Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы нормативного и договорного регулирования правоотношений в сфере государственной гражданской службы
1.1. Правоотношения как вид общественных отношений: сущность и многообразие проявлений 15
1.2. Особенности правоотношений на государственной гражданской службе в Российской Федерации 52
1.3. Исторические предпосылки-становления правового регулирования государственной гражданской службы 63
Глава 2. Регулирование условий прохождения государственной гражданской службы на основе договора 79
2.1. Базовые механизмы договорного регулирования государственной гражданской службы 79
2.2. Значение и особенности служебного контракта в договорном регулировании государственной гражданской служб
2.3. Современное состояние и перспективы развития договорного регулирования государственной гражданской службы 117
Заключение 136
Список актов и использованной литературы 141
- Особенности правоотношений на государственной гражданской службе в Российской Федерации
- Исторические предпосылки-становления правового регулирования государственной гражданской службы
- Значение и особенности служебного контракта в договорном регулировании государственной гражданской служб
- Современное состояние и перспективы развития договорного регулирования государственной гражданской службы
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Рассматривая современные проблемы регулирования государственной службы России как правового института, следует отметить принципиально новое содержание решаемых задач. Россия никогда не имела государственной службы в современном понимании этого института. Ее сегодняшнее состояние полноценно не отвечает требованиям современной жизни и основам Конституции Российской Федерации, в которой права и свободы человека и гражданина объявлены высшей ценностью и их защита составляет основную цель и смысл деятельности государственных органов. Отсюда не только сложность всей совокупности актуальных задач по вопросам регулирования государственной службы в условиях федеративного государства, но и необходимость их своевременного решения.
В первом Послании Президента Д.А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата», его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии .
В этой связи актуализируется создание научно-обоснованной, системно-структурированной системы государственной службы, подконтрольной гражданскому обществу и высшим должностным лицам.
Проблема совершенствования государственной службы в системе власти и государственного управления всегда имела как теоретическое, так и большое практическое значение. От ее решения во многом зависят характер
1 См.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 г. URL:
! 1/208749. shtml.
4 деятельности и качественный уровень органов государственной власти и
направленность дальнейшего государственного строительства.
Актуальность данной темы определяется и тем обстоятельством, что Россия находится на очередном этапе реформирования системы государственной службы. От выбора парадигм и подходов к реформированию зависят подходы к теории и организации государственной службы, управление ею, а также эффективность в деятельности государственной власти.
Место и роль гражданской службы в различных сферах государственного управления предопределяются принадлежностью к особой правовой группе, призванной по роду своей профессиональной деятельности к осуществлению государственно-административных функций.
Государственно-служебные правоотношения, складывающиеся на государственной гражданской службе, регулируются нормами различных отраслей публичного права, в основном нормами административного права. В целях гуманизации государственно-служебных отношений, прежде всего на государственной гражданской службе, обеспечения их соответствия требованиям правового демократического государства и проводимой в стране административной реформы, вытекает объективная потребность в их новом научном осмыслении.
В рамках объявленной Президентом России административной реформы вскоре были приняты Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» от 19 августа 2002 года № 1336, базовый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ, другие нормативные и правовые акты в этой сфере.
5
Эти правовые акты были направлены на повышение
престижности и эффективности государственной службы Российской
Федерации, созданию немногочисленной по названию, компактной, поэтому
экономной системы и структуры федеральной исполнительной власти,
привлечению в государственную службу наиболее талантливых и
профессиональных кадров под государственные гарантии обеспечения
условий их службы, жизни и деятельности.
Новый комплексный подход в организации и осуществлении государственной гражданской службы в целях ее гуманизации, выделения важности роли российского гражданина наряду с государством в решении стоящих перед обществом задач, должен включать в себя взаимно дополняющие, гармонично действующие элементы публичного и частного права. Привнесение в процесс организации и осуществления государственной гражданской службы элементов частного права в виде одного из основных его понятий-договоров позволит закрепить элементы правого статуса государственного гражданского служащего, прежде всего в области его прав. Обязанности и ответственность государственного гражданского служащего, как наемного работника, нанимаемого государством в лице конкретного государственного органа, и которые возлагаются на него государством, должны определяться прежде всего нормами административного права, защищающего публичный, государственный интерес.
Повышение престижности и эффективности государственной службы, профессионализма и ответственности деятельности государственных служащих и на этом основании существенное улучшение оказываемых населению государственных услуг - сверхзадача государства.
