Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и общая характеристика осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов 16
1. Понятие, цель и виды осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов 16
2. Органы государственного контроля и надзора, их должностные лица, уполномоченные осуществлять осмотр 50
3. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении осмотра 76
Глава 2: Особенности организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов 99
1. Особенности, процессуальной регламентации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов 99
2. Организация осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений; территорией находящихся там вещей и документов 131
3. Методика и тактика обнаружения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении при осмотре 166
Заключение 191
Список использованных источников и литературы 198
Приложения 212
- Понятие, цель и виды осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов
- Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении осмотра
- Особенности, процессуальной регламентации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов
- Методика и тактика обнаружения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении при осмотре
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, с одной стороны, недостаточным уровнем научной разработанности проблемы, а с другой - потребностями практической деятельности государственных органов.
Степень научной разработанности темы,
Недостаточно изучены вопросы теории и практики применения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Отдельные проблемы применения указанной меры обеспечения привлекали внимание ученых (Д.Н- Бахраха, ШЇ. Веремеенко, И.Ш. Килясханова, ВЛ\ Кисина, Г .А. Кузьмнченой* ЮЛ Кузякнна, Ю.Ф* Решетника, В.В. Российскою, В.Д- Сорокина и др.), однако ранее изданные работы, в основном носили характер методических материалов или публикаций, касающихся частных вопросов методики проведения осмотров. Такие работы, безусловно, оказывали должностным лицам, обладающим соответствующими полномочиями в сфере административной юрисдикции, определенную помощь в проведении осмотров и других мероприятий по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Однако, нося в основном прикладной характер, они не раскрывали глубины общих теоретических проблем совершенствования деятельности но проведению осмотров.
Несмотря на явную очевидность данных проблем, в административно-
правовой науке не проводилось каких-либо крупных научных исследований
по проблемам организации и проведения осмотра принадлежащих юридиче
скому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений территорий и
находящихся там вещей и документов. Не было по этой проблематике и
диссертационных исследований комплексного характера. -.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования состоят в комплексном исследовании правовых и организационных проблем осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; разработке положений, характеризующих сущность и определяющих правильную организацию производства такого осмотра;, разработке научно обоснованных приложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок организации и производства осмотра, защиту прав предпринимателей и юридических лиц при его проведении^ а также рекомендаций по методике и тактике осуществления осмотра.
Поспшлешые пели предопределили, постановку и решение следующих задач:
- исследование теоретических основ осмотра принадлежащих юридиче
скому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и
находящихся там вещей и документов; формулирование и определение целей,
задач и понятия такого осмотра-
- осуществление дифференциации различных вариантов осмотра принадлежащих юридическому Лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; определение видов осмотра.
- изучение полномочий и классификация государственных оріхшов и их
должностных лиц, осуществляющих такой осмотр, и обоснование предложений
по совершенствованшо правового регулирования их деятельности;
- исследование вопросов зашиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении осмотра;
- рассмотрение и анализ особенностей процессуальной регламентации
производства осмотра;
- исследование организации производства осмотра и разработка предложе
ний по ее совершенствованию;
- разработка научно обоснованных методических н тактических рекомен
даций по обнаружению и фиксации доказательств по делу об административном
правонарушении в процессе осмотра.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
Предметом исследования являются теоретические положення, касающиеся осуществления осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; нормы законодательства, регулирующие производство указанной меры; практика организации и производства осмотра.
Методологическая основа исследовании. Используемый при формиро
вании и аргументации положений диссертации юридико-правовой метод
позволил провести научный анализ действующих законов и иных нормативно-
правовых актов и правоотношений, так и разносторонней административной и
судебной практики, изложить материалы исследования с учетом предъявляе
мых юридических, и научных требовании. Применялся научный метод обра
щения к другим, смежным правовым наукам (использовались категории и
определения наук конституционною, гражданского, уголовно-
процессуального права, криминалистики).
Примененный диссертантом сравнительный метод исследования позволил проследить особенности нормативно-правового регулирования исследуе-
в мого вопроса в странах постсоветского пространства и благодаря этому создал возможность более четко, объективно и достаточно достоверно раскрыть и показать особо значимую сегодня и в перы^ктане актуальность решения проблем, поставленных в диссертационном исследовании и основных положений, выносимых на защиту.
