Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Сущность государственного регулирования 16
1. Содержание и виды управления 17
2. Понятие и функции государственного управления 24
3. Предмет и понятие государственного регулирования 45
4. Цель государственного регулирования 80
ГЛАВА II. Административно-правовой механизм государственного регулирования 91
1. Организационные основы государственного регулирования (органы, осуществляющие государственное регулирование) 96
2. Правовые формы государственного регулирования 108
3. Внешнее выражение государственного регулирования 115
4. Административно-правовые методы государственного регулирования и их виды 121
Заключение 159
Библиография 165
- Понятие и функции государственного управления
- Цель государственного регулирования
- Организационные основы государственного регулирования (органы, осуществляющие государственное регулирование)
- Внешнее выражение государственного регулирования
Введение к работе
Актуальность исследования. Результатом стремительных изменений, произошедших в российском обществе и государстве в конце 80-х - начале 90-х годов XX века стала смена собственника средств производства и, как следствие, резкое изменение характера отношений по поводу производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг. Указанные перемены привели не только к отмене государственной монополии на многие виды деятельности и изменению основ экономики, но и к коренной перестройке устоев общества, сформировавшихся за семидесятилетний советский период истории России.
«Продолжительный опыт показал, что правительственная опека над различными сторонами народной жизни далеко не приводят к тем благодетельным результатам, на которые привыкли рассчитывать сторонники полицейской регламентации. Повсюду стал ощущаться гнет этой опеки, повсеместно стали появляться признаки желания выйти из нее»1. Не обратив внимания на сноску, эту цитату смело можно отнести к началу 90-х годов XX. Видный административист В.Ф. Дерюжинский писал так на кануне революции 1917 года о переменах происходивших в Европе конца XVIII века. Говоря о происходящих в современной России событиях, можно провести параллель с отмеченными преобразованиями в странах Западной Европы XVIII-XIX веков. Основное сходство в том, что участие и попечительство полицейского по своей сути советского государства во всех сферах общественной жизнедеятельности меняется на признание первостепенности свобод граждан и ограничение
1 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: пособие для студентов / 4-е изд. - Петроград: 1917, с.9.
государственного воздействия в деталях притом, что в целом такое воздействие, несомненно, сохраняется. Происходит переосмысление роли государства, которое влечет смену акцентов при выборе функций государственного управления.
О потребности в переменах стали говорить с середины 70-х годов XX века. Тогда в современной отечественной литературе по государственному управлению шла речь о необходимости постепенного ослабления государственного воздействия на общественные отношения, в первую очередь, в сфере экономики. Например, отмечали необходимость поощрения частной инициативы. Итогом развития данной тенденции и ответом на стихийные, непродуманные изменения в государственном строительстве начала 90-х годов XX века стало укрепление позиций института государственного регулирования, его повсеместное использование как основного инструмента воздействия на общественные отношения в подавляющем большинстве сфер.
Фактические перемены в государственном механизме были отмечены многими учеными и в первую очередь - административистами. Ю.Н. Старилов, например, пишет, что «происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления и усиливается тенденция государственного регулирования»2. Преобладающее использование регулирования в государственном управлении возникает не само по себе. С одной стороны, уже указанная смена собственника основных средств производства лишила государство возможности повсеместно использовать методы прямого, централизованного управления в экономике, поскольку они противоречат существу права частной собственности и свободе экономической деятельности,
2 Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / под ред. доктора юридических наук Ю.Н. Старилова - Воронеж. - 1999. С. 123.
закрепленной ныне в статье 8 Конституции РФ. С другой стороны, процесс смены собственника не отменил необходимости участия государства в хозяйственной деятельности как субъекта, организующего систему в целях защиты интересов всех граждан, населяющих его территорию, и обеспечения их благосостояния.
Значимость государственного регулирования теперь не подвергается сомнению. Смена приоритетов в способах управления государством отразилась на содержании нормативно-правовых актов. Множество актов, как на законодательном уровне, так и на подзаконном содержат отсылку к государственному регулированию в своем названии и раскрывают содержание государственного регулирования применительно к области действия соответствующего нормативного акта. Сообразно и юридическая наука, прежде всего, административное право широко использует новый понятийный аппарат.
