Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и содержание управления сельским хозяйством в муниципальном районе 15
1. Понятие и принципы управления сельским хозяйством 15
2. Сельскохозяйственные товаропроизводители и субъекты сельско хозяйственного производства . 36
3. Механизм государственного управления сельским хозяйством 50
4. Роль органов муниципального района в управлении сельским хозяйством 69
Заключение по главе 1 88
Глава ІІІ Компетенция управления (комитета), сельского хозяйства администрации муниципального района 89
1. Компетенция-местного самоуправления в области сельского хозяйства 89
2. Полномочия управления (комитета)- сельского хозяйства администрации муниципального района 105
3: Структура управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района 116
Заключение по главе II 130
Глава III. Формы и методы деятельности управления (комитета), сельского хозяйства администрации муниципального района 132
1. Формы деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района 132
2. Методы деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района 146
3. Стиль деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района 159
Заключение по главе III 175
Заключение 176
Список использованных нормативных актов и литературы 180
Приложения 208
- Сельскохозяйственные товаропроизводители и субъекты сельско хозяйственного производства
- Полномочия управления (комитета)- сельского хозяйства администрации муниципального района
- Структура управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района
- Формы деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Непременным условием функционирования государства является развитие его сельского хозяйства, которое способствует подъему материального и культурного уровня жизни населения. Именно поэтому в последние годы сельское хозяйство в нашей стране рассматривается в качестве одного-из приоритетных национальных направлений, наряду с образованием, здравоохранением и жилищным обеспечением. Признано, что решение названных вопросов направлено на достижение благополучия как отдельного гражданина, так и всего общества, прямо влияя*на демографическуюхитуацию в государстве.
Современные цели, задачи и направления государственной аграрной политики, многообразие форм собственности и хозяйствования в сельском' хозяйстве вызывают необходимость пересматривать сложившуюся систему публично-властных функций, включая содержание этих функций, а также роль каждого из элементов системы механизма* их осуществления. В этой связи, особую актуальность, приобретает вопрос о разграничении компетенции в области сельского хозяйства между различными уровнями организации публичной власти, так как данный вопрос непосредственно влияет на разграничение осуществляемых ими функций и на их правовое положение в целом.
Необходимость комплексного исследования названных вопросов в первую очередь диктуется возникающими на практике проблемами обоснования компетенции и структуры органов управления сельским хозяйством, совершенствования форм, методов и стиля их деятельности, которые бы отвечали современным требованиям рыночных отношений и законодательству.
Между тем, приходится констатировать, что исследованию данных вопросов посвящено весьма незначительное количество монографий и научных статей. В\этих трудах рассматриваются лишь отдельные правовые вопросы в области сельского хозяйства, например, проблемы правового обеспечения сельского хозяйства, совершенствование мер государственного воздействия, правовое положение органов государственного управления и сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Однако особенно проблемным является вопрос определения правового статуса органа управления сельским хозяйством на уровне муниципального района, в связи с тем, что этот орган, являясь отраслевым исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, вместе с тем призван выполнять функции государственного значения. К сожалению, данный аспект не нашел пока должного отражения в современных научных исследованиях правоведов.
Более того, научные исследования, в которых затрагиваются вопросы-объявленной темы, проводились до начала осуществления административной и муниципальной реформ, и сегодня их результаты требуют теоретического и практического обобщения.
Следует отметить, что в советский период во время-интенсивного развития сельского хозяйства интерес ученых-юристов к названной теме весьма показателен. Но результаты исследования* советских ученых не отвечают современным условиям: демократизации общества, государственному устройству Российской Федерации, существованию системы местного самоуправления, многообразию форм собственности и хозяйствования субъектов сельскохозяйственного производства, и, наконец, современному российскому законодательству.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования и необходимости систематизации представлений о реальной роли и месте управления (комитета) сельского хозяйства администра-
ции муниципального района в механизме осуществления исполнительно-распорядительной деятельности на местах.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
В советское время1 вопросы государственного управления сельским хозяйством на местах были всесторонне исследованы такими учеными-как: И.А. Азовкин, Е.К. Алексашкин, З.С. Беляева, А.И. Волков, В.Ф. Волович, В.Н: Демьяненко, Ш.М. Исмаилов, А.М; Каландадзе, И.М-. Кислицын, ВїН. Климовцев, Ю:М. Козлов, М.И. Козырь, Е. М. Кутин, И.Н. Малинаускенс, Е.Н. Никитин, Н.И. Овчинников, И.В. Павлов, З.А. Павлович, И.Ф. Панкратов, Е.В: Пахряева, А.А. Рускол.
