Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Влияние конституционных принципов на формирование баланса частного и публичного интересов в законодательстве о налогах и сборах 10
1.1. Определение и классификация частных и публичных интересов субъектов налоговых отношений 10
1.2. Конституционные принципы и принципы налогового законодательства как проявление частного и публичного интересов 32
1.3. Формирование юридического содержания «налога», как результат взаимодействия публичного и частного в налоговом законодательстве...62
1.4. Влияние публичного и частного интересов на динамику некоторых налоговых законов 76
Глава 2. Роль публичного и частного интересов в формировании отдельных институтов законодательства о налогах и сборах 88
2.1. Роль соотношения интересов при формировании институтов возврата, зачета и возмещения 90
2.2. Институт властности отношений как результат сложившегося соотношения интересов 104
Глава 3. Актуальные проблемы развития институт ответственности в законодательстве о налогах и сборах как отражение баланса интересов 119
3.1. Имущественная (правовосстановительная) ответственность частного субъекта и состояние баланса интересов 121
3.2. Проблема соответствия института вины налогоплательщика - организации публичным интересам 141
3.3. Имущественная ответственность публичного субъекта как следствие смещения баланса интересов 161
Заключение 174
Список литературы
- Определение и классификация частных и публичных интересов субъектов налоговых отношений
- Конституционные принципы и принципы налогового законодательства как проявление частного и публичного интересов
- Роль соотношения интересов при формировании институтов возврата, зачета и возмещения
- Имущественная (правовосстановительная) ответственность частного субъекта и состояние баланса интересов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Интенсивное формирование российского налогового законодательства порождает необходимость тщательного анализа правовой природы налоговых отношений. Остро стоит проблема разработки фундаментальных категорий и понятийного аппарата, имеющих долгосрочное значение для осмысления и совершенствования налогового законодательства.
В последние годы нет недостатка в работах анализирующих сравнительно узкие понятия, частные вопросы налогового законодательства1, содержащих предложения по изменению отдельных норм. Однако, без целостного подхода к законодательству о налогах и сборах, используя соотношение интересов в качестве метода анализа при рассмотрении таких ключевых понятий как правовые принципы налогообложения, институт налога, властное подчинение, ответственность публичного субъекта, сложно представить общую картину, основные тенденции и сформулировать обоснованные прогнозы развития.
Проблема соотношения публичного и частного интересов в правовом регулировании имущественных, и в частности налоговых отношений, занимает центральное место в научном осмыслении, как предмета, так и метода этого регулирования.
Раскрытие специфики осознания интересов, уяснение роли ценностных ориентиров, позволяет глубже понять особенности налоговых отношений, выявить пути совершенствования законодательства. Именно изучение правового регулирования публичного и частного интересов, получивших отражение в нормах законодательства, позволяет представить налоговое право как постоянно развивающуюся подотрасль финансового права, дает возможность выявить ее социально-регулятивные возможности.
Публичный и частный интересы это правовые категории, от определения или характеристики которых зависит понимание состояния и тенденций развития конкретной отрасли права. Недооценка или нечеткое определение этих институтов в теории налогового права приводит к негативным явлениям в
Далее в тексте понятия: налоговое законодательство и законодательство о налогах и сборах используются как синонимы.
законодательной и правоприменительной деятельности.
Полноценное рассмотрение основных интересов публичного и частного субъектов налоговых отношений крайне затруднительно в рамках только налогового права, без учета институтов и подотраслей составляющих финансовое право (бюджетное, налоговое, валютное, банковское, страховое). Целостный подход к анализу частного и публичного интересов субъектов налоговых отношений возможен только в рамках финансового права как самостоятельной комплексной отрасли в системе российского права.
Налоговое законодательство традиционно относится к отраслям с публично - правым методом регулирования. Однако даже поверхностный анализ норм законодательства о налогах и сборах позволяет судить о проникновении принципов, понятий, терминов из отраслей частного права в ткань норм налогового права. Если это происходит, то, возможно, то, что наблюдается на уровне налогового и гражданского права лишь отражение процессов взаимного проникновения норм, принципов, подходов, происходящих в отраслях как публичного, так и частного права.