Вместе с тем, вызывают сомнение некоторые из сегодняшних утверждений. Например, наиболее распространенное из них касается характеристики происходящих изменений, как смены государственного управления государственным регулированием.
Параллельно с переменами, происходящими в общественном устройстве, осуществляется реформа органов государственной власти. Результатом ее начального этапа стало закрепленное в Конституции РФ разделение властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную - взамен существовавшего в предшествующий период разделения труда внутри государственного аппарата. Текущий этап предполагает создание оптимальной структуры, механизма формирования и функционирования органов каждой из ветвей власти, который бы соответствовал целям и функциям государственного управления.
)
а- Важнейшая часть данного этапа - это административная реформа,
о направленная, как закреплено в Указе Президента РФ от 23.07.2003 №824
ц «О мерах по проведению административной реформы» , на повышение
эффективности деятельности системы федеральных органов
исполнительной власти. Ее цель - придать системе органов
исполнительной власти ту форму и те полномочия, которые бы
соответствовали целям государственного управления на современном
"* этапе развития российского государства и потребностям общества.
Отмеченным Указом были определены приоритетные направления административной реформы на 2003-2004 годы, в том числе:
ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе
прекращение избыточного государственного регулирования (курсив
- диссертанта);
Ж - развитие системы саморегулируемых организаций в области
экономики;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Сфера государственного регулирования, как видно из Указа,
является одним из приоритетных направлений, на которые обращено внимание реформаторов. Вместе с тем следует констатировать, что при наличии цели - реформировать - в науке и законодательной практике отсутствует однозначный подход к пониманию и определению
3 СЗ РФ, 28.07.2003, №30, ст. 3046
t 7
h- государственного регулирования, который должен стать базой для
^ осуществления любых изменений: без него невозможна как правильная
Ц оценка текущего состояния рассматриваемой функции государственного
управления, так и правильная постановка задач в процессе
реформирования.
Таким образом, нельзя не отметить актуальность избранной темы, в
связи со следующим:
u 1. Использование государственного регулирования как основной
управленческой функции диктует необходимость четкого, единообразного
понимания данного явления;
2. Отсутствие ясного представления об общественных отношениях,
составляющих предмет государственного регулирования, негативным
образом отражается на процессе распределения функций между органами
государственной власти, призванными осуществлять государственное
г управление в той или иной области;
3. Не всегда верно определяются и используются методы, с
помощью которых может быть реализовано государственное
регулирование, что ведет к неэффективности государственного
управления.
Учитывая вышеизложенное состояние проблем в области государственного регулирования, в настоящей диссертации сделана попытка разработать единый подход к пониманию государственного регулирования, выделить сущность и основные характеристики его понятия, раскрыть механизм государственного регулирования и его административно-правовое выражение.
-)
и" Состояние научной разработанности проблемы. Различные
с- аспекты проблемы государственного регулирования всегда служили
ц объектом внимания со стороны представителей различных отраслей науки
- экономической, гражданско-правовой, административно-правовой и т.п. Большинство отечественных научных исследований в области государственного управления относятся к советскому периоду и посвящены, в основном, органам государственного управления советского государства и государственно-управленческой деятельности в том понимании, которое превалировало во время написания работ, а именно в понимании государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности. Дальнейшие, менее многочисленные исследования данной проблематики с 90-х годов XX века поменяли ракурс и стали в основном рассматривать государственное управление в двух смыслах: в новом, как основной вид государственной деятельности
* по управлению обществом; в старом, по инерции как исполнительно-
^ г»
распорядительную деятельность органов исполнительной власти. В этих
-\
работах по государственному управлению и его административно-правовой форме общие положения о государственном регулировании стали появляться с конца 80-х годов (например, интересна в этом отношении монография Б.М. Лазарева «Государственное управление на этапе перестройки» 1988 года).
Разработке содержания государственного регулирования в конкретных отраслях и сферах деятельности посвящено множество диссертационных исследований на соискание ученых степеней. Можно отметить, например, работу Андрюхиной Э.П. «Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса РФ» 2000 г., Кучера Ю.В. «Административно-правовое регулирование банковской
деятельности в РФ» 2000 г., Балытникова В.В. «Административно-правовое регулирование в области массовой информации» 2000 г., Аббасова МА. «Государственное регулирование развития малых предприятий» 1999 г., Макеева Н.С. «Государственное регулирование рынка акций» 1995 г. и многие другие труды.