В современной юридической литературе сложно встретить работы, специально'посвященные рассмотрению правового статуса органа управления сельским хозяйством в районе. Имеющиеся работы 0:Н. Войтенко, ВіС. Елисеева, Е.Б. Лупарева; АІТ: Папшна, А.Л. Тена,.Г.Г. Файзуллина' посвящены- общим правовым вопросам государственного управления, отраслью,* при этом не рассматривается! весьма важный аспект - управление сельским хозяйством на местах и соответственно не учитывается роль такого демократического института как местное самоуправление. Следовательно, можносделать-вывод о том, что вопросы управления сельским хозяйством на уровне муниципального района фактически не исследованы в нашей современной юридической литературе.
Объектом диссертационного исследования* являются управленческие отношения в области сельского хозяйства на уровне муниципального района.
Предметом^ диссертационного исследования является организация и деятельность управлений (комитетов) сельского хозяйства администраций муниципальных районов на территории Сибирского федерального округа.
Цель и задачи» работы; Целью работы является исследование правового статуса управления (комитета) сельского хозяйства, администрации муниципального района:
Для достижения поставленной цели потребовалось решение следующих задач:.
исследовать понятие и принципы управления сельским хозяйством;
определить субъекты сельскохозяйственного; производства в современный период;
исследовать механизм государственного управления сельским; хозяйством;
выявить роль органов муниципального района в управление сельским хозяйством;
на основе анализа компетенции местного самоуправления определить, полномочия» органов муниципального района», общей и отраслевой компетенциипоуправлению сельским хозяйством;
рассмотреть, структуру управлений (комитетов) сельского хозяйства администраций муниципальных районов* и обосновать, необходимость ее^ совершенствования;
исследовать правовые и неправовые формы деятельности управления (комитета) сельского хозяйства^ администрации муниципального района;
дать характеристику методам деятельности управления; (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района и обосновать целесообразность их комплексного использования;
оценить сложившийся стиль деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели автором применялись современные методы познания, используемые юридической наукой и апробированные практикой: В работе
применялись общенаучные (анализ, синтез, системно-структурный метод), специальные (социологический метод) и частнонаучные методы исследования (формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой), что позволило всесторонне исследовать заявленную тему и сделать соответствующие выводы.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых, изучавших вопросы общей теории права: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, М.К. Маликова, В.М. Манохина, А.В. Мелехина, А.С. Пиголкина, А.Ф. Черданцева.
Особое внимание уделено трудам ученых-административистов советского и современного периодов: В.Б. Аверьянова, Е.А. Агеевой, А.П. Алехина, Г.В: Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Р.Ф. Васильева, В.Г. Вишнякова, В.Ф. Воловича, В.М. Горшенева, Ю.А. Дмитриева, А.И. Казанника, А.А. Кармолицкого, А.И. Каплунова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, СЕ. Нарышкина, А.В. Нестерова, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, A.M. Омарова, СМ. Петрова, М.И. Пискотина, Л.Л'. Попова, Ю.Н. Старилова, Е. Старосьцяка, Э.В. Талапиной, А.Г. Тиковенко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Юсупова.
Большое значение для решения задач исследования имели работы ученых в области наук конституционного и муниципального права: В.А. Баранчикова, О.В. Берга, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, М.Ю. Дитятков-ского, Ю.А. Дмитриева, Н:М. Добрынина, В.Г. Игнатова, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, А.С Кутафина, А.В. Мадьяровой, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Рудого, О.Е. Саломат-кина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С Шугриной.
В процессе исследования использовались работы по гражданскому, аграрному и земельному праву: С.С. Акманова, Ю.О. Андреева, З.С Бе-
ляевой, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Н.Н. Веденина, ВЛЗ. Витрянского, Е.А. Галиновской, В.И. Ивакина, М.И. Козыря, Б.Д. Клюкина, Е.Л*. Мининой, Н.А. Модина, З.И. Носовой, М.В. Пономарева, Л.В. Рыгаловой, Р.А. Ханнанова.
В процессе работы изучались дореволюционные труды представителей российской юридической науки: А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.И. Елистратова, К.Д. Кавелина, В.М. Гессена.
При подготовке диссертации были проанализированы- труды экономистов-управленцев: А.И. Вдовина, С.А. Вдовина, А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухиной, В.Г. Игнатова, М.А. Коробейникова, В.В. Кузнецова, В.В. Кундиуса, И.П. Литвинова, С.В: Лобовой, Н.М. Оскорбина, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова, Ж.В. Прокофьевой, Ф.М. Русинова, Б.И. Смагина, В.Д. Смирнова, И.Г. Ушачева.
