Содержание к диссертации
Введение х 3
Глава 1. Юридическая природа служебных споров 14
1. Сущность служебного отношения 14
2. Понятие служебного спора 41
3. Виды служебных споров 55
Глава П. Содержание служебного спора 78
1. Субъекты служебного спора 78
2. Предмет служебного спора 109
З.Основание служебного спора 127
Глава Ш. Процедуры разрешения служебных споров 136
1. Категория «процедура разрешения служебного спора» в
понятийном ряду его теории 136
2.Досудебная процедура разрешения служебных споров 148
3 Судебная процедура разрешения служебных споров 171
Заключение 196
Список использованной литературы 204
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основной целью проводимой в стране административной реформы является создание эффективного механизма государственного управления, без которого невозможно обеспечение динамичного развития российского общества. Результативность деятельности как отдельного государственного органа, так и государственного аппарата в целом во многом определяется эффективностью профессиональной служебной деятельности государственных служащих, ведь именно они в силу предоставленных им полномочий осуществляют практическую реализацию политики государства практически во всех сферах общественной жизни. Этим обусловлено непреходящее значение государственной службы как ключевого элемента публичного управления. Преодоление последствий мирового финансового кризиса, инновационная и инфраструктурная модернизация экономики, борьба с коррупцией - все эти новые вызовы еще более повышают значение государственной службы и диктуют необходимость скорейшего приведения данного института в соответствие с требованиями современного общества.
Эффективность деятельности государственных служащих по реализации функций государства напрямую зависит от адекватного современным реалиям регулирования их правового положения. Построение оптимальной системы этого публично-правового регулирования предполагает встраивание в нее отлаженного правого механизма защиты прав и законных интересов государственных служащих. Одним из цивилизованных способов такой защиты, способствующих снятию внутренних конфликтов в деятельности государственного аппарата и обеспечении его нормальной работы, является служебный спор.'
Понятие «служебный спор» является новым для российского законодательства. Впервые в отечественном праве его легальное определение было дано Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее Закон № 79-ФЗ).
До вступления в силу названного Закона, рассмотрение споров, возникающих на гражданской службе, регулировалось трудовым законодательством. Обособление законодательства о гражданской службе от норм трудового права следует признать важным шагом на пути к установлению адекватного правового регулирования государственной службы, однако анализ Закона показывает, что многие его положения повторяют соответствующие положения Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ). Не являются исключением и нормы, регулирующие порядок рассмотрения служебных споров.
В частности, данное в Законе № 79-ФЗ определение служебного спора почти дословно воспроизводит определение индивидуального трудового спора, содержащееся в ТК РФ. Кроме того, в этом законе практически отсутствуют нормы, регулирующие порядок рассмотрения служебных споров, а также порядок принятия решения органами по рассмотрению служебных споров и его исполнения. Вследствие этого к соответствующим отношениям субсидиарно применяются нормы ТК, а служебные споры рассматриваются в судах по аналогии с трудовыми спорами.
Между тем, специфика государственной службы (жесткая субординация, публичный характер, выполнение субъектами служебных отношений властных функций) предопределяет особый правовой статус государственных служащих по сравнению с гражданами, осуществляющими профессиональную трудовую деятельность по найму: наличие определенных запретов и ограничений, государственных гарантий, особый порядок поступления на службу и ее прохождения и т.д. В этой связи положение, при котором служебные споры рассматриваются в соответствии с нормами ТК, нельзя назвать оптимальным, так как не обеспечивается должный уровень 1 СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215 защиты прав служащих, что наносит ущерб как интересам служащих, так и интересам государства.
Важно также отметить, что Европейский суд по правам человека неоднократно указывал, что споры с участием госслужащих по вопросам служебного положения не подпадают под действие ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в силу функционного критерия определения прав этих лиц: государственные служащие принимают участие в осуществлении государственной власти и полномочий, направленных на охрану публичных интересов. Следовательно, отношения, в которых участвуют эти лица в связи со своей профессиональной деятельностью, являются сугубо публичными. В этом смысле прецедентным является решение по делу Пеллегрина, в котором этот суд констатировал: «Из сферы действия п. 1 ст. 6 Конвенции исключаются только споры с участием государственных служащих, служба которых характеризуется специфичностью деятельности государственного аппарата в той мере, в какой последний в качестве держателя публичной власти, обязанного охранять общие интересы государства или иных государственных образований, наделенных правосубъектностью (Pellegrin, 66 и 67).
В этом контексте весьма важное значение приобретает совершенствование законодательного регулирования порядка разрешения служебных споров. Однако нормальному обеспечению деятельности законодателя в данном направлении препятствует еще достаточно слабая научная разработка концептуальных проблем конфликтов, возникающих из служебных отношений, в связи с чем исследование теоретических аспектов служебного спора является весьма актуальной задачей.
Степень научной разработанности проблемы. На монографическом уровне специальных комплексных исследований проблематики служебного спора не проводилось. Отдельные аспекты, касающиеся главным образом вопросов разрешения служебных споров, затрагивались в работах В.А.
