Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Историко-правовые аспекты расходования государственных
средств на содержание государственного аппарата 13
1.1. Формирование расходов на государственный аппарат
в Российской Империи 13
1.2. Расходование средств на содержание государственного аппарата на основе
принципа экономичности в советский и постсоветский периоды 30
Глава 2. Формы и методы правового обеспечения оптимизации бюджетных
расходов на государственное управление 51
Характеристика расходов на государственное управление как объекта правового регулирования 51
Правовой механизм обеспечения эффективности бюджетных расходов на
государственное управление 76
Глава 3. Роль контроля и ответственности в снижении затрат
на государственное у правление 104
3.1. Особенности финансового контроля за расходованием
бюджетных средств 104
Контроль за эффективностью бюджетных расходов 116
Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств,
выделенных на государственное управление 126
Заключение 146
Библиографический список использованной литературы 151
Введение к работе
Актуальность темы исследования определена тем, что процесс реформирования системы государственного управления сопровождается нерациональным и соответственно неэффективным расходованием бюджетных средств. Это стало выступать одним из основных препятствий на пути создания эффективной экономики и гражданского общества. В этой связи наибольшую остроту приобрели вопросы повышения эффективности государственных расходов, которые до настоящего времени, несмотря на активное проведение административной реформы и реформы государственной службы, все еще не получили должного правового урегулирования. Такое положение во многом обусловлено недостаточной разработанностью теоретических и практических вопросов оптимизации и рационализации государственных расходов, в частности, расходов на государственное управление.
В связи с тем, что основные приоритеты бюджетных расходов на ближайшие годы лежат в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации государства, развития общественной инфраструктуры, не приходится рассчитывать на то, что дополнительные доходы бюджета будут направлены на нужды государственного управления. Вместе с тем объем функций, выполняемых органами государственного управления, постоянно увеличивается, и будет увеличиваться в дальнейшем. Выход состоит в том, чтобы повысить эффективность использования каждого бюджетного рубля, что в итоге приведет к повышению эффективности государственного управления и многократно оправдает определенное повышение расходов на него.
В Бюджетных Посланиях Президента Российской Федерации1, постанов-
1 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2005 году» от 12.07.2004г.; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году» от 30.04.2004г. // - официальный сайт Президента РФ
лениях Правительства Российской Федерации1, а также Концепции реформиро-
вания бюджетного процесса в Российской Федерации в целях создания условий и предпосылок для максимального эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства, определена необходимость принятия адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, в том числе на государственное управление.
Однако в принятых нормативно-правовых актах обозначены только общие, концептуальные направления повышения эффективности бюджетных расходов, и не решены правовые проблемы их реализации.
Необходимость правового обеспечения оптимизации бюджетных расходов на государственное управление в условиях реформирования системы государственного аппарата, создания управленческих механизмов, которые бы гарантировали принятие и практическое осуществление органами государственного управления своевременных и содержательных решений по повышению эффективности государственного управления, и определила выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и круг исследуемых проблем.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на признание отечественными учеными - специалистами в области административного и финансового права значимости исследования проблем повышения эффективности государственных расходов и составной их части - расходов на государственное управление, теоретическое разрешение вопросов правового обеспечения оптимизации расходов на государственное управление, поиск путей повышения эффективности использования бюджетных средств находится в стадии становления.
В финансовом праве и его составной части - бюджетном праве — про-
1 См.: Постановление Правительства РФ от 30.04.2004г. № 255 «О Правительственной комиссии по повышению ре
зультативности бюджетных расходов // Российская газета. - 2004.- 7 мая.
2 См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004 - 2005 годы, одобренная Правительством
22.05.2004г. № 249 // Российская газета. - 2004. - 1 июня.
блемам правового регулирования института расходов на государственное управление посвящены научные работы ЕЛО. Грачевой, Ю.В. Друговой, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, СИ. Лушина, М.И. Пискотина, А.Д. Селюкова, Н.И. Химичевой и др. Значительный вклад в разработку проблем рационализации расходов бюджетов внесен работами Л.К. Вороновой. С позиций государственного управления раскрывает сущность и роль бюджета для современного государства О.Н. Горбунова. Принципы осуществления бюджетных расходов и распределения бюджетного финансирования проанализированы в работах Ю.А. Крохиной.
