Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Система обязанностей и прав государственного служащего .
1.1. Исторический опыт развития обязанностей и прав государственного служащего .
1.2. Юридическая природа обязанностей и прав государственного служащего .
ГЛАВА II. Общеслужебные обязанности государственного служащего .
2.1. Функциональные обязанности государственного служащего .
2.2. Ограничения по государственной службе.
ГЛАВА III. Права государственного служащего .
Заключение
Список литературы
- Исторический опыт развития обязанностей и прав государственного служащего
- Юридическая природа обязанностей и прав государственного служащего
- Функциональные обязанности государственного служащего
- Права государственного служащего
Введение к работе
В настоящее время российское государство находится в стадии становления, и как никогда возрастает роль и значение государственной службы, призванной обеспечивать реализацию функций государства и решение его задач.
В последнее время вопросы государственной службы весьма активно обсуждаются в правовой, политической и экономической литературе. Действуют законодательные акты, устанавливающие основы государственной службы, принимаются законы и другие нормативные акты, регулирующие те или иные сферы государственной службы в органах представительной, исполнительной власти (федерального уровня и уровня субъекта федераций), в органах прокуратуры, милиции, вооруженных силах, налоговой полиции.
Массив законодательных актов, посвященных государственной службе, значительно увеличился, и некоторыми учеными высказывается мнение о необходимости их систематизации и кодификации. В будущем предлагается свести все законодательные акты в один и создать Кодекс гражданской службы, нормы которої о мої -ли бы регламентировать круг государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Государственной службе уделяется большое внимание не только в законодательстве Российской Федерации, но и в законодательстве ее субъектов. В настоящий момент 88 субъектов имеют свои законы о государственной службе
Предпринимаемое исследование представляется тем более важным, что в настоящее время происходит становление нового института российской правовой системы.
Государственная служба немыслима без своего основного субъекта - государственного служащего. Функционирование любого государства напрямую зависит от состояния государственного аппарата, от эффективной работы государственных органов и, в первую очередь, их государственных служащих. «В любой системе социального управления, непосредственно или, в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и системы взаимосвя-
4 зей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства».
И все они, находясь на службе у государства, выполняют задачи, стоящие перед ним и осуществляют полномочия государственных органов. «В своей работе они используют технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих».2 Отто Майер, один из основателей германского административного права, говорил; «Конституция меняется - администрация неизменна» . Некоторые ученые за рубежом утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что там, где надлежащим образом не организован труд служащих, государство испытывает серьезные трудности.
Советская государственная служба преобладающим образом регулировалась нормами трудового законодательства. Исключение делалось для особых видов милитаризованной службы (военной, службы в органах внутренних дел и некоторые др.), которые регулировались административными актами. В отношении правового статуса государственного служащего действовали немногочисленные и весьма разрозненные нормативные акты.
С 1993-1995 годов с принятием Конституции РФ и Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» началось формирование новой системы государственной службы. Сейчас государственная служба законом определена как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграж-
1 Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993, с.З.
2 Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содер
жание, принципы, Государство и право, 1995, № 12, с. 13.
3 Thomas Ellwein. Das Dilemma der Verwaltunq: Verwaltunqsstruktur und Verwaltunqsre-
formen in Deutschland. Mannheim; Leipziq; Wien; Zurich: BI - Taschenbuchverl., 1994,
S. 8
5 дение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета
соответствующего субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 является рамочным нормативным актом. В своих 30 статьях он содержит порядка 40 отсылок к другим федеральным законам, около 20 отсылок к законам субъектов и иным нормативно-правовым актам. Глава III указанного закона, регламентирующая правой статус государственного служащего, носит название «Основы правового положения государственного служащего», подчеркивая рамочный характер содержащихся в ней норм. Если на уровне субъектов Российской Федерации потребность в законодательном регулировании государственной службы субъектов удовлетворена путем принятия собственных законов, то на федеральном уровне необходимость создания Кодекса государственной службы существует уже давно.
В Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» 1997 года поставлена задача подготовки Кодекса государственной службы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направления политики Российской Федерации)» 1998 года эта задача подтверждена. Если Кодексом будет достигнута полнота правового регулирования правового статуса государственного служащего, то отпадет необходимость в существовании большого массива законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих данную сферу.
Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».2 Компетенция государственного органа определяет профессиональные права и обязанности государственного служащего (работник прокуратуры, сотрудник таможенных органов, судебный пристав - исполнитель и т.д.).
'СЗРФ, 1995,Ст.2990. 2 Там же.
В настоящее время в мире существует две тенденции в развитии государственной службы как государственно-правового института. Первая связана с установлением публично-правового статуса государственного служащего (ФРГ, Великобритания, Франция, Латвия, Эстония). Другая тенденция заключается в распространении на государственных служащих норм трудового права (Польша, Болгария, Литва, Украина, Российская Федерация). Сейчас позиции большинства ученых - админист-ративистов и ученых - трудовиков в вопросе соотношения норм административного и трудового права сходятся в том, что трудовое законодательство регулирует служебные отношения государственных служащих лишь в той мере, в какой они не урегулированы специальным законодательством о государственной службе.
Обязанности и права государственных служащих являются основой их правового статуса. Совершенствование теории и на этой базе совершенствование их нормативно-правовой основы является в настоящее время актуальной задачей, что и обусловило выбор темы диссертации.
Цели данной работы:
определить тенденцию развития правового регулирования государственной службы;
выявить влияние правового статуса государственного служащего на его общегражданский статус;
исходя из основных требований, предъявляемых к государственному служащему, доказать, что в качестве основного элемента правового статуса государственного служащего выступают обязанности;
исследовать обоснованность и содержание ограничений, связанных с государственной службой;
показать обеспечительный характер служебных и личных прав государственного служащего по отношению к обязанностям;
выяснить, насколько соблюдается баланс обязанностей и прав государственного служащего;
исследовать особенности обязанностей и прав отдельных категорий государственных служащих;
7 8) на основе проведенного исследования сделать предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе в сфере обязанностей и прав государственных служащих.
Объектом исследования в диссертации главным образом является гражданская государственная служба, но при анализе основных обязанностей и прав государственных служащих были исследованы особенности обязанностей и прав иных категорий государственных служащих, в том числе военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, сотрудников таможенных органов и др.
Методологической основой исследования являлся общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: анализ и синтез, формально-логический и системный методы. Для анализа законодательных и иных нормативных актов, для обобщения практики, формулирования определений и выводов применялись логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, а также социологический методы исследования.
Теоретической основой диссертации явились труды ученых, исследующих вопросы теории государства и права, конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного права. В целях решения поставленных задач изучалось законодательство и научная литература отдельных зарубежных стран, в том числе ФРГ, Франции, Великобритании, Польши, Болгарии, Украины, дореволюционное законодательство и законодательство советского периода, архивные материалы.
Научная новизна исследования. Диссертантом на защиту выносятся следующие теоретические положения и практические выводы:
определение тенденции в развитии государственной службы к установлению административно-правового статуса государственного служащего;
отсутствие административно-правовой нормы, необходимой для регламентации служебных отношений, юридическим содержанием которых являются обязанности и права государственных служащих, влечет применение к неурегулированному служебному отношению нормы законодательства о труде, регламентирующей сходные отношения;
общегражданский статус (наличие гражданства иностранного государства, признание недееспособным или ограниченно дееспособным, судимость) влияет на приобретение или потерю правового статуса государственного служащего;
правовой статус государственного служащего влияет на его общегражданский статус, ограничивая реализацию некоторых гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, в том числе и после прекращения государственной службы (рефлексия статуса);
обязанности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов - основной элемент их правового статуса;
с целью дальнейшего совершенствования законодательства предлагается:
- на федеральном уровне создать Кодекс гражданской государственной служ
бы РФ, который будет включать Общую часть, регулирующую федеральную
общегражданскую службу, и Особенную часть, содержащую главы, посвя
щенные отдельным видам федеральной специальной гражданской службы;
- на уровне субъектов РФ - Кодексы субъектов РФ о государственной службе;