Исследование частного и публичного интересов субъектов налоговых отношений не будет объективным без учета указанных выше процессов и их проявлений в налоговом законодательстве.
Проведение комплексного исследования влияния публичного и частного интересов на формирование важнейших институтов налогового законодательства позволит:
использовать комплексный подход к исследованию основных институтов налогового права в рамках финансового права как единой отрасли;
ввести в научную практику анализ норм налогового законодательства с точки зрения их соответствия балансу публичного и частного интересов;
сформулировать тенденции развития российского законодательства о налогах и сборах.
Степень изученности темы.
В советский период проблемы интересов как общеправовой категории наиболее полно исследовались в работах Сиренко В.Ф., Степаняна В.В., Экимова А.И. В базовых работах по финансовому и налоговому праву
4 Ровинского Е.А., Пискотина М.И., Химичевой Н.И., Горбуновой О.Н., Петровой Г.В., Пепеляева С.Г. косвенно упоминаются вопросы правовых мотиваций и целей публичного и частного субъектов.
Вопросы сочетания частных и публичных интересов в граждански -правовых отношениях нашли отражение в работах Курбатова А.Я. и Свердлык Г.А.
К сожалению в последние годы, вопросы сбалансированности публичного и частного интересов не получили комплексного отражения в работах по налоговому и финансовому праву. Анализ динамики основополагающих институтов налогового законодательства с точки зрения баланса частного и публичного интересов не получил распространение в качестве метода исследования.
Из проблем, упомянутых в работе, в наибольшей степени разработаны вопросы института ответственности. В последние годы по проблемам ответственности в налоговом праве защитили диссертации Мачехин В.А., Гогин А.А., Николаев А.А., Тернова Л.В., Передернин А.В., Юстус О.И., Кролис Л.Ю., Андреев А.В. и другие
Однако, теоретическим вопросам института ответственности уделялось недостаточно внимания, да и уровень разработки темы в целом не соответствует ее значимости. Работы, написанные в период с 1991 по 1998 г. не отражают изменения связанные с принятием Налогового кодекса.
Цели и задачи исследования
Целью работы является исследование влияния публичного и частного интересов субъектов налоговых правоотношений на формирование основополагающих институтов налогового законодательства, на состояние российского налогового законодательства, определение тенденций развития и формулирование предложений по совершенствованию законодательства о налогах и сборах.
Для достижения поставленной цели, диссертанту необходимо было решить следующие основные задачи:
определить понятия частного и публичного интересов субъектов налоговых правоотношений и провести анализ их соотношения;
определить основные частные и публичные интересы, влияющие на
5 законотворчество и правоприменительную практику в налоговых пр авоотношениях;
исследовать общие принципы налогового права, основные начала законодательства о налогах и сборах;
исследовать динамику налогового законодательства, как результат изменения баланса публичного и частного интересов;
исследовать, с учетом взаимного проникновения элементов публичного и частного права, характер отношений частного и публичного субъектов налоговых отношений;
на основании подхода к ответственности в налоговом праве как к проявлению юридической ответственности, определить и исследовать нормы, регламентирующие имущественную (правовосстановительную) ответственность частного и публичного субъектов налоговых отношений;
исследовать институт вины организации и влияние вины на имущественную (правовосстановительную) ответственность в налоговом законодательстве;
определить признаки властности налоговых отношений и проанализировать характер отношений, в зависимости от их субъектного состава.
Объект и предмет исследования.
Объектами исследования в данной работе являются институты, принципы, основополагающие нормы законодательства о налогах и сборах, в которых получила наиболее полное отражение концептуальная позиция законодателя по поводу соотношения публичного и частного интересов.
Предмет исследования составляют федеральное и региональное законодательство о налогах и сборах, а также практические аспекты проявления частного и публичного интересов.
Методологическая и теоретическая основа диссертации.
Основу диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный, сравнительно-правовой, формально - логический, технико - юридический и другие методы, широко применяемые в гуманитарных науках.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, относящихся к теме исследования.
Поскольку работа носит межотраслевой характер, нормативная база включает, помимо актов налогового и финансового права, источники административного, гражданского, конституционного права.
