Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основания правового режима муниципальной службы в Российской Федерации - 12
1. Понятие муниципальной службы 12
2. Понятие режима муниципальной службы 41
Глава II. Содержание правового режима муниципальной службы 60
1. Поступление на муниципальную службу, ограничения и запреты, связанные с ее прохождением, права и обязанности муниципальных служащих 60
2. Организация муниципальной службы и обеспечение эффективности деятельности муниципальных служащих - 80
Глава III. Основные направления укрепления режима муниципальной службы - 102
1. Правовые проблемы совершенствования режима муници пальной службы - 102
2. Организационные проблемы укрепления режима и кадров муниципальной службы 118
Заключение: выводы и рекомендации 139
Литература
- Понятие муниципальной службы
- Понятие режима муниципальной службы
- Поступление на муниципальную службу, ограничения и запреты, связанные с ее прохождением, права и обязанности муниципальных служащих
- Правовые проблемы совершенствования режима муници пальной службы
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" произошло в русле радикального обновления всей базы законодательства о государственной и муниципальной службе, ставшего одним из центральных составляющих административной реформы. Главными целями административной реформы было создание эффективного государственного аппарата, способного покончить с негативными тенденциями, накопившимися в обществе и государстве в 90-е годы.
Федеральный закон-№ 58-ФЗ от 27 мая 2003і г. "О системе государственной службы Российской Федерации", заменивший Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской, Федерации", сформировал базу для реформирования системы государственной службы Российской Федерации, развития правовых основ отдельных видов государственной службы, в первую очередь гражданской. Во время* действия Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" была создана перваяг модель государственной гражданской службы Российской Федерации, и заложены основы развития законодательства о муниципальной службе. Именно в Федеральном законе № 119-ФЗ впервые был установлен принцип единства государственной и муниципальной службы, а также разделение самой государственной службы на федеральную и государственную службу субъектов Российской Федерации.
Исследуя динамику развития института муниципальной службы, необходимо отметить, что в СССР государственная служба существовала, скорее, доктриналь-но в трудах ученых, прежде всего, юристов-государствоведов, а также экономистов и философов, занимавшихся вопросами управления. Реального законодательства и организационно оформленного института муниципальной службы в то время не было. Стройная система взаимосвязанной военной и гражданской службы, выстроенная в России, начиная с реформ Петра I, была упразднена сразу же после
Октябрьской революции 1917 года. Практические шаги в ее воссоздании наблюдались лишь в военных и военизированных структурах, где существовали специальные режимы службы, которые ни в коей мере не сводились к действовавшему трудовому законодательству.
Таким образом, именно Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" положил начало развитию всех компонентов государственной гражданской службы, а также муниципальной службы в Российской Федерации, которая получила правовое оформление несколько позднее. 8 января 1998 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Моделью для него послужило законодательство о государственной службе с учетом особенностей, установленных в законодательных актах о местном самоуправлении.
С середины 90-х годов до 2003 года в Российской Федерации складывалась и развивалась определенная система государственной и муниципальной службы, состоящая из трех компонентов: федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В государственном аппарате и муниципальных образованиях наметились и развились массовые негативные тенденции, выражавшиеся в общей неэффективности властных структур, развитии коррупции. Для их преодоления были осуществлены кадровые изменения, начались административная и муниципальная реформы, наметилась тенденция к выстраиванию властной вертикали, получили развитие контрольные и надзорные органы.
Недостатки действующей модели государственной и муниципальной службы привели к необходимости их реформирования на основе укрепления режима всех видов службы и смещения акцентов в регулировании служебных отношений с трудового на административное право. Данная тенденция должна была получить развитие и в новом законодательстве о муниципальной службе, тем более что для этого были все основания.
Часть наиболее важных и актуальных проблем государственного строительства находят свое решение в рамках национальных проектов, однако об осуществлении комплексных мер по повышению эффективности государственного и муниципального управления в современных условиях говорить преждевременно. Кадры муниципальных служащих чаще всего не удается укомплектовать лицами с должной квалификацией и профессиональной подготовкой. Поэтому кризисные тенденции продолжают развиваться в сфере муниципальной власти, на которую возлагались большие надежды в начале российских реформ 90-х годов. Одна из причин состоит в том, что регулирующие возможности рынка и общественной самодеятельности были тогда явно * переоценены, а вопросы обеспечения единства всей системы управления, напротив, остались в тени реформаторских устремлений.