максимально обеспечить полноту законодательного регулирования правового статуса государственных служащих, свести до минимума подзаконные нормативные акты, регулирующие данную сферу;
внести ряд изменений и дополнений в главу III Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в п. 4 ст. 10: обязанность государственных служащих «исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных» изменить «за исключением заведомо незаконных»;
- разработать механизм реализации конституционной обязанности государст
венных служащих обеспечить каждому гражданину возможность ознаком
ления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его
9 права и свободы (определить перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной тайне, порядок предоставления);
запрет на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц следует распространить и на лиц, прекративших государственную службу (2-5 лет в отношении тех государственных служащих, которые осуществляли властные полномочия в дайной сфере); распространить абсолютный запрет на получение от физических и юридических лиц вознаграждений, связанных с исполнением должностных обязанностей, не только на вышедших на пенсию государственных служащих, но и на уволенных вне зависимости от оснований;
запрет «принимать без разрешения Президента РФ наград, почетных и специальных званий иностранных государств, международных и иностранных организаций» в целях практической реализации изменить таким образом: «Президент РФ вправе своим Указом запретить ношение государственными служащими пожалованных ранее наград и использование почетных и специальных званий иностранных государств, международных и иностранных организаций»;
в целях обеспечения равного доступа граждан к государственной службе установить основанием для проведения конкурса только наличие вакантной государственной должности, не связывая его объявление с отсутствием резерва государственных служащих для замещения вакантной государственной должности;
расширить полномочия органов по вопросам государственной службы в сфере проведения конкурсов на занятие вакантных государственных должностей государственной службы, аттестации, контроля над соблюдением гарантий государственных служащих и рассмотрения их споров, исключить из статьи 575 Гражданского Кодекс РФ норму, определяющую, что «не допускается дарение за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей».
10 Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические
положения и содержащиеся в диссертации предложения могут быть использованы как в теории государственной службы, так и для практики кадровой работы, совершенствования законодательства о государственной слулсбе. Отдельные выводы и предложения, полученные в результате исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курса административного права, а также спецкурса «Государственная служба?
Структура диссертации. Цели исследования определили структуру диссертации. Работа состоит из трех глав. Первая посвящена рассмотрению системы обязанностей и прав государственного служащего. В ней автор обращается к историческому опыту нашей страны и исследованию юридической природы деонтологии государственных служащих.
Во второй главе рассматриваются обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой.
Третья глава посвящена правам государственного служащего. На основе законодательства рассматриваются общеслужебные и личные права государственного служащего.
В заключении приводятся выводы, сделанные на основе проведенного исследования.
Исторический опыт развития обязанностей и прав государственного служащего
Известный русский ученый - государствовед И. А. Ильин писал: «Каждый народ и каждая страна есть живая индивидуальность со своими особыми данными, со своей неповторимой историей, душой и природой. Каждому народу причитается, поэтому своя, особая, индивидуальная государственная форма и конституция, соответствующую ему, и только ему. Нет одинаковых народов и не должно быть одинаковых форм и конституций. Слепое заимствование и подражание нелепо, опасно и может быть гибельным... Откуда же эта нелепая идея, будто государственное устройство можно переносить механическим заимствованием из страны в страну»? Поэтому изучению современного состояния государственной службы вообще и обязанностей и прав государственного служащего, в частности, следует предпослать краткий исторический обзор развития обязанностей и прав государственного служащего с целью выявления тенденций и закономерностей исторического процесса.
Государственная служба в России имеет глубокие корни и многовековую историю. Она обязана своим возникновением государству. С его возникновением и развитием стала развиваться и государственная служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом администрации.
Огромное значение в истории государственности на территории Восточной Европы имело Древнерусское государство, сложившееся в конце IX века у восточных славян в бассейне Днепра, в районе озера Ильмень, в верховьях Волги и Оки и просуществовавшее до XII века. В то время феодальные отношения были еще слабыми. Князь не жаловал своей дружине земель и не заводил своего хозяйства, а облагал население данью.
