Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовые основы создания и функционирования особых экономических зон в Российской Федерации 14
1.1 Понятие и сущность особых экономических зон в Российской Федерации как объекта финансово-правового регулирования 14
1.2 Становление и развитие финансово-правовых основ особых экономических зон в России 34
1.3 Финансово-правовое регулирование мероприятий по созданию и функционированию особых экономических зон в субъектах Российской Федерации 59
Глава 2. Специфика финансово-правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации 90
2.1 Правовое регулирование финансирования особых экономических зон в Российской Федерации 90
2.2 Финансово-правовые стимулы осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон в Российской Федерации 120
2.3 Перспективы развития финансово-правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации 148
Заключение 171
Библиографический список использованной литературы 176
Приложение 215
- Понятие и сущность особых экономических зон в Российской Федерации как объекта финансово-правового регулирования
- Финансово-правовое регулирование мероприятий по созданию и функционированию особых экономических зон в субъектах Российской Федерации
- Правовое регулирование финансирования особых экономических зон в Российской Федерации
- Перспективы развития финансово-правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из направлений
современной финансово-экономической политики российского государства является выведение страны и ее территорий из кризисного состояния. Стратегическая задача изменения существующей системы заключается в переходе на новый этап инновационного развития экономики путем формирования дополнительных механизмов, учитывающих особенности экономического, научного и природного потенциала регионов. Одним из таких инструментов стал институт особых экономических зон (далее по тексту ОЭЗ)1.
Создание и функционирование особых экономических зон в
Российской Федерации является перспективным направлением для
привлечения инвестиций, активизации предпринимательского потенциала,
повышения конкурентоспособности страны на мировой арене.
Осуществление предпринимательской деятельности в пределах зональных
территорий предполагает предоставление хозяйствующим субъектам ряд
преимуществ финансово-правового характера: государственное
финансирование инфраструктуры, финансовые гарантии, налоговые и фискальные преференции, а также льготы по уплате страховых взносов. Обеспечение оптимального и эффективного правового регулирования данных процессов способствует достижению высокого уровня финансовых возможностей региона.
С точки зрения финансово-правовой науки можно констатировать отсутствие комплексного теоретического подхода к обоснованию финансово-правового режима особых экономических зон в Российской Федерации. Более того, в законодательстве, регламентирующем финансирование особых экономических зон, и регулирующем финансовые отношения по
1 Понятия «особая экономическая зона», «зональная структура», «зональный институт», «зональная территория» будут использоваться в качестве синонимов во избежание повторений в тексте.
осуществлению хозяйственной деятельности на данных территориях,
существуют противоречия и пробелы. Особенно ярко это наблюдается на
примере несогласованности, нечеткости и непоследовательности
нормативных предписаний, закрепляющих финансово-правовые гарантии и стимулы резидентов ОЭЗ как субъектов инвестиционной деятельности. Отдельные правовые положения, направленные на обеспечение исполнения финансовых обязательств (в том числе с целью гармонизации частных и публичных финансовых интересов), отличаются декларативностью и внутренней противоречивостью, что создает условия для легитимности коррупционных деяний и влечет недостаточную защиту нарушенных прав участников отношений, складывающихся в особых экономических зонах.
Актуальность темы исследования усиливается в связи с недостаточно
тщательным теоретическим и практическим анализом финансово-правовой
модели создания особых экономических зон в конкретном регионе.
Несовершенство финансово-правового регулирования создания и
функционирования зональных институтов, применимого к особенностям российской действительности, не только препятствует достижению целей ОЭЗ, негативно влияет на мобилизацию инвестиций в экономику региона и страны в целом, но и может привести к ошибкам, характерным для прошлых лет.
Необходимость решения указанных проблем и проработки
обоснованных теоретических положений относительно финансово-правового
регулирования особых экономических зон в Российской Федерации
предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В рамках современной
юридической науки вопросы функционирования особых экономических зон
исследовались учеными различных отраслей права. Вопросы правового
регулирования предпринимательской деятельности на территориях особых
экономических зон в Российской Федерации и использование правового
режима зональных институтов нашли свое отражение в диссертационных
работах Д.Р. Арутюнова, М.В. Батырова, Д.А. Благова, А.В. Гасумяновой, А.А. Гариб, К.С. Свинцовой, Е.Е. Серебряковой, О.В. Флоря, О.Е. Якимовой и др.
Изучению финансово-правового аспекта функционирования особых экономических зон посвящены работы Д. А. Савосика. В своем исследовании автор охарактеризовал правовое регулирование таможенного обложения ОЭЗ, выделил особенности административно-правового регулирования ОЭЗ и специфику налогового режима особых экономических зон в Российской Федерации.
Наряду с этим вопросы финансово-правового регулирования
отношений, складывающихся в сфере функционирования особых
экономических зон, не получили достаточно глубокого и полного
выражения. Существует необходимость дальнейшего теоретического изучения и осмысления правового регулирования финансирования зональных структур и финансового стимулирования предпринимательской деятельности резидентов особых экономических зон, а также выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства. Освещение указанной темы ранее не предлагалось в качестве цели диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования
является разработка и обоснование теоретических положений относительно
финансово-правового режима особых экономических зон в Российской
Федерации и выработка предложений и рекомендаций по
совершенствованию законодательства, регулирующего отношения,
возникающие на территориях особых экономических зон.
Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:
- исследовать сущность особых экономических зон как объекта
финансово-правового регулирования, определить понятие особых
экономических зон;
определить основные тенденции и выявить проблемы становления и развития законодательства об особых экономических зонах в России;
провести комплексный анализ правового регулирования мероприятий и способов создания и функционирования особых экономических зон в субъектах Российской Федерации;
- выявить специфику правового регулирования финансирования
особых экономических зон в Российской Федерации и рассмотреть
особенности государственной поддержки резидентов ОЭЗ как субъектов
предпринимательской деятельности;
- сформулировать и охарактеризовать систему финансово-правовых
стимулов осуществления хозяйственной деятельности на территориях
особых экономических зон в Российской Федерации;
- выработать предложения по совершенствованию законодательства в
сфере финансово-правового регулирования особых экономических зон в
Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают
правоотношения, возникающие в сфере финансово-правового регулирования особых экономических зон.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие
отношения, возникающие при создании и функционировании особых
экономических зон в Российской Федерации, и осуществлении
предпринимательской деятельности на данных территориях.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы ученых-специалистов в области финансового, бюджетного и налогового права: Л.Г. Барановой, М.А. Благовещенской, О.В. Болтиновой, С.Г. Верещагина, О.Н. Горбуновой, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, В.Е. Кузнеченковой, Н.Н. Лайченковой, Е.В. Покачаловой, Э.Д. Соколовой, Л.К. Терещенко, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и др.
Межотраслевой характер функционирования особых экономических
зон в РФ потребовал обращения к исследованиям ученых в сфере
административного, гражданского и иных отраслей права: И.Л. Бачило, И.Г. Богданова, М.М. Богуславского, В.Г. Вишнякова, Н.Н. Вознесенской, Н.Г. Дорониной, И.В. Ершовой, С.С. Занковского, А.Н. Козырина, В.В. Лаптева, В.Н. Лисицы, С.П. Мороз, А.В. Пушкина, Ю.Н. Старилова, Е.В. Тереховой, М.А. Цириной и др. Теоретическое обоснование данной категории основано на исследованиях конституционалистов и ученых-теоретиков права: С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Н.В. Витрука, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, А.В. Мелехина, С. В. Мирошник, Ю.А. Тихомирова и др.
Экономическая сущность института особых экономических зон
обусловила необходимость научного анализа выводов ученых-экономистов:
В.Д. Андрианова, А.И. Егорова, А. Капустина, А.Н Кузнецова, М.Ю.
Неучевой, Н.А. Орловой, П.В. Павлова, Р.И. Присяжной, С.А. Рыбакова и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный
диалектический метод познания, а также частнонаучные методы познания, в
том числе: историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-
юридический, формально-логический.
Нормативно-правовая и эмпирическая основа исследования. Правовые нормы, регулирующие отношения в области функционирования ОЭЗ составляют: международные нормативные акты, Конституция РФ, федеральные и региональные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Министерства экономического развития России и Министерства финансов России.
В работе использовались акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также практика налоговых органов, органов государственной власти РФ и субъектов РФ, публикации в средствах массовой информации, интернет-ресурсы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
том, что оно является монографической работой, построенной на
комплексном подходе к формированию и обоснованию научных положений
относительно сущности финансово-правового режима особых
экономических зон в Российской Федерации.
В рамках данного исследования представлена авторская интерпретация
понятий «особая экономическая зона», «финансово-правовой режим особых
экономических зон в Российской Федерации». Диссертантом проведен
правовой анализ мер и способов создания и функционирования особых
экономических зон для наиболее эффективного финансово-правового
регулирования указанных процессов со стороны органов государственной
власти; исследованы правовые механизмы государственного финансирования
функционирования особых экономических зон в Российской Федерации,
государственной поддержки предпринимательской деятельности резидентов
ОЭЗ; предложена и проанализирована система финансово-правовых
стимулов ведения предпринимательской деятельности на указанных
территориях, а также выявлены проблемы такого стимулирования.
Определенной новизной отличаются сформулированные положения по
развитию механизма финансово-правового регулирования
функционирования особых экономических зон и научные рекомендации по
дальнейшему совершенствованию действующего российского
законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Диссертантом обосновано, что специфика финансово-правового
режима особых экономических зон в Российской Федерации заключается во
введении особого правового режима финансирования экономического
развития этих территорий; в закреплении комплекса взаимосвязанных мер
финансового стимулирования предпринимательской деятельности
резидентов ОЭЗ, дифференцированных в зависимости от типа и вида
конкретного зонального института; в установлении ответственности
субъектов правоотношений, возникающих на территориях ОЭЗ, за
неправомерное использование бюджетных и иных инвестиций.
2. Особый правовой режим финансирования ОЭЗ состоит в
формировании финансовых обязательств субъектов отношений в сфере
функционирования ОЭЗ; определении оснований и источников
финансирования; установлении специальных способов предоставления
бюджетных и частных инвестиций; определении направления и порядка
использования предоставленных денежных средств и других экономических
ресурсов.