Изучение теоретических вопросов налогового права обусловило необходимость обратиться к разработкам по проблемам теории налогообложения. В дореволюционной юридической литературе вопросы теории налогового права рассматривались в трудах Н.И. Тургенева, И.Я. Горлова, И.Х. Озерова.
При подготовке диссертации использовались работы по теории права С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, А.С. Пиголкина, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, P.O. Халфиной, А.С. Явича.
В работе над диссертацией использовались труды по гражданскому праву М.И. Брагинского, В.В.Витрянского, М.И. Кулагина, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, и по конституционному праву Г.А. Гаджиева, Д.А. Ковачева, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.А. Страшуна.
Кроме того, автор опирался на работы в области административного права А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, А.Ф.Ноздрачева, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Г.В. Туманова, Б.Б. Хангельдыева.
Определяющее значение для формирования выводов, изложенных в диссертации, имели фундаментальные работы по налоговому и финансовому праву выполненые в советский период В.В. Бесчеревных, Б.М. Лазаревым, В.И. Новоселовым, М.И. Пискотиным, Е.А. Ровинским, С.Д. Цыпкиным, и в последние годы А.В. Брызгалиным, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, С.Г. Пепеляевым, Г.В. Петровой, Н.И. Химичевой.
Научная новизна
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые предпринята попытка комплексного исследования влияния публичного и частного интересов субъектов налоговых правоотношений на формирование важнейших институтов законодательства о налогах и сборах.
7 На защиту выносятся следующие положения:
1. Предложены, для включения в основные начала законодательства о
налогах и сборах (ст.З НК) новые правовые принципы: соразмерности налогов,
единства системы налогов, паритета интересов государства и
налогоплательщиков, специальной процедуры разработки и принятия налоговых
законов.
2. Установлено содержание принципа специальной процедуры разработки и
принятия налоговых законов, а также принципа паритета публичного и частного
интересов при введении налоговых законов и применении норм налогового
законодательства.
Обосновано наличие тенденции, состоящей в смещении баланса имущественных интересов публичного и частного субъектов налоговых правоотношений в сторону их равенства.
Делается вывод, что специфика реализации принципа полного возмещения убытков в отношении налогоплательщика - организации, отражает текущее состояние баланса частных и публичных интересов.
Дается определение юридического содержания института налога, как отражения баланса публичных и частных интересов. Автором акцентируется внимание на сущности налога как «платежа», осуществляемого по воле частного субъекта, что отличает его от «взимания» производимого в принудительном порядке для обеспечения публичных интересов.
Исследованы особенности реализации метода властного подчинения в налоговых отношениях публичного субъекта и частного субъекта - организации. В работе показано, что признак властного подчинения при налогообложении состоит в наличии только у одной стороны возможности самостоятельно, без использования судебной процедуры, в рамках предоставленных законом полномочий, восстанавливать нарушенные, по ее мнению, собственные права или права иных субъектов, добиваться выполнения другой стороной ее обязанностей и(или) применять санкции к другой стороне.
Налоговые отношения сохраняют властно - подчиненный характер, даже если подчиненная сторона (организация - налогоплательщик) имеет возможность оспаривать действия другой стороны (налогового органа) в судебном порядке, добиваться отмены нежелательных для нее действий и
8 полной компенсации потерь.
7. На основе теоретического анализа взаимодействия публичного и
частного интересов субъектов налоговых правоотношений автор пришел к
заключению, что не все налоговые отношения носят властно - подчиненный
характер, а законодательство о налогах и сборах также регулирует отношения
не являющиеся властными.
Проведено исследование соотношения публичных и частных интересов субъектов налоговых правоотношений при формировании институтов зачета, возврата и возмещения.
Дано определение актуальных проблем института ответственности как отражения баланса публичного и частного интересов:
закономерности развития института ответственности в законодательстве о налогах и сборах;
правовая природа имущественной (правовосстановительной) ответственности частного субъекта, формой проявления которой является пеня;
согласование в рамках Налогового кодекса различных видов ответственности свойственных гражданскому, административному и финансоваму праву.
10. Делается вывод, что в законодательстве о налогах и сборах
имущественная (правовосстановительная) ответственности частного субъекта
реализуется без учета фактора вины.