Вместе с тем отсутствуют комплексные исследования по проблемам государственного регулирования и его административно-правовой форме. В основном, преобладают научные публикации, которые посвящены анализу отдельных аспектов государственного регулирования, в первую очередь экономики4.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации до сих пор не сформирована единая система понятий, с помощью которой можно было бы обеспечить единообразие в понимании форм государственного регулирования.
В различных научных работах и нормативных правовых актах Российской Федерации, в том числе в федеральных законах, до сих пор отсутствует единообразное применение и подход к соотношению терминов «государственное управление» и «государственное регулирование». Эта проблема напрямую имеет отношение ко всему государственному, административно-правовому регулированию.
Учитывая вышеизложенное состояние проблем в области государственного регулирования, в настоящей диссертации сделана попытка разработать единый подход к пониманию государственного регулирования, выделить сущность и основные характеристики понятия государственного регулирования, раскрыть механизм государственного регулирования и его административно-правовое выражение.
4 Сб. Административно-правовое регулирование экономических отношений / Отв. ред. Бачило И.Л., Хаманева Н.Ю. - М. - 2001.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей диссертации является совокупность общественных отношений и правовых норм, которые связаны с реализацией функции государственного регулирования органами государственной власти в Российской Федерации.
Предметом исследования являются общетеоретические аспекты государственного регулирования как функции государственного управления в Российской Федерации.
Административно-правовая наука рассматривает все методы государственного регулирования вне зависимости от того, какую функцию государственного управления они характеризуют. В свою очередь в данном исследовании была сделана попытка вьщелить методы именно государственного регулирования для их наиболее детального анализа.
Исследуя государственное регулирование как функцию государственного управления, соискатель постарался не смешивать ее с другими функциями и не присваивать данной функции не свойственных ей черт.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование государственного регулирования как явления государственно-правовой практики, включающее последовательное * рассмотрение вопросов о предмете, формах, субъектах и методах государственного регулирования. Указанная цель обусловила постановку следующих задач:
11
„, 1) Изучить истоки формирования понятия «государственное
регулирование»;
мц 2) Исследовать соотношение государственного
регулирования с иными функциями государственного
управления;
3) Исследовать характер употребления понятия
государственного регулирования в действующих
нормативно-правовых актах;
Провести анализ функциональных направлений деятельности органов государственной власти для уяснения механизма государственного регулирования, выявления органов, его осуществляющих;
Раскрыть характерные признаки методов государственного регулирования и продемонстрировать на конкретных примерах их реализацию в нормативно-правовых актах.
Методологическая основа исследования. При осуществлении диссертационного исследования использовались общенаучные методы, в том числе исторический, системно-структурный, формально-логический, комплексного исследования.
Теоретическая основа исследования. Исследование в рамках настоящей работы достаточно широкого комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к обширному кругу работ по теории управления, теории государственного управления, теории государства и права. В связи с тем, что механизм государственного регулирования тесно связан с
экономикой, диссертант обращался к ряду работ по экономической проблематике. При этом использовались труды:
по общей теории организации и управления - Богданова А.А., Попова Г.Х., Берга А.И.;
по общей теории государства и права - Марченко М.Н, Венгерова А.Б.;
по экономической теории - Самуэльсона П., Райзберга Б.А., Чепурина М.Н., Киселевой Е.А.;
теории государственного управления - Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Бахраха Д.Н., Пискотина М.И., Лунева А.Е., Пикулькина А.В.;
Границы исследования, тем не менее, определяются его общей административно-правовой направленностью. В качестве теоретической основы при написании настоящей диссертации использованы труды отечественных ученых - административистов:
Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Вельского К.С., Власова В.А., Волкова Н.А., Дерюжинского В.Ф., Елистратова А.И., К.С., Козлова Ю.М., Коренева А.П. Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Мицкевич Л.А., Ноздрачева А.Ф., Пискотина М.И. Попова Л.Л., Салищевой Н.Г., Старилова Ю.Н., Студеникина С.С, Сусликова В.Н., Талапиной Э.В., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Н.Ю. и других.