3. Содержательным элементом правового механизма финансирования
особых экономических зон выступает система финансовых обязательств. С
учетом субъектного состава автором выделены следующие виды финансовых
обязательств участников отношений в сфере функционирования особых
экономических зон: расходные бюджетные обязательства публично-
правовых образований по финансированию объектов инфраструктуры ОЭЗ;
денежные обязательства Минэкономразвития РФ, исполнительных органов
власти субъектов РФ, исполнительно-распорядительных органов
муниципальных образований по внесению взноса в уставной капитал
управляющей компании ОЭЗ; обязательства управляющей компании по
финансированию объектов инфраструктуры ОЭЗ; обязательства резидентов
ОЭЗ по осуществлению инвестиций (в том числе капиталовложений).
Утверждается, что четкая регламентация финансовых обязательств не только со стороны резидентов, но и со стороны органов управления ОЭЗ (защита инвестиций, передача платы или иное встречное предоставление в целях осуществления хозяйственных мероприятий) позволит сформировать условия, обеспечивающие баланс частных и публичных интересов.
4. Отсутствие в законодательстве об особых экономических зонах в
Российской Федерации условий бюджетного финансирования создает
неоправданную ситуацией широту дискреционных полномочий органов
власти всех уровней и является в известном смысле коррупциогенным
фактором. К условиям бюджетного финансирования предлагается отнести:
экономное, целевое и результативное использование бюджетных инвестиций;
переход в четко определенные сроки на использование механизма государственно-частного партнерства; привлечение управляющей компанией достаточного круга инвесторов; неукоснительное соблюдение органами управления ОЭЗ финансовых обязательств по соглашениям о создании и об управлении ОЭЗ.
5. Комплексный сравнительно-правовой анализ российского
законодательства в сфере ОЭЗ, соглашений о создании ОЭЗ и соглашений об
управлении ОЭЗ позволил выявить пробелы и декларативность норм,
предусматривающих финансово-правовые гарантии и ответственность
органов государственного управления разных уровней за неисполнение
(ненадлежащее исполнение) обязательств по финансированию зональных
территорий, что, в свою очередь, дестимулирует активность частных
инвесторов.
Избыточная бланкетность предписаний, устанавливающих границы
ответственности управляющей компании ОЭЗ за неправомерное
использование бюджетных средств, а также средств, полученных из внебюджетных источников финансирования, создает предпосылки для нецелевого и неэффективного их расходования. Нечетко сформулированные обязанности управляющей компании в области ведения раздельного финансового учета государственных и частных инвестиций препятствует обеспечению прозрачности, повышению достоверности информации об использовании этих ресурсов.
6. Автор приходит к выводу о несовершенстве правового
регулирования отношений в сфере защиты инвестиций резидентов ОЭЗ в
связи с отсутствием в законе и соглашениях об осуществлении
предпринимательской деятельности в ОЭЗ арбитражной оговорки и
конкретных положений об ответственности органов управления ОЭЗ
(оснований возмещения ущерба, условий и порядка исчисления и выплаты
компенсации) в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения)
финансовых обязательств. Указанное обстоятельство создает неоправданно
рискованные ситуации для участников в функционировании ОЭЗ, что существенно снижает эффективность инвестиционной политики государства.
7. Несовершенство механизма финансово-правового стимулирования субъектов предпринимательства в особых экономических зонах во многом связано с отсутствием периода предоставления льготного режима в виде максимального снижения налогового бремени предприятия-резидента ОЭЗ; льгот по страховым взносам для резидентов портовых ОЭЗ; положений, предусматривающих ответственность органов исполнительной власти, игнорирующих предоставление денежных средств или льгот на их получение под новые и эффективные инвестиционные проекты, в первую очередь, для резидентов ОЭЗ, которые находятся на начальном периоде (на стадии «startup»); согласования законодательства об особых экономических зонах с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные
автором выводы могут быть использованы для дальнейших научных
исследований, посвященных правовому регулированию особых
экономических зон, а также процессов, происходящих на указанных
зональных территориях. В определенной степени данная работа способствует
познанию закономерностей развития финансово-правовых явлений,
разработке новых научных направлений.
Практическая значимость исследования. В диссертации нашли отражение предложения по совершенствованию механизма финансово-правового регулирования ОЭЗ, в связи с чем автором разработаны положения о внесении изменений и дополнений в российское законодательство, а также представлены практические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и дальнейшему развитию особых экономических зон. Выводы диссертационной работы могут быть использованы в нормотворческой
деятельности и правоприменительной практике федеральными и
региональными органами власти, органами управления ОЭЗ.
Материалы диссертации могут быть применены в рамках преподавания
учебных дисциплин «Финансовое право», «Налоговое право»,
«Инвестиционное право», а также для разработки методической литературы, ориентированной на практических работников управляющих органов и организаций ОЭЗ, предпринимателей-резидентов ОЭЗ.
Апробация результатов диссертационного исследования состоит в
применении их в учебном процессе при чтении лекций и проведении
семинарских занятий по дисциплинам «Финансовое право», «Налоговое
право» в Национальном исследовательском Томском государственном
университете, Томском государственном университете систем управления и
радиоэлектроники, Западно-Сибирском филиале Российской академии
правосудия г. Томск. Некоторые выводы параграфа 2 гл. 2 были включены в учебное пособие по налоговому праву (ч. 2), разработанное автором для студентов Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники. Концептуальные идеи исследования нашли свое отражение при выполнении технических заданий Департамента инвестиций Томской области «на выполнение научно-исследовательских работ и оказанию услуг по изучению лучших практик и совершенствованию инвестиционного законодательства Томской области в целях создания благоприятного инвестиционного климата на территории региона».
Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных
трудов, в том числе в журналах, входящих в перечень рецензируемых
научных журналов и изданий. Положения диссертации прошли апробацию в
выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных и
региональных научно-практических конференциях в Москве, Томске,
Красноярске, Юрге.
Выводы и рекомендации, сформулированные в работе, рассмотрены,
обсуждены и одобрены на заседании сектора административного права
Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы и целями исследования. Работа включает введение, две главы, содержащие шесть параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы и приложение.
Понятие и сущность особых экономических зон в Российской Федерации как объекта финансово-правового регулирования
Термин «особая экономическая зона» (ОЭЗ) с момента его появления в законодательстве Российской Федерации становится все более актуальным, значимым и востребованным. В настоящее время данное понятие не является новым, однако его определения, представленные в специальной литературе, не всегда являются удачными, неточны, в частности, объяснения правового положения таких зон: особенно это актуально при определении их как объекта финансово-правового регулирования. Вопрос о понятии ОЭЗ исследуется преимущественно в экономическом аспекте, и, к сожалению, ученые-юристы уделяют этой теме недостаточно внимания. Данная проблема представляется остро нуждающейся в изучении с позиции правовой науки и в разработке концептуального определения ОЭЗ, охватывающего их основные признаки как правовой категории.
Прообразом института особых экономических зон являлись свободные экономические зоны (СЭЗ). Иначе говоря, особые экономические зоны представляют собой разновидность свободных экономических зон. С принятием Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»2, законодатель отказался от термина «свободные экономические зоны». Однако природа и признаки понятия ОЭЗ тесно связаны со своим прообразом. Под свободной экономической зоной, или «зоной-франко», по документам Киотской конвенции 1973 г., понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории, то есть осуществляется принцип «таможенной экстерриториальности».3 Таким образом, свободная экономическая зона - это часть территории страны с особым (льготным) действующим режимом, закреплённым в специальном законодательстве, регулирующим деятельность хозяйствующих субъектов.
В силу того, что ОЭЗ являются экономической категорией, нельзя обойти вниманием точки зрения ученых-экономистов по поводу определения понятия данного института. Представители экономической теории определяют СЭЗ как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в процессы экономики, как уникальную форму публичного и частного партнерства4. Такой подход сразу наталкивает на вопрос о том, что можно считать «свободной экономической зоной»: обособленную географическую территорию или режим деятельности, при котором активно применяется система льгот и стимулов. Исходя из того, что базисным является территориальный признак, а целый спектр явлений, включающий систему преференций, выступает вторичным, представляется возможным сделать вывод о том, что свободная зона - это часть территории государства, где действует особый правовой режим для ведения бизнеса.
В научной литературе данному понятию дается более широкое толкование. В частности, согласно дефиниции Н. Смородинской, А. Капустина, СЭЗ - это не только и не столько обособленная географическая территория, а скорее часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, неиспользованная в других его частях.5 Данное понятие отражает ряд свойств, связанный с действием преференциального режима хозяйствования. Импонирует то, что авторы, используя термин «экономическое пространство», не разделяют понятия «суверенитет», «территориальная целостность» государства, «верховенство права», дабы не нарушить конституционные основы государства. Однако такая формулировка расплывчато выделяет основные признаки анализируемого понятия и выглядит не вполне корректно с правовой точки зрения.
Универсальной и в наибольшей степени отражающей основные черты рассматриваемой категории, на наш взгляд, представляется позиция В.Д. Андрианова и А.Н. Кузнецова, согласно которой СЭЗ рассматривается как часть национальной территории (иногда выделенной из общей таможенной черты государства), имеющая расширенную самостоятельность в решении хозяйственных вопросов, особый режим управления и преференциальные условия экономической деятельности для иностранных и национальных предпринимателей6. Современное понимание данного экономического института предложила С.Н Шевцова, уточняя, что ОЭЗ является элементом национальной и региональной социально-экономической системы, имеющей определенную целостность и специфические задачи (снижение транзакционных издержек, торговых и административных барьеров, создание благоприятной среды для инвестиций) для решения которых установлен особый хозяйственный режим, распространяющийся на резидентов ОЭЗ7.
Анализируя приведенные выше понятия СЭЗ, представляется возможным определить ее как часть национального экономического пространства, на котором создан особый режим управления и преференциальные условия ведения бизнеса для зарубежных и отечественных предпринимателей в целях решения стратегических задач государства.
Долгожданным фундаментом нового правового регулирования ОЭЗ, который заложил основы ликвидации непоследовательности и нелогичности их правового регулирования, стал Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». В соответствии со ст. 2 названного закона, особая экономическая зона - часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.
Необходимо уточнить, что прогрессивные нормы закона, дефиниции исследуемого понятия не распространяются на отношения, регулируемые действующим законодательством Калининградской и Магаданской областей. Так, в ст. 2 Федерального закона от 10 января 2006 г. «Об особой экономической зоне в Калининградской области»8, ОЭЗ определяется как территория Калининградской области, на которой действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности, а также применяется процедура свободной таможенной зоны. В силу ст. 3 Федерального закона от 31 мая 1999 года «Об особой экономической зоне в Магаданской области»9, под ОЭЗ понимается территория, расположенная в административных границах города Магадана, на которой в соответствии с законом устанавливается особый правовой режим хозяйственной деятельности и применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны.