Об этом с завидным постоянством говорит Президент России Д.А. Медведев на заседаниях Государственного Совета по основным направлениям стратегии развития Российской Федерации на ближайшее и
6
обозримое будущее, на всевозможных встречах с членами
Правительства РФ, другими государственными деятелями. О совершенствовании государственно-управленческой деятельности на основе использования новейших инновационных, информационных, био- и нанотехнологии, внедрения в современную жизнь российского гражданина результатов федеральных целевых программ: «Электронная Россия», «Электронное Правительство» в своей повседневной государственно-управленческой деятельности говорит и Председатель Правительства России В.В.Путин.
Необходимость использования в организации и осуществлении государственной гражданской службы совместно с публично-правовым методом частно-правового (договорного регулирования) в целях повышения ее эффективности и престижности обусловили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования государственной гражданской службы в условиях ее реформирования, инициируют познавательно-практические усилия отечественных и зарубежных юристов и других ученых.
Однако, несмотря на наличие большого количества работ, касающихся вопросов совершенствования правового регулирования деятельности государственных служащих, отмечается недостаток фундаментальных правовых исследований, дающих целостное представление о сущности публичных и договорных механизмов регулирования общественных отношений в системе государственной службы Российской Федерации.
В порядке общеметодологических и общетеоретических разработок в исследовании феномена бюрократии и эффективности государственного
7 управления выделим работы таких ученых, как М. Вебер, М. Крозье, Н.
Луман, В.Вильсон, П. Блау .
В отечественной науке значительные работы данного направления принадлежат М.Н. Афанасьеву , А.В. Бузгалину , В.П. Макаренко , В.Г. Смолькову и др.
Научный и практический интерес представляют работы, посвященные историческому опыту управления персоналом государевой службы досоветской России, механизмам формирования состава государственных служащих, регулирования их карьеры, подготовки кадров и профессионального развития персонала для гражданской службы .
В течение длительного периода, начиная с советских времен, государственная служба рассматривалась как область регулируемая нормами публичного права, прежде всего, административного права. Именно на основании норм административного права, составляющих институт государственной службы, осуществлялось правовое регулирование государственно-служебных правоотношений.
Использование элементов, понятий, признаков, принципов частного права при регулировании общественных отношений на государственной службе частично или полностью отвергались. Это следует из базовых учебников по административному праву советского и постсоветского
1 Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Crozier М. Le рпйпотипе
bureaucratique, Paris. Traduit en Anglais (University of Chicago Press, 1965); en Italien,
Espagnol, Portugais et Polonais., Le Seuil, 1964; Луман H. Власть I Пер. с нем. А.Ю.
Антоновского. М., 2001; Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных
учреждений. М., 1905.
2 Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское
чиновничество на распутье) // Полис. 1995. №6.
3 Бузгалин А.В. Анатомия бюрократизма. М., 1988.
4 Макаренко В.П. Бюрократия и государство. Ростов н/Д., 1987; Макаренко В.П.
Вера, власть и бюрократия (критика социологии М.Вебера). Ростов н/Д., 1988.
Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. 1999. №2.
Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005; Мельников В.П. Исторический опыт управления персоналом гражданской службы России. М., 2008; Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2002.
8 периодов А.П. Алехина, А.А. Кармолицкина, Ю.М. Козлова, Л.Л.
Попова, Д.Н. Бахраха и других авторов.
Такой односторонний публично-правовой (административно-правовой) подход к организации и осуществлению государственной службы базировался на советско-партийном стиле руководства государственной службой и действовавшей в то время административно-командной системе управления советским государством.
Стоит отметить, что данный подход упрощает сложную структуру государственно-служебных правоотношении, не полностью учитывает изменившиеся правовые, политические, экономические, социальные основы государственной и общественной жизни, административно-территориальное устройство, природно-климатические условия, численность и структуру населения. Особенно это ярко обнаруживается на государственной гражданской службе, самой многочисленной и многообразной из сфер государственно-управленческой деятельности.
На наш взгляд, на сегодняшний день реформизация государственной службы и ее правового регулирования не дали должных результатов. Высшим руководством страны и населением государственная служба систематически подвергается обоснованной критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупциогенность и за другие видные обществу и конкретным людям недостатки.
В постсоветский период в России вышло немало книг, посвященных вопросам государственной службы, где определяются понятие, статус и правовые механизмы ее регулирования , исследуются актуальные проблемы
Государственная служба / Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 1999; Концепции государственной службы и кадровой политики / Под ред. А.И. Тургенева. М., 2002; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д., 2003; Государственная гражданская служба в Российской Федерации / Под ред. В.М. Попова. Ростов н/Д., 2008 и др.
