Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач государства является обеспечение безопасности жизнедеятельности Обеспечение безопасности населения и территорий в условиях чрезвычайных ситуаций (далее по тексту - ЧС) в настоящее время приобретает особую значимость, поскольку количество чрезвычайных ситуаций имеет тенденцию к росту, и, прежде всего, вследствие деятельности человека Лесные пожары характерны для всех стран мира, обладающих значительными лесными ресурсами, особенно для Российской Федерации, которой принадлежат самые большие лесные массивы в мире Помимо большого экономического ущерба лесные пожары наносят огромный экологический ущерб гибнут флора и фауна
Управление совместными действиями подразделений различной ведомственной принадлежности при тушении крупных лесных и торфяных пожаров — в настоящий момент важная и актуальная задача Также актуальнейшей задачей сегодня становится формирование современной нормативно-правовой базы на уровне каждого субъекта Российской Федерации, позволяющей эффективно реагировать на возникающие чрезвычайные ситуации самого разного вида К сожалению, на сегодняшний день нормативно-правовая база не в полной мере соответствует потребностям практической деятельности органов государственного управления, задействованных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Отсутствует целостная правовая основа предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Значительное количество нормативных правовых актов в немалой степени обусловлено ведомственными интересами Кроме того, что весьма важно, отсутствует системность в правовом регулировании вопросов взаимодействия
1 >
функциональных подсистем в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее по тексту - РСЧС) в целом и подразделений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям последствий стихийных бедствий (далее по тексту - МЧС Российской Федерации), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в частности
Применительно к лесным пожарам как одной из разновидностей чрезвычайных ситуаций актуальность исследований в сфере предупреждения и борьбы с ними вызвана недавними изменениями законодательства, а именно принятием нового Лесного кодекса Российской Федерации, а также передачей полномочий в сфере управления лесным хозяйством на уровень субъектов Российской Федерации Ленинградская область как субъект Российской Федерации, обладающий значительными запасами леса, в данном контексте является весьма показательным регионом для разработки предложений по взаимодействию органов государственной власти и организаций по вопросу предупреждения и тушения лесных пожаров Сформулированные в исследовании выводы и рекомендации могут также быть восприняты и в других субъектах Российской Федерации, представляют интерес и для федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления
Правовое регулирование деятельности органов государственной власти и организаций по вопросу предупреждения и тушения лесных пожаров способствует снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с ними, и уменьшению человеческих жертв и материальных затрат при их возникновении и ликвидации последствий
Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности темы настоящего диссертационного исследования
Степень научной разработанности. Нормативный, организационный и управленческие аспекты предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций исследовались такими учеными, как В С Артамонов, И И Василишин, Ю Л Воробьев, Б Н Порфирьев, С А Старостин, Н И Уткин, Б Б Тангиев, С К Шойгу и др
Имеется довольно большое число работ, посвященных проблемам правового регулирования использования и охраны лесов, организации управления в этой области, вопросам ответственности за нарушение лесного законодательства Их авторами являются В В Врангель, Д М Зайцев — специалисты дореволюционного лесного права В современный период указанные проблемы исследовались в трудах Н Г Баканевой, В П Головач, Р К Гусева, Е И Немировского, Г Н Полянской и др
Вопросы профилактики и тушения лесных пожаров рассматривались Ю Л Воробьевым, М Д Гиряевым, В В Усеня и др
В российской юридической литературе вопросы тушения и предупреждения лесных пожаров на региональном уровне на сегодняшний день изучены и освещены недостаточно
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при взаимодействии органов государственной власти и организаций по предупреждению и тушению лесных пожаров
Предметом диссертационного исследования является совокупность правовых норм и организационных аспектов регламентации деятельности органов государственной власти и организаций по предупреждению и тушению лесных пожаров
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства и практики работы по организации предупреждения и тушения лесных пожаров разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию нормативно-правового обеспечения деятельности по вопросу предупреждения и тушения
лесных пожаров в условиях чрезвычайных ситуаций, снижению рисков их возникновения
Реализация данной цели исследования связана с решением следующих задач:
-
Исследование законодательства Российской Федерации в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и практики его применения
-
