; правильно ли составлены бюджетная заявка, смета доходов и расходов, а также обоснованны ли расчеты по конкретным видам доходов и расходов; соответствуют ли показатели сметы доходов и расходов лимиту бюджетных обязательств и сведениям, содержащимся в уведомлении о бюджетных ассигнованиях; своевременно ли представляются бюджетным учреждением сметы доходов и расходов на утверждение распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств; достоверно ли составлена отчетность бюджетной организации по исполнению сметы доходов и расходов.

Специфика бюджетных объектов образования и контроля определяется тем, что они осуществляют свою деятельность на основании Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ (ред. от 09.02.2007) "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и Постановлением Правительства РФ от 05.04.2001 N 264 (ред. от 17.01.2006) "Об утверждении типового Положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (Высшем учебном заведении) Российской Федерации.