Федеральный закон № 116-ФЗ закрепляет понятие ОЭЗ схематично, тем самым не до конца раскрывая правовую природу этого сложного явления. Более того, для определения дальнейшего пути развития особых экономических зон, исследований ученых-экономистов, рассмотренных выше, недостаточно.
В международном частном праве «под свободными экономическими зонами» понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий»10. Данное определение подчёркивает только одну сторону деятельности СЭЗ -иностранные инвестиции, оставляя при этом без внимания национальные хозяйствующие субъекты.
Представители современной юридической науки при рассмотрении понятия особой экономической зоны отталкиваются от «режимного» подхода образования ОЭЗ, отождествляя их с льготным режимом, который предоставляется определенному виду предпринимательской деятельности. Так, Е.Е. Серебрякова считает, что «ОЭЗ должна рассматриваться как специальный режим осуществления деятельности, применяющийся в отношении физических и юридических лиц, зарегистрированных в качестве резидентов ОЭЗ и осуществляющие деятельность на определенной части территории Российской Федерации, установленной Правительством РФ»11. Данная точка зрения, безусловно заслуживающая внимания, отождествляет ОЭЗ с преференциальным режимом. Не учитывается тот факт, что первоначальным признаком ОЭЗ является территория РФ, на которой устанавливаются льготы и преференции.
Финансово-правовое регулирование мероприятий по созданию и функционированию особых экономических зон в субъектах Российской Федерации
Учет специфики регионального фактора является одним из важнейших инструментов, необходимых для эффективного рыночного реформирования экономики страны. В связи с этим очевидной становится необходимость создания качественно новых подходов к реализации региональной политики, неотъемлемой частью которой выступают особые экономические зоны. Важным аспектом, требующим проработки, является правовое обеспечение создания и функционирования особых экономических зон как механизма государственного регулирования регионального развития. Особые экономические зоны способствуют эффективному развитию экономики территорий, так как согласуются с их внутренними потребностями, условиями и задачами. Кроме того, расширяя международное сотрудничество, они являются действенным инструментом включения страны в мировую экономику.
В современных условиях особые экономические зоны являются институтом модернизации экономики субъектов Российской Федерации, а, значит, каждый регион заинтересован в том, чтобы на его территории существовала особая экономическая зона того или иного типа. ОЭЗ являются одним из эффективнейших рычагов привлечения инвестиций в регионы. Правительство Российской Федерации в своем постановлении от 3 августа 2011 г. № 6481 утвердило правила отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов в целях создания новых центров социально-экономического развития (точек регионального экономического роста) и сети территориально- производственных и туристских кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий федеральных округов.
Выбор модели финансирования также относится к сфере ведения субфедераций. Именно они, являясь наиболее заинтересованными «участниками» этого процесса, располагают сегодня всеми возможностями для эффективного функционирования особых экономических зон. Исследуя финансово-правовые аспекты формирования ОЭЗ в регионе, нельзя не затронуть концептуальные моменты, связанные, например, с географическим положением ОЭЗ и ее администрированием.
Считаем целесообразным проанализировать правовое регулирование существующих мер и способов создания и организации ОЭЗ для региональной власти.
В Российской Федерации выбран подход к созданию особых экономических зон на государственной (муниципальной) земле и преимущественно за счет государственного финансирования. Согласно закону об ОЭЗ, решение о создании ОЭЗ принимается Правительством Российской Федерации. Значит, для образования в регионе особой экономической зоны необходимо, чтобы исполнительная власть субъекта РФ сумела составить проект финансирования создания ОЭЗ таким образом, чтобы федеральное Правительство было также заинтересовано в функционировании данного механизма в рассматриваемом регионе. Поэтому существует потребность в иллюстрации преимуществ от реализации особых экономических зон на базе именно того региона, который планирует её создание. То есть необходимо, чтобы данный регион обладал рядом таких специфических черт, которые совсем или в большей мере отсутствует на территории других субъектов РФ (например, наличие инфраструктуры, образовательной базы, высокие экономические показатели региона и др.).
Только тот факт, что регион за счет создаваемой ОЭЗ сможет решать финансовые проблемы локального уровня, не является показателем одобрения проекта ОЭЗ. Здесь наблюдается некоторое расхождение с целями создания ОЭЗ, которые указаны в законе об ОЭЗ, где основной целью подразумевается развитие региона за счет ОЭЗ. Однако, проанализировав все существующие в настоящее время зональные институты, можно отметить, что на данный момент федеральная власть выбирает для реализации проекта ОЭЗ только те регионы, которые уже являются развитыми и привлекательными для вложения инвестиций.