11. Выявлены пробелы в законодательстве о налогах и сборах, касающихся
привлечения к ответственности публичного субъекта. Отмечено, что такие
пробелы приводят к трудностям в возмещении в полном объеме убытков,
причиненных частным субъектам - налогоплательщикам неправомерными
действиями или бездействием должностных лиц.
12. Сформулировано определение вины организации применительно к
налоговым правоотношениям. При этом в диссертации предлагается
максимально приблизить понятие вины организации, используемое в налоговом
законодательстве к понятию вины юридического лица в гражданском
законодательстве. Единство имущественного оборота требует использования
аналогичных или близких по значению понятий при формировании норм,
9 регулирующих гражданско - правовые и налоговые отношения.
13. Предложен метод сравнения публичных и частных интересов в налоговом законодательстве применение которого при анализе отчислений на воспроизводство минерально - сырьевой базы, позволило выявить недостатки юридической регламентации данного платежа, в результате чего он перестал носить налоговый характер
Апробация результатов исследования.
Результаты исследования следует использовать в законотворческой и правоприменительной практике, при написании учебных пособий по финансовому и налоговому праву. Полученные выводы развивают теорию налогового права.
Диссертационный материал может быть полезен при дальнейшей научной работе в области теории и практики налогообложения
Основные теоретические разработки и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на Научной конференции по проблемам развития законодательства в сфере экономики, проведенной в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
І.Вина и налоговая ответственность организаций. "Хозяйство и право", 2000 г., Приложение к № 6.
2."Публичное" и "частное" в налоговом праве. "Законодательство и экономика", 2000 г., № 8.
3.Проблемы развития законодательства в сфере экономики. (Научная конференция в ИЗиСП) "Журнал Российского права", 2001 г., № 10.
4.0 правовой природе налога. "Журнал Российского права", 2002 г., №3.
5.Правовосстановительная ответственность частного субъекта в налоговом законодательстве. "Хозяйство и право", 2002 г., № 4.
Определение и классификация частных и публичных интересов субъектов налоговых отношений
Многовековое сосуществование публичного и частного права часто отражало подвижный баланс интересов политических сил, меру свободы и самостоятельности граждан2.
Раскрытие специфики осознания интересов, уяснение роли ценностных ориентиров, позволяет глубже осмыслить особенность налоговых отношений, выявить пути совершенствования законодательства. Именно изучение интересов, получивших отражение в нормах законодательства, позволяет представить налоговое право, как постоянно развивающуюся подотрасль, дает возможность выявить ее социально-регулятивные возможности.
Анализ интересов в налоговом законодательстве не будет полным без рассмотрения взглядов на природу интересов, сложившуюся в теории права.
К середине 60-х годов выявились три точки зрения на природу интереса. Высказываются мнения, что интерес представляет объективную категорию3, субъективную категорию4 или объективно - субъективное явление5.
В настоящее время преобладают взгляды на интерес как на объективную категорию6. Что касается субъективной стороны, то интересы субъектов налоговых правоотношений действительно могут быть осознанными или неосознанными. Однако осознание интереса, само по себе, ничего не меняет в его содержании, которое определяется объективными факторами.
Итак, интерес - объективная категория, в то же время, все факторы общественной жизни, принимая вид интересов, "неизбежно должны пройти через сознание людей" .
В данной работе интерес рассматривается как объективное явление, связанное с существованием субъекта и не сводимое к его сознанию и воле.
В новейшей литературе посвященной налоговому законодательству, практически отсутствуют разработки по вопросам связанным с интересами субъектов налоговых правоотношений, их сущностью и способами реализации.
В некоторых случаях интерес понимается как благо8, или, иначе говоря, как то, что в той или иной мере удовлетворяет потребности, выступает в качестве предмета удовлетворения этих потребностей. Однако следует иметь в виду, что в этом случае понятие интереса сводится исключительно к предмету его удовлетворения. Между тем анализ интересов в налоговом законодательстве нельзя проводить только с позиции указанного предмета, необходимо исследовать весь комплекс вопросов, связанных с их становлением и реализацией.