Поэтому принятие нового федерального закона о муниципальной службе должно было существенно улучшить ситуацию. Тем не менее, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ лишь привел законодательство о муниципальной-службе в соответствие с изменениями последних лет, которые произошли в системе организации местного самоуправления.
Что касается института муниципальной службы, то по существу осталась неизменной модель служебных отношений, основанная на нормах трудового права, которая лишь частично была увязана с требованиями Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" в части обеспечения единства требований на государственной и муниципальной службе. Однако реальные механизмы обеспечения единства и взаимодействия государственной и муниципальной служб законом не были определены. Поэтому ожидать повышения качества муниципального управления, согласованного-взаимодействия государственных и муниципальных структур, повышения уровня профессионализма муниципальных служащих, эффективного решения проблем развития муниципальных образований при таком подходе представляется невозможным.
Новый режим муниципальной службы пока еще должным образом не исследован в научном плане и находится в стадии разработки в органах государственной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, которым необходимо привести в соответствие с положениями Федерального закона № 25-ФЗ правовую базу на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Необходимо отметить также, что отсутствует достаточное число работ, в которых предметом анализа является поиск путей совершенствования законодательства о муниципальной службе и обеспечения его действительного единства с государственной службой. Все эти факторы и определяют актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Исследование вопросов муниципальной службы в рамках общей проблематики муниципального права имеют давнюю предысторию в,России. До революции 1917 года ими занимались такие видные ученые как В.Н.Безобразов, Н.И.Лазаревский, Г.Еллинек, А.И.Елистратов, Н.О.Куплевский, Б.НЧичерин и др.
В советское время, как и в случае с государственной службой, внимания муниципальной службе не уделялось в силу того, что сам этот институт сформирован не был.
Сегодня соответствующие проблемы изучаются либо в русле общей проблематики муниципального права, либо в предметных исследованиях, по_священных муниципальной службе. В них проблема административно-правового режима муниципальной службы рассматривается весьма редко и лишь в постановочном плане, например, в трудах Д.С.Измайлова, СМЛетрова, В.В.Мотина и ряда других ученых, исследующих режимы государственной службы и проводящих в связи с этим обусловленные действующим законодательством параллели с режимом службы муниципальной.
В плане изучения общей проблематики муниципального права, которая служит главным основанием построения той или иной модели муниципальной службы, необходимо отметить труды Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица,
Н.С.Бондаря, ИАВасиленко, Ю.А.Дмитриева, В.И.Васильева, В.Г.Виншякова, А.В.Зиновьева, Н.М.Казанцева, А.П.Коренева, Н.Н.Косаренко, О.Е.Кутафина, В.П.Мельникова, И.И.Овчинникова, Н.В.Постового, В.А.Прокошина, С.Г.Соловьева, В.С.Четверикова, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, В.И.Фадеева и
др.
В специальной литературе широко представлены исследования муниципаль
ной службы, рассматриваемой в качестве института муниципального или админи
стративного права. Это, в частности, труды Д.П.Бахраха, К.С.Бельского,
М.В.Бондаренко, Ю.М.Буравлева, Э.В.Дриголы, ВЗ.Еремяна, В.Г.Игнатова,
Е.Ю.Киреевой, НСКлимкина, И.А.Коха, В.С.Комаровского, С.СМаиляна,
СВМихнева, Д.М.Овсянко, А.В.Оболонского, Е.В.Осиночкина, И.В.Пановой,
Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова, Е.Е.Столярова, В.З.Сумарокова,
И.Н.Сурманидзе, Ю.А.Тихомирова, Л.Н.Тимофеевой, С.Ю.Фабричного, Л.А.Чикановой, В.Ш.Шайхатдинова и др.
Исследование проблем административно-правового режима муниципальной службы в литературе практически не представлено, хотя в общем ключе современного этапа реформы государственной и муниципальной службы именно такой подход представляется весьма интересным и наиболее перспективным, что доказали аналогичные исследования режима государственной службы.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, в сфере осуществления служебной деятельности на муниципальных должностях муниципальной службы.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие муниципальную службу в Российской Федерации и формирующие правовой режим ее осуществления.