Важным критерием при создании ОЭЗ на территории региона выступает умение субфедеральной власти детально планировать дальнейшие пути развития субъекта РФ. В связи с этим на федеральном уровне существует потребность в утверждении Правительством РФ положения «О системе государственного стратегического управления», которое будет регламентировать следующие обязанности органов исполнительной власти субъектов РФ (в некоторых случаях исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований):
- формировать долгосрочные приоритеты правового регулирования финансирования инвестиционной деятельности региона, позволяющие частным компаниям снизить риски, в том числе при принятии долгосрочных инвестиционных решений;
- развертывать финансово-правовые долгосрочные решения (со сроком реализации семь и более лет) в комплекс среднесрочных и краткосрочных задач, согласованных между собой;
- обеспечивать баланс финансирования планируемых действий, требующих значительных организационных и ресурсных затрат (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности, в сфере развития человеческого потенциала);
- ориентироваться на финансовую деятельность в соответствии с поставленными долгосрочными целями; увязывать принимаемые в процессе регионального стратегического управления решения с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу;
- осуществлять мониторинг принимаемых решений на стадиях подготовки и их реализации;
- обеспечивать четкую взаимосвязь между результатами финансовой деятельности органов государственной власти и бюджетными средствами, выделенными на их достижение1.
В настоящее время основным вектором преодоления экономической стагнации выступает стратегическое территориальное развитие. Согласно бюджетному посланию Президента,2 региональной властью, в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, ведётся активная работа по мониторингу мер модернизации социально-экономической системы страны.
Эффективность системы стратегического управления приобретает особую важность в ситуации дефицита федерального и регионального бюджетов, в период финансового кризиса. Создание отлаженной системы государственного стратегического управления предоставит возможность по-новому подойти к среднесрочному прогнозированию, согласовав его с долгосрочными целями развития национальной экономики; позволит скоординировать создание и реализацию долгосрочных стратегий и программ развития как страны в целом, так и отдельных территорий, регионов или секторов экономики.
Сущность управления стратегической конкурентоспособностью региона состоит в формировании и реализации концепции эффективного управления её развитием на инновационной основе, непрерывного мониторинга и оценки происходящих изменений во внешней среде и всей его деятельности с целью поддержания способности не только к выживанию в условиях нестабильности, вызванной финансово-экономическим кризисом, но и эффективному функционированию и дальнейшему, опережающему конкурентов, развитию1.
Важно также указать, что при схеме формирования ОЭЗ «сверху», одобрение решений о создании ОЭЗ Правительством РФ неизбежно влечет за собой ряд проблем на начальном этапе функционирования ОЭЗ, а именно: коррупция, административные барьеры, избирательное толкование и дефекты законодательства, а также конфликты государства и бизнеса.
В случае, если государственная власть субъекта РФ понимает, что на территории такого субъекта проект создания ОЭЗ федерального значения потерпит неудачу, регионом для собственного развития могут быть использованы особые экономические зоны регионального значения (например, ОЭЗ Липецкой области), территориальные кластеры, зоны территориального развития, инновационные центры (проект «Сколково»), наукограды, технопарки. Все эти инструменты в той или иной мере схожи по правовому регулированию и принципу работы с особыми экономическими зонами, призваны развивать регионы и экономику страны в целом, однако имеют некоторые различия в целях создания.
Правовое регулирование финансирования особых экономических зон в Российской Федерации
В современных рыночных условиях государство (в некоторых случаях муниципальное образование) берет на себя обязательства по финансированию приоритетных государственных (муниципальных) программ и направлений. В качестве источника государственного финансирования выступают средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета. Такой вид финансирования имеет целевой характер. Нецелевое расходование бюджетных средств является основанием для применения мер ответственности.
Многие исследователи отмечают, что финансовое регулирование можно рассматривать в аспекте распределительных процессов, которые доминируют в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами разных уровней1.
При объективном желании Правительства РФ использовать передовой зарубежный опыт финансирования создания ОЭЗ, следует подчеркнуть, что институт российских ОЭЗ является весьма оригинальным. В.А. Ященко акцентирует внимание на том, что современные зональные структуры, образованные в странах Европы, Азии и Латинской Америки, отличаются от ОЭЗ в России по методам организации финансирования и механизму функционирования2. Согласно ст. 6.1. федерального закона от 22.07.2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»3 финансирование особых экономических зон в Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов. Законом регламентирована специфика исполнения обязательств по финансированию ОЭЗ Российской Федерацией (посредством внесения взноса в уставный капитал открытого акционерного общества, которое создано в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон), субъектами РФ и муниципальными образованиями (посредством внесения взноса в уставный капитал управляющей компании особой экономической зоны).
Правовое регулирование финансирования функционирования ОЭЗ государством (муниципальными образованиями) осуществляется методом включения в законы о бюджетах положений о предоставлении денежных средств на создание инфраструктуры особых экономических зон.
С начала образования зональных территорий в РФ каждый год в законе о федеральном бюджете предусматриваются расходы на создание особых экономических зон. Так, в 2006 году на увеличение уставного капитала ОАО «ОЭЗ» были направлены средства федерального бюджета в сумме 8 000 000,0 тыс. рублей, а в 2007 году - в сумме 11 100 000,0 тыс. рублей 1; в целях создания объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон, в уставной капитал ОАО «ОЭЗ» из федерального бюджета в 2008 году было направлено 17 211 720,0 тыс. рублей2, в 2009 году - 8 000 000,0 тыс. рублей3, в 2010 - 19 169 500,0 тыс. рублей4, в 2011 - 18 654 296,7 тыс. рублей5, в 2012 и 2013 гг. было направлено по 6 034 400,0 тыс. рублей, а в 2014 г. планируется инвестировать 12 068 800,0 тыс. рублей6. С 2012 года Федерация принимает участие в проекте создания туристического кластера на территории Северо-Кавказского федерального округа, предоставляя средства федерального бюджета. Законами о бюджетах тех субъектов и муниципальных образований, где функционируют ОЭЗ также предусмотрено инвестирование бюджетных средств в инфраструктуру ОЭЗ.