Нормативно-правовая база исследования. Диссертант использовал Конституцию РФ, а также обширный законодательный материал представленный множеством федеральных законов, относящихся к теме диссертации.
Кроме этого, при написании данной работы был проведен анализ правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, правовых актов,
13 издаваемых федеральными органами исполнительной власти, некоторых судебных решений Конституционного суда РФ и Верховного Суда РФ.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, тем, что оно является одной из первых научных работ, в которой на современном уровне подвергнут анализу с общетеоретических и административно-правовых позиций комплекс общих и конкретных проблем, выражающих содержание, формы и методы государственного регулирования как функции государственного управления в Российской Федерации.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:
На основе изучения имеющихся разработок формулируется понятие «государственного регулирования»;
Обосновывается единство функций государственного управления в их практической реализации и эффективное осуществление государственного регулирования только в комплексе с иными функциями управления.
В диссертационном исследовании формулируется предмет государственного регулирования и специфические черты общественных отношений, составляющих предмет государственного регулирования;
На базе анализа нормативных установлений определяются цели государственного регулирования;
Выясняется соотношение государственного регулирования и правового регулирования;
В результате анализа формы государственного управления делается вывод о форме государственного регулирования, которая представляется состоящей из трех частей: организационной стороны (совокупность органов государственной власти, уполномоченных осуществлять государственное регулирование); правовой стороны; внешних проявлений.
Выявляется субъектный состав органов государственной власти фактически осуществляющих государственное регулирование как функцию государственного управления.
Обосновывается классификация методов государственного регулирования, выделяются их характерные черты.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что изложенные в настоящей диссертации теоретические положения и вьшоды обобщают сформированный в этой области научный материал, посвященный государственному регулированию как функции государственного управления. Кроме того, осуществлен анализ действующего законодательства, даны определения наиболее важных понятий, используемых в этой области. Систематизированы законодательно закрепленные методы государственного регулирования. Основные положения и выводы настоящей диссертации могут быть использованы в дальнейших научных разработках, а также и в учебном процессе.
Практическая значимость настоящей диссертации состоит в обосновании положений, позволяющих сделать вывод о том, что административному праву, несомненно, принадлежит ведущая роль в выражении государственного регулирования, а органам исполнительной
15 власти - ведущая роль в реализации регулирующих полномочий. Выводы, сделанные в настоящем исследовании, и дефиниции, сформулированные в тексте диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности с целью достижения единообразия в применении понятия государственного регулирования.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и функции государственного управления
Определить понятие «государственное управление» принципиально важно для целей настоящего исследования. Поскольку государственное регулирование будет рассматриваться как функция государственного управления, постольку от определения последнего, от того, какое содержание вкладывается в понятие «государственное управление» и каков его объем, непосредственно зависит содержание и объем понятия государственного регулирования, которое будет определено в следующем параграфе.
В характеристике управления ключевым звеном является «воздействие». Для государственного управления общее понятие об управлении является родовым, и переход к рассмотрению государственного управления предполагает, что основа для характеристики явления останется той же. Добавятся лишь признаки, свойственные данному виду управления, которые выделят его и будут служить отличием от управления, существующего в других сферах общественной жизни и осуществляемого другими субъектами.
Государственное управление, например, по мнению Ю.М. Козлова -это специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.). Государственное управление по своему назначению, пишет Ю.М. Козлов, представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть22.
Схожей позиции придерживается А.П. Коренев. По его мнению, государственное управление - это исполнительная деятельность по непосредственной практической реализации общественных процессов в обществе. А.П. Коренев поясняет: «Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения» .
Позицию А.П. Коренева критикует В.Н. Сусликов, который считает, что она несколько облегчает возможности определения сферы отношений, регулируемых административным правом, так как можно в таком случае жестко привязать эту отрасль только к деятельности органов исполнительной власти, а их компетенция не вызывает сомнений. В.Н. Сусликов добавляет, что организующее и упорядочивающее воздействие на систему общественных отношений оказьшают не только органы исполнительной власти, но и законодательной, и судебной. В противном случае, по мнению В.Н. Сусликова, для деятельности последних невозможно предложить более или менее приемлемое определение24.