Целью диссертационного исследования является исследование теоретических вопросов и практической реализации правового режима муниципальной службы в качестве приоритетного средства повышения эффективности муниципального управления.
2. Определение муниципальной службы: муниципальная служба — это урегу
лированный правом порядок исполнения на профессиональной постоянной основе
полномочий на установленных законодательством должностях муниципальной
службы, который включает в себя специальные гарантии и компенсации, обуслов
ленные особенностями службы.
3. Определение режима муниципальной службы: режим муниципальной
службы - это комплексное нормативно-правовое образование, включающее в себя
на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые
нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего
характера, распространяющие свое действие за пределами режима муниципальной-
службы, который на основе единства требований к государственным и муници
пальным служащим наделяет последних особым статусом, обеспечивающим эф
фективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, закон
ность и правопорядок в муниципальных образованиях.
Предложения о дополнениях и изменениях федерального законодательства о государственной и муниципальной службе, позволяющие государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации замещать должности муниципальной службы.
Предложения о возможности использования государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации для целевого решения проблем муниципальных образований.
Предложение о комплектовании должностей муниципальных служащих лицами, проходящими альтернативную гражданскую службу.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоят в том; что изложенные в диссертации выводы- и положения могут быть- использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной и муниципальной службе. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего становления и развития служебного права России.
ные законы, принятые в ходе административной реформы и ее составляющей — реформы муниципальной службы.
Научная новизна диссертационного исследования. Данная работа является одной из первых, в которых муниципальная служба рассмотрена на основе нового Федерального закона от 2 марта 2007 г. в контексте проблематики административно-правовых режимов. В ходе исследования с позиций нового законодательства проанализировано понятие муниципальной службы и дано ее определение.
В диссертации рассмотрены доктринальные подходы к исследованию понятия административно-правового режима государственной и муниципальной службы. В результате этого сформулировано авторское определение режима муниципальной службы в Российской Федерации.
Сравнительно-правовой анализ взаимосвязей государственной и муниципальной службы позволил наметить пути дальнейшего совершенствования Федерального закона от 2 марта 2007 года, в том числе сформулировать предложения по изменению и дополнению действующего федерального законодательства о государственной и муниципальной службе.
В работе обосновано предложение о возможности замещения должностей муниципальной службы гражданскими служащими субъектов Российской Федерации. Кроме того, предложена организационная схема использования такого подхода для решения проблем комплексного развития муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Выявлена двойственная природа института муниципальной службы, поскольку, с одной стороны, муниципальная служба как атрибут и неотъемлемая часть местного самоуправления отделена от органов государственной власти, что создает самостоятельность этого вида службы от службы государственной. С другой стороны, отсутствие однозначной границы между местным самоуправлением и государством потенциально обусловливают достаточно тесные связи между государственной и муниципальной службой.
2. Определение муниципальной службы: муниципальная служба — это урегу
лированный правом порядок исполнения на профессиональной постоянной основе
полномочий на установленных законодательством должностях муниципальной
службы, который включает в себя специальные гарантии и компенсации, обуслов
ленные особенностями службы.
3. Определение режима муниципальной службы: режим муниципальной
службы - это комплексное нормативно-правовое образование, включающее в себя
на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые
нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего
характера, распространяющие свое действие за пределами режима муниципальной-
службы, который на основе единства требований к государственным и муници
пальным служащим наделяет последних особым статусом, обеспечивающим эф
фективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, закон
ность и правопорядок в муниципальных образованиях.
Предложения о дополнениях и изменениях федерального законодательства о государственной и муниципальной службе, позволяющие государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации замещать должности муниципальной службы.
Предложения о возможности использования государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации для целевого решения проблем муниципальных образований.
Предложение о комплектовании должностей муниципальных служащих лицами, проходящими альтернативную гражданскую службу.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоят в том; что изложенные в диссертации выводы- и положения могут быть- использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной и муниципальной службе. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего становления и развития служебного права России.