Правовую основу работы составили: 1) Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы, и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления* и распоряжения- Правительства Российской Федерации, правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти; 2) конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 3) акты органов местного самоуправления муниципальных образований республик Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайского, Забайкальского, Красноярского краев, Кемеровской, Новосибирской, Омской областей; 4) соглашения Правительства Российской Федерации и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий в области агропромышленного комплекса, соглашения высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных районов о взаимодействии по решению социально-экономических вопросов, соглашения региональных
отраслевых органов* управления сельским хозяйством и администраций муниципальных районов о сотрудничестве в области агропромышленного комплекса.
Эмпирической базой исследования явились:
материалы заседаний представительных органов государственной власти 7 субъектов Российской» Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, где обсуждались вопросы, совершенствования правового регулирования процедур делегирования управленческих полномочий, в» сфере сельского хозяйства муниципальным районам;
материалы заседаний исполнительных органов государственной власти 8 субъектов Российской Федерации, входящих в. Сибирский федеральный округ, предметом обсуждения1 на которых были вопросы совершенствования управления в сельскохозяйственной сфере, в том числе с по- ' зиции повышения* эффективности участия в управленческом? процессе органов местного самоуправления;
3)материалы заседаний, администраций 56-муниципальных районов в 6 субъектах Российской Федерации на территории Сибирского федерального округа, на которых обсуждались вопросы усиленияроли органов-ме- стного самоуправления в управлении-сельскохозяйственной сферой, а также проблемы эффективного взаимодействия по этим вопросам с уполномоченными органами государственной власти;
4) результаты анкетирования 90» руководителей и специалистов
управлений (комитетов) сельского хозяйства администраций муниципаль
ных районов в 4 субъектах Российской Федерации, входящих в.Сибирский
федеральный округ;
5) результаты анкетирования 46 студентов средних профессиональ
ных сельскохозяйственных учебных заведений в Алтайском крае.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в современной отечественной юридической науке осуществлено комплекс-
ное исследование правового статуса управления (комитета)-сельского-хозяйства администрации муниципального района как органа местного самоуправления. Предложены пути повышения эффективности его организации и деятельности с учетом государственных преобразований.
В представленной работе выделены принципы управления, сельским хозяйством, предложено авторское определение управления сельским хозяйством. Обобщены полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в, области сельского хозяйства. Предложены различные основания для классификации названных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
На основании статутных документов проведена классификация муниципальных органов управления сельским хозяйством по следующим критериям: по* организационно-правовой форме, по порядку разрешениж под- - ведомственных вопросов и по наименованию органа. Обосновывается*.что наименование органа управления должно быть адекватно предоставленной компетенции и отражать содержание его деятельности. Определены формы» деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального «района, выявлены методы-его деятельности/Освеще- -ны проблемы в практической» деятельности управления, (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального' района и предложены способы их устранения. В целом, исследование обозначенных вопросов направлено на совершенствование деятельности управлений (комитетов) сельского хозяйства администраций муниципальных районов, устранение имеющихся недостатков в работе этих органов и преодоление противоречий в законодательстве.
Наряду с этим, в работе исследуется механизм государственного управления сельским хозяйством на федеральном и региональном уровнях с учетом проведения административной реформы.
Элементы научной новизны нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1; Под управлением (комитетом) сельского хозяйства администрации
муниципального района диссертантом понимается отраслевой исполни
тельно-распорядительный орган местного самоуправления* (структурное
подразделение местной администрации); деятельность которого- направле-
нана увеличение продукции сельскохозяйственного производства,, созда
ние условий для- эффективной* деятельности его субъектов, социальное
развитие села и сельских территорий, сохранение окружающей среды; при
производстве сельскохозяйственной продукции. ' .
2. Управление (комитет) сельского хозяйства как; исполнительно-распорядительный: орган муниципального района осуществляет свою «деятельность во взаимодействии: с федеральными органами исполнительной власти; исполнительными органами государственной? власти субъектов?* Российской; Федерации, другими органамис местного самоуправления* а».-также сельскохозяйственными товаропроизводителями в целях координат ции деятельности последних и эффективной реализации государственной агарной политики.