Ошибочно сводить интерес в налоговом законодательстве к потребности (осознанной или неосознанной). Нельзя ограничивать проблему интереса вопросом о предмете его удовлетворения или характеристикой формы удовлетворения потребности. Изучение интереса включает учет всех его сторон, всех проявлений - от начала его формирования до полной реализации.
Общественные отношения, регулируемые налоговым правом -преимущественно отношения между частным и публичным субъектом, и понятие субъекта налогового права - носителя интереса, в рамках данной работы является ключевым.
Субъект налогового права обладает налоговой правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном налоговом правоотношении.
Субъект налогового права — это не участник конкретного налогового правоотношения. Он обладает качеством налоговой правосубъектности, которое дает ему возможность быть субъектом налогового правоотношения.
Понятие "налоговая правосубъектность" включает в себя понятие "налоговая правоспособность" и "налоговая дееспособность". Налоговая правоспособность - это способность иметь налоговые права и обязанности, предусмотренные в законе. Налоговая дееспособность - это способность субъекта самостоятельно, либо через представителей приобретать, осуществлять, изменять и прекращать налоговые права и обязанности, а также отвечать за их неисполнение и неправомерную реализацию.
В качестве публичных субъектов налоговых правоотношений в данной работе рассматриваются: Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.
Государство (РФ в целом и субъекты РФ) обладает компетенцией в области налоговых отношений, которая закреплена в Конституции РФ, Налоговом кодексе, в конституциях и уставах субъектов РФ, других актах. Муниципальное образование в соответствии с п.1 ст.8 закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", является публичным субъектом в отношении прав: - установления местных налогов; предоставления льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; - внесения изменений в порядок их уплаты. В качестве частных субъектов налоговых правоотношений в работе рассматриваются только налогоплательщики - физические лица и организации. Интересы иных частных субъектов: налоговых агентов, представителей, налоговых консультантов, сборщиков налогов и сборов, в данной работе не анализируются.
Конституционные принципы и принципы налогового законодательства как проявление частного и публичного интересов
Вопрос о принципах налогового законодательства по-прежнему актуален. Эта проблема является ключевой в процессе совершенствования российского налогового законодательства.
Одной из основ построения правовой системы современной России является признание в качестве ее базы общечеловеческих ценностей. В налоговом законодательстве, как части правовой системы, нашли отражение идеи социальной справедливости и демократические принципы, сформулированные еще в период буржуазных революций.
Теоретическую базу для анализа конституционных принципов составили работы М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина41.
В рамках данной работы наибольший интерес представляют следующие конституционные принципы, которые находят отражение в принципах и нормах налогового законодательства:
1. Принцип федерализма (ст.5 Конституции). Согласно ст.5 государственная власть в РФ является единой. Единство государственной власти означает, что власть в РФ распространяется на всю территорию государства, а власть субъекта только на его территорию.
2. Принцип признания прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности и принцип их соблюдения и защиты со стороны государства (ст.2 Конституции).
3. Принцип социального характера российского государства (ст.7 Конституции), определяет обязанность государства проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь граждан России, независимо от его способности участвовать в общественно полезном труде.
Принципиальные изменения в экономической, политической и государственно - правовой системах обусловили появление новых институтов и структур общества и государства. Одновременно с этим трансформации подвергается и налоговое законодательство, которое наполняется новым содержанием, и в этой связи его исследование приобретает особо актуальное значение. В сложившихся условиях важную роль играет анализ принципов налогового законодательства.
Принципы положены в основу большинства действующих государственных институтов и нормативно - правовых актов. Поэтому исследование принципов налогового законодательства с целью повышения роли и значения всей правовой системы, представляет значительный научный интерес.
Одна из задач правовой науки заключается в том, чтобы на основе уже открытых и сформулированных принципов, знания механизма их действия, форм и методов их использования, а также объективно существующей между ними взаимосвязи и взаимозависимости вырабатывать рекомендации для создания правовых институтов, обеспечивающих такую деятельность всех субъектов права в обществе, которая максимально соответствовала бы этим объективным законам42.
Другими словами, задача правовой науки состоит в том, чтобы помочь законодателю юридическими способами трансформировать, закрепить объективные законы развития общества, получившие выражение в принципах налогового законодательства.