Положения и выводы диссертации способны послужить дополнительным учебным материалов при изучении курса административного права в образовательных учреждениях юридического и государственно-управленческого профиля. Кроме того, они могут быть использованы в последующих научных разработках по данной и смежной с ней проблемам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в ФГУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», рассмотрена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы. Материалы исследования использованы автором диссертации в его педагогической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав (шесть параграфов), заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
Понятие муниципальной службы
В современной России муниципальная служба возникла и развивалась в общем русле развития всей системы публичной службы1 и прежде всего службы государственной . При этом модель местного самоуправления, которая по мере времени укореняется в современной жизни, во многих отношениях является собирательной, как и представления о муниципальной службе, которые в той или иной мере трансформируются по мере развития институтов муниципальной власти. В этой связи не лишне обратить внимание на самые заметные в истории модели местного самоуправления, которые в различной мере используются в современной российской действительности.
В этой связи, особую роль представляет взаимоотношение местного са- моуправления и государственного управления. Специально подчеркнем, что статья 12 Конституции Российской Федерации гласит, что в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом надо бы заметить, что пределы полномочий местного самоуправления, в конечном счете, устанавливаются государством, начиная от федеральной власти и кончая органами государственной власти субъектов Федерации. Поэтому в любом случае местное самоуправление в России, по меньшей мере, пока, нераз рывно связано с государством, а его границы изменчивы и зависят от конкретных социально-политических и экономических реалий. Такое положение не является чем-то особенным, а вытекает из всего отечественного и мирового опыта развития местного самоуправления.
В-настоящее время в наиболее-развитом виде местное самоуправление сочетает в себе государственные и общественные начала. Например, пункт 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления3, где подчеркивается, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в интересах местного населения. По мнению Н.В Постового, "органы самоуправления, названные в Европейской хартии органами власти, наделяются; правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управленияна местах. То есть, государственные начала самоуправления заложены выполняемых им функциях" .
Такой подход, очевидно, предполагает наличие у местного самоуправления специальной муниципальной службы, которая сохраняет известное единство со службой-государственной и отличается от нее тем больше, чем меньше государственных функций выполняют структуры местного самоуправления.
Так, в в части 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
В части 2 статьи 6 прямо говорится о том, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе. Таким образом, можно утверждать, что речь здесь идет о профессиональной муниципальной службе.
И далее, статья 7 Европейской хартии местного самоуправления гласит, что условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Эти условия должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением служащими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование.
Вообще наличие муниципальной службы изначально заложено в Европейской Хартии местного самоуправления. Статья 3 Хартии подразумевает под местным самоуправлением право-и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
Понятие режима муниципальной службы
Особый порядок службы, о котором сказано в конце предыдущего параграфа исследования многие исследователи последних лет предпочитают именовать, используя понятие правового режима. Надо заметить, что в современном законодательстве это понятие нашло широкое применение. Это, однако, обошло стороной право административное, где такой подход еще только начинает получать полноценное признание.
Тому немало причин. С самого начала следует отметить, что правовые режимы начали разрабатываться в теоретическом аспекте прежде всего представителями свердловской и саратовской школ права еще во времена Советского Союза. В этой связи можно отметить работы В.М. Манохина, B.C. Основина, Г.И. Петрова, В.В. Борисова, С.С.Алексеева и др. ученых34, обративших внимание на своеобразие этого специфического правового явления и его возможности в упорядочении общественных отношений. В упомянутой монографии правовой порядок или правовой режим понимался как особое состояние общественной жизни или группы общественных отношений.
В перестроечные и особенно в постперестроечные годы, когда началось формирование новой правовой системы современной России, на правовые режимы было обращено особое внимание: В них видели форму интеграции разноотраслевых общественных отношений, связанных с приданием им нового качества и формированием соответствующего этому качеству особого правового состояния. В связи с этим В.А. Горленко выделил следующие характерные черты правового режима как самостоятельного социального феномена:
1) являясь разновидностью социального режима, правовой режим предполагает установление порядка, предусмотренного предписаниями, получившими свое закрепление в формально-юридических источниках публичного права;
2) государство, устанавливая правовой режим, обеспечивает его поддержание при помощи системы юридических средств и методов, в том числе при помощи мер принуждения;
3) несоблюдение и нарушение порядка, установленного при помощи правового режима, влечет за собой негативную реакцию со стороны государства, выражающуюся в применении мер юридической ответственности.