3; Компетенция: управления»; (комитета)" сельского хозяйства* администрации муниципального района формируется и реализуется при наличии правового основания, в качестве которого выступают правовые нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочияназванного органам
4. Уровень компетенции управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района является производным от уровня компетенции местного самоуправления в области сельского хозяйства. Этот вывод обусловлен тем, что компетенция местного самоуправления в области сельского хозяйства носит исполнительно-распорядительный' характер и реализуется непосредственно через деятельность управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района.
Компетенция местного самоуправления в области сельского хозяйства определяется: Конституцией Российской Федерацией, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, подзаконными актами Правительства Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, соглашениями высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных районов о сотрудничестве или взаимодействии, соглашениями региональных отраслевых органов управления сельским хозяйством и администраций муниципальных районов о сотрудничестве в области агропромышленного комплекса, межмуниципальными соглашениями.
Структура управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района должна основываться на компетенции органа и выстраиваться в соответствии с нею. Представляется оптимальной следующая структура управления (комитета)* сельского хозяйства администрации муниципального района: руководитель, зоотехнический отдел (зоо- -техник), агрономический отдел (агроном), инженерный отдел (инженер), экономический отдел (бухгалтер, специалист пофаботе с фермерскими и личными подсобными хозяйствами), юридический отдел (юрисконсульт), отдел экологии (эколог, специалист по муниципальному земельному контролю за использованием земель сельскохозяйственного назначения): В целях учета мнения сельскохозяйственных товаропроизводителей и государственных органов в деятельности органа местного самоуправления необходим консультативно-совещательный орган (совет или коллегия) при управлении (комитете) сельского хозяйства администрации муниципального района.
Основными формами деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района являются: принятие индивидуально-правовых актов и нормативно-правовых актов (локального применения), организационная работа (внутренняя и внешняя) и матери-
ально-технические операции. Среди форм управленческой деятельности выделяются специфические — учредительная и контрольная формы деятельности.
В повседневной деятельности управлением (комитетом) сельского хозяйства администрации муниципального района должны использоваться различные методы управления в зависимости от конкретной ситуации, специфики принимаемых решений, особенностей стиля деятельности, в^ соответствии с проводимой государственной аграрной политикой и при строгом соблюдении принципа законности.
Как орган публичного управления, отраслевой исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления должен выработать адаптивно-результативный стиль деятельности, позволяющий приспособиться к меняющимся правовым, организационным и иным условиям и эффективно осуществлять управленческую деятельность.
Теоретическая.значимость исследования состоит в обобщении,ранее накопленных научных знаний по вопросам изучения правового статуса-органов местного самоуправления при решении управленческих задач в сельскохозяйственной сфере, дополнении рассматриваемой сферы- научных интересов новыми положениями, направленными на уточнение статуса управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района в, современных условиях функционирования института местного самоуправления. Материалы представленной диссертации могут быть использованы в дальнейшей исследовательской деятельности.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что положения, выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, могут найти применение в организации и деятельности государственных и муниципальных органов при решении ими управленческих задач в сфере сельского хозяйства.
Кроме того, материалы диссертации: могут быт использованы? при» подготовке учебных и учебно-методических курсов по административному праву, муниципальному праву, аграрному праву, государственному m муниципальному управлению;.
Апробацияірезультатовисследования. Положения диссертационного исследования обсуждены; ш одобрены на заседании* кафедры< уголовно-правовых и- специальных дисциплин Московского гуманитарногоунивер-ситета, а также нашли отражение в. 7 научных публикациях^ автора; в том числе одной опубликованной в ведущем рецензируемомнаучномжурнале, определенном Высшей5 аттестационной комиссией:
Основные результаты работы; докладывались в выступлениях диссертанта на всероссийских и межрегиональных научных конференциях: «Правовые вопросы укрепления Российской государственности» (Томск,. 2005; 2006, 2007, 2008);. «Актуальные: проблемы научного^ знания* в? 30Ш веке» (Рубцовск^ 2007);, «Российская?юридическая наука:: состояние, проблемы, перспективы» (Барнаул, 2008);, Положения диссертации* применяются в учебном процессе при? преподавании курса «Административное право» в Рубцовском институте (филиале) ЕОУ ВШЭ «Алтайскит государственный университет», а также используются в практической деятельности Главного управления сельского хозяйства Алтайского: края;
Структура работы подчинена, логике: исследования; цели; задачам работы и состоит из введения; трех глав;. объединяющих; десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы; приложений;,
Сельскохозяйственные товаропроизводители и субъекты сельско хозяйственного производства
В научной литературе бытует мнение о том, что содержание управления обусловливается характером и особенностями общественных отношений, составляющих объект управляющего воздействия, то есть специфика объекта определяет и особенности управления в этой сфере.
