Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ИСХОДНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЙСТВИЯ * ПРИНЦИПА ФЕДЕРАЛИЗМА В БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ 15
1.1. Общая характеристика России как федеративного государства 15
1.2. Сущность принципа федерализма и его значение в системе принципов бюджетного права 39
ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА КАК СФЕРА ДЕЙСТВИЯ ПРИНЦИПА ФЕДЕРАЛИЗМА 71
2.1. Бюджетная деятельность государства: понятие, функции и методы 71
2.2. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации как сферы бюджетной деятельности государства 92
2.3. Принцип федерализма в бюджетном устройстве т. Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 107
ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИНЦИПА ФЕДЕРАЛИЗМА В БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ 125
3.1. Конституционные основы бюджетных отношений государства и их развитие в федеральном правотворчестве 125
3.2. Проявление принципа федерализма в правотворчестве субъектов * Российской Федерации в бюджетной сфере 151
3.3. Влияние принципа федерализма на правотворчество муниципальных образований в бюджетной сфере 171
ГЛАВА 4. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 187
4.1. Понятие и сущность бюджетных правоотношений в федеративном государстве 187
4.2. Принципы бюджетных правоотношений в федеративном государстве... 207
ГЛАВА 5. СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ 218
5.1. Общая характеристика субъектов федеративных межбюджетных правоотношений 218
5.2. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации 236
5.3. Бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации 247
ГЛАВА 6. ОБЪЕКТЫ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 260
6.1. Общая характеристика объектов бюджетных правоотношений федеративного государства 260
6.2. Бюджетные расходы как объект бюджетных правоотношений федеративного государства 268
6.3. Бюджетные доходы как объект бюджетных правоотношений федеративного государства 298
6.4. Бюджетное регулирование как объект межбюджетных правоотношений федеративного государства 315
6.5. Закон о государственном бюджете как объект федеративных межбюджетных правоотношений 349
ГЛАВА 7. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ 364
7.1. Бюджетная деятельность муниципальных образований как объект правового регулирования федеральных и региональных органов государственной власти 364
7.2. Проявление принципа федерализма в разграничении доходов и расходов между государственными и муниципальными бюджетами... 382
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 411
БИБЛИОГРАФИЯ , 417
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Предназначение федерализма как принципа государственного устройства заключается в поддержании равновесия частей и целого. Формирование новых федеративных отношений в России после распада СССР обусловили существенные изменения внутригосударственных взаимосвязей между Российской Федерацией и ее субъектами. На основе анализа Конституции РФ 1993 года можно выделить ряд юридических признаков, характеризующих федеративное устройство России, важнейшим из которых является единство финансовой политики и бюджетной деятельности на всех уровнях Федерации и ее субъектов с учетом особенностей и традиций муниципальных образований. Важная роль государственного бюджета определяет существенную сторону федеративных отношений, проявляющуюся в бюджетной деятельности государства, которая в свою очередь оказывает влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований. Адекватно реформированию бюджетной деятельности государства на основе обновленных федеративных отношений трансформируются и ее правовые средства.
Государственная целостность Российской Федерации и обеспечение ее суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных, справедливых и гласных бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Построение в России бюджетных отношений на принципе федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушающей само государство и, одновременно, уровень централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач.
Стремительное развитие бюджетных отношений федеративного государства объективно требует четкого регулятора, каковым является право. Именно бюджетное право призвано в данном случае определять компетенцию субъектов бюджетного права в рамках отношений, обеспечивать правовыми средствами баланс их финансовых интересов. Бюджетное право, являясь ведущей подотраслью финансо вого права, тесно взаимосвязано с конституционным, административным, муниципальным и другими отраслями права, поэтому изучение федеративных отношений в бюджетной сфере имеет и для них определенное значение.
Нормы бюджетного права в последнее время развиваются очень стремительно. Значительно расширился круг источников бюджетного права за счет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, однако в результате возникла проблема несогласованности и противоречия федерального и регионального бюджетного законодательства. Серьезные опасения вызывает процесс вытеснения законодательных норм договорным регулированием.