Несложные в то время функции государства осуществляли сам князь и его дружина. Князь ходил на полюдье и собирал дань, судил население, отражал с дружиной нападения врагов, шел на них походом, заключал международные договоры. Местное управление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. Причем первоначально категория людей, управляющих княжеским двором, была зависима, то есть это были не вольные слуги, а холопы (рабы). Обязанности слуг князя ограничивались беспрекословным исполнением его приказов. Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных», и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».1
С X века князья и бояре стали заводить свое хозяйство. Бояре из старших дружинников превратились в феодалов, имевших собственные дружины. Управление государством было как бы продолжением управления доменом великого князя. Лица, обслуживающие его потребности, одновременно являлись чиновниками государства. Расширяется сфера их деятельности, круг полномочий, но по-прежнему указания носят устный и в большинстве случаев разовый характер. Даже в важнейшем законодательном памятнике Древнерусского государства - Русской Правде (XI век), охватывающем чуть ли не все отрасли действовавшего в то время права и сконцентрировавшем обычное право, отсутствуют нормы, регламентирующие деятельность княжеских слуг. Однако уже предусмотрена повышенная ответственность за их убийство: «...Положить за убитого 80 гривен, если (убитый) будет княжим мужем или княжеским тиуном; если (он) будет русин, гридин, купец, боярский тиун, мечник, изгой или словянин, то положить за него 40 гривен».2
Для урегулирования отношений между великим князем и другими князьями уже в XI-XII веках начинают заключаться междукняжеские договоры, содержанием которых являлись условия господства - подчинения, союзов и военных коалиций.
Причем закрепление «отчины» (вотчины) в родовую собственность позволяло боярам даже при смене своего сюзерена - князя оставлять при себе земельную собственность, и князья в своих договорах часто признавали за своими боярами - вассалами свободу службы и безнаказанный отход со службы.
После распада Древнерусского государства на территории Восточной Европы появилось множество феодальных государств - княжеств. Крупнейшими из них были Киевское, Черниговское, Смоленское, Новгородское княжества. При значительной пестроте экономических условий по политическому устройству их можно разделить на два основных вида: феодальные монархии с сильной властью князя или бояр (Га-лицко-Волынское княжество) и феодальные республики (Новгород и Псков).
Вече играло большую роль в жизни республики. Формально оно было носителем верховной власти: разрешало вопросы войны и мира, заключало договоры с князьями, выбирало должностных лиц, осуществляло внутреннюю политику. Так как высшие должностные лица - князь и посадник - были выборными, возникла необходимость определить их полномочия. Так, например, в Псковской Судной грамоте (1467 г.) частично определялись: 1) компетенция высших должностных лиц: «Вот дела (подлежащие суду) князя...» «Князю, посаднику и наместнику архиепископа не (следует) пересуживать дела, решенные судьею; судьи и (архиепископский) наместник (также) не пересуживают дела, решенные князем». 2) обязанность посадника давать присягу при вступлении в должность. Эта присяга является древнейшей из дошедших до нас: «Если какой-либо посадник вступает в исполнение своих обязанностей, то ему (следует) присягнуть в том, что он будет (впредь) судить действительно в соответствии с присягой, и не будет присваивать городских судебных пошлин с горожан, пользоваться правом суда в целях личной мести кому-либо, решать дела по дружбе, правого осуждать, а виноватого оправдывать, (а также) без расследования осуждать на суде или на вече». 3) обязанности посадника и князя: « Если кто-либо возьмет у князя или у посадника пристава для (расследования) дела о воровстве, - то князю и посаднику (следует) посылать людей, пользующихся доверием, которые произведут розыск по делу о воровстве...» 4) ограничения по должности: «Никакому посаднику не (следует) выступать ходатаем по чьим-либо делам, за исключением его собственных (и дел, касающихся церкви)». Следует отметить, что существовали ограничения и в отношении прав князя. По договорам (известно около 80 договоров XIII-XV веков) Новгородскому князю запрещалось приобретать землю в городе, раздавать землю новгородских волостей своим приближенным, издавать законы, объявлять войну и заключать мир.