В свою очередь специфика сельского хозяйства продиктована спецификой правового регулирования положения субъектов, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции. При этом определение объекта управления требует не только точного выявления сферы отношений, подпадающих под властное воздействие, но и уточнения терминов, при помощи которых обозначается исследуемый объект. В федеральном законодательстве отсутствует понятие «субъект сельскохозяйственного производства», а используется термин «сельскохозяйственный товаропроизводитель». Дефиниция понятия сельскохозяйственного товаропроизводителя содержится в федеральных законах от 08.12.1995 №193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации» (ст. I)48, от 09.07.2002 №83-Ф3 «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных производителей» (ст. 2)49, части второй Налогового кодекса РФ (ст. 346.2) и различно используется для целей названных нормативных актов.
Федеральный закон от 29.12.2006 №264-ФЗ «О развитии- сельского хозяйства» определил понятие сельскохозяйственного товаропроизводителя единым для всех возможных ситуаций. Согласно статьи 3 Закона, сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую переработку в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ50, и реализацию этой продукции при,условии, что в общем доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей доля от реализации этой продукции составляет не менее чем 70 % в течение календарного года, а также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственные потребительские кооперативы.
Соответственно законодательному определению, в качестве основного критерия отнесения организаций и предпринимателей к сельскохозяйственным товаропроизводителям выбрана доля от реализации сельхозпродукции в общем доходе. При этом фактическая реализация продукции в меньшем объеме лишает указанных субъектов статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя и мер государственной поддержки, предусмотренных данным законом.
За пределами законодательного определения» сельхозтоваропроизводителя остались, к примеру, сельскохозяйственные учебные заведения и научные учреждения51. Кроме того, лица, избравшие в качестве основного вида деятельности сельскохозяйственное производство, в соответствии с действующим законодательством могут в t течение определенного времени вообще не осуществлять хозяйственной деятельности, занимаясь освоением земельного участка или постройкой животноводческого комплекса. Вместе с тем под законодательное понятие сельхозтоваропроизводителя подпадают многие перерабатывающие, торговые организации, которые получают возможность пользоваться государственными льготами, изначально предназначенными не для них.
Как справедливо указывает З.И. Носова, следуя действительному значению слов, составляющих выражение «сельскохозяйственный товаропроизводитель» (производитель товаров сельского хозяйства), в качестве такового необходимо признавать любое лицо, осуществляющее производство товаров — продуктов сельского хозяйства, предназначенных для продажи, независимо от объемов такого производства52.
Получается что, выражение «субъект сельскохозяйственного производства» (производитель сельскохозяйственной продукции) по смысловому значению совпадает с выражением «сельскохозяйственный товаропроизводитель». Следует считать не вполне приемлемым наличие в тексте нормативных актов определений, которые не соответствуют буквальному смыслу понятия.
Региональное законодательство о развитии сельского хозяйства оказалось более точным в определении терминов. В законах субъектов Российской Федерации они были определены как субъекты сельскохозяйственного производства или агропромышленного комплекса, пользующиеся-мерами государственной поддержки53.
В целях всестороннего исследования правового статуса субъектов сельскохозяйственного производства, их следует классифицировать в зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и сельскохозяйственной специализации.
М.И. Козырь предлагает понимать под организационно-правовыми формами сельскохозяйственного производства закрепленную в законодательстве и наделенную правосубъектностью самостоятельную форму хозяйствования в виде коммерческой организации — юридического лица либо иной предпринимательской структуры без прав юридического лица, но с четко ограниченной правосубъектностью54.
В. соответствии с предложенным определением, организационно-правовыми формами сельскохозяйственного производства являются: государственные и муниципальные сельскохозяйственные предприятия, сельскохозяйственные общества, сельскохозяйственные (производственные) кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства. Названные субъекты осуществляют предпринимательскую сельскохозяйственную деятельность, которая направлена на извлечение прибыли. В.названный перечень следует включить и личные подсобные хозяйства, роль которых, в сельском хозяй стве весьма значительна, хотя их основная цель - это собственное потребление.
В сфере государственной и муниципальной собственности на селе сохранилась небольшая часть государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Государственные и муниципальные сельскохозяйственные предприятия-действуют на основании статей 113 - 115 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ«Огосударствен-ных и муниципальных унитарных предприятиях»55. В соответствии с Законом, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней. соб-ственником. Имущество- унитарного- предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию: От имени собственника права собственника имущества предприятия осуществляют соответствующие органы власти и местного самоуправления.