Характеристика органов государственной власти и организаций федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, уполномоченных на предупреждение и тушение лесных пожаров
3 Исследование характера взаимоотношений органов
государственного управления в условиях чрезвычайной ситуации,
обусловленной лесными пожарами
4 Определение основных направлений деятельности в области
предупреждения лесных пожаров
-
Исследование системы взаимодействия органов государственной власти и организаций Ленинградской области по вопросу тушения лесных пожаров
-
Выявление пробелов и противоречий действующих нормативных правовых актов в области профилактики лесных пожаров и борьбы с ними
7 Выработка рекомендаций по оптимальному планированию
деятельности и мониторингу всей системы охраны лесов от пожаров (на
примере Ленинградской области)
8 Разработка предложений по совершенствованию нормативной
правовой базы в области предупреждения и тушения лесных пожаров,
совершенствования взаимодействия органов государственной власти и
организаций различной ведомственной принадлежности, осуществляющих
полномочия по предупреждению и тушению лесных пожаров
Нормативную базу диссертационной работы составляют федеральные законы, подзаконные акты Российской Федерации, нормативные правовые акты Ленинградской области, предметом которых являются правоотношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предупреждения и борьбы с лесными пожарами
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного познания формально-юридического, сравнительно-правового, логического, исторического, системного анализа Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования В процессе исследования использовались достижения наук конституционного (государственного), гражданского, административного и других отраслей права
Теоретическая основа диссертационного исследования. Диссертационное исследование основывается на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, исследованиях ведущих специалистов в области административного права, а также статистических данных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций В частности, теоретической основой исследования послужили научные труды С С Алексеева, Г К Артамоновой, Д Н Бахраха, В Д Сорокина и других авторов
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили действующее законодательство Российской Федерации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, правовые акты, регулирующие деятельность МЧС Российской Федерации и его структурных подразделений, Федерального агентства по лесному хозяйству, органов власти Ленинградской области, а также материалы изучения и обобщения
практики деятельности вышеперечисленных органов, органов управления в чрезвычайных ситуациях и статистические данные
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы
Работа представляет собой исследование правовых и организационных проблем, возникающих при взаимодействии органов государственной власти и организаций по вопросу предупреждения и тушения лесных пожаров на уровне конкретного субъекта Российской Федерации, носящее комплексный характер, что ранее практически не являлось предметом специальных научных исследований В частности, было определено состояние и недостатки современной нормативной правовой базы деятельности органов власти Ленинградской области в чрезвычайных ситуациях, обусловленных лесными пожарами Предложены новые подходы решения соответствующих задач, призванные способствовать повышению эффективности деятельности органов государственного управления и их взаимодействия в чрезвычайных ситуациях
Также ранее на диссертационном уровне не прорабатывались вопросы взаимодействия органов государственной власти и организаций по вопросу тушения лесных пожаров на уровне субъекта Российской Федерации
Разработаны рекомендации по совершенствованию совместных действий подразделений различной ведомственной принадлежности при тушении крупных лесных пожаров применительно к современным нормативным правовым условиям Предложены рекомендации по оптимальному планированию деятельности областной системы охраны лесов от пожаров с участием подразделений различной ведомственной принадлежности при тушении крупных лесных пожаров
На основе анализа современной юридической литературы, практики реализации взаимодействия оргавюв государственной власти и организаций
по предупреждению и тушению лесных пожаров, диссертантом предложены рекомендации по совершенствованию лесного законодательства
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1 Под предупреждением лесных пожаров предлагается понимать
комплекс мер по профилактике возникновения лесных пожаров,
ограничению распространения лесных пожаров, проведению
организационно-технических мероприятий, осуществляемых органами
государственной власти и организациями по предупреждению и тушению
лесных пожаров
-
Одной из главных причин возникновения проблем межведомственного взаимодействия в сфере борьбы с лесными пожарами считаем тот факт, что лесное хозяйство курируется разными ведомствами Следствие этого — отсутствие сформировавшейся практики управления лесной сферой в рамках одного конкретного органа власти
-