9 её совершенствования . Среди авторов отметим таких известных
ученых как Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, В.Д.
Граждан, А.А. Гришковец, А.В.Гусев, А.А. Демин, В.Г. Игнатов, Б.В. Лытов,
А.Ф. Ноздрачев, А.В. Понеделков, A.M. Старостин, В.А. Сулемов, А.И.
Турчинов, В.В. Черепанов, Н.Ю. Хаманева и др. В работах указанных
авторов государственная служба представлена как механизм распределения
правовых полномочий. Процессы подбора и распределения кадров
анализируются через призму реализации интересов различных субъектов
права.
Некоторые аспекты исследуемой проблемы анализируются в ряде диссертаций, посвященных рассмотрению вопросов становления государственной службы, основ формирования ее кадров, анализу профессиональных и нравственных характеристик государственных служащих, но, несмотря на повышенный интерес к заявленной теме, ее практической значимости, в правовой науке отсутствуют специальные исследования, комплексно и всесторонне изучающие механизмы публичного и договорного регулирования системы государственной гражданской службы.
При этом отмечается недостаточность фундаментальных правовых исследований, посвященных государственной службе в современной России. Фрагментарность существующих научных исследований проблематики правового регулирования государственной службы оказала решающее влияние на выбор заявленной темы.
Представленное диссертационное исследование, посвященное научному анализу публично-правового и договорного регулирования государственной гражданской службы призвана восполнить обозначенные проблемы.
1 Кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы современной России. Ростов н/Д., 2004; Игнатов В.Г., Понеделков A.M., Старостин A.M. Государственная кадровая политика. Ростов н/Д., 2004.
10
Объект исследования - это общественные отношения,
складывающиеся в процессе формирования, осуществления и
совершенствования государственной гражданской службы, в том числе с
использованием публично-правового и договорного регулирования.
Предмет исследования - нормы права, регулирующие систему государственной гражданской службы как комплексного публично-правового и договорного института, его принципов, целей и задач, вытекающих из установлений Конституции Российской Федерации, как демократического, федеративного и правового государства.
Цель работы заключается в изучении комплексного (публично-правового и договорного) подхода при организации и осуществлении государственной гражданской службы Российской Федерации, анализе договорных особенностей правового положения государственных служащих в дополнение существующему публично-правовому подходу.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения ряда научных задач:
- исследовать общетеоретические аспекты государственных служебных
правоотношений на государственной гражданской службе;
- изучить роль договоров и договорных отношений в системе
правоотношений на государственной гражданской службе;
выявить правовые границы применения договоров на государственной гражданской службе;
- рассмотреть возможный предел расширения правового положения
государственного гражданского служащего в области его прав, защиты его
здоровья и жизни, членов его семьи, повышения социальных гарантий в
предусмотренных законодательством случаях;
- определить роль различных отраслей права (конституционного,
административного, муниципального, служебного, трудового,
информационного и гражданского) в правовом регулировании
11
государственно-служебных правоотношений на государственной
гражданской службе;
- оценить наиболее вероятные перспективы закрепления служебного контракта как частно-правового договора в реализации деятельности государственных гражданских служащих.
Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и частно-научных методов, приемов и способов познания, включающих в себя комплексный, информационный, системный, сравнительный, функциональный и структурный анализ правоотношений на государственной гражданской службе, а также конкретно-исторический, диалектико-логический методы познания объекта исследования.
Особенность применяемых методов и приемов исследования обусловлено воздействием различных отраслей российского права, их отдельных институтов, информационного подхода на государственной гражданской службе, а также неразрывной связью публично-правового и частно-правового (договорного) регулирования государственных служебных правоотношений на государственной гражданской службе, определяющих прежде всего правовой статус государственных гражданских служащих.
Информационно-эмпирическую основу диссертационной работы составили нормативные правовые акты, легализирующие и регулирующие государственную службу Российской Федерации, а также определяющие цели и задачи реформирования данного института политической системы. К ним относятся: конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации.
Диссертантом использовались и тщательно анализировались послания Президента РФ, выступления, интервью первых лиц государства по вопросам
12 из сферы государственной службы, кадровой политики на федеральном и
региональном уровнях.