В настоящее время государственные и муниципальные сельскохозяйственные предприятия - это реорганизованные совхозы, предназначенные обеспечить научно-технического прогресс в отрасли и обслуживать все организации и граждан-предпринимателей, производящих сельхозпродукцию.
Полномочия управления (комитета)- сельского хозяйства администрации муниципального района
Не умаляя значимости органов общей компетенции муниципального района в управлении сельским хозяйством, следует признать, что непосредственно компетенция местного самоуправления по управлению сельским хозяйством реализуется через специализированный аппарат - отраслевой исполнительный орган местного самоуправления.
В муниципальных районах субъектов Сибирского федерального округа нет единообразного подхода к наименованию и организационно-правовой форме органа управления сельским хозяйством, вследствие чего и объем полномочий этих органов различен. Следовательно, необходима их классификация на основе анализа положений об этих органах.
Как убедительно доказывает С.С. Розова, классификация - это необходимое средство повышения достоверности научной информации, поскольку она дает возможность делать более достоверные утверждения и выводы. Автор подчеркивает, что классификация - это система знаний, дающая системное представление об объекте, и оценка классификации должна базироваться на примерах, где классификационное и системное представление слиты, «наложены» друг на друга. Нельзя не согласится с выводом С.С. Розовой о том, что использование классификации — это переход от описания объекта к более научной форме познания, к системному исследованию195.
В качестве критерия классификации следует назвать организационно-правовую форму отраслевого исполнительного органа местного самоуправления. С таких позиций различают органы управления сельским хозяйством в форме управления, комитета или отдела.
Как считают специалисты органов управления сельским хозяйством, данный орган местного самоуправления должен иметь форму «управления». Государственный орган управления сельским хозяйством районного звена именовался именно управлением196. Это тот случай, когда наименование отражает содержание деятельности этого органа, так как «управлять - это значит, прежде всего, анализировать действительность, находить на зревшие проблемы, решать их наилучшим образом, организовывать людей на выполнение принятых решении» , чем и призваны заниматься сель-хозуправления на местах.
Управления - это самостоятельные структурные единицы местной администрации, осуществляющие на основе единоначалия функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности, имеющие в своем составе структурные элементы — отделы . Следует указать на то, что данное утверждение применимо в отношении управлений сельского хозяйства муниципальных районов Алтайского края, Новосибирской и Омской областеи .
районов. Организаторы таких преобразований считают, что лишь местная администрация может иметь статус юридического лица, в то время как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает создание структурного подразделения администрации со статусом юридического лица.
Разделяя точку зрения Ю.В. Кондрашова о том, что, принимая решение наделять ту или иную структурную единицу системы органов местного самоуправления достаточной степенью организационного единства, а следовательно, обособленностью от других структурных единиц, следует руководствоваться тем, насколько это будет способствовать, во-первых, выполнению основных функций, а во-вторых, ее собственному нормальному функционированию206.
В научной литературе высказывается критическое мнение по вопросу о признании структурных подразделений местной администрации в качестве юридического лица О.В. Берг утверждает, что подразделение органа местного самоуправления не может быть юридическим лицом, что следует из самого понятия подразделения как лишь элемента субъекта права независимо от того, в каких отношениях — публично-правовых или гражданско-правовых — он участвует. Отделы, управления, комитеты исполнительных органов местного самоуправления не могут быть юридическими лицами, потому что они относятся не к органам местного самоуправления специальной компетенции, а к подразделениям исполнительных органов местного самоуправления общей компетенции .
Возражая против такой позиции, следует указать, что конструкция «органа в органе» известна юридической науке и используется в практике.
Местная администрация как орган местного самоуправления общей компетенции, будучи юридическим лицом, в свою очередь может являться учредителем другого юридического лица — ее подразделения.
Организационно-правовой формой юридического лица — органа местного самоуправления (управления сельского хозяйства) является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно-правовой формы юридического лица. Согласно ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждением является юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера.
В пункте 2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, -образуемыми для осуществления управленческих функций, подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»208.
Следует сказать о том, что в правовой литературе законодательное положение о признании и закреплении в статутных документах государственных и муниципальных органов статуса юридического лица, тем более в форме учреждения, не поддерживается209.
Структура управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района
Компетенция органа управления имеет важное теоретическое и практическое значение, поскольку от правильного ее определения зависит эффективность деятельность органа. Вместе с тем, как верно указывает Н.А. Игнатюк, от правильного построения структуры органов власти, под которой она понимает «несущую» конструкцию, «скелет», также во многом за-висит эффективность деятельности органов .