Юридическая природа обязанностей и прав государственного служащего
В настоящее время в связи с реформами наше государство испытывает много трудностей, накопилось огромное количество нерешенных задач, причем большая часть неотложного характера. Существуют такие задачи и в сфере государственной службы. Они связаны, в первую очередь, с формированием новой системы государственной службы в условиях строительства правового государства. «Профессиональное чиновничество, организовавшееся и функционирующее в соответствии с действующим законодательством как целостной системой нормативных актов о правовом положении чиновников, есть непременный атрибут правового государства».2
Характеристика основы правового статуса государственных служащих - обязанностей и прав - на современном этапе является целью настоящей работы. Ведь именно от того, какие права предоставлены государственным служащим, и какие они исполняют обязанности, во многом, зависит вся их деятельность, а, следовательно, и работа всего государственного аппарата. «Права и обязанности служащих характеризуются большим числом нюансов, известной сложностью, настойчивыми попытками найти равновесие, которое является неустойчивым и постоянно находится под сомнением, особенно трудно сбалансировать требования публичных служб и общественного порядка при сохранении принципа иерархической подчиненности, с одной стороны, и права служащих как трудящихся и граждан с другой».1
Под правовым статусом государственного служащего в правовой литературе понимается совокупность закрепленных нормами права обязанностей и прав (существуют и ограничения, связанные с государственной службой, но в правовой литературе имеется точка зрения, что они являются разновидностью обязанностей , которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности.
Правовой статус отражает специфику отношений: во-первых, между государственным служащим и государственным органом («внутриорганизационные отношения») и, во-вторых, между государственным служащим и другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий («внешние государственно-служебные отношения»).
Профессор Ю.Н. Старилов считает правовой статус государственного служащего центральным элементом правового института государственной службы и объясняет это тем, что все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих: «Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал».3 А права и обязанности соответственно являются основным элементом правового положения государственного служащего.
Некоторые авторы делят права и обязанности государственного служащего на общегражданские и служебные, то есть права и обязанности по занимаемой должности.1. Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и у остальных граждан, за некоторыми исключениями, предусмотренными федеральным законом. Основные из них определены главой 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», и отношения, складывающиеся в процессе их реализации, являются, в первую очередь, предметом регулирования конституционного права.
Деление прав и обязанностей государственного служащего на общегражданские и служебные не совсем аргументировано, поскольку общегражданскими правами и обязанностями лицо обладает, как гражданин РФ, независимо от выполняемой деятельности. Но именно правовой статус государственного служащего составляют лишь те обязанности и права, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности.
Однако, несомненно, правовой статус государственного служащего оказывает влияние на его общегражданский статус, особенно, это, касается ограничений. На гарантируемые Конституцией РФ гражданам РФ право свободно распоряжаться своими способностями к труду, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, право на забастовку и некоторые другие для государственных служащих наложен запрет. Наложение ограничений обусловлено публичными интересами. Их назначением является установление препятствий возможному злоупотреблению государственных служащих и создание условий для независимости служебной деятельности. Ограничения, связанные с государственной службой, являются ограничениями общегражданского статуса государственного служащего. Причем их значение так велико, что даже после прекращения государственной службы, некоторые из них продолжают действовать (рефлексии статуса), например, запрет на получение от физических и юридических лиц воз 39 награждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.
Обязанности государственного служащего - «основной элемент каждой государственной должности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей»1, то есть носят обеспечительный характер. Государство, являясь работодателем, нанимает граждан на службу с целью возложения на них соответствующих должностных обязанностей, исполнение которых необходимо для решения поставленных перед ним задач, и наделяет правами в той мере, в какой необходимо для надлежащего выполнения обязанностей.
Функциональные обязанности государственного служащего
Выполнение функциональных обязанностей - главное в деятельности государственного служащего. Основные обязанности перечислены в ст. 10 Федерального закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее Основы).1
Первой закон называет обязанность «обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий (П.ІСТ.10)».
Данную обязанность вполне можно назвать конституционной, так как она получила закрепление в ст. 15 Конституции РФ и относится не только к государственным служащим: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации». Но государственные служащие должны ее соблюдать в первую очередь, поскольку одним из принципов государственной службы является принцип «верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав». В целях обеспечения выполнения данной обязанности в числе квалификационных требований к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» включено требование к уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Но исполнение этой обязанности не должно сводиться лишь к соблюдению Конституции и реализации федеральных законов. В Положении о федеральной государственной службе, которое на настоящий момент утратило силу, эта обязанность формулировалась иначе: «Обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы».