В целом исследование носит всесторонне, комплексный характер охватывающий совокупность разноплановых методов* в том числе формально-логический, историко-лравоБОй, снстсмно-структуриьШ' метод сравнительно-критического анализа результатов других пивных исследований, другие общенаучные и частно-научные методы пазкайия-
Теорстцческую базу исследования образовали трулы ведущих ученых в области административного права АЛ. Алехин Д-Н. Бахраха, С.Н> Бочарова, , Б.Н. Габричидзс, Е.В, Додана, А.С. Дугенца, А.А. Евтсевой, И.Б. Кардашо-вой, А.А- Кармолицкого, Ф.М. Кобзарева, Ю-М. Козлова, В Л. Кикотя, ИЖ Килясханова, ЮЛ. Кузякнна, Б.В. Российское СМ. Петрова, ЛЛ. Попова, А.П Чернявского, и некоторых других ученые Также были изучены работы, посвященные проблемам осмотра и рекомендациям по его проведению, ученых в области уголовного процесса и криминалистики: Р.С.Белкина, JLB. Винницкого, АВДулова, А.М. Зинина, ВЛ. ^макова, Е.М. Лившица, Б.И. Шевченко и др.
Нормативная и правовая база диссертации включает в себя Конститу
цию Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об администра
тивных правонарушениях, Налоговый Кодекс Российской Федерации, Уголов
но-процессуальный Кодекс Российской Федерации» Федеральный закон №
294-ФЗ «О защите прав, юридических лиц и индивидуальных предпринимате
лей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципаль
ного контроля», другие законы и подзаконное нормативно-правовые ахты,
регламентирующие производство осмотра, а т;акже административное законо
дательство зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования. Изучены материалы административной и судебной практики различных регионов России, в т.ч. г. Москвы, Вологодской, Воронежской, Ленинградской, Московской, Калининградской, Кемеровской, Тверской, Томской и других областей за период 2002-2010 гг., статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, МВД России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации» других правоохранительных и контрольных органов, а также обобщенные информационные и аналитические документы по исследуемой проблеме.
В ходе исследования изучено 264 материала об административных правонарушениях, 218 протоколов осмотра. ІЇ процессе проводимого исследования с помощью специально разработанных опросных листов проводилось интервьюирование 254 работников территориальных правоохранительных и контрольных органов, включая прокуроров, должностных лиц Министерства внутренних дел, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы судебных приставов практически из всех субъектов Российской Федерации в период их обучения в соответствующих образовательных учреждениях повышения квалификации. Использован автором и личный опыт производства осмотров принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, Проанализированы имеющиеся по теме исследования публикации в
средствах массовой информации и архивные документы.
Использовались также компьютерные приемы накопления, анализа и об-работки статистических и иных информационных данных, использовались также данные глобальной сети Интернет, в первую очередь - информационные ресурсы правоохранительных и контролирующих органов, содержащие статистические сведения, а также, анализ административной практики.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что автором на основе комплексного и системного исследования основных проблем организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и
находящихся там вещей и документов определен комплекс мер правового и организационного характера, позволяющий обеспечить проведение качественного осмотра данных объектов и вследствие этого оказать существенное влияние на повышение эффективности производства по делам об административном производстве.
В ходе диссертационного исследования были выявлены существенные пробелы правового регулирования осмотра, систематизированы наиболее типичные и распространенные нарушения законодательства, регулирующего применение указанной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, проанализированы и обобщены основные недостатки и дефекты административной практики.
Результаты проведенного научного диссертационного исследования дали возможность предложить оптимальную модель организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территории и находящихся там вещей документов, определить его специфику, методику, тактику, предложить решение и других проблем у которые соответствуют современным условиям социально-экономического развития Российской Федерации, сформулировать и внести целый ряд предложений законодательного и организационно-распорядительного характера в том числе, относящихся к дальнейшему совершенствованию организации и правового регулирования функциональной
ДеяТеЛЬНОСТИ ОрГаНОВ КОНТрОЛЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ лиц.
При этом конкретное содержание новизны диссертационного исследования выражается:
в разработке авторского определения этого осмотра, его целей и задач;
в проведении классификации осмотров и структурировании этапов и элементов производства осмотра;
в выделении специфических приемов и способов производства такого осмотра;
- в уточнении перечня субъектов., уполномоченных производить рас
сматриваемый осмотр и обосновании предложений по совершенствованию
правового регулирования их деятельности;
- в исследовании особенностей процессуальной регламентации про-
изводства осмотра;
в доказывании необходимости внесения дополнении и изменении за-конодателъства в части, касшощейся порядка производства осмотра, защиты прав лиц, вовлеченных в сферу отношений, связанных с применением данной меры обеспечения производства об административном правонарушении;
в разработке научно обоснованных методических и тактических рекомендаций по организации и производству осмотра и других мер по совершенствованию правопой и организационной основы осмотра.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение осмотра принадлежащих юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю помещении, территорий и находящихся
там вещей и документов. Он представляет собой административно-
процессуальное действие, в ходе которого должностным лицом или несколькими
должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об админист
ративных правонарушениях, зрительно и с применением технических средств
производится обследование объектов осмотра (помещений, территорий, доку
ментов) без нарушения их конструктивной целостности. Осмотр проводится с
целью обеспечения нормального и законного хода производства по делу об
административном правонарушении (пресечении, доказывания его состава,
привлечения виновного к административной ответственности^ путем выявления
и фиксации следов правонарушения, вещественных доказательств, их оценки, а
также установления иных обстоятельств, значимых для производства по делу об
административном правонарушении, которые фиксируются в протоколе в преду
смотренной законодательством форме.