Г.В. Атаманчук видит отличие государственного управления от иных видов социального управления в трех, свойственных только ему чертах. Во-первых, государственное управление носит властный характер. Это предполагает возможность применения государственного, а это значит, теоретически легитимного, принуждения в случае неподчинения управляющему воздействию. Во-вторых, своим особым статусом государственное управление обязано тому обстоятельству, что оно распространяется на все общество в силу аналогичного свойства государственной власти (в таких случаях еще употребляют термин «суверенитет»). Третья характерная черта государственного управления -его системность.
Цель государственного регулирования
Правильное понимание государственного регулирования возможно только после четкого определения его основных целей. Понятие «цель» в философии употребляется лишь применительно к человеческой деятельности. «В природе... действуют одна на другую лишь слепые бессознательные силы, во взаимодействии которых и проявляются общие законы. Здесь нигде нет сознательной, желаемой цели... Наоборот, в истории общества действуют люди, одаренные сознанием, поступающие обдуманно или под влиянием страсти, стремящиеся к определенным целям»102. В этом смысле цель является актом сознательной деятельности, предполагающей предвидение результатов такой деятельности.
Целью является идеальный образ (модель) желаемого субъектом результата его действий, отражающий потребности субъекта103.
В управлении цель представляет собой «идеальный образ (логическую модель) желаемого состояния субъекта и объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов» .
Государственное регулирование диссертант рассматривает как одну из функций государственного управления. Из этого следует вывод о том, что государственное регулирование преследует общие цели, свойственные государственному управлению, являясь для последнего средством в достижении этих целей.
Цели государственного управления трактуются различными учеными по-разному, однако очевидно, что в глобальном масштабе целью осуществления государственно-управленческой деятельности в правовом, демократическом государстве является обеспечение стабильного функционирования и непрерывного развития общества во всех сферах, в том числе и охрана интересов общества, прав и интересов личности, обеспечение безопасности и т.д. Такое наиболее общее определение в дальнейшем подлежит уточнению и углублению применительно к каждой конкретной сфере.
Каждая из функций государственного управления по сути своей направлена на достижение указанных общих целей. Преимущество в использовании той или иной функции зависит как от внешних обстоятельств, так и от воли управляющих.
В ключе рассмотрения вопроса о соотношении целей государственного управления и регулирования интересно утверждение Роберта фон Моля в отношении полицейской деятельности и ее целей. Р. фон Моль утверждал, что полиция является составной частью государственного управления. Он писал в связи с этим, что непосредственно из данного обстоятельства «вытекает то положение, что полиция не только не должна противоречить в своей задаче и в отдельных случаях своей деятельности цели государственного управления, частью которого она является, но напротив должна сообразоваться в сфере своей деятельности с его духом способствовать его цели».105 Это же утверждение верно для государственного регулирования как функции государственного управления. Регулирование не только не противоречит в своей цели государственному управлению, но и всячески способствует ему, являясь одним из основных средств воздействия на общественные отношения.
Более точное представление о целях государственного регулирования дают нормативно-правовые акты, как законы, так и подзаконные акты. Рассмотрим несколько примеров. Статья вторая ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» определяет, что целями государственного регулирования развития авиации являются: содействие экономическому развитию Российской Федерации; укрепление обороны и обеспечение безопасности Российской Федерации; развитие и расширение международного сотрудничества Российской Федерации в интересах дальнейшей интеграции Российской Федерации в систему мировых хозяйственных связей; поддержка и развитие научно - технического потенциала авиации; удовлетворение нужд физических и юридических лиц в воздушных перевозках, авиационных работах и услугах и защита их прав на безопасные, качественные и экономичные воздушные перевозки и авиационные работы и услуги; совершенствование и модернизация авиационной техники и обеспечение ее конкурентоспособности; обеспечение строительства аэродромов и аэропортов, отвечающих международным стандартам; создание рынка авиационных работ и услуг; создание системы лизинга российской гражданской авиационной техники как основы обновления парка летательных аппаратов, создание выгодных экономических условий российским и иностранным юридическим лицам, а также физическим лицам для вложения средств в приобретение указанной авиационной техники; создание новых рабочих мест. Следует обратить внимание на то, что в целях регулирования не значится достижение конкретных овеществленных результатов. Фактически перед каждой формулировкой цели регулирования, закрепленной в нормативно-правовом акте, можно было бы добавить оборот «создание условий для...». Система государственного регулирования развития авиации сама по себе не способна создавать новые рабочие места (нельзя считать новыми рабочими местами дополнительные штатные единицы в Министерстве транспорта РФ). Регулирующие органы не имеют таких функций, не отвечают за создание новых производств и расширение старых, они не наделены соответствующими полномочиями, однако могут создавать условия для направления экономических интересов хозяйствующих субъектов в нужное русло. То же самое можно сказать о большинстве из перечисленных целей.