Во Франции эту обязанность называют обязанностью проявлять сдержанность. Главная идея ее состоит в том, что государственные служащие должны воздерживаться от высказываний, действий или выступлений, могущих повредить службе или нанести ущерб вышестоящему органу или рискует не соблюсти принцип объективности. Иными словами, свобода мнений является полной, каждый служащий вправе иметь собственное мнение, которого он желает придерживаться, но свобода проявления этого мнения ограничена. Главным недостатком этой системы, отмечает профессор Брэбан, является отсутствие четкого определения того, что государственный служащий имеет право говорить или умалчивать в связи с обсуждением политических вопросов.
Государственный служащий обязан исполнить приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, но за исключением незаконных (п.4 ст. 10).
При получении для исполнения распоряжения государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. Незаконным приказом, распоряжением, указанием государственному служащему следует считать такой акт, который противоречит закону либо вышестоящий в порядке подчиненности руководитель вышел за рамки своей компетенции при его издании.
В. Михайлов считает, что государственный служащий не должен исполнять «явно несоответствующие закону приказы». «Явное несоответствие означает такую диспропорцию между приказом и законом, которая бросается в глаза, которая является очевидной и бесспорной. Кроме этого, «незаконный» означает как несоответствиє приказа существу закона или иного нормативно-правового акта, так и нарушение требуемых формы и порядка его отдачи».1
Публикация была сделана в 1995 году. Федеральный закон от 21 июля 1997 года «О службе в таможенных органах Российской Федерации» в числе обязанностей сотрудника таможенного органа установил следующую: «Сотрудник таможенного органа обязан выполнять приказы и распоряжения начальников таможенных органов, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных». 2Заведомость в данном случае означает, что государственный служащий знает, что приказ является незаконным. Его знания тоже основываются на знаниях законодательства, но в отличие от точки зрения Михайлова (явное несоответствие приказа закону), где административный акт на предмет определения его законности соотносится с актом, обладающим более высокой юридической силой, а также с законом, регулирующим данные общественные отношения, - законодательства деликтного. Исполнение данного приказа влечет административную либо уголовную ответственность. Заведомо незаконный приказ - это своего рода преступный приказ.
С В. Михайловым ведет активную полемику П. Левин. Он проводит различие между незаконным и преступным приказом. «В первом случае речь идет о приказе, противоречащем как букве, так и духу закона или иного правового акта.... Во втором случае приказ побуждает чиновника совершить или содействовать совершению уголовно наказуемого деяния». Различие действительно существует, но противоречия, как было показано выше, нет.
Кроме того, автор отмечает, и с этим следует согласиться, что «очевидность и бесспорность незаконности полученного приказа существенно отличается в зависимости от квалификации, а также уровня и характера образования государственного служащего. Два чиновника с одинаковым стажем и должностью могут по-разному оценивать приказ, если один из них имеет юридическое образование, а другой техническое»...1 Российское законодательство о государственной службе восприняло доктрину государственной службы ФРГ. Профессор Брэбан отмечает, что именно в статуте служащих ФРГ из-за печального опыта нацизма предусмотрены положения, дающие им возможность в письменной форме обсуждать распоряжение и требовать его письменного подтверждения.2 Такое положение содержится в ст. 14 Основ: «...В случае сомнения в правильности полученного им распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием» (ст. 14 Основ). Но, как отмечают большинство авторов, сегодня у нас сохраняется возможность привлечения к административной, дисциплинарной и иной ответственности непосредственного исполнителя как за исполнение, так и за неисполнение незаконного приказа.
Права государственного служащего
Права государственного служащего, как уже было отмечено выше, делятся на общеслужебные и должностные.
Должностные права разнообразны и определяются той должностью, которую занимает государственный служащий, и теми обязанностями, которые он должен исполнять.