2, Классификация осмотров принадлежащих юридическому лицу или ин
дивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там
ввдцсй и документов, которая позволяет дифференцировать конкретное содержа-,
ние исследуемого мероприятия, а также добиться единообразия составляемых
документов и используемых в них терминов б целях повышения эффективности
деятельности органов государственного контроля. -, . ;
3. Предложения по совершенствованию законодательства об администра^ тивных правонарушениях, уточняющие процессуальную регламентацию производства осмотра. В целях устранения разночтений в наименовании осмотра, содержащихся в ст. ст. 27.1 и 27.8 КоЛП РФ, а также в связи с возникающей на практике необходимостью проведения осмотра на объектах, принадлежащих иным физическим лицам, которые могут заниматься хозяйственной деятельностью без соответствующей регистрации, целесообразно в текстея.З ч.\ ст. 27.1 КоЛП РФ после слов «осмотр принадлежащих юридическому лицу» добавить «или индивидуальному предпринимателю, а также иному лицу». С учетом положений законодательства1, предоставляющего право осуществления предпринимательской деятельности учреждениям, следует внести соответствующие изменения в текст ст. ст. 22.1, 283, 27.8 КоАП РФ и исключить их должностных лии из числа, обладающих правом осуществлять государственно-властные полномочия по контролю и надзору в части проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов.2 Необходимо законодательно установить, что осмотр проводится в рабочее время, а в случаях, не терпящих отлагательств, и в иное время* при этом период, в течение которого непрерывно проводится осмотр не может превышать 16 часов, а для предприятии малого бизнеса - не более 8 часов, для чего необходимо внести соответствующие изме-аекия s я. 4 ст. 27.8 Ко№1 РФ.
1 Например: ст. 24 Федерального Закона от 12 январч 1996 года NT-ФЗ «О некоммерческих организациях»,
Федеральны* закоіюв от 2&.07.2006 Кй 135-ФЗ "О заягчге конкуренцию) и от2бД2г200Я N 294-ФЗ «О защте
прав юридически* и индивидуальных предлриніщатслей гри осуітіествлеііни государственного контроля (надзора)
н иуниципальноїт} контроля»
2 Предложения автора частично рєалязоваїгьі Федеральным законом от 2S.12.20O9 N 380-ФЗ (см. также Хатова
Ж.М. Правовое регулирование компстєіпіии должностных лиц, уполномоченных осуществлять осмотр испо-тьзуо
мьиддя осуществления иредпркчнчательской деятельности помещений, территорий и наяодяиуикся тпм велзйй и
документов, нуядается в совериіенствопаїпп^/Гаисьі выстугшезтай н докладов адыонктоп и соискателей
Московского Университета МВД РФ на научно -практической конференции 20 апреля 2007 г.-М.: Изд-во Моск.уи-
таМВДРоссииДОШ.С^-бЗ.),
-
Положение о том, что осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов как процессуальное действие необходимо отличать от осмотра, являюшегося элементом служебной, хозяйственной или производственной деятельности. По результатам осмотра, проводимого уполномоченными органами контроля в рамках проверки информации об административном правонарушении, а равно яри выявлении административного правонарушения в ходе обследования и рассмотрения документов как мероприятий по контролю, в любом случае необходимо составлять протокол осмотра, который может спіть (как самостоятельно, гак и в совокупности с другими документами) либо основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, либо основанием для отказа в его возбуждении.
-
Вывод о том, что организационной формой реализации осмотра как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении является масштабный осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такой осмотр характеризуется большим числом субъектов и должен производится ими согласованно, по намеченному плану, под единым руководством, последовательно для параллельно с обследованием большого числа объектов осмотра и (или) на обширной территории при участии необходимого количества понятых.