Организационные основы государственного регулирования (органы, осуществляющие государственное регулирование)
Ю.М. Козлов, апеллируя к работе Ю.М. Тихомирова «Власть и управление в социалистическом обществе», утверждал, что «функции ... государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда между органами по решению ими общих задач ... в основе разделения труда лежат различия в методах и формах реализации функций государства»118. Как уже было отмечено, реализация при помощи всех органов государства - свойство не только государственной власти, но и государственного управления.
Процесс реализации функций государственного управления также осуществляется на основании их разделения между государственными органами. В отличие от разделения полномочий по осуществлению государственной власти разделение функций государственного управления между государственными органами не предполагает выделение самостоятельной группы органов специально для осуществления каждой управленческой функции.
Организационный механизм государственного регулирования, с позиции соискателя, выглядит следующим образом. Функция государственного регулирования осуществляется органами двух из имеющихся трех ветвей власти. Это органы законодательной и исполнительной власти. Основной способ реализации государственного регулирования един для всех регулирующих органов - это установление, изменение или отмена правил поведения. Справедливым будет замечание о том, что в числе органов (или институтов) государственной власти, осуществляющих государственное регулирование должно быть определено место Президента России. Полномочия Президента РФ определены Конституцией РФ. В частности статья 80 пункт 2 определяет, что Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Пункт 3 той же статьи закрепляет, что Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии с Указом №314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»119 Президент РФ осуществляет руководство деятельностью следующих федеральных министерств и подведомственных им федеральных служб и агентств: МВД, МЧС, Министерство обороны, МИД, Министерство юстиции, ФСБ, СВР, ФСО, Фельдъегерская служба, ФСКН, Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ. К компетенции перечисленных федеральных органов исполнительной власти относятся сферы, управление которыми происходит преимущественно с использованием методов распорядительства, организационных методов, координации и контроля. Исключением из данного перечня является МВД России, осуществляющее в том числе регулирующие функции в большом объеме.
Полномочия Президента РФ по осуществлению государственного регулирования в каких-либо областях четко не закреплены. В силу того, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, он имеет возможность вмешиваться в любые вопросы государственного устройства и государственной политики. В начале, середине 90-х годов XX века практика участия Президента РФ в нормотворчестве представляла собой издание указов по большому количеству вопросов, еще не урегулированных федеральными законами, поэтому требовавших хотя бы временного нормативного акта, который бы обеспечил возможность оказывать воздействие на развитие общественных отношений. В настоящее время ситуация изменилась и издание указов и распоряжений Президента РФ охватывает все меньший перечень сфер, притом что продолжают действовать указы, принятые ранее и не противоречащие вновь принимаемым федеральным законам. Конституция, помимо общих, широко определенных полномочий Президента РФ, определяет и конкретные вопросы его компетенции, которые касаются в основном устройства органов государственной власти и их функционирования. Таким образом, можно заключить, что в настоящее время Президент РФ фактически не является субъектом государственного регулирования, хотя и обладает подобными полномочиями.
Данное утверждение подтверждается нормотворческой деятельностью Президента РФ за 2003-2004 годы, которое отражает тенденцию перераспределения реализуемых Главой государства функций государственного управления не в пользу регулирования. Из нескольких тысяч указов, изданных Президентом РФ в 2003 году, регулирующими по содержанию являются единицы. Можно отметить Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»120, который, не заключая в себе как таковых регулирующих норм и правил, тем не менее, определяет соотношение регулирования с другими функциями государственного управления и его объем, которые должны быть достигнуты в результате административной реформы. Можно отметить также Указ Президента РФ от 16.07.2003 №784 «О дополнительных мерах по улучшению финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей»121 содержащий некоторые регулирующие положения.