Рассматривая взаимосвязь компетенции и структуры исполнительного органа местного самоуправления, а также влияние компетенции органа на его структуру, совершенно очевидно, что структура органа должна разрабатываться на основе компетенции и в соответствии с нею. Из этого следует, что разработке структуры должна предшествовать разработка и утверждение компетенции органа.
При исследовании структуры муниципальных органов управления сельским хозяйством необходимо иметь в виду, что единой структуры этих органов нет. Так как местная администрация вправе самостоятельно определять структуру и штатное расписание своих структурных подразделе ний, с учетом объема и специфики товарного сельскохозяйственного производства в данном муниципальном образовании и особенностей развития органов местного самоуправления. В этом случае проявляются дискреционные полномочия главы местной администрации.
Как указывает Ю.Н. Старилов, в той или иной степени всякое действие или решение органов государственной или муниципальной власти можно рассматривать через призму «усмотрения»222. При этом необходимо учитывать, что «усмотрение» (discretion) напрямую связано с понятиями «разумность» или «неразумность» совершаемых действий. Это право является не абсолютным, а относительным и ограниченным. Во-первых, свобода усмотрения ограничена принципом законности, т. е. избранный вариант поведения должен быть законным. Во-вторых, свобода усмотрения ограничена принципом разумности, т. е. избранный вариант поведения в конкретной ситуации должен быть приемлем для обычных людей и не вызвать потрясений и антипатию.
Используя такое «усмотрение» главы районных администраций принимали решения (как провозглашалось, «с целью оптимизации структуры управления администрации района»223) по изменению структуры муниципального органа управления сельским хозяйством, упразднению необходимых для эффективной деятельности подразделений, сокращению численности специалистов.
При этом, обращение к философии, которая, как известно, служит теоретической базой и методологическим ориентиром для всех юридических наук, показывает, что структура, по сути, выражает то, что остается неизменным при различных преобразованиях объекта. «Структура несет в себе тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих целостность объекта, сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях»224. Следовательно, должны быть такие структурные элементы (основа деятельности), которые в любых условиях не подлежат изменению.
Представляется, что деятельность органа управления сельским хозяйством невозможна без работы отраслевых специалистов (по растениеводству, животноводству и механизации).
В действующих положениях об управлениях сельского хозяйства определена структура органа, в которую входят: первый заместитель главы муниципального района - начальник управления или председатель комитета и их заместители; Совет или коллегия по сельскому хозяйству, агрономический, зоотехнический, инженерный, экономический и другие отделы.
Муниципальный орган управления сельским хозяйством строится по функционально-отраслевой системе: одни подразделения создаются для выполнения всего комплекса функций органа (Совет по сельскому хозяйству, руководство органа), другие - только для выполнения какой-то одной функции в области управления сельскохозяйственным производством (планирование и учет и т.д.). Возможно создание подразделений по приоритетным вопросам сельского хозяйства, например, отдел по работе с личными подсобными хозяйствами или фермерскими хозяйствами.
В качестве отраслевых подразделений необходимо назвать такие отделы как агрономический (отдел растениеводства), зоотехнический (отдел животноводства), инженерный (отдел механизации), выполняющие функции координации работы сельскохозяйственных организаций в соответствующей отрасли. К числу функциональных подразделений следует отнести отдел экономики и бухгалтерского учета.
Руководство представляют начальник управления сельского хозяйства или председатель комитета и их заместители. Руководство осуществляет комплексное (т. е. по всем без исключения вопросам, в полном объеме) и линейное (властно-распорядительное) управление всеми остальными структурными подразделениями органа, следовательно, и объектом в целом, чем существенно отличается от других структурных подразделений225. Руководство стоит над всеми структурными подразделениями и призвано обеспечить слаженную работу всего органа.
Ведущее место в руководстве занимает руководитель - начальник управления, председатель комитета, заведующий отделом. Руководитель органа занимает центральное положение в аппарате управления. От него, в конечном счете, зависит выбор оптимального варианта управленческого решения, рациональная организация труда административного коллектива, ориентированная на достижение целей управления. На руководителя возлагается обязанность практически организовать деятельность органа и для выполнения этой обязанности руководитель наделяется широкими распорядительными полномочиями.
Особое внимание руководитель органа управления должен уделять подбору и расстановке кадров. В рамках данных полномочий начальник сельхозуправления назначает, перемещает и освобождает от должности работников, применяет поощрения и налагает дисциплинарные взыскания в соответствии с законодательством о муниципальной службе и трудовым законодательством, а также принимает решения о повышении квалификации работников, направляет их в служебные командировки, в том числе за пределы Российской Федерации.