Рабочая гипотеза исследования: упрочнение и развитие государственной гражданской службы, становление в ней подлинно демократических начал в исследуемом аспекте может быть обеспечено на основе договора (вначале трудового, а позднее служебного контракта), который является относительно новым социально-правовым институтом, и отражает многогранность государственной гражданской службы, укрепляет правовую защищенность гражданских служащих.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным исследованием, посвященным теоретико-правовым аспектам становления, развития и современного состояния публично-правового и договорного регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации; анализу правового статуса государственных гражданских служащих, выявлению оптимального варианта сочетания механизмов публично-правового и договорного регулирования государственно-служебных отношений, с целью повышения эффективности, престижности и полезности государственной службы.
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту, в которых конкретизирована научная новизна исследования:
1. Обоснован комплексный подход в исследовании правового статуса государственных гражданских служащих: публично-правовой и договорной. При формировании правового статуса в области прав служащих, основной стороной, определяющей их, должно выступать не государство, а сам гражданин (гражданский интерес). Занимаясь государственной деятельностью служащий использует полученные им знания, высокие профессиональные и нравственные качества, претерпевает ограничения и
13
запреты, установленные государством, рискует здоровьем, а
порой и жизнью. В этой связи, правовой статус в области прав служащих
должен формироваться на основе договорного регулирования. Правовой
статус государственного служащего в отношении обязанностей,
ответственности перед обществом, должен формироваться на основе
публично-правовых норм (государственный интерес).
2. Выделены и аргументированы признаки административных и
трудовых правоотношений в их интегрированном взаимодействии. При этом
под административными правоотношениями понимаются отношения,
складывающиеся в сфере государственного управления, урегулированные
нормами административного права, и носящие публично-правовой характер.
Трудовые отношения определяются, как отношения, возникающие на основе
норм трудового законодательства, возникающие в сфере регулирования
труда, для которых характерно, в целом, договорное регулирование.
3. Доказано, что в правовом демократическом федеративном
государстве, имеется потребность в демократизации государственно-
служебных отношений, выраженной в переходе от сугубо административно-
правового подхода к комплексному подходу в правовом регулировании
государственной гражданской службы.
4. Обосновано, что договорное регулирование присуще генезису
системы управления в российском государстве. В частности, утверждается,
что основанием договорных правоотношений на государственной
гражданской службе в настоящее время является служебный контракт,
пришедший на смену трудовому договору. Его конкретное содержание
зависит от сферы деятельности, категории должности государственных
гражданских служащих, групп должностей государственной гражданской
службы, функционального направления деятельности, целей и задач,
стоящих перед государственным органом.
14
5. Выделены критерии оптимального соотношения
механизмов публично-правового и индивидуально-договорного
регулирования государственно-служебных правоотношений, а также
перспективы и границы договорного регулирования государственной
гражданской службы.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе обобщения, критического и конструктивного анализа материалов по исследуемой теме формулируется теоретически новая, интегрированная концепция взаимодействия публично-правового и договорного регулирования правоотношений на государственной гражданской службе, их неразрывной связи и взаимной обусловленности, а также выявление роли публичного и отдельных элементов частного права в регулировании государственно-служебных правоотношений на государственной гражданской службе.
Выводы диссертационной работы, могут быть полезны в формировании системы государственной службы с позиций правовых реалий, складывающихся в настоящее время в государстве и перспективных направлений теории и практики российского права.
Практическая значимость. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности Российской Федерации и ее субъектов, а также в учебном процессе, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Содержащиеся в диссертации материалы могут быть использованы при разработке лекционных курсов в ВУЗах по конституционному, административному, трудовому праву, а также при подготовке специальных курсов для повышения квалификации гражданских служащих.
Апробация результатов. Диссертация подготовлена в секторе административного права Института государства и права РАН, где проведено
15 ее обсуждение и рецензирование. Опубликовано 8 научных статей по
теме исследования, в том числе монография: «Нормативное и договорное
регулирование государственно-служебных правоотношений в Российской
Федерации» (2009 г., Уфа; в соавторстве). Диссертант участвовал в вузовских
и межвузовских научно-практических конференциях.
Структура работы. Цели и задачи исследования обусловили
структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух
глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и
научной литературы.