-
Алгоритм организации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов и комплекс соответствующих методических рекомендаций, Мх ^vtfpwruuVfl? лй№йжзж? & rttwcfiffosepusffltir н в приложении ЖІ.
Теоретическая и практическая значимость результатов, В результате проведенного исследования разработаны теоретические основы осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов в системе пршгудительных мер обеспечения производства по делу об административном
ы правонарушении» Выявлены особенности его организации и производства в частности, в случае осмотра с участием нескольких должностных лиц либо на нескольких участках. Выработаны предложения и рекомендации по подготовке (сбору информации, ее анализу, планированию, организации выезда, и т^г,) и проведению осмотра (обнаружению и фиксации доказательств административного правонарушения, с учетом соблюдения прав юридических лиц и предпринимателей, у которых проводится осмотр),
Сформулированные а диссертации совокупность основных выводов . и предложений, раскрывающих теоретические и практические проблемы осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, развивают соответствующие положения административно-правовой науки,
Полученные результаты могут быть использованы в целях совершенствования законодательства об административных правонарушениях, органами государственного контроля и надзора в правоприменительной практике, а научно-исследовательской работе, посвященной проблемам применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в преподавании учебных дисциплин до специальности административное право, в том числе в системах различных форм повышения деловой квалификации юристов, контролеров, экономистов, при подготовке соответствующих научно-методических к практических пособий правоохранительных и контролирующих органов.
Апробация и внедрение результатов диссертационного последов а-
ния. Основные теоретические положения, выводы и предложения, сделанные по результатам исследования, разработанные хаучно-пракггнческие и методические рекомендации докладывались диссертантом на 2*х научно-практических конференциях (Москва, 2007 г.). Положения, содержащиеся в диссертации, использовались при проведении занятий и обсуждались на -заседании кафедры административного права Московского университета МИД России, внедрены в учебный процесс Института повышения квалификации
руководящих кадров Академий Генеральной прокуратуры России, филиала Московского психоло го-социального института в г, Люберцы^ И деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации, а также природоохранной прокуратуры Московской области.
Структура диссертации определена особенностями темы исследования, поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения (общая характеристика работы), 2-х глав, включающих б параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Понятие, цель и виды осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов
В социально — экономических условиях современной России, переживающей последствия мировой рецессии, все вопросы надлежащего функционирования органов, обладающих полномочиями в сфере привлечения к административной, ответственности субъектов экономической деятельности, приобретают приоритетное значение.
К таким вопросам, безусловно, следует отнести деятельность по применению мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в частности, такой меры, как осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
Как показал проведенный анализ практики применения, этой меры, при проведении осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов зачастую возникают проблемы процессуального, организационного характера, для решения которых необходима разработка надлежащего теоретического и методического обеспечения.
Следует отметить, что Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях такой меры не предусматривалось и осмотр появился в качестве новеллы в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Вместе с тем, в законодательстве дореволюционной России такая административно-принудительная мера как осмотр помещений, территорий и документов присутствовала в обязанностях уездной полиции1 и должностных лиц акцизного управления2 и т.д.
Порядок проведения осмотра указан в ст. 27.8. КоАП РФ. Однако, само определение осмотра помещений, территорий и находящихся там документов и вещей, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю отсутствует не только в нормах закона, но и в действующем законодательстве.
Не определено понятие осмотра не только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, но и уголовно процессуальным законом.
Отсутствует понятие осмотра и в налоговом законодательстве. В статье 92 Налогового Кодекса РФ (Осмотр), также указан только порядок осмотра и его цель (выяснение обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки).4
Аналогичная ситуация складывается с законодательством ряда стран СНГ. Так, на основании Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30.01.2001 N 155-2, осмотр территорий, помещений, товаров, иного имущества, принадлежащего юридическому лицу, а также соответствующих документов, (ст. 631) также является мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии с чЛ указанной нормы, осмотр производится должностными лицами уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях юридических лиц. Порядок проведения осмотра также определен в указанной норме закона.
В некоторых кодифицированных правовых актах об административных правонарушениях ряда стран СНГ отсутствует не только определение, но и само понятие осмотра (Кодекс Азербайджанской Республики об административных проступках от 11.07.2000 №906-1Г, Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности от 22.09.1994№ 2015-ХП). В этих кодексах в качестве такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях предусмотрен только досмотр.
Так, в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте, если составление протокола является обязательным, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях допускается административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов (ст. 285 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности).