Васильева, Ю.Н. Полетаева, М.В. Преснякова, СЕ. Чаннова, Л.А. Чикановой.
П.А. Лобанов рассматривает служебный спор в рамках общего исследования конфликтов на государственной гражданской службе и системы управления такими конфликтами . Однако есть все основания утверждать, что в имеющихся исследованиях проблема еще не получила необходимого концептуального осмысления. Отсутствует развернутое доктринальное определение служебного спора, не решены многие дискуссионные вопросы, касающиеся его правовой природы, не разработана юридическая конструкция, позволяющая построить адекватную теоретическую модель данного явления, не раскрыта система его функций. Таким образом, в юридической науке теория служебного спора находится на стадии начального становления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при возникновении разногласий на государственной гражданской службе между гражданскими служащими, гражданами, поступающими на гражданскую службу или ранее состоявшими на гражданской службе, с одной стороны, и должностными лицами и государственными органами, с другой стороны, по поводу различно понимаемых служебных прав и обязанностей, а также по поводу законности нормативных правовых актов о государственной гражданской службе.
Предметом исследования выступают теоретические основы служебного спора как публично-правового явления, а также законодательство, регулирующее порядок разрешения служебных споров
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное изучение служебного спора как публично-правового явления, разработка концептуальных положений для построения его целостной теории, а также поиск конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения служебных споров. 2 См.: Лобанов П.А. Управление конфликтами в государственной гражданской службе Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук М., 2009. С. 11.
Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач: -выявление юридической природы служебных регулятивных правоотношений, возникающих в процессе реализации государственной гражданской службы и являющихся источником служебных споров; определение понятия и признаков служебного спора как разновидности административно-правового спора, возникающего из служебных регулятивных правоотношений; разработка критериев классификации и выявление видов служебных споров; построение юридической конструкции служебного спора - идеальной правовой модели, описывающей его как особое охранительное правоотношение, вычленение и исследование ее основных элементов; определение понятия «процедура разрешения служебного спора»; - анализ существующих правовых процедур разрешения служебных споров; разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства,, регулирующего порядок рассмотрения служебных споров.
Теоретическая и нормативная база. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права, науки административного, трудового, гражданского и других отраслей права.
Использованы монографические и иные источники по теории права: Н. Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Белых, А.В. Васильева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкина, О.Н. Садикова и др.
Основную базу диссертационного исследования составили труды представителей науки административного права: С.Г. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, А.А. Демина, А.В. Демина, А.Б. Зеленцова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина,
А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, М.В. Преснякова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, СЕ. Чаннова и др.
Важными источниками для написания диссертации послужили труды ученых в области трудового права: И. К. Дмитриевой, А..М. Куренного, Д.Б Миннигуловой, Р.З. Лившица, Т.А. Нестеровой, А.Ф.Нуртдиновой, В.Н. Пашерстника, В.Н. Скобелкина, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Л.А.Чикановой, В.Ш. Шайхатдинова, В.Е. Холодовой, Е.Б. Хохлова, и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, российская судебная практика, а также законодательные акты о государственной службе зарубежных государств (Албании, Великобритании, Венесуэлы, Вьетнама, Германии, Китая, Коста-Рики, Норвегии, Перу, Польши, США, Франции, Японии).
Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов. Использованы такие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формально-логический, структурно-функциональный, метод сравнительных исследований и правового моделирования.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в отечественной правовой науке комплексное монографическое исследование служебного спора. На основе анализа сущности и содержания отношений государственной службы и специфики профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также изучения служебного спора как охранительного правоотношения сформирован принципиально новый подход к рассматриваемому явлению с позиций разработки теоретических основ служебного спора и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения служебных споров.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту:
Направленность профессиональной деятельности государственного служащего на обеспечение функционирования государственных органов и реализации властных полномочий выражает ее качественное функциональное отличие от трудовой деятельности наемного работника и предопределяет их публично-правовой статус. Отношения государственной службы имеют ярко выраженный публичный характер и имеют своим содержанием права и обязанности, которые по своей природе являются публично-правовыми. Следовательно, служебный спор, вытекающий из публично-правовых отношений государственной службы, должен рассматриваться как разновидность публично-правового (административного), а не трудового спора.
Служебный спор представляет собой разногласия субъектов служебных правоотношений по поводу различно понимаемых прав и обязанностей, реализации служебных контрактов, применения и принятия нормативных правовых актов о государственной службе, разрешаемые в порядке определенной правовой процедуры.
Данное определение раскрывает все существенные признаки служебного спора как разновидности административно-правового спора и является более точным, чем то, которое использовано в Законе № 79-ФЗ. В нем отсутствует указание на служебный спор как на «индивидуальный». В трудовом праве указание на индивидуальный характер спора имеет существенное значение, ибо подчеркивает его отличие от коллективных трудовых споров. На гражданской служое коллективных споров не возникает ввиду отсутствия коллективно-договорного регулирования служебных отношений. С логической точки зрения некорректным представляется определение служебного спора в Законе № 79-ФЗ через понятие «неурегулированные разногласия», так как неурегулированных разногласий не может быть: если они существуют, значит еще не урегулированы.