Особенности правоотношений на государственной гражданской службе в Российской Федерации
Государственная гражданская служба в зависимости: от ее содержания осуществляется1 федеральными государственными; гражданскими;служащими: и государственными гражданскими:служащими субъектов:Федерациш государственной гражданской; службе: относятся:, федеральная государственнаяігражданскаяюлужбач и государственнаятражданская служба; субьектов Федерации. федеральной государственной? гражданской службе относится? государственно-служебная деятельность» граждан Российской! Федерации в: законодательной власти: (не: связанная; с законотворческой деятельностью; депутатов Государственной» Думы» и членов Совета Федерации Федерального Собраниям Российской: Федерации) связанная с; обеспечительной! деятельностью: процесса законотворчества; государственно-управленческая деятельность, граждан в федеральных органах исполнительной? власти экономического и социальногкультурного блока;, служебная, деятельность. государственных служащих в судебных органах по обеспечениюшравосудия, осуществляемого судьями: и иных государственных органов (Прокуратура, Счетная; Палата, Центральная избирательная; комиссия;. Центральный! банк; Россиши дрО
Государственная: гражданская служба субъекта Российскою Федерации включает государственно-служебную деятельность граждане Российской? Федерации в; законодательном органе субъекта Федерации» по обеспечению; законотворческой деятельности депутатов парламента; государственно-управленческую деятельность государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти субъектов Федерации; в Конституционных, Уставных и мировых; судах субъектов» Федерации по обеспечению осуществления правосудия; судьями указанных судов- и других государственных органов субъектов Российской Федерации.
Реализация полномочий должностным лицом министерства или другого органа исполнительной власти возможна лишь в случае осуществления обязанностей, установленных для соответствующей государственной должности. Государственная должность — штатная единица в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти1 субъектов Федерации, а также в иных государственных органах с установленными правами и обязанностями по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Служебные отношения различаются в зависимости от статуса государственного органа. Такие органы, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, создаются субъектом федеральной публичной власти — Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), Прокуратурой РФ- (ст. 129 Конституции РФ), органами судебной власти (ст.ст. 125-127 Конституции РФ). Государственно-служебные отношения возникают: - в органах, создаваемых Президентом РФ для обеспечения его полномочий, в Администрации Президента, Совете Безопасности РФ (см. п. «ж», «и» ст. 83 Конституции РФ) и» в других органах, создаваемых при Президенте РФ; - в федеральных органах исполнительной власти Правительства,РФ, в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, обеспечивающих полномочия РФ и полномочия, отнесенные к совместному ведению РФ и ее субъектов; - в территориальных органах, создаваемых федеральными министерствами для обеспечения их полномочий (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ); - в федеральных государственных органах, осуществляющих специальные контрольные функции, — например, Счетная палата РФ или специальные исполнительно-распорядительные полномочия (например, Банк России). Указанные органы созданы для обеспечения федеральных полномочий, отнесенных к их ведению федеральными законами, и действующих независимо от федеральных органов исполнительной власти; - в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации (в правительствах, советах министров и др.); - в- органах исполнительной власти субъектов Федерации, обеспечивающих полномочия, отнесенные к их исключительному ведению (исчерпывающий перечень таких полномочий в соответствии со ст. 73 Конституции РФ определяется Конституциями республик в составе РФ и уставами городов федерального значения, автономных областей и округов); - в органах законодательной власти РФ и, субъектов Российской Федерации по обеспечению, процесса законотворчества; - в Прокуратуре РФи органах судебной власти. Участниками служебных правоотношений в, зависимости от обстоятельств их возникновения могут быть различные юридические и. физические лица. К императивным участникам служебного отношения относится наниматель - публичный орган или его представитель - и служащий — должностное лицо, обеспечивающее полномочия государственного органа. Эти лица участвуют во всех служебных отношениях. К факультативным участникам служебного отношения относятся публичные или частноправовые субъекты, вступающие в «такие отношения в связи с осуществлением и исполнением обязанностей перед государственным органом или реализующие свои права и обязанности. Права и обязанности таких лиц обусловлены их участием в ординарных или деликтных служебных отношениях.
Исторические предпосылки-становления правового регулирования государственной гражданской службы
Становление и развитие правового- регулирования1 государственной гражданской службы связаны с целями и задачами, этого вида- службы, которые в. свою очередь, как было1 отмечено ранее, обусловлены исторической, политической, экономической и социальной обстановкой в стране.
В советский период развития нашего государства; когда действовала1 административно-командная система- управления; все население страны-делилось на, рабочих, крестьян, занимавшихся на промышленном" и сельскохозяйственном производстве и- на служащих, занимавшихся-непроизводственной сферой (учителя, врачи, ученые, военные, артисты, писатели и другая интеллигенция); вообще не существовало понятий: «государственная служба» и «государственный служащий».