В создавшихся условиях несомненную научную и практическую ценность представляет анализ принципа федерализма в бюджетном праве. Значимость исследования принципа федерализма в бюджетном праве обусловлена особенностями государственного устройства России, ее развитием в новых условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов Федерации и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами. Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм как основа конституционного строя России, находя свое концентрированное выражение в бюджетной деятельности государства и в силу особо важного значения государственного бюджета, оказывает существенное влияние на все финансовые отношения.
Без исследования вопросов разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, распределения доходов и расходов в бюджетной системе, порядка бюджетного регулирования немыслимо определение перспектив России как федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности.
Анализ сущности бюджетных правоотношений федеративного характера, их субъектного и объектного состава, специфики правового регулирования позволит выяснить степень соответствия взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами в бюджетной сфере основному принципу построения Российского го сударства - федерализму. Определенный в результате исследования уровень развития бюджетных правоотношений федеративного характера будет способствовать развитию как бюджетной, так и других отраслей законодательства.
Недостаточное освещение в юридической литературе специальных научных подходов к выявлению сущности принципа федерализма в бюджетном праве потребовало внести ясность не только в понятие данной правовой категории, но и рассмотреть различные аспекты ее проявления в бюджетной деятельности государства. Сегодня у федерального центра и регионов нет единого понимания бюджетных взаимоотношений, их предназначения и сущности.
Действующее бюджетное законодательство в части, регулирующей бюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ, далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий бюджетной деятельности, содержит множество пробелов, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда имеет механизм реализации и т. д. Между тем, развитие России как федеративного государства предполагает создание четкой системы законодательства, особенно в сфере бюджетной деятельности. Эффективность системы бюджетного законодательства зависит прежде всего от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования - общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства. Одновременно с процессом совершенствования федеративных бюджетных правоотношений происходит реформа правовой основы государственного устройства — образованы федеральные округа, создается Государственный Совет, происходит объединение России и Беларуссии и т. д. Несовершенство и коллизионность бюджетного законодательства отрицательно сказываются на финансовой обеспеченности как России в целом, так и ее субъектов, приводя в конечном итоге к невыполнению государством стоящих перед ним задач и функций.
Основной проблемой развития федерализма в России является одновременное наличие конституционного и договорного способов разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в результате чего складываются асимметричные федеративные межбюджетные отношения.
Отмеченные проблемы российского бюджетного законодательства имеют комплексный характер. Именно поэтому в Российской Федерации наиболее острым является вопрос о реформировании правовых основ бюджетной деятельности государства.
Таким образом, исследование принципа федерализма в бюджетном праве, его влияния на бюджетную деятельность муниципальных образований, а также особенностей системы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в данной сфере, имеет важное теоретическое и практическое значение. К сожалению, до сих пор не существует научных работ, специально рассматривающих теоретические и практические проблемы проявления принципа федерализма в бюджетном праве. Между тем, в современных условиях России существует острая необходимость исследования правовых основ бюджетных отношений вообще, а бюджетных правоотношений, складывающихся между Российской Федерацией и ее субъектами, - в особенности, с той целью, чтобы на основе норм права обеспечить баланс финансовых интересов участников бюджетных правоотношений федеративного характера.
Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы. Предпринятое в данной работе комплексное исследование принципа федерализма в бюджетном праве на монографическом уровне осуществляется впервые.
Вопросы бюджетной деятельности были в свое время рассмотрены и исследованы в основополагающих трудах русских и зарубежных ученых конца XIX-начала XX в.: М.И. Боголепова, С.Ю.Витте, М.Д. Загряцкого, Ф.А. Менькова, Ф. Нитти, И.Х. Озерова, М.Н. Соболева, М.М. Сперанского, М.И. Фридмана, Р. Штурма, Л. Штейна, и др.
Для исследования вопроса о проявлении принципа федерализма в бюджетном праве определенный интерес представляет опыт научных исследований государ ственного устройства и компетенции органов власти (в финансовой сфере в частности), проведенных в советский период развития. В этой связи следует отметить работы таких ученых, как И.А. Азовкин, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, О.Е. Кутафин, B.C. Основин, К.Ф. Шеремет и др.