Формы деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района
Специфика деятельности управления (комитета) сельского хозяйства администрации муниципального района проявляется при рассмотрении ее с помощью такой научной конструкции, как форма.
Б.М. Лазаревым было отмечено то, что цели, задачи, функции и методы деятельности составляют содержание управления, но любое содержа-ние должно иметь определенную форму - внешнее выражение . Следовательно, деятельность органа управления следует рассматривать в диалектическом единстве ее содержания и формы. В административно-правовой литературе под формами управленческой деятельности понимают тот или иной способ внешнего выражения ее содержания235.
Исследование форм управленческой деятельности не может быть ограничено рамками исключительно правового анализа и должно проводиться с позиции совершенствования организации и деятельности органа управления, повышения его эффективности. Б.В. Аверьянов подчеркивает, что ценность форм состоит в том, что они вносят в процесс стабильный порядок и четкость, повышают содержательность выполняемых работниками аппарата управления действий, способствуют внедрению научно обоснованных рекомендаций .
Формы деятельности, являясь внешним выражением действий органа управления, должны определяться субъектом только в рамках компетенции. В статутном документе (положении) необходимо установить, какими формами и в каком объеме орган управления может ими пользоваться. Лишь после этого орган управления в пределах своих полномочий, при строгом соблюдении законности должен выбрать те из форм, которые быстрее и эффективнее приведут к достижению поставленных целей, потребуют меньших затрат сил и средств, будут отвечать требованиям научной организации труда. В противном случае, как указывают П.И. Кононов и И.М. Машаров, «любое властное действие, совершенное органом управления и прямо не предусмотренное соответствующим нормативным актом (положением), должно квалифицироваться как незаконное» .
Муниципальный орган управления сельским хозяйством осуществляет свою деятельность в различных формах, что обуславливает необходимость классификации форм его управленческих действий, основанной на существующих правовых исследованиях. Так, Е.А. Агеева предложила следующую классификацию управленческой деятельности: 1) издание нормативных актов управления; 2) применение норм права; 3) организаци-онная работа; 4) материально-технические действия .
Е. Старосьцяк привел несколько иную классификацию форм управленческой деятельности: 1) установление общеобязательных норм; 2) издание административных актов; 3) заключение договоров; 4) осуществление общественно-организационных действий239. Ю.А Козлов также отнес к формам управленческой деятельности — гражданско-правовые сделки и меры непосредственного принуждения .
Обобщая вышеназванные позиции в однородные группы, следует различать правовые и неправовые (или организационные) формы деятельности органов управления. К правовым формам относят, в частности, издание нормативных и индивидуальных правовых актов, заключение договоров, совершение иных юридически значимых действий. В административно-правовой литературе подчеркивается, что правовые формы управления всегда влекут за собой определенные юридически значимые последствия. Неправовые формы управленческой деятельности в отличие от правовых не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций241.
Для решения задач настоящего исследования рассмотрим позицию А.Ф. Ноздрачева, который предложил различать правовые формы деятельности по содержанию на правотворческую и правоприменительную, и в свою очередь правоприменительную форму по содержанию и свойствам подразделить на регулятивную и правоохранительную. Регулятивная форма используется для разрешения конкретных дел управленческого характера (например, для назначения на должность и освобождения от должности, утверждения в установленных пределах численности и фонда оплаты труда, структуры, штатного расписания, сметы расходов на содержание органа), а посредством правоохранительной формы осуществляется охрана урегулированных нормами общественных отношений242. Представляется, что названная классификация также приемлема для рассмотрения форм деятельности муниципального органа управления сельским хозяйством.
Среди правовых форм деятельности управления сельского хозяйства администрации муниципального района, особо следует выделить принятие правовых актов. Правовые акты, принятые органами управления, являются, соответственно, правовыми актами управления. Учитывая имеющиеся в литературе определения, правовой акт управления можно определить как юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой.
Руководитель управления сельского хозяйства администрации муниципального района, являясь заместителем главы местной администрации, в соответствии с п. 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правомочен издавать правовые акты управления только в форме приказов и распоряжений.
Е.А. Агеева называет акты управления исходным моментом управленческого процесса, следовательно, издание актов — не что иное, как выработка и принятие управленческого решения, имеющего юридическую форму . Именно поэтому процесс подготовки, выработки управленческих решений требует правовой регламентации.