Важный вклад в разработку теории государственных расходов внесли ученые — экономисты. В частности, можно выделить труды A.M. Бабича, О.В. Врублевской, A.M. Година, Л.А. Дробозиной, И.Н. Подпорина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского и др.
Пути и методы повышения эффективности финансового контроля в государственной сфере анализировались в трудах таких ученых как Р.Е. Мешал-кина, А.В. Новиков, С.Н. Рябухин, СВ. Степашин, М.С Студеникина, П.В. Черноморд, СО. Шохин и др.
Большой интерес для нашей страны представляют труды зарубежных ученых, в которых анализируется вопросы управления государственными расходами и контроля. В их числе можно выделить работы А. Лоутона, Ф. Ле Уеру, Э. Роуза, А. Премчанда и др.
Большой вклад в исследуемую тематику внесли труды дореволюционных ученых в бюджетной сфере: Н.Х. Бунге, И.Х. Озеров, Н.Д. Чечулин, Н.П. Яснопольский и др.
Вместе с тем нельзя признавать достаточным уровень научного рассмотрения комплекса правовых проблем оптимизации расходов на государственное управление. До настоящего времени отсутствует целостная теоретическая кон-
6 цепция решения правовых вопросов бюджетных расходов в целях их оптимизации, поскольку внимание представителей юридической и экономической науки к вопросам правового регулирования повышения эффективности расходов на государственный аппарат остается ограниченным, часто вопросы рассматриваются в отрыве друг от друга с позиций интересов лишь отдельных государственных органов.
С учетом того, что проблемы правового обеспечения оптимизации бюджетных расходов на государственное управление пока не получили своего комплексного решения, следует констатировать наличие существенных пробелов и неиспользованных резервов в области правового обеспечения вопросов повышения эффективности расходов на государственное управление в условиях проводимых административной и бюджетной реформ, а также реформы государственной службы.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в сфере бюджетных расходов на государственное управление.
Предметом диссертационного исследования совокупность норм административного и финансового права, регулирующих отношения в сфере расходов федерального бюджета на государственное управление.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ нормативно-правовых актов, научных работ и практики отношений, складывающихся в сфере бюджетных расходов, ориентируясь на которые можно теоретически обосновать предложения по совершенствованию механизма правового обеспечения оптимизации бюджетных расходов на содержание государственного аппарата.
Указанная цель достигается путем решения следующих задач:
- определения понятия «расходы на государственное управление», мес-
та и роли расходов на государственное управление в системе государственных расходов, специфики их функционального предназначения;
исследования понятия оптимизации бюджетных расходов с целью выявления признаков улучшения организации и деятельности государственного аппарата как системного субъекта, выступающего проводником государственного влияния на общество;
раскрытия механизма, форм и способов правового обеспечения эффективности бюджетных расходов как специфического института бюджетного права;
определения приоритетных направлений повышения эффективности расходов на государственное управление через модернизацию государственного аппарата посредством проводимых в Российской Федерации административной реформы и реформы государственной службы;
выявления проблем правового регулирования в сфере бюджетных расходов и предложения действенных механизмов по их преодолению, включая внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации.
Методологическая основа исследования представлена комплексом научных методов, способов и приемов исследовательской деятельности, применяемых в правовых науках, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования путей повышения эффективности государственных расходов, для чего диссертант руководствовался общефилософскими принципами историзма, всесторонности и комплексности исследования. Применялись такие методы познания как сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, институциональный, конкретно-социологический, статистический, прогностический, программно-целевого научного познания.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативно-правовые акты, а также международные договоры и иные правовые акты. В работе использовались постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Пленумов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также акты других федеральных судов по вопросам бюджетного законодательства.
Фактологическую базу диссертационного исследования составили материалы газетных и журнальных публикаций, программные и иные материалы органов государственной власти, посвященные административной и бюджетной реформам, а также реформе государственной службы.
Теоретическая основа исследования. В процессе работы над диссертацией изучен и использован большой научный, монографический материал отечественных и зарубежных ученых по вопросам теории и практики государственного управления, по правовым и экономическим аспектам функционирования бюджетной системы, в том числе формирования расходов на государственное управление.