Только начиная с изменения политической; правовой и экономической» системы нашего государства, появления демократического, правового и федеративного государства — Российской Федерации" стало возможным появление таких понятий, как «работодатель» и, «наемный работник», государственный служащий» и «представитель нанимателя».
Впервые в современной России понятие государственной1 службы и государственного служащего было закреплено в Федеральном законе «Об основах государственной службы?Российской Федерации» от 31 июля» 1995 г. № 1191-ФЗ. В соответствии! с этим законом в понятия «государственная служба» и «государственный служащий» вкладывался новый смысл, который прежде всего зависел от занимаемых государственных должностей. Государственные должности были разделены на три категории: «А», «Б» и «В».
Под государственной должностью категории «А» (политико-служебные должности, элита власти) понимались должности устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности РФ), Конституциями и уставами субъектов Федерации (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатели палат Федерального Собрания - Государственной Думы и Совета Федерации РФ, руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, депутаты Государственной. Думы РФ и законодательных (представительных) органов субъектов РФ; федеральные министры и руководители органов исполнительной власти субъектовРФ, судьи судебных органов И др;) Государственные1 должности категории «Б» учреждались в установленном федеральным законодательством порядке, чтобы. непосредственно обеспечить исполнение полномочий і лицами, замещающими? государственные должности категории «А» (пресс-секретари, референты и. помощники и т.д., т.е. так называемые патронатные должности).
Государственные должности категории «В» учреждались самими государственными органами для непосредственного обеспечения исполнения полномочий самих государственных органов. Исходя из такого деления государственных должностей в названном законе и давалось определение государственной службы. Государственная служба - это профессиональная? деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Следует отметить, что в условиях становления государственной гражданской службы и тоталитарного государственного (советский период партийно-государственного) управления, жесткого вертикального построения государственной исполнительной власти договорное регулирование государственного управления объективно было ограничено и чаще всего полностью невозможно. В условиях стабильной обстановки, демократизации государственной власти, «смягчения» государственно-властного воздействия на общество, возникли предпосылки для развития договорного регулирования деятельности государственного аппарата, и в последствии прохождения-государственной гражданской службы. По мнению диссертанта, договорное регулирование государственной гражданской службы, которое в.настоящее время-осуществляется на основе: закона (публично-правовой метод) и- служебного? контракта- (договорной метод), как и любое регулирование договорных отношений, проходит три. стадии: две из которых нашли отражение в. ранее действующем законодательстве о государственной службе, а- третья1 находится на современной стадии становления и развития-. На первой стадии формируются основы и создаются, своего рода «зачатки» договорных отношений, происходят активный межотраслевой поиск и применение существующих различных видов договоров, а также предпринимается пассивная попытка создать новые формы, договорных отношений. Примером тому может служить использование договоров о труде из сферы трудового права в служебном законодательстве, которое было осуществлено Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 года.
На первой стадии становления служебно-трудовых отношений договор с государственными служащими, который ранее- именовался, трудовым. договором, практического значения- не имел, так как политические и государственные лидеры, а также российскаяс государственная. действительность не нуждались в персонализации и индивидуализации правового статуса государственных служащих.
На второй стадии возникает необходимость нормативно-правового и более детального закрепления договорного регулирования условий. прохождения государственной гражданской службы. На этой стадии создается развитая нормативнаябаза (система нормативных правовых актов), которая конкретизирует содержание, форму, структуру и виды договоров на государственной гражданской службе. В настоящее время такие договоры на государственной гражданской службе получили название «служебный контракт». На этой стадии производится постоянная корреляция договорных начал, разрабатываются и внедряются Примерные и Типовые формы договоров и служебных контрактов,- происходит уточнение их содержания, формы, порядказаключенияи-прекращения.
Для третьей стадии, в которую государственная гражданская служба вступает в настоящее время, характерно внесение определенных корректив, которые будут направлены либо на усиление роли договорного регулирования и повышения значения1 служебного контракта как правового основания принятия и прохождения государственной гражданской службы, либо постепенного отказа1 и «свертывания» договорных отношений и жесткой централизации регулирования правовых возможностей государственных гражданских служащих. Примером тому могут служить, по нашему мнению, Договоры Федерации и субъектов федерации о разделении предметов ведения и полномочий, в частности, Договор между федеральными государственными органами и органами государственной власти Республики Башкортостан.