Несмотря на отсутствие такой меры в Кодексе Азербайджанской, Республики об административных проступках, Налоговым кодексом этого государства (ст. 41) осмотр предусмотрен. Так, применять осмотр вправе должностное лицо налогового органа, проводящее выездную налоговую проверку, в целях выяснения всех обстоятельств, имеющих значение для полноты и объективности проверки, на основании мотивированного решения указанного органа производить осмотр территорий, помещений, а также документов и предметов налогоплательщика, у которого проводится налоговая проверка.
В Кодексе Кыргызской Республики об административной ответственности, принятом Законодательным собранием 18 июня 1998 года, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там товаров, транспортных средств и иного имущества, а также соответствующих документов, назван в качестве меры обеспечения законности производства по делам об административном правонарушении и для обеспечения производства по делу об административном правонарушении только в отношении юридического лица (п.1. ч.2 ст. 562). Однако, отдельной нормы, которая бы дала определение и (или) регламентировала порядок его проведения указанный Кодекс не содержит.
В процессуально-исполнительном Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 № 194-3 четкое определение осмотра тоже отсутствует, предусмотрены лишь основания и порядок его проведения (ст. 10.13 «Осмотр»). Используемое в данной норме понятие «осмотр места совершения административного правонарушения, помещения, жилища и иного законного владения, предметов и документов» унифицирует порядок проведения осмотра указанных объектов (помещений, жилища, транспортного средства).
Таким образом, можно констатировать определенные пробелы не только в Российском законодательстве. В этой связи представляется необходимым определиться с понятием осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
Законодатель включил осмотр помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, которому посвящено настоящее исследование, в систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Поэтому понятие этого осмотра не может быть с достаточной полнотой, последовательностью и системностью рассмотрено без уяснения понятия и сущности последних.
Как и иные меры государственного принуждения, выражающиеся в совершении принудительных мер не зависимо от воли лица, в отношении которого они применяются, меры обеспечения производства состоят «в применении государственными органами и их должностными лицами для преодоления правовой аномалии установленных законом мер воздействия, позволяющих посредством системы правовых ограничений, лишений, обременении и ответных действий заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них юридические обязанности и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз»1.
При использовании понятия «принудительная мера» необходимо остановиться на его содержании. Так, по мнению СИ. Ожегова, «принудительный» - происходящий по принуждению, «принужденный» - неестественный, не свободный.2
Административное принуждение можно рассматривать только как составную часть государственного принуждения. Государственное управление, как основной вид деятельности государства, характеризуется универсальными методами, с помощью которых происходит повседневная реализация управленческих задач. В науке административного права такие методы определены как метод убеждения и метод принуждения, которые взаимно «дополняют друг друга.3
Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении осмотра
Последние годы отмечены значительным ростом экономики, приданием ей инновационной ориентации, формированием цивилизованных рыночных отношений, защитой добросовестного предпринимательства и свободы экономической деятельности. Однако, успешное развитие экономических отношений в государстве невозможно без обеспечения хозяйствующим субъектам гарантий защиты прав при осуществлении ими предпринимательской деятельности. В связи с этим, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отмечал, что Россия и дальше будет продолжать вести твёрдый курс на свободное развитие предпринимательства, защиту права частной собственности, укрепление принципов рыночной экономики. Он подчеркивал, что необходимо устранять необоснованные запреты и ограничения в сфере экономической деятельности.1
По словам Председателя Правительства В.В. Путина, диверсификация и устойчивое развитие российской экономики возможны только тогда, когда органы государственной власти и местного-самоуправления не мешают бизнесу, а, наоборот, создают для него максимально комфортные условия, обеспечивают гибкое регулирование, защиту конкурентной среды и прав потребителей.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Согласно п. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Пунктом 2 этой статьи запрещена экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, что является важной гарантией государственной поддержки предпринимательства.
Согласно чЛ статьи 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Закрепленные в названных конституционных положениях гарантии1 права собственности предоставляются, в отношении имущества, которое принадлежит субъектам права собственности на законных основаниях.
В силу положений ст. 55, 56, 74 Конституции Российской Федерации, а также ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничения прав предпринимателей могут вводиться, только г федеральным законом и в.той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ.конституционного строя, нравственности, безопасности, защиты жизни, здоровья, прав, интересов и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты окружающешсреды, охраны культурных ценностей, недопущения злоупотребления доминирующим,положением на рынке и недобросовестной конкуренции .
Достижению этих целей служит и административное регулирование, включая установленные Кодексом РФ об административных правонарушениях меры юридического обеспечения административного производства, в том числе связанные с некоторыми ограничениями права собственности юридических лиц и предпринимателей в ходе осмотра принадлежащих им помещений и территорий.