Использование подразделений различной ведомственной принадлежности при чрезвычайном положении в условиях, вызванных лесными пожарами, предполагает специальную подготовку Причем кроме специальной или служебной необходима правовая подготовка личного состава Но, именно, в правовом аспекте начальствующий и рядовой состав органов власти и организаций, участвующих в тушении лесных пожаров, подготовлен недостаточно, что не может не влиять на деятельность по тушению пожаров Для исправления ситуации предлагается обязательное доведение соответствующей правовой базы для личного состава, разработка и совершенствование программ профессиональной подготовки и переподготовки сотрудников МЧС Российской Федерации, органов контроля и охраны труда и техники безопасности, Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, Ленинградского областного государственного учреждения «Управление лесами Ленинградской области»
(далее по тексту - ЛОГУ «Ленобллес»), Ленинградского областного казенного предприятия «Ленинградское областное лесное хозяйство» (далее по тексту - ЛОКП «Ленобллесхоз»), муниципальных органов власти в сфере работы в чрезвычайных условиях, обусловленных лесными пожарами
4 Руководители (и их заместители) государственных органов
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
потенциально входящие в штабы руководства по ликвидации чрезвычайных
ситуаций, не могут быть утверждены на своей должности без прохождения
соответствующей аттестации и получения сертификата МЧС Российской
Федерации Они обязаны пройти обучение и получить практическую
подготовку для действий в режиме повышенной готовности либо в
чрезвычайных ситуациях Подготовка с последующей аттестацией может
проводиться по программе МЧС Российской Федерации на базе
региональных вузов структуры МЧС Российской Федерации
-
Необходимым в настоящее время является принятие Постановления Правительства Российской Федерации, регулирующего порядок взаимодействия различных структур, действующих в РСЧС, по вопросам тушения лесных пожаров в условиях чрезвычайных ситуаций В исследовании приведены конкретные предложения, которые могут быть включены в подобное постановление в целях повышения эффективности деятельности и рационального использования накопленного опыта и материальных ресурсов в борьбе с лесными пожарами
-
Статью 53 Лесного кодекса Российской Федерации предлагается дополнить пунктом, предусматривающим основополагающие требования к пожарной безопасности в лесах, а также пунктом, предусматривающим профилактику и тушение лесных пожаров на землях, примыкающих к лесу, а именно дополнить часть 1 пунктом Iі следующего содержания в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах запрещается разведение огня на торфяниках, а также выжигание растительности (включая сухую траву,
растительные остатки) в лесах и на земельных участках, прилегающих к
лесам или защитным лесным насаждениям и не отделенных от границы леса
препятствиями, обеспечивающими защиту от возгорания
(минерализованными полосами)
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по вопросу взаимодействия органов государственной власти и организаций по предупреждению и тушению лесных пожаров Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны, развивает соответствующие разделы теории конституционного, административного и гражданского права
Практическое значение исследования состоит в том, что изложенные в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы
в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам совершенствования деятельности субъектов, участвующих в предупреждении и тушении лесных пожаров,
в практической деятельности органов государственного управления, входящих в состав РСЧС,
- при создании учебно-методических материалов,
- в образовательных учреждениях МЧС Российской Федерации в
процессе преподавания дисциплин, связанных с изучением деятельности сил
данного министерства при подготовке и участии в ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций, борьбы с лесными пожарами,
- в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей
разработке проблем, касающихся вопросов предупреждения и тушения
лесных пожаров,
в разработке концепции сервиса безопасности по организационно -правовому обеспечению взаимодействия по предупреждению и тушению лесных пожаров,
при разработке нормативной правовой базы Ленинградской области по вопросу предупреждения и тушения лесных пожаров
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации и практические рекомендации нашли отражение в докладах на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах Международной научно-практической конференции «Безопасность личности, общества, государства» (Санкт-Петербург, май 2008 г), Международной конференции «Экология и развитие общества» (Санкт-Петербург, июль 2009 г), Научно-практической конференции «Сервис безопасности в России опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, октябрь 2009 г), Научно-практической конференции «Безопасность личности, общества, государства» (Санкт-Петербург, октябрь 2009 г), а также в публикациях, осуществленных в научных изданиях
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в публикациях
Структура диссертации Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы из 204 наименований Общий объем диссертационной работы -185 страниц, основной текст - 158 страниц