Важное теоретическое значение для анализа правовых аспектов эффективности государственного управления представляли работы Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, С.А. Батчикова, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, СЮ. Глазьева, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, Д.А. Керимова, B.C. Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, В.И. Патрушева, Г.Х. Попова, В.А. Проко-шина, Ю.А. Тихомирова, Л.И. Якобсона, Л.И. Яковлева и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой исследование специфики механизма правового обеспечения оптимизации расходов на государственное управление в условиях реформирования системы государственного аппарата в рамках проводимой административной реформы в Российской Федерации посредством разработки теоре-
тических и практических аспектов обеспечения оптимизации бюджетных расходов на государственное управление с учетом отечественного и зарубежного опыта, анализа нормативной правовой базы в данной области.
В работе представлены теоретические положения, позволяющие применить новые подходы в регулировании административно-бюджетной деятельности, осуществляемой в процессе формирования затрат на государственный аппарат, аргументированы практические рекомендации по совершенствованию правового обеспечения оптимизации расходов на государственное управление, предложены новые направления повышения эффективности бюджетных расходов.
На защиту выносятся следующие положения:
В ходе анализа места и роли расходов на государственное управление обосновано положение о том, что расходы на государственный аппарат являются важнейшим инструментом обеспечения функций государства, управление которыми направлено на обеспечение экономичности и эффективности, а их оптимизация способствует справедливому распределению и рациональному использованию ресурсов государства, лучшему удовлетворению потребностей населения;
На основе проведенного анализа установлено, что оптимизация расходов на государственный аппарат за счет сокращения численности служащих или некоторого упорядочения ассигнований не может привести к повышению эффективности деятельности государственных органов, необходима модернизация системы государственного управления в виде уточнения функций государства, исходя из чего однозначно определяется состав и функции его органов, эффективные способы их реализации, а также системы правового, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения выполнения этих функций;
Предлагается определять эффект от осуществления экономических за-
трат на государственный аппарат на основе оценки результатов деятельности государственных органов на основе показателей экономической (соотношение стоимости объемов предоставляемых государственных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов), производственной (степень достижения целей деятельности государственного органа в соотношении с затраченными ресурсами на их достижение) и социальной (результат воздействия государственного органа на общественные процессы с целью достижения желаемого их состояния и продуктивности при наименьших затратах) эффективности;
Аргументировано положение о том, что оптимизации расходов на государственное управление в большей степени способствует результативная модель бюджетного управления средствами, выделенными на содержание государственного аппарата, основанная на ориентации на конечные результаты деятельности и стремление полно и комплексно оценить затраты государственного органа, получившая апробацию в зарубежных странах;
В результате исследования установлено, что эффективность расходов на государственное управление зависит от результативности управленческого труда, основанного на оценке деятельности государственных служащих, действенность которой зависит от внедрения современных методов организации оплаты и стимулирования труда;
На основе анализа механизма правового регулирования.факторов, направленных на достижение оптимального использования бюджетных средств сделан вывод о том, что контроль является правовым институтом, способствующим повышению эффективности расходов на государственное управление, который в свою очередь позволил обосновывать необходимость переориентации существующих форм и методов финансового контроля, функций органов государственного финансового контроля в сфере государственного управления на контроль за эффективностью бюджетных расходов, обеспечивающий оценку
11 эффективности, экономичности и результативности государственных расходов, а также внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее за-' конодательство;
7. Вносятся предложения по совершенствованию российского законодательства, направленного на развитие института ответственности за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств как фактора влияющего на повышение эффективности бюджетных расходов на государственное управление.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается том, что получены теоретические результаты, которые расширяют основу для дальнейших исследований вопросов оптимизации расходов на государственное управление и могут быть использованы в практической деятельности, а именно при разработке законодательных и нормативно-правовых актов, в практике функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также финансовыми органами субъектов Российской Федерации при планировании и финансировании расходов по разделу «Государственное управление и местное самоуправление». Содержащийся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, в преподавании учебных курсов «Финансовое право», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на учебно-методических семинарах и заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Важнейшие идеи и теоретические положения диссертации нашли практическое применение в про-
фессиональной деятельности диссертанта при обсуждении законопроектов, разрабатываемых Министерством финансов Республики Марий Эл, апробированы в курсе лекций «Финансовое право» на юридическом факультете Марийского государственного университета, а также отражены в научных публикациях, подготовленных диссертантом.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