Осмотр помещений и территорий, документов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наряду с другими мерами обеспечения производства об административных правонарушениях, осуществляется компетентными органами в целях защиты охраняемых интересов государства и общества, в частности, экономической безопасности Российской Федерации, а также прав граждан. Обеспечение экономической безопасности как одной из основ суверенитета Российской Федерации, а также защита прав граждан на безопасные условия проживания, на потребление безопасной продукции и получение услуг, отвечающим нормам безопасности предполагает создание определенного правового режима, направленного в том числе на пресечение противоправных посягательств на экономические интересы государства и указанные права граждан. Возникающие при этом отношения между органами государства, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, имеют публично-правовой характер. Им обусловлен иной, в отличие от частно-правовой сферы, порядок отношений между государством и лицами, допустившими нарушение установленных законом правил.
Д.И. Бахрах, определяя законность как режим, считает, что «... самая важная сторона законно ста раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений, граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма»1. По мнению С.С. Алексеева «... если понимать законность как особый общественный режим, то станет очевидным, что нарушение законов отдельными лицами и государственными органами имеет далеко не одинаковое значение»2.
Таким образом, осмотр должен осуществляться в рамках законности, в рамках тех требований, которые закреплены в правовых актах.
Если закон означает формальное признание масштаба свободы, то законность есть требование такого масштаба, а режим законности - состояние общественных отношений, при которых этот равный и относительно справедливый масштаб может быть реально использован субъектами права1.
Более широкое понимание законности предполагает соответствие правовых предписаний объективно складывающимся- общественным отношениям и такую реализацию этих предписаний, которая отвечала бы целям общества.
Определение законности дано также Н.Г. Александровым: «...законность представляет собой принцип требуемого государством поведения всех граждан, должностных лиц, учреждений, организаций». Этот принцип заключается в том, что требования соблюдать законы (и изданные во исполнение законов подзаконные акты) предъявляются в равной степени ко всем без исключения гражданам, должностным лицам, учреждениям, организациям .
Принцип законности представляет собой идею о целесообразности и необходимости реально правомерного поведения всех участников общественных отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигалась всеобщность права, действительная реализация субъективных прав4.
Понимаемая как метод государственного руководства обществом, законность предполагает, что свои функции государство осуществляет исключительно правовыми средствами — путем принятия нормативных актов и обеспечения их неукоснительной реализации. А поскольку правовое регулирование распространяется на различные сферы общественной жизни, необходима достаточная полнота ее регламентации. При этом государство не только формально закрепляет правовые нормы, но и обеспечивает (политическими, организационными, правовыми средствами) их реализацию и защиту прав1.
Такая регламентация, в частности, предполагает закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях составов правонарушений и соответствующих мер обеспечения производства об административных правонарушениях, в отношении нарушителей (в том числе осмотра помещений, территорий юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, документов), в отношении которых имеются достаточные основания предполагать, что они нарушили нормы административного законодательства.
Из этого следует, что при рассмотрении определения законности как принципа, метода и режима четко видна тесная взаимосвязь между собой, ибо они вытекают друг из друга. В целом законность является концентрированным выражением природы и структуры правовой сферы и ее внутренних системных связей2.
Рассматриваемая законность в области применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях проявляется в едином понимании, неуклонном соблюдении, строгом, точном, единообразном исполнении и применении норм права всеми органами, применяющими указанные меры в пределах своей компетенции, а также обеспечение соответствия закону издаваемых ими правовых актов.
Особенности, процессуальной регламентации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов
Несоблюдение юридических норм отдельными гражданами не наносит режиму законности такого существенного вреда, как те же действия, совершенные государственными органами или должностными лицами. В этом случае, важное значение для системы исполнительной власти и государственного управления в целом, приобретают процессуальные аспекты режима деятельности органов государственной власти в сфере административной юрисдикции. Требуется обеспечить четкую регламентацию этой деятельности органов государственной власти в целях, поддержания правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях.
Изучение специальной литературы по исследуемой проблеме1 показало, что многие важные вопросы, связанные с особенностями процессуально-правовой регламентации, тактики производства, порядка1 оформления результатов осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов недостаточно освещены и требуют самостоятельного рассмотрения.
На этом фоне необходимо отметить, что действующее законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации характеризуется тем, что в отличие от уголовно-процессуальных, административно-процессуальные нормы включены в единый. Кодекс об административных правонарушениях. Такой традиционно сложившийся в России подход в закреплении норм административного права не является единственным. Например, в Республике Беларусь административно—процессуальные нормы кодифицированы в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях.1
С учетом изложенного; представляется необходимым рассмотреть вопросы осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов с разных аспектов, в том числе в процессуальном плане.