Не менее важная задача правовой науки состоит в том, чтобы на основе анализа существующих норм законодательства определить, соответствуют ли объективно действующим в данный момент законам общественного развития, сформулированные ранее принципы.
Может создаться впечатление, что осознанные, сформулированные и отраженные в законодательстве принципы остаются неизменными. Однако это не так. Реализуются на практике лишь те принципы, которые соответствуют действующим в определенный исторический период общественным отношениям. С изменением отношений в обществе, меняются как сами принципы, получившие отражение в законодательстве, так и область их действия.
В каждый исторический период в общественном правосознании фиксируется определенный набор принципов, часть из которых воспринимается как необходимое условие правового состояния, в дополнение к которым формулируются новые принципы. Поэтому исторический анализ правовых принципов позволяет определить изменения в обществе, находящие отражение в праве и законодательстве.
Один и тот же правовой принцип на разных этапах развития правовой системы может более или менее полно воплощаться в действующем законодательстве. Изменяется не только интерпретация содержания принципов, формируются новые неизвестные прежде положения, которые затем трансформируются в принципы.
Принципы законодательства, как и интересы субъектов - объективные явления. Принципы характеризуют среду, в которой формируются интересы субъектов. Таким образом, всестороннее исследование частного и публичного интересов не будет полным без анализа принципов налогового законодательства.
Принципы права - объективные свойства права, которые коренятся в его содержании. Они отражают закономерности общественного развития, потребности общества в правовом регулировании. Принципы, являясь научной абстракцией более высокой степени, оказывают не только самостоятельное воздействие на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, но и опосредованные, когда определяют применение конкретных норм. Поэтому принципы права не следует рассматривать в качестве субъективного усмотрения законодателей или ученых. Наука выявляет, обосновывает, изучает и систематизирует принципы. Наука не придумывает, а открывает заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и функционирование43.
Принципы регулирования налоговых отношений - основополагающие начала, отражающие объективные закономерности налоговых отношений44.
Вместе с тем следует видеть и другую сторону проблемы. Принципы играют роль ориентиров в формировании законодательства. Появившаяся правовая идея, в ряде случаев формируется в виде принципа, влияющего на развитие права. В дальнейшем, правовой принцип претворяется в нормы законодательства.
Так, смещение баланса интересов частного и публичного субъектов в сторону равенства, первоначально возникло в качестве правовой идеи, которая затем стала находить выражение в нормах налогового законодательства.
В качестве одного из проявлений данной тенденции, можно назвать норму из п.7 ст.З НК, определяющую, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.
В условиях лавинообразного и сложно контролируемого процесса роста объема законодательства, принципы выполняют роль основных ориентиров, необходимых для определения направления в беспокойном море российского законодательства.
Роль соотношения интересов при формировании институтов возврата, зачета и возмещения
Институты «зачета» и «возврата» впервые были законодательно определены на уровне федерального закона с введением в действие Налогового кодекса. Ранее законодатель использовал эти термины только на уровне подзаконных нормативных актов.
Налоговый кодекс при регламентации институтов зачета и возврата разделяет правовые условия и последствия данных явлений в зависимости от того, каким образом произошло отчуждение. Зачет и возврат излишне уплаченного налога, отчуждение которого произошло добровольно (ст.78 НК), и зачет и возврат излишне взысканного налога, отчуждению которого у налогоплательщика предшествовали действия налогового органа (ст.79 НК).
Пункт 1 ст.78 НК устанавливает, что сумма излишне уплаченного налога подлежит зачету в счет предстоящих платежей налогоплательщика по этому или иным налогам, погашения недоимки либо возврату налогоплательщику в порядке, предусмотренном ст.78 НК.
При наличии у налогоплательщика излишне уплаченного налога он имеет право либо потребовать зачета суммы налога в счет предстоящих платежей, либо подать заявление о возврате налога. Такое право соответствует установленному в ст.45 НК положению, согласно которому налогоплательщик вправе исполнить обязанность по уплате налогов досрочно.
В ряде случаев Налоговый кодекс не допускает проведения зачета: например, по требованию налогоплательщика о зачете излишне уплаченного налога при направлении этой суммы в другой бюджет, а не в тот, в который была уплачена излишняя сумма налога.