Значение и особенности служебного контракта в договорном регулировании государственной гражданской служб
Становление договорного регулирования прохождения государственной» гражданской службы- своими истоками, определенным служебным законодательством исходит к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской. Федерации» (1995 г.), который предусматривал заключение с государственными служащими трудового договора.
Не все свойства трудового договора, его» виды, признаки, содержание, преимущества были возможны для применения на государственной службе. Это первый этап попытки внедрить договорное регулирование на государственной гражданской службе, взятый (привнесенный) из трудового права как наиболее близкой по своему содержанию отрасли права. Здесь имеет место достаточно сильное объективное влияние трудового права на регулирование государственной гражданской службы и формирование законодательства о государственной гражданской службе, а также регламентацию правового статуса государственных гражданских служащих.
При этом следует отметить, что становление и применение трудового договора на государственной гражданской службе было обусловлено необходимостью существенного изменения форм осуществления государственной» гражданской службы, новыми требованиями, предъявляемыми к государственной гражданской службы, которые последовательно были отражены в изменении правового статуса государственных гражданских служащих.
В научной и учебной литературе не придавалось особого значения появлению трудового договора на государственной гражданской службе. Более того, договорное регулирование государственной службы не получило должную поддержку в научных исследованиях, а в некоторых случаях полностью отвергалось даже после ее законодательного закрепления. Некоторые исследователи отмечают, что в; настоящее: время договорное регулирование государственной службы, опирающееся на элементы; частного права; вообще невозможно в& организации государственной гражданской службы. Отсюда делался; бескомпромиссный вывод о: том;, что1 государственная? служба переходного периода должна быть, построена на жесткой иерархии? и централизации отказе от любых контрактов? ш иных договорных отношений на государственной; службе1..
Ио мнению5 диссертанта,.это означает, что концептуальные:разработки; договорных отношений? государственной4 гражданской; службы, не- всегда?, являются» адекватными; нередко- они? отстают от реальной жизнш т даже прямых предписаний? законодательства; (Зубъективная-причина; этого ; состоит в? том, что не: учитываются? изменения, происходящие в политической; обстановке, не принимаются- во? внимание новые, задачи, методы; и цели государственной; гражданской службы, и изменения, происходящие, в управленческой; деятельности государства в; связи- с административной реформой;
Второй;; достаточно важной, причиной концептуального отрицания договорных отношениям на государственной; службе, являлось отсутствие: анализа сложной; структуры правоотношений ш правовых связей; в І которых. постояннонаходятсяяражданские.служащие.
При; осуществлении государственной; гражданской службы правоотношения; в которые вступают гражданские служащие, носят сложный многоотраслевой характер. В зависимости от содержания; формы, проявления и субъектного состава правовое регулирование гражданской; службы и правоотношений гражданских служащих,, в которые; они вступают в процессе выполнения своих служебных обязанностей, можно рассматривать в различных направлениях. Соответственно, в настоящее время в литературе предлагаются несколько концепций правоотношений государственных служащих. Основными из них являются государственно-правовая (конституционная), административно-служебная, служебно-трудовая и трудовая характеристики правового положения государственных гражданских служащих.
Конституционное направление основывается на нормативных положениях Конституции РФ, Конституциях (Уставах) субъектов РФ и других государственно-правовых актах. С точки зрения правового статуса гражданских служащих в Конституции РФ представляется возможным выделить две группы норм, одни из которых непосредственно регулируют специфику правоотношений (правовой статус) государственных служащих, другие распространяются на государственных служащих как граждан Российской Федерации, обладающих общими правами человека и гражданина. К первой специализированной группе конституционных норм относятся: ст. 10, согласно которой «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»; ст. 11, в соответствии с которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ; ст. 15, которая устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы; ст. 32 предусматривает равный доступ к государственной службе всех граждан Российской Федерации; ст. 53 устанавливает право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, а также ряд других конституционных норм.
Ко второй группе следует отнести общие нормы, предусмотренные главой 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». Основными из них являются: ст. 19, которая устанавливает равенство всех перед законом и судом; ст. 22 — предусматривает право на свободу и личную неприкосновенность; ст. 24 устанавливает обязанность органов государственной власти и их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; ст. 35 предусматривает право частной собственности; ст. 37 предоставляет право свободно распоряжаться своими способностями, к труду; ст. 40 — право на жилище; ст. 41 — право на охрану здоровья; ст. 43 - право на-образование; ст. 44 — право на свободу творчества; ст. 46 - право на судебную защиту, а также другие аналогичные нормы Конституции Российской Федерации.