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования исполняют расходные бюджетные обязательства по финансированию объектов инфраструктуры ОЭЗ на основании закона об ОЭЗ (п.1 ст. 6.1) и соответствующих законов о бюджетах. Понятия таких обязательств закреплены в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ1. Так, бюджетными обязательствами являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, в то время как под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. М. Ф. Ивлиева подчеркивает, что санкционированные законом о бюджете на очередной год расходные обязательства приобретают правовую форму бюджетных обязательств, последние и являются основанием для выделения из бюджета денежных средств, направленных на финансовое обеспечение задач и функций органов исполнительной власти2. ч
На стадии создания особых экономических зон, в 2005 году, заместитель министра информатизации и связи Д. А. Милованцев сообщал о том, что, по предварительным оценкам, для обустройства одной ОЭЗ потребуется от 80 до 100 млн. долларов, уточняя при этом, что инвестировать будут бюджеты всех уровней.3 Однако он не указывал, в каких пропорциях между ними будет разделяться финансовое бремя между ними.
Минэкономразвития РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, являясь получателями бюджетных средств, исполняют денежные обязательства4 по внесению взноса в уставной капитал управляющей компании ОЭЗ на основании закона об ОЭЗ (п. 2, п. 3 ст. 6.1) и в соответствии с условиями соглашений о создании ОЭЗ, где определены объемы указанных обязательств.
Так, в туристско-рекреационной ОЭЗ «Байкальская Гавань» финансирование за счет средств федерального бюджета составляет 76,4 %, Республики Бурятия - 23,0 %; средств бюджета муниципального образования «Прибайкальский район» - 0,6 %К Из федерального бюджета на развитие ОЭЗ «Томск» с момента ее образования поступает 74 %2. По планам Правительства, до 2026 года финансирование особых экономических зон в Алтайском, Ставропольском краях, Калининградской, Иркутской областях и других субъектах будет осуществляться преимущественно из федерального бюджета (см. Приложение).
Особенностью финансирования ОЭЗ «Санкт-Петербург» и «Зеленоград» является равное распределение финансовых вливаний между федеральным и местным бюджетами3. Специфика финансирования ОЭЗ «Липецк» состоит в примерно одинаковом ресурсообеспечении со стороны федерации и региона4 (см. Приложение).
Как показывает проведенный анализ, финансирование государством ОЭЗ технико-внедренческого и промышленного типов значительно шире, чем ОЭЗ туристско-рекреационного типа. Неравномерное распределение денежных средств связано с тем, что функционирование первых двух типов ОЭЗ требует больших затрат на подготовительном этапе. При этом государство вкладывает средства в работу той или иной зоны, оценивая ее финансовую, экономическую и социальную эффективность. Так, положительную динамику развития демонстрирует промышленно-производственная зона Липецкой области, где в 2011 году было принято принципиальное решение об увеличении ее площади в два раза1 (до 1024 га).
Реализация проектов портовых особых экономических зон РФ сложна в связи с их дороговизной. Окупаемость портовых ОЭЗ максимально зависит от наличия инфраструктуры должного уровня. Это, в свою очередь, обуславливает необходимость своевременных вложений бюджетов всех уровней в нужном объеме.
Главное, что привлекает инвесторов в особых экономических зонах -это участие государства в финансировании инфраструктуры экономических территорий. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в РФ» не содержит норм, регламентирующих предоставление финансово-правовых гарантий и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение (не в полном объеме, не в определенные соглашением о создании ОЭЗ сроки) обязательств по финансированию зональных структур; положения соглашений о создании ОЭЗ2, предусматривающие ответственность сторон, носят декларативный характер, что дестимулирует частные компании осуществлять капиталовложения.
Перспективы развития финансово-правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации
На протяжении нескольких лет на территории Российской Федерации функционирует институт особых экономических зон, в рамках которого государство предоставляет право осуществлять предпринимательскую деятельность на льготных условиях хозяйствующим субъектам - резидентам ОЭЗ, выделяет финансовые ресурсы на определенные цели, стимулирует, управляет и контролирует указанную деятельность.
Вопрос о модернизации финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности в особых экономических зонах в РФ требует заинтересованного и целеустремленного рассмотрения, поскольку изменяется законодательство, совершенствуются схемы финансовых поступлений и финансово-правовые средства ведения бизнеса в ОЭЗ, создаются все новые ОЭЗ, а также происходит увеличение количества субъектов-резидентов ОЭЗ. Теоретический и практический анализ интересующей нас предметной области предполагает определение указанной правовой категории.
Исходным элементом здесь является установление законодателем особого правового режима осуществления предпринимательской деятельности14. В юридической литературе под правовым режимом понимается особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права15.
По результатам проведенного в диссертационном исследовании правового анализа отношении в сфере ОЭЗ, выявлено, что на территории особых экономических зон действует особый финансово-правовой режим.
Так, финансово-правовой режим особых экономических зон - это порядок финансово-правового регулирования, обеспечивающий создание, функционирование и развитие особых экономических зон путем установления особого режима финансирования ОЭЗ; комплекса взаимосвязанных мер финансового стимулирования предпринимательской деятельности резидентов ОЭЗ, дифференцированных в зависимости от типа и вида конкретной зональной территории; а также ответственности субъектов правоотношений, возникающих на территориях ОЭЗ, за неправомерное использование бюджетных и иных инвестиций.