Внешнее выражение государственного регулирования
Б.М. Лазарев придерживается мнения, схожего с мнением Ю.М. Козлова, определяя акты управления (нормативные или индивидуальные) как часть ряда действий, которыми может быть выражено государственное управление.
Как бы ни подходили ученые - административисты к определению понятия акт управления, все они сходятся в том, что существует четыре вида внешнего выражения управленческой деятельности государственных органов. Это уже перечисленные правовые акты, как нормативные, так и индивидуальные, иные действия, имеющие юридически значимый характер, организационные мероприятия и материально-технические мероприятия.
Государственное регулирование осуществляется в первую очередь посредством издания правовых актов. Речь идет о нормативных правовых актах. То есть тех, которые устанавливают, изменяют или отменяют правила поведения. К таким актам можно причислить Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления, инструкции, правила, положения и иные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, а также соответствующие нормативно-правовые акты, издаваемые на уровне органов исполнительной и законодательной власти субъектов федерации.
Индивидуальные правовые акты нельзя отнести к формам осуществления государственного регулирования по следующим причинам. Такие акты носят ярко выраженный правоисполнительный характер. Но, прежде всего, следует отметить их явную распорядительную направленность. С помощью подобных актов осуществляются юридически-властные волеизъявления в конкретных случаях. Они содержат в себе приказ - определенное применительно к ситуации, четкое указание выполнять действие или воздержаться от его выполнения. Индивидуальные акты не содержат в себе правил поведения. То обстоятельство, что индивидуальные акты составляют внешнее выражение государственного управления, не должно быть с необходимостью перенесено на форму государственного регулирования.
При этом нельзя отрицать, что индивидуальные акты являются юридическим фактом, порождающим или прекращающим правоотношения, а также влекущим иные последствия юридического характера.
Второй существенный вопрос о внешних формах выражения государственного регулирования касается «иных значимых действий юридического характера». Под такими действиями в литературе понимают, например, выдачу гражданам или организациям разрешений на осуществление определенных действий; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача официальных документов (паспорт гражданина РФ, права на вождение автотранспорта и др.).
Государственное регулирование, как было выяснено, заключается, во-первых, в установлении общих правил поведения участников регулируемых общественных отношений, а, во-вторых, в корректировке и изменении установленных правил поведения в зависимости от изменения условий среды. В отношении данного перечня неизбежно возникает логичный вопрос, является ли он закрытым? Относятся ли к государственному регулированию действия органов исполнительной власти по применению утвержденных правил поведения. В частности, имеются в виду те действия, которые сами не создают правил, однако порождают юридические последствия и осуществляются в рамках реализации установленных правил. К ним можно отнести, например, действия по выдаче разрешений (на строительство, на эксплуатацию объектов связи и прочие), выдаче лицензий. Что представляют собой данные действия, и к какой функции государственного управления их следует отнести?
Сами по себе требования, нормы, регламенты, нормативы, стандарты и прочие проявления государственного регулирования, следуя сути государственного регулирования, устанавливают, изменяют или отменяют правила, являющиеся рамками для поведения субъектов регулируемых отношений. Подчинение воли субъектов достигается возможностью применения принудительных мер различного характера в случае выхода за установленные рамки. Принуждение в виде возможности наступления неблагоприятных для субъекта последствий, однако, не является единственным способом заставить находиться в рамках утвержденных правил и норм поведения. Еще одним способом воздействия следует считать систему рассматриваемых «значимых действий юридического характера», часть из которых составляет механизм, воплощающий в жизни государственное регулирование
Указанные действия дают возможность применять методы государственного регулирования, такие как нормирование и квотирование, о которых подробнее будет сказано в следующем параграфе. Такие действия, как верно подмечено, «осуществляются на основании уже принятого правового акта»135.
Похожие диссертации на Регулирование как функция государственного управления
