Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и реализация института российского гражданства в российском праве
1.1. Понятие гражданства и его юридическая природа 11
1.2. Основные принципы института гражданства 67
1.3. Формирование и реализация института гражданства Российской Федерации 96
Глава II. Административно-правовой режим приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации
2.1. Правовые основания и условия приобретения, восстановления, прекращения гражданства Российской Федерации . 122
2.2. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации 173
2.3. Административно-правовой статус государственных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации 192
Заключение 205
Библиография
- Понятие гражданства и его юридическая природа
- Основные принципы института гражданства
- Правовые основания и условия приобретения, восстановления, прекращения гражданства Российской Федерации
- Производство по делам о гражданстве Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что изучение вопросов гражданства одновременно связано с правами и свободами человека и гражданина, а также с суверенитетом государства. Необходимость углубленной разработки взаимоотношений личности и государства вытекает из провозглашения Российской Федерации в ст. 1 Конституции РФ демократическим правовым государством.
Гражданство как одно из основополагающих прав человека нашло отражение в международных нормативно-правовых актах. В ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. говорится, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или право изменить свое гражданство.
Конституция Российской Федерации в ст. 6 относит гражданство к числу основ конституционного строя. В то же время принятие нового Закона о гражданстве Российской Федерации от 1 июля 2002 г. и изменений к нему в последующем, свидетельствует о том, что процесс формирования института гражданства в нашей стране, да и в бывших союзных республиках еще нельзя признать сложившимся и завершенным. Объясняется это непосредственной связью гражданства и государственности, гражданства и суверенитета.
Федеративное государственное устройство России проявляется в совмещении общефедерального гражданства и гражданства республик в ее составе. Республиканское гражданство при отсутствии упоминания о нем в Конституции Российской Федерации и в новом Законе о гражданстве не имеет правовой основы и противоречит федеральному законодательству.
Таким образом, становление института гражданства как основы государственности, нестабильность законодательства, его регулирующего, а также многогранность проблем и вопросов, с ним связанных, свидетельствуют об актуальности исследования данной темы.
Степень научной разработанности темы. Вопросы гражданства в международном и внутригосударственном праве исследовались в трудах таких отечественных ученых-юристов как Ю.Р. Бояре, Д.Л. Златопольский, С.С. Киш-кин, Р.И. Кулик, В.В. Полянский, В.М. Сафронов, Г.И. Тункин, М.А. Шафир, B.C. Шевцов, СВ. Черниченко.
Как часть правового статуса и как государственно-правовое явление гражданство изучалось такими современными учеными-юристами как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Л.Д. Воеводин, Ю.А. Дмитриев, В.Я. Кикоть, Е.И. Козлова, С.А. Комаров, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашёва, Г.В. Мальцев, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, В.Е. Чиркин.
Гражданству также были посвящены работы многих зарубежных ученых, в числе которых можно назвать Т. Хаммара, У.Г. Хилла, Л.Д. Фридмэна, Я. Броунли, Й. Кунца и других.
Нормативной основой диссертации явилась совокупность правовых актов, в числе которых следует назвать международно-правовые соглашения по вопросам гражданства и, прежде всего, Европейскую конвенцию о гражданстве от 1997 г., международно-правовые соглашения в сфере гражданства Российской Федерации. В сфере внутригосударственного законодательства использовались в качестве основы положения Конституция Российской Федерации, нормы Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 19 апреля 2002 г.1, подзаконных актов о гражданстве России. Использовались нормы конституций республик в составе России, иное федеральное законодательство Российской Федерации, а также конституции и законодательство о гражданстве стран ближнего и дальнего зарубежья. Привлекались материалы и публикации периодической печати.
Далее, если не оговорено иное - Закона о гражданстве.
В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный практический опыт работы в качестве первого заместителя начальника Управления паспортно-визовой службы МВД России.
Цели и задачи диссертации. Состояние теоретического осмысления отношений гражданства и практики