Категория «финансово-правовой режим» является сложным понятием, включающим содержательную характеристику конкретных нормативных средств. А механизм финансово-правового регулирования представляет собой процесс действия права, показывающий, каким образом осуществляется регулирование.
Основными позициями, в рамках которых нам видится необходимость совершенствования существующего финансово-правового регулирования отношений в особых экономических зонах Российской Федерации, в настоящее время остаются:
- нестабильность и неточность нормативно-правовой базы, предусматривающей механизмы финансирования, стимулирования и управления долгосрочного воздействия;
- наличие существенных различий между теоретической, принципиальной схемой и реально действующими законами;
- отсутствие эффективной структуры администрирования, должного финансового контроля над этой структурой, и как следствие, коррупция среди органов управления ОЭЗ.
Следует учитывать, что эти направления взаимосвязаны, неотделимы друг от друга и предполагают сочетание инструментов развития финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности в ОЭЗ.
Необходимость совершенствования существующих средств и рычагов воздействия с целью создания комфортных условий для осуществления и развития предпринимательской деятельности в ОЭЗ, привлечения капитала, повышения деловой активности на мировой арене обусловлено отсутствием тщательно проработанного нормативно-правового массива, регламентирующего и обеспечивающего эффективное функционирование особых экономических зон.
- Привлечение иностранных инвестиций является одной из главных задач российской государственной политики зонирования. В странах с развитой рыночной экономикой (Великобритания, Италия, Германия, Франция) основным источником привлекаемого капитала является национальный капитал. Развивающиеся страны, такие как Тайвань, Бразилия, Мексика, преимущественно используют иностранный частный капитал16. В России, где особо ценным является опыт создания СЭЗ развивающихся стран, финансирование осуществляется в основном за счет государственных денежных ресурсов.
Стоит заметить, что инвесторы, связанные с высокотехнологичным производством, не спешат вкладывать средства в ОЭЗ. Объем предоставляемых льгот зарубежным инвесторам в России на порядок ниже тех, которые предоставляются компаниям-резидентам, например, в Китае и Индии. Явным отрицательным моментом выступает отсутствие специальных гарантий защиты инвестиций. Как уже отмечалось в параграфе 1.2 и 2.1, наше государство на законодательном уровне не закрепило стимулы и механизмы защиты иностранного капитала. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»17 содержит нормы отсылочного и декларативного характера. Поэтому необходима конкретизация данных положений путем внесения изменений. Представляется логичным создать и закрепить привлекательные условия страхования инвестиций резидентов ОЭЗ в России, а также регламентировать обязательства государства разрешать инвестиционные споры, возникающие из условий соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ, опираясь на Сеульскую18 и Вашингтонскую19 конвенции; разграничить критерии и пределы государственных гарантий и льгот для частного капитала между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления, закрепить за ними конкретные обязательства и ответственность по гарантиям защиты капиталовложений.
Способы решения данной проблемы разрабатываются на самом высоком уровне. Правительство РФ активно пропагандирует меры по улучшению инвестиционного климата в стране и устанавливает программы для привлечения больших иностранных инвестиций в развитие ОЭЗ зарубежными партнерами. Такими «рычагами» воздействия выступают совершенствование нормативно-правовой базы работы инновационных центров, повышение их инвестиционной привлекательности, снятие избыточных административных барьеров и модернизация механизмов финансовой поддержки инновационных центров со стороны государства. Все базовые элементы инновационной инфраструктуры, в том числе -формирующие систему стимулов для инвесторов, у нас созданы, но работает она пока недостаточно системно20.
Признавая важность указанного положения, стоит учитывать, что ориентация на установление льготного режима в качестве ключевого импульса к привлечению внешних инвестиций или репатриации внутреннего капитала, вывезенного за рубеж ранее, допускает обременительное положение страны в целом. Путь дальнейшего облегчения налоговой нагрузки может привести к сокращению налоговых поступлений в государственный бюджет, подавлению национального производителя. Более того, целью иностранного участия в любой перспективе (краткосрочной, среднесрочной, долгосрочной) является получение прибыли, большая часть которой «уйдет» в карман зарубежного инвестора, что не позволит достичь ожидаемого финансово-экономического эффекта от учреждения таких оазисов. Безусловно, иностранные вложения выгодны предприятиям особых экономических зон и стране в целом только на начальной стадии инвестирования. Обеспечение последующего взаимодействия бизнес-структур внутреннего и внешнего значения в пределах российских ОЭЗ посредством гарантированного стимулирования деятельности зарубежных партнеров необходимо при условии подкрепленного намерения со стороны иностранного инвестора довести до конца цикл сотрудничества с резидентами ОЭЗ в РФ.
Правовое регулирование политики государства в рамках ориентации на национального производителя-резидента ОЭЗ с целью повышения интереса отечественных инвесторов к осуществлению вложения капитала в ОЭЗ возможно методом внесения дополнительных льгот и преференций в ст. 11 и 15 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». При этом в инвестиционных соглашениях следовало бы включить условие о последующей финансово-хозяйственной деятельности резидента исключительно в пределах РФ (не менее 80% товара и оборота денежных средств).