Общее понятие процесса представляет собой последовательную смену состояний, каких- либо явлений, хода развития чего-нибудь. Этимологическое значение слова «процесс» (processus - движение вперед,.procedo - про-двигаться), есть движение к определенной цели . Применительно к .сознательной юридической деятельности; к-которой-относится- проведение осмотра, можно обратиться к следующему определению: Процесс - это совокупность последовательных действий, совершаемых для-достижения определенного результата; порядок осуществления какой - либо деятельности. С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права .
Нельзя не согласиться с утверждением, что административный процесс — процесс применения норм материального административного права.4
К аналогичному выводу приходят многие исследователи административного права. По сложившемуся мнению, административный процесс -один из способов реализации норм материального административного права. Административный процесс всегда выступает как специфическая юридическая форма исполнительной и распорядительной деятельности1.
Существует и такое мнение: «Административный процесс- это урегулированный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата, при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной- власти, государственного управления»2. Высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще. Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс». Наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый заключается в том; что под административным процессом еще в 60-е гг. XX века предлагалось понимать только деятельность по применению1 мер административного принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса). Второй,подход состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления, и решение его задач («позитивный административный процесс», «организационно-процедурный»). 1
Так, Бахрах Д.Н. выделяет несколько административных процессов, включая административно-юрисдикционный - деятельность субъектов публичной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме2.
По мнению Бахраха Д.Н., процессуальное законодательство регулирует основные элементы властной деятельности, закрепляя какие действия; в какой последовательности могут их совершать участники властеотношений, принципы и цели деятельности, круг участников процессуальных отношений (процессуальные роли), подведомственность дел, отдельных вопросов, действий, в каких документах фиксируются, властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел, сроки совершения процессуальных действий, виды, и источники доказательств, гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в т.ч. процессуальные и иные санкции, правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий. Таким образом, процессуальная форма -это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников процесса, соблюдение которых спо-собствует принятию эффективных властных актов и их исполнению .
Исходя из данной методологической позиции, деятельность должностных лиц по реализации , норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе по реализации осмотра, нами рассматривается как административно-процессуальная или процессуальная.
Помимо тех действий, которые предписаны Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо осуществляет ряд иных мероприятий, которые законодательно или нормативно, не урегулированы и носят организационный характер. Вопросам организации осмотра посвящен следующий параграф настоящего диссертационного исследования, в связи с чем мы останавливаться на них подробно сейчас не будем.
Осмотр как- процессуальное действие необходимо отличать от осмотра, являющегося элементом служебной, хозяйственной или производственной деятельности.1 При фактически аналогичном характере манипуляций при любом осмотре (визуальное или иное наблюдение), главным отличием, является различное-предназначение этих действий2, а также то, что порядок проведения исследуемого нами процессуального осмотра, регламентирован не только подзаконными актами, но и законодательно3, и осуществляется должностными, лицами, обладающими соответствующими полномочиями в сфере административной юрисдикции и предполагает обязательную фиксацию своих результатов.
Методика и тактика обнаружения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении при осмотре
Следует отметить, что эффективность поисково-удостоверительного элемента деятельности должностных лиц при осмотре непосредственно связана с уровнем и качеством его методического обеспечения, разработки тактических вопросов.
Учитывая, что вопросы общей организации осмотра в целом были исследованы в предыдущем параграфе, представляется целесообразным отметить следующее. Как мы определились ранее, цель осмотра достигается путем решения! конкретных задач, т.е. путем выявления, и фиксации следов правонарушения; вещественных доказательств, их оценки, а также установления иных обстоятельств, значимых для производства по делу об административном правонарушении, которые фиксируются, в протоколе в предусмотренной законодательством форме . Таким образом, вопросы методики и тактики этой деятельности требуют углубленного изучения.
По словарю, методика — это система правил, изложение методов обу-чения чему-нибудь, и ли выполнения какой-нибудь, работы , а тактика-это совокупность методов и приемов; применяемых для- достижения намеченной цели3. По мнению В.И. Шинда, именно методика и тактика, позволяющие находить оптимальные варианты деятельности, исходя из многопланового комплекса субъективных и объективных факторов, влияющих на состояние законности и практику органов контроля, способны существенно расширить возможности их воздействия на фактическое положение дел с исполнением законов. Методика показывает, что надо делать, а тактика - как надо делать; при этом методика и тактика тесно связаны между собой. Методика относится к содержанию самой деятельности, тогда, как тактика - к ее организации. Тактика ... влияет на формирование и достижение ближайших целей, помогает конкретизировать задачу, правильно ее оценить с учетом сложившейся ситуации и на этой основе выбрать из арсенала методических рекомендаций, систем работы и методов труда наиболее рациональные способы действий.