4) Целью любого правового режима является обеспечение нормального функционирования социума, обеспечение общественной безопасности.
О.С. Родионов вообще предлагает специфический взгляд на современное право, как на совокупность юридических комплексов, служащих максимально беспрепятственной реализации индивидом своих интересов. Под этими комплексами как раз и понимаются правовые режимы. Рассматривая практические аспекты функционирования правовых режимов, этот автор делает вывод о том, что правовой режим является той нормативной платформой, на основе которой и в рамках которой возможно нормальное функционирование государственной власти
Э.Ф. Шамсумов подчеркивает, что категория "правовой режим" сложна и многогранна, поэтому ее необходимо рассматривать в узком и широком смысле:
Правовой режим в широком смысле определяется как особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определённых объектах, включающий в себя установление механизма обеспечения фактической реализации системы дозволений, стимулов, нормативов, гарантий, запретов, ограничений, обязываний, а также их компетентное исполнение и применение мер принуждения и привлечения виновных к ответственности.
Поступление на муниципальную службу, ограничения и запреты, связанные с ее прохождением, права и обязанности муниципальных служащих
В отличие от ранее действовавшего рамочного федерального закона от 8 января 1998 года № 8-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации, где поступление на муниципальную службу фактически отождествлялось с актом назначения на соответствующую муниципальную должность муниципальной службы в новом сменившем его Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ ситуация изменилась. Теперь законодатель фактически ввел принципиальное различие между муниципальной службой — деятельностью по исполнению полномочий по соответствующей должности --и службой — порядком ее (этой деятельности) осуществления. Толчком к этому послужило, по всей видимости, уже вступившее в силу законодательство о федеральной государственной службе.
Убедиться в сказанном, можно, если проанализировать содержание отдельных статей главы 4 Федерального закона "Порядок поступления на муниципальную службу ее прохождение и прекращение". Особенно характерна в этой связи часть 3 статьи 16, в которой в пункте первом, где говорится о порядке поступления на муниципальную службу, гражданин представляет заявление, где фактически содержатся две просьбы: одна — исходная — о поступлении на муниципальную службу, вторая, являющаяся следствием удовлетворения первой, — о замещении должности муниципальной службы. Хотя, четкого разграничения по тексту Закона относительно двух этих актов не сделано, однако их различение носит довольно явный характер.
Довольно характерно, что часть 6 статьи 16 говорит о том, что поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора59 в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, что вроде бы перечеркивает сказанное выше. Однако здесь следует отметить, что норма эта имеет совсем другую направленность. В ее содержании, увы, сделана попытка совместить несовместимое: с одной стороны, обязательность трудового договора, который отождествляется с поступлением на муниципальную службу и, с другой стороны — обязательный учет особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ. Именно это создает непреодолимую коллизию норм трудового права и дает в результате возможность трактовать их с позиций административного права, составляющих те самые особенности, о которых говорится в анализируемой статье60.
По общему правилу на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы (статья 16 Федерального закона). При этом обязательно учитываются ограничения, которые установлены для лиц, пребывающих на муниципальной службе.
Следуя демократическим принципам устройства современного российского государства, при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Перечень документов, предоставляемых при поступлении на муниципальную службу также строго ограничен Федеральным законом. В него входят:
- уже упомянутое заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу, а также замещении должности муниципальной службы;,
- собственноручно заполненная и подписанная анкета по форме, установленной Правительством Российской Федерации;
- паспорт;
- трудовая книжка, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;
- документ об образовании;
- страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;
- свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;
- документы воинского учета, обязательные для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;
- заключение медицинского учреждения об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу; естественно, что перечень таких заболеваний должен иметь нормативное закрепление, без которого данная норма лишена смысла, либо может повлечь за собой необоснованные притеснения; решение этого вопроса находится в компетенции Правительства России;
- сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного ха рактера;
- иные документы предоставляются лишь тогда, когда это специально, предусмотрено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями федерального Правительства; субъекты Фе дерации влиять на этот перечень не вправе; Естественно,- что сведения, представленные гражданином при поступ лении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке. В отдельных муниципальных образованиях опять же федеральными законами могут уста навливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляе мых гражданином при поступлении на муниципальную службу. - ::
В- случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на муниципальную службу, он в письменной форме информируется о причинах отказа.
Гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения-контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта Российской Федерации.
Правовые проблемы совершенствования режима муници пальной службы
Анализировать пути совершенствования ныне установленного режима муниципальной службы можно в двух взаимодополняющих направлениях. Первое состоит в консолидированном рассмотрении недостатков, выявленных в предыдущих разделах исследования и, разработке соответствующих корректирующих мер. Второе в поиске организационно-правовых средств, способных укрепить как существующий, так и скорректированный режим муниципальной службы.
Начнем с первого. Практически в каждом компоненте нашего анализа отмечался концептуальный разрыв между современным законодательством о видах и режимах государственной службы и службы муниципальной.
Коренное различие состоит здесь в том, государственная служба строится на основе административного законодательства и отделяет служебную деятельность от трудовой. Соответственно нормы трудового права здесь фактически не применяются.
В концепции законодательства о муниципальной службе законодатель пошел противоположным путем, установив ее режим на основе трудового права. Основным аргументом для этого послужило внешнее совпадение административно-правовых норм, использованных в законодательстве о государственной службе с трудовым, что действительно имеет место. Однако при этом следует иметь в виду, что административное право может включать в свое содержание нормы любых отраслей права. При этом они особым образом огосударствливаются сообразно нуждам государственного управления, которое регулируется административным правом и на основе его предмета и метода получают собственные качественно отличное от первоначального свойства, становясь элементам регулирования особой системы государственного управления.
Построить ее на основе других отраслей права, кроме как административного, невозможно, поскольку именно в административном праве воплощены законы и закономерности государственного управления, т.е. особого рода правоотношений, которые в других отраслях права не присутствуют.
Концепция правового регулирования служебных отношений, выстроенная на основе трудового права, которая реализована в современном Федеральном законе от 2 марта 2007 года№ 25-ФЗ, в корне противоречит сказанному выше. Прежде всего, по единодушному мнению большинства автором, исследующих проблемы муниципального права, оно регулирует отношения, связанные с муниципальным управлением, которое по своей природе весьма-близко к государственному, и потому нормативные правовые акты органов местного самоуправления, по меньшей мере, сходны с нормами административного права. И если прямо не являются таковыми, то лишь в силу автономии органов местного самоуправления от государственных, естественно, если речь не идет о государственных полномочиях, переданных государством в введении муниципальных образований. Уже отсюда следует вывод, что муниципальная служба — это именно служебная, а не трудовая деятельность. Их отличия отмечается даже на этимологическом уровне и отмечено во всех ведущих словарных источниках.
Отнесение любой общественно-трудовой деятельности к разновидности труда в условиях советского строя, откуда и берут свое начало многие постулаты современного трудового права, имеет идеологическое содержание и идеологические же корни, лежавшие в основании марксистско-ленинской теории. В ней разделение гражданского общества и государства не признавалось и, соответственно труд в рамках гражданского общества и публичная служба, в том числе и происходящая в рамках гражданского общества муни ципальная служба, не разграничивались. Естественно, для современной России, которая строится на принципах правовой государственности, такой подход не может быть приемлем, как не может быть приемлемо и жесткое разграничение по принципам формирования государственной и муниципальной службы.
В этой связи отметим, что Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы", которому отведена роль рамочного в отношении всей системы публичной службы Российской Федерации, в статье 3 установил взаимосвязь государственной и муниципальной службы. В силу этого их различия вряд могут иметь принципиальный характер, хотя бы в силу общности функций, которые на разных уровнях публичной власти решают соответствующие муниципальные и государственные управленческие подразделения.
Довольно примечательно, что стремление обеспечить тесные и действенные взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы - это не только декларация, сформулированная в одном из важнейших принципов рамочного Федерального закона от 2 марта 2007 года№ 58-ФЗ. Данный принцип получил дальнейшее развитие и конкретизацию как в статье 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, так и статье 5 Федерального закона от 2 марта 2007 годапО муниципальной службе в Российской Федерации". При этом, что тексты названных статей фактически совпадают. Причем любое из названных в них условий взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы являются по существу основными элементами административно-правового режима государственной и муниципальной службы. Или иначе единство двух видов публичной службы в данном случае означает и коренное единство их режимов.