Есть ли необходимость, используя методологию деления обязанностей государственного служащего, выделять профессиональные права? Государственные служащие призваны осуществлять профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, поэтому полномочия того или иного государственного органа при их реализации выступают как права его служащих. Ученые-юристы рассматривают полномочия государственного органа как права, которые он обязан реализовывать при соответствующих обстоятельствах. Таким образом, можно определить и профессиональные права государственных служащих, которые государственный служащий использует для выполнения профессиональных обязанностей. Законодательно это выглядит так: «Для выполнения служебных обязанностей, установленных частью 2 настоящей статьи, сотрудник милиции может использовать права милиции, предусмотренные настоящим Законом».1
Общеслужебные права имеет каждый государственный служащий, и они перечислены в ст.9 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Это права на:
1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей (п.іч.іст.9).
В реализации этого права заинтересован не только государственный служащий, но и администрация государственного органа. Государственный служащий будет точно знать круг своих должностных обязанностей и прав, а администрация, в свою очередь, вправе требовать от него добросовестного их выполнения. В числе документов, подлежащих ознакомлению, кроме должностных инструкций, правил внутреннего служебного распорядка, правил работы с информацией и других локальных служебных актов, действующих в данном государственном органе, следует назвать положения Конституции РФ, Основ, иных федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
О факте ознакомления с документами, определяющими служебные обязанности государственного служащего, может быть составлен письменный документ, либо государственный служащий может поставить свою подпись под должностной инструкцией, закрепляющей его служебные обязанности и права. В последующем государственный служащий может ссылаться на документ, определяющий его обязанности и права, в случае поручения ему работы или заданий, выходящих за пределы его служебных полномочий. Такое будет возможно лишь с его согласия и в порядке совмещения государственных должностей.
Но следует обратить внимание на то, что ознакомление с документами- это право государственного служащего, и государственный орган не вправе принудить его к реализации этого права.
Критерии оценки качества работы - это оценочные показатели. Они прямо не закреплены в нормативных актах, но к ним, в частности, можно отнести: - выполнение служебных обязанностей (добросовестное или недобросовестное), учитывается наличие поощрений по государственной службе за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим должностных обязанностей; - соблюдение (несоблюдение) служебной дисциплины, отсутствие (наличие) дисциплинарных взысканий, учитывается также соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, порядка работы со служебной информацией; - успешное (неуспешное) прохождение аттестации; - эффективное (неэффективное) решение поставленных перед ним задач, о чем может говорить творческий подход, проявление инициативы и т.п. В числе критериев называют также показатели для поощрения государственных служащих: успешное и добросовестное исполнение государственным служащим свои должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, выполнение заданий особой сложности. Перечень конкретных условий продвижения государственного служащего по службе, к сожалению, отсутствует, что препятствует реализации его права на продвижение по служебной лестнице. К их числу, в частности, можно отнести: 1. наличие профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы (п. 4 ст. 6 Основ); 2. стаж и опыт работы по специальности. Также к условиям продвижения государственного служащего по службе относят качество исполнения обязанностей по государственной должности.2 Государственный орган, как работодатель, обязан создать организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей: безопасные и здоровые условия труда, рабочее место, отвечающее санитарно-гигиеническим требованиям, наличие средств материально-технического и информационного обеспечения и т.д. 2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности (п.2,3 ч.1 ст.9 Основ). Данные пункты содержат бланкетные нормы. Для того чтобы определить порядок и условия реализации этих прав государственным служащим, необходимо обратиться к иным нормативным актам, разъясняющим, что подразумевают Основы под «установленным порядком». Многие ученые-юристы говорят о необходимости принятия единого федерального закона, регулирующего порядок запроса и получения информации, а также порядок посещения предприятий, учреждений, организаций государственными служащими. Принятие подобного закона, во-первых, будет противоречить Основам, поскольку формулировка данного пункта такова, что он отсылает к специальному законодательству, а именно, к законам, регулирующим государственную службу в отдельных государственных органах: делается акцент: «...для исполнения должностных обязанностей». Во-вторых, единый закон не позволит учесть специфику деятельности того или иного государственного органа, что в основах подразумевается под понятием «в установленном порядке». Он различный, особенно при реализации государственным служащим права на посещение предприятий, учреждений и организаций.
Так, в частности, ст. 12 Федерального закона «О судебных приставах» предусматривает право судебного пристава-исполнителя входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им, производить осмотры указанных помещений и хранилищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащим им. Сотрудники милиции могут реализовать это право при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизооти-ях и массовых беспорядках.2