Современное состояние и перспективы развития договорного регулирования государственной гражданской службы
Развитие договорных отношений на государственной гражданской службе: определяется оптимальным соотношением- нормативного« и договорного: регулирования государственно-служебных правоотношений; которое определяет перспективы и предельь договорного регулирования государственной: гражданской- службы. При этом за; исходную1 модель берется трудовое законодательство; в соответствии с которым: в; договорном; регулировании трудовых правоотношений и, прежде всего; особенностях заключения; изменения и прекращения: трудового договора; в настоящее время произошли существенные изменения. Они связаны с принятием; Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ «О внесении; изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими; на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов GGGP и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». Диссертант полагает, что договорное регулирование государственно-служебных отношений на основе служебного контракта также будет динамично развиваться. Динамика развития, по мнению автора, может взять лучшее, что имеет место в трудовом праве. Вместе с тем «опережение» договорного регулирования на государственной гражданской» службе может встретить серьезные трудности, поскольку служебное право- новая отрасль российского законодательства, которая находится на стадии становлениями развития» В1 связи с этим отсутствует необходимый опыт для детальной проработки и принятия соответствующих нормативно-правовых актов, а также имеет место разобщенность концептуальных подходов в оценке соотношения нормативно-правового и договорного регулирования государственной гражданской службы.
Развитие государственной гражданской службы показывает, что договорное регулирование встречает немало противников не только со стороны «практиков», т. е. руководителей государственных структур (представителей, нанимателя), которые «не стремятся» заключать служебные контракты, но и среди ученых-правоведов, которые дают отрицательные оценки служебному контракту и достаточно негативно воспринимают идею дальнейшего совершенствования и развития договорного регулирования условий прохождения государственной) гражданской службы на основе служебного контракта или аналогичного ему добровольного соглашения, заключаемого между государством и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу.
Дальнейшее развитие договорных отношений на государственной гражданской службе может происходит в двух основных направлениях: индивидуальном и коллективном. Коллективное регулирование договорных отношений гражданских служащих, т. е. на основе коллективного договора, находится на первоначальном этапе своего становления, которое связано с возможностью осуществления социального партнерства на гражданской службе. Такие возможности в самом общем виде впервые упоминаются; в Федеральном; законе «О государственной гражданской службе Российской, Федерации». Законодатель только обозначил это: направление развития; договорных отношений, оставив непосредственное: решение иг внедрение коллективно-договорного!: регулированиям условий- прохождения гражданской? службы (коллективных договоров); как: основной правовой? формы: социального? партнерства;, на последующие: неопределенные и возможно? длительные: (перспективные); этапы совершенствования: государственной! гражданской службы ее развития; Возможностью принятия» коллективных договоров на: гражданской службе вытекает из? положения? п. 4 ст. 45 Федерального закона:; « государственной? гражданской» службе Российской: Федерации»; которым. регулируется продолжительность ежегодного- дополнительного: оплачиваемого- отпуска гражданским служащим; имеющим ненормированный: служебный: день. Однако законодатель одновременно предусмотрел: необязательность, принятия коллективного договора,, обусловив возможность, регулирования; продолжительности отпуска за ненормированный: служебный; день ві служебном; распорядке, который; принимается»государственным органом. настоящее время« большинство;- государственных структур-(федеральных органов; исполнительной; власти); пошли; по другому пути т централизованно; принимают порядок и размеры продолжительностшотпуска; за ненормированный служебныйгдень.
Институт социального партнерства через коллективные договоры и соглашения; может получить, по нашему мнению, последующее развитие: на основе достаточно детально урегулированных соответствующих положений. трудового права и норм: законодательства о труде1. На неразрывную связь, служебного и трудового права, их тесного взаимодействия; указывает большинство ученых - как «административистов», так и «трудовиков»1. Однако? возможность осуществления социального партнерства на государственной гражданской службы остается «белым пятном» как в литературе по административному праву, так и в научных исследованиях трудового права.
Какие-либо четкие нормативно-правовые положения социального партнерства отсутствуют в законодательстве о гражданскошслужбе. Вместе с тем отдельные элементы данного института имеют место в регулировании правового статуса гражданских служащих. В частности, в Федеральном законе упоминается право гражданского служащего вступать в профсоюзную организацию, основным назначением которой является социальное партнерство, а также возможностью принятия коллективного договора, ссылка на который, дает ч. 3 ст. 45 Федерального закона при установлении Перечня гражданских служащих с ненормированным служебным временем. Гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа.