Следует отметить, что подобное ограничение не соответствует интересам частного субъекта. Проведение межбюджетного зачета позволило бы избежать ситуации, когда налогоплательщик должен одному бюджету, а другой бюджет должен налогоплательщику, и обе эти ситуации разрешаются по двум, совершенно различным процедурам.
Сравнение процедур взыскания недоимки и возврата излишне уплаченного налога позволяет сделать вывод о явном преобладании интересов публичного субъекта в данных отношениях. Налоговый орган обязан сообщать налогоплательщику: - об обнаружении излишней уплаты налога; - об обнаружении факта, свидетельствующего о возможной излишней уплате налога.
В первом случае у налоговых органов существует обязанность сообщать об уже совершившемся факте излишней уплаты налога, в то время как при обнаружении фактов, свидетельствующих о возможной излишней уплате налога, налоговые органы лишь вправе (по своему усмотрению) направить налогоплательщику предложение о проведении совместной выверки уплаченных налогов.
Факт уплаты налога означает совершения одного из следующих действий (п.2 ст.45 НК): - предъявления в банк поручения на уплату налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика; - внесения денежной суммы в счет уплаты налога либо вынесения налоговым органом или судом решения о зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налога.
Моментом обнаружения излишней уплаты налога можно считать день получения налоговым органом от учреждения банка и финансовых органов документов, свидетельствующих об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налога, день вынесения налоговым органом решения о зачете излишне уплаченного или излишне взысканного налога либо день вступления в силу судебного решения о зачете излишне уплаченного или излишне взысканного налога137.
К сожалению, Налоговый кодекс не содержит специальных норм об ответственности налогового органа за неисполнение обязанности сообщать об излишней уплате. В данном случае могут применяться только общие нормы о возмещении убытков, причиненных налогоплательщику вследствие неправомерных действий (решений) налоговых органов, их должностных лиц (ст.35 НК).
Налоговый орган обязан уведомить налогоплательщика о факте излишней уплаты налога не позднее одного месяца со дня обнаружения такого факта (п.З ст.78 НК). Однако, ответственность налогового органа за неисполнение и данной обязанности в срок также не определена.
Что же касается обстоятельств, свидетельствующих о возможной излишней уплате налога, то раскрыть содержание данного понятия затруднительно, поскольку критериев для его определения законодатель не установил.
Следует добавить, что Налоговый кодекс не обязывает налоговый орган уведомлять налогоплательщика, а предоставляет ему право сделать это, направив предложение о проведении совместной выверки уплаченных налогов.
Имущественная (правовосстановительная) ответственность частного субъекта и состояние баланса интересов
В работах, где исследуются вопросы ответственности в налоговом законодательстве, приходится встречать суждения, что к правовосстановительнои юридической ответственности, относится только гражданская ответственность и материальная ответственность работников170. При исследовании имущественной правовосстановительнои ответственности в налоговом законодательстве необходимо обращаться к теории права, к теории юридической ответственности. Юридическая ответственность -более общее понятие, включающее все иные виды ответственности, поэтому будем исходить из того, что положения теории юридической ответственности должны быть справедливы и для ответственности за нарушения налогового законодательства171.
Как было показано выше, в налоговом законодательстве нашли отражение положения как публичного, так и частного права.
В административном законодательстве вина - необходимое условие того, чтобы противоправное деяние стало проступком.
В гражданском законодательстве отсутствует определение правонарушения. Условием наступления ответственности является неисполнение, ненадлежащее исполнение обязательств или деликт. Причем, присутствие вины не всегда является необходимым условием наступления ответственности.
В административном праве ответственность носит только штрафной, а в гражданском - только правовосстановительный характер.
Первый вопрос, который предстоит решить, присутствуют ли в налоговом законодательстве штрафная и правовосстановительная ответственность. В решении данного вопроса положимся на позицию Конституционного суда.
"Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В целях обеспечения выполнения этой публичной обязанности и возмещения ущерба, понесенного казной в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Такие меры могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение налогоплательщиком его конституционной обязанности по уплате налогов, то есть погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной и неполной уплаты налога, так и штрафными, возлагающими на нарушителей дополнительные выплаты в качестве меры ответственности (наказания). При этом в выборе принудительных мер законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права" . "Отсутствие разграничения мер принуждения на правовосстановительные, имеющие целью восполнить недоимки и устранить ущерб, причиненный несвоевременной уплатой налога, и штрафные, представляющие собственно меру юридической ответственности за виновное поведение, существенным образом расширяет возможность произвольного применения рассматриваемых нор в бесспорном порядке". "Неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж - пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога".
То, что ответственность за налоговые правонарушения, названная в постановлении Конституционного суда мерами принуждения, бывает и штрафной, и правовосстановительной, является косвенным подтверждением того, что налоговому праву присущи принципы и подходы к урегулированию отношений, свойственные как частному, так и публичному праву.
Подход к делению видов ответственности по отраслевому признаку может привести к заключению, что нарушение норм, содержащихся в отраслях публичного права, приводит только к штрафной ответственности, а норм частного права - только к правовосстановительной.
Если продолжать придерживаться этой же логики, то при возникновении новых отраслей, использующих метод регулирования, основанный на властном подчинении, мы вправе были бы предположить применение и единственного вида ответственности - штрафного. Тем не менее, в ряде отраслей, отнесенных к публичному праву, имеет место применение правовосстановительной ответственности.
Для того, чтобы убедиться в этом достаточно ознакомиться п.2 ст. 116 Воздушного кодекса, ст.282 Бюджетного кодекса, п.1 ст.67 Градостроительного кодекса, ст.111 Лесного кодекса, ст.131 Водного кодекса, ст.124 и ст.455 Таможенного кодекса, ст.76 Земельного кодекса.
В ст.20 закона "О федеральных органах налоговой полиции" указано, что вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям противоправными действиями сотрудника налоговой полиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном уголовным и гражданским законодательством.
Да и в самом Налоговом кодексе, в п.2 ст. 103, в полном соответствии с принципом полного возмещения убытков, указано, что убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).
Однако, в общественном правосознании продолжает присутствовать представление о том, что отраслям публичного права присуща только штрафная ответственность. Причина этого в том, что произошло совершенно безосновательное объединение метода урегулирования отношений с видом ответственности за правонарушение.
Ответственность за правонарушения в сфере имущественного оборота определяется характером общественных отношений в данной области, сложившимся в обществе балансом интересов, и все это вместе находит свое выражение в соответствующих нормах законодательства.
С увеличением в обороте доли имущества, принадлежащего частному субъекту, преобладающим в имущественных отношениях стал принцип полного возмещения убытков. В первую очередь он нашел свое отражение в отраслях частного права. Затем, поскольку публичный субъект также является участником имущественных отношений, этот принцип постепенно, шаг за шагом, находит свое отражение и в отраслях публичного права. Причем первоначально правовосстановительная ответственность в публичном праве имела отношение только к частному субъекту, и лишь во вторую очередь, по мере изменения общественных отношений, она постепенно реализуется и в отношении публичного субъекта.
Данный принцип не является исключительной принадлежностью частного права, а отношений имущественного оборота, имеющих место в обществе.
Нормы различных отраслей, регламентирующие имущественные отношения, в процессе построения гражданского общества, также неминуемо, во все большей степени, будут соответствовать принципу полного возмещения убытков.
Если между сторонами установлены отношения, отвечающие принципу полного возмещения убытков, то следствием их нарушения обязательно будет правовосстановительная ответственность.
По мнению О.Э. Лейста, правовосстановительная ответственность предполагает применение санкций, направленных на восстановление нарушенных прав, принудительное выполнение обязанностей, устранение противоправных состояний, а штрафная ответственность предполагает применение санкций воздействующих на правонарушителя с целью общей и частной превенции правонарушений175.
То, что в налоговом праве присутствует штрафная ответственность, становится очевидным после анализа санкций, описанных в 16 главе НК. В ст. 106 НК дается определение налогового правонарушения как виновно совершенного противоправного деяния. Но странным образом, нарушение обязанности по уплате налогов полностью и в срок не названо правонарушением и не приводит к возникновению налоговой ответственности, в том виде как она описана в Налоговом кодексе.