В советское время получили разработку и вопросы теории бюджетных отношений в федеративном государстве. Проблемы бюджетного права, в том числе и в аспекте федеративных отношений рассматривались В.В. Бесчеревных, Л.К. Вороновой, М.Л. Коганом, Е.А. Ровинским. Особый вклад в создание теории бюджетных отношений внесла Н.И. Химичева. Однако комплесного исследования действия принципа федерализма в бюджетном праве проведено не было. В современных условиях этот вопрос требует новых подходов и всестороннего анализа.
Происходящие изменения государственности и, как следствие, осуществление бюджетной деятельности на основе принципа федерализма вызвали интерес к этим вопросам со стороны ученых-юристов. Поэтому на формирование тенденций и направлений данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившееся в последние годы труды и публикации таких ученых, как А.П. Алехин, К.С. Вельский, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, И.Г. Денисова, Ю.В. Другова, М.В. Карасева, Ю.М. Козлов, Т.В. Конюхова, Н.П. Кучерявенко, Н.А. Куфакова, В.М. Манохин, Г.В. Петрова, М.И. Пискотин, В.В. Попов, Д.А. Смирнов, Э.Д. Соколова, Ю.Н. Старилов, Н.И. Химичева и др.
Особое внимание было уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также конституционного права, которые помогли осмыслить ряд юридичиских категорий и особенности принципа федерализма. Значительный интерес представляют работы С.С. Алексеева, А.П. Дудина, М.И. Байтина, С.Н. Братуся, В.Т. Кабышева, Е.В. Колесникова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.Н. Карташова, СВ. Полениной, В.Н. Синюкова, P.O. Халфиной и др.
При исследовании основных проблем принципа федерализма широко использовались труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как Р. Друкер, Д. Илазар, Дж. Максвелл, В. Стюарт, Дж. Стиглиц, рассматривающих бюджетные и налоговые отношения в федеративных государствах.
С учетом комплексного характера работы в том числе получила свое отражение философская, экономическая и политологическая литература.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере бюджетной деятельности государства, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты проявления принципа федерализма в бюджетном праве, а также соответствующие правовые нормы, регулирующие бюджетные отношения федеративного характера.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ сущности и действия принципа федерализма в бюджетном праве, учитывая влияние разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами на бюджетную деятельность муниципальных образований. Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
- изучить исходные теоретические основы принципа федерализма в бюджетном праве России;
- исследовать сущность бюджетной деятельности государства как сферы действия принципа федерализма;
- проанализировать правовые основы принципа федерализма в бюджетном праве России;
- определить понятие и раскрыть сущность бюджетных правоотношений федеративного государства;
- дать правовую характеристику субъектам бюджетных правоотношений федеративного государства;
- определить состав и содержание объектов бюджетных правоотношений федеративного государства;
- изучить влияние принципа федерализма на бюджетную деятельность муниципальных образований;
- проанализировать исторический и зарубежный опыт бюджетной деятельности федеративных государств;
- выработать рекомендации и предложения по совершенствованию правовой основы действия принципа федерализма в бюджетном праве России.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования являются современные методы научного познания — диалектический, системного анализа, нормативно-логический, методы правовой герменевтики, сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. При исследовании вопросов бюджетной деятельности России как федеративного государства автор стремился сочетать использование философских категорий (поскольку они не позволяют исказить первоначальный смысл какого-либо явления), так и специально-юридических понятий. Использование названных методов обусловлено объектом исследования, ибо бюджетные правоотношения по своей природе являются целостной правовой системой. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, внутрифедеративных договоров, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, бюджетно-правовых нормативных актов органов местного самоуправления, а также на обобщении практики бюджетной деятельности Российской Федерации и ее субъектов. При написании диссертации были проанализированы нормативные акты зарубежных федеративных государств, регулирующих бюджетные отношения: Соединенных Штатов Америки, Германии, Индии, Бразилии, Австралии и др.
Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, описывающие особенности бюджетных отношений федерального Центра с отдельными субъектами РФ.