Наука также разграничивает понятия «прием» и «метод». «Под методом,- пишет Декарт, я разумею точные и простые правила, строгое соблюдение которых всегда препятствует принятию ложного за истинное и, без излишней траты, но постепенно и непрерывно увеличивая знания, способствует тому, что ум достигает определенного познания всего, что ему доступно».2
Под приемом понимается конкретное действие лица, служащее, например, у должностного лица, цели установления истины, предупреждения правонарушений и т.д. «Метод по»отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или много приемов».3
При выявления и фиксации следов правонарушения, вещественных доказательств, т.е. выявлении фактов (доказательств) применяются различные приемы. Прием обладает свойством избирательности. Из имеющегося набора приемов, как правило, выбирается один или несколько, которые, по мнению должностного лица, осуществляющего осмотр, позволяют более успешно решить поставленную задачу: выявить нарушение закона, установить неблагоприятные последствия, отменить незаконный правовой акт и т.д. Приемы вырабатываются в процессе практической деятельности должностных лиц и постоянно совершенствуются. Они базируются на требованиях закона. Не следует использовать приемы, противоречащие нормам права. Приемы обычно отражаются в методических пособиях, разработках, обзорах или письмах и носят рекомендательный характер.
Указания по применению методов и приемов осмотра носят в целом рекомендательный характер в силу того, что должностным лицам предоставлено право самим их выбирать в каждом конкретном случае при выявлении правонарушений и для достижения цели по выявлению условий, способствовавших их совершению, обеспечению административного производства. Следовательно, практический опыт является очень важным. Приемы вырабатываются в процессе практической деятельности и должны постоянно совершенствоваться. Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер. Здесь в полную меру проявляются способности проверяющего (интеллектуальные, профессиональные), черты характера. Очень многое_ зависит от опыта работы, инициативности, активности. Недостаток знаний, опыта работы приводит к ошибкам в проведении осмотра, как организационного характера, так и процессуального. Поэтому методики «фиксируют результаты прошлых деятельностей, из переработки, которых они и возникают».1
Таким образом, методика обнаружения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении при осмотре позволяет находить» оптимальные варианты деятельности в условиях различных субъективных и объективных факторов, влияющих на осуществление этого мероприятия и потому, способна существенно расширить возможности влияния должностного лица в сфере соблюдения норм закона в вопросах административного производства5.
Апробированные на практике методические приемы необходимо закреплять в соответствующих методических рекомендациях.
Основополагающим условием является законность применения той или иной методики. Иногда такие рекомендации, как правило, наиболее общего характера, носят нормативный характер и закрепляются в административных регламентах органов контроля, предусмотренных ст. 4 Закона № 294-ФЗ , инструкциях и других документах.
Отдельные методики обобщают нормативный материал по одному и тому же институту административного права2.
В качестве примера можно привести административный регламент исполнения Главным управлением государственного административно-технического надзора Московской области государственной функции по осуществлению государственного административно-технического надзора за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ на территории Московской области, утвержденный распоряжением Госадмтех-надзора Московской области от 21.04.2009 № 13 - р .
В соответствии с п.3.6. этого регламента, в» ходе визуального осмотра фиксируются факты нарушений требований законодательства в установленной сфере деятельности, на что устно указывается руководителю или иному представителю организации, индивидуальному предпринимателю или его представителю, гражданину, свидетелям. Выявленные факты нарушений требований законодательства, в случае проведенияпроверок принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям территорий и помещений, используемых ими для осуществления предпринимательской деятельности и не являющихся местами общественного пользования, вносятся в протокол осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуаль ному предпринимателю территорий, помещений. Представляется, что данные рекомендации носят универсальный характер и могут быть применены при проведении осмотра иными правоохранительными органами и органами контроля.
Разработка методики осмотра, основанная- на применении определенных приемов для выявления нарушений действующего законодательства и обосновании научно аргументированных рекомендаций предполагает определение наиболее типичных правонарушений в исследуемой сфере правоотношений. Таким примером может служить научно-методическое пособие Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Государственный контроль и защита предпринимательства», где проанализированы наиболее типичные ошибки, допускаемые, в т.ч. при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и другие пособия.1
К общим положениям тактики осмотра относятся: своевременность, объективность, полнота, активность, методичность и последовательность2.
Своевременность осмотра означает, что данное действие должно производиться сразу же, как только в этом возникает необходимость. Тактически верно провести проверку внезапно, чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий.