3. Содержание служебного спора шире, чем индивидуального трудового спора, который может возникать лишь по поводу установленных условий труда. Стороной служебный отношений является не только представитель нанимателя, но и сам наниматель, т.е. государство как таковое. В связи с этим служебный спор может возникать как из «внутриорганизационных» служебных отношений, предметом которых является применение служебного контракта и нормативных актов о гражданской службе, так и из государственно-служебных отношений предметом которых является законность нормативных актов о государственной службе.
4. В зависимости от предмета спора существует два основных вида служебных споров: 1) споры о правах, обязанностях и законных интересах сторон, возникшие в связи с применением служебного контракта, законов и других нормативных актов о гражданской службе, а также локальных нормативных актов представителя нанимателя (споры о субъективном служебном праве); 2) споры о законности нормативных актов о гражданской службе, затрагивающих служебные права и обязанности сторон (споры об объективном служебном праве).
Кроме того, важное значение для характеристики служебных споров имеет их подразделение на споры: а) о субъективном служебном праве или служебной обязанности и б) о законном служебном интересе. В свою очередь, в рамках служебных споров о субъективных правах и обязанностях следует выделить такие их виды, как споры о государственных гарантиях, споры о дисциплинарной ответственности, споры о дискриминации на службе и др.
5. Разработана юридическая конструкция служебного спора, включающая три ключевых элемента: стороны (субъекты), предмет и основание. Выделение данных элементов обосновывается практическими целями: к элементам служебного спора должны относиться такие части, которые давали бы возможность его урегулирования или разрешения. Следовательно, элементы спора должны быть сходными с элементами иска, так как именно содержание спора объективно обусловливает и в значительной мере предопределяет элементный состав иска, посредством которого спор переносится на рассмотрение юрисдикционного органа.
6. Субъектами служебного спора, в соответствии с действующим законодательством, являются, с одной стороны, представитель нанимателя, а также иные должностные лица и государственные органы, и, с другой стороны, государственные служащие, граждане, поступающие на государственную службу или лица, ранее состоявшие на государственной службе. Властным субъектом в спорах о субъективных служебных правах и обязанностях является представитель нанимателя, а в спорах о законности нормативного акта о государственной службе — государственный орган или должностное лицо, издавшие соответствующий акт.
7. Обоснована необходимость внесения изменений законодательство, в соответствии с которым стороной служебного спора о субъективных правах и обязанностях (равно как и стороной служебного контракта) должен признаваться государственный орган, а не должностное лицо, подписывавшее служебный контракт (представитель нанимателя). Обозначение в качестве стороны служебного контракта представителя нанимателя приводит к ситуации, при которой гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства именно перед ним, как стороной контракта.
Споры, возникающие из отношений гражданской службы, могут выходить за пределы компетенции представителя нанимателя (в случаях, когда он не является руководителем государственного органа, .внутри которого возник спор), в связи с чем фактически он не может выступать ответчиком по таким делам, хотя по закону обязан им быть.
8. Основание служебного спора - юридический факт, который является непосредственным поводом к спору и в подавляющем большинстве случаев представляет собой действие или решение властного субъекта служебных отношений, оформленное в виде индивидуального или нормативного служебно-правового акта. В системе оснований служебного спора можно выделить три основные группы юридических фактов, являющихся непосредственными поводами к спору: 1) предполагаемый факт нарушения прав служащего действиями (бездействием) и решениями властного субъекта служебных отношений, выражающийся в ущемлении прав служащего, незаконном возложении на него какой-либо обязанности или незаконном привлечении к дисциплинарной ответственности; 2) предполагаемый факт незаконности решений и действий (бездействия) властного субъекта, затрагивающих права и обязанности служащего; 3) предполагаемый факт неисполнения обязанностей государственным гражданским служащим, повлекший за собой причинение имущественного вреда государственному органу.
9. С учетом зарубежного опыта правого регулирования разрешения служебных споров в рамках исполнительной власти целесообразно создать централизованный квазисудебный орган - Апелляционную комиссию по вопросам государственной службы, не относящуюся к какому-либо конкретному ведомству (вторая инстанция по отношению к Комиссии по служебным спорам). Это позволит устранить многие проблемы, неизбежно возникающие при рассмотрении служебных споров в том же органе, в котором они возникают. Создание такого органа, члены которого не являются подчиненными одной из сторон спора, будет способствовать объективности и профессионализму в разрешении служебных конфликтов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработаны основы теории служебного спора, сформулированы ее основные понятия. Выявлены пробелы, противоречия и нечеткие положения законодательства, затрудняющие эффективное разрешение служебных споров. Даны рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования правового регулирования служебных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу административного, муниципального и служебного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные результаты исследования опубликованы в пяти научных статьях. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».
Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Она состоит из введения, трех глав, разделенных на 9 параграфов, заключения и библиографии.