Научная новизна определяется современной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере бюджетной деятельности России как федеративного государства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы действия принципа федерализма в бюджетном праве. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование принципа федерализма в бюджетном праве. В ней в единстве разработаны основополагающие вопросы бюджетных правоотношений федеративного характера, их содержание, перспективы развития и влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1) в диссертации разработана концепция бюджетной деятельности России как федеративного государства, выявлено влияние правовых особенностей этой формы государственного устройства на формирование бюджетных отношений;
2) доказывается, что развитие реальных федеративных основ России невозможно без четкого правового закрепления разграничения бюджетных доходов и расходов, а также бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами;
3) впервые в систематизированном виде излагаются принципы бюджетного права;
4) рассматриваются понятие и сущность принципа федерализма в бюджетном праве в общетеоретическом аспекте, так и применительно к бюджетной деятельности Российского государства;
5) впервые обосновываются понятие, функции, методы и определяются сферы бюджетной деятельности России как федеративного государства;
6) анализируются конституционные основы бюджетных отношений государства и их развитие в федеральном правотворчестве;
7) исследуется проявление принципа федерализма в бюджетном правотворчестве субъектов РФ;
8) дается характеристика бюджетных правоотношений федеративного характера и выявляются принципы бюджетных отношений в федеративном государстве;
9) дается юридическая характеристика статуса субъектов бюджетных правоотношений федеративного государства;
10) впервые в отечественной юридической науке исследуется компетенция Российской Федерации как суверенного государства относительно бюджета Союзного государства России и Белоруссии;
11) впервые в аспекте объектов бюджетных правоотношений федеративного характера исследуются бюджетные расходы и доходы, бюджетное регулирование и закон о бюджете;
12) исследуется влияние принципа федерализма на бюджетную деятельность муниципальных образований;
13) предлагается и уточняется существующий понятийный аппарат. Предпринята попытка сформулировать общее понятие принципа бюджетного права; определить дефиницию принципа федерализма в бюджетном праве; бюджетных правоотношений федеративного характера; закона о бюджете. Уточняются понятия бюджета, бюджетных расходов и доходов, бюджетного регулирования и форм его осуществления;
14) предлагаются способы совершенствования правовых основ принципа федерализма в бюджетном праве, в частности, вносится и обосновывается предложение о необходимости принятия на федеральном уровне Основ финансового законодательства. Разработана концепция такой главы названных Основ, как "Основы бюджетной деятельности государства". Предлагается концепция главы Конституции (Устава) субъекта РФ, регулирующей основы бюджетной деятельности соответствующего региона.
Теоретическая и практическая значимость работы. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы как одного из фундаментальных и перспективных финансово-правовых направлений. Теоретическая и практическая значимость данного исследования проявляется и в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию бюджетных правоотношений в России как федеративном государстве. В диссертации содержатся новые подходы к анализу принципа федерализма в бюджетном праве как одному из актуальнейших направлений развития финансовой деятельности государства в целом.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем бюджетной деятельности федеративного государства, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего развития бюджетных правоотношений федеративного характера, при разработке нового или совершенствовании действующего финансового законодательства и практики бюджетной деятельности государства. Выводы и предложения автора имеют непосредственное отношение к сложной и зачастую противоречивой практике осуществления бюджетной деятельности Российской Федерацией и субъектами РФ. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием правовых основ принципа федерализма в бюджетном праве, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и исследование основных вопросов бюджетных правоотношений федеративного характера может представлять интерес для депутатов представительных органов государственной власти, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов, теоретиков права.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов "Финансовое право", "Административное право", "Муниципальное право", "Финансы и кредит", а также в преподавании смежных учебных дисциплин, спецкурсов "Бюджетное право", "Источники финансового права" и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в монографиях: "Город как субъект финансового права". — Саратов, 2000. — 208 с. и "Бюджетное право и российский федерализм" — Москва: "НОРМА", 2000 —
352 с; в учебниках, учебных пособиях, статьях и других публикациях. Общий объем публикаций составляет 90,8 п. л.
Основные идеи диссертации также апробированы: - при чтении лекций, проведении практических семинарских занятий по фи нансовому и налоговому праву в Саратовской государственной академии права и Поволжской академии государственной службы;
- при проведении занятий по организационно-правовым проблемам финансовой политики государства и местного самоуправления с депутатами представительных органов государственной власти и членами исполнительных органов го сударственной власти субъектов РФ, главами местных администраций на посто янно действующих Высших административных курсах Поволжской академии государственной службы;
- в практической деятельности экспертного совета по законотворчеству Саратовской областной Думы, членом которого автор является;
г - в выступлениях на многочисленных научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международных;
- при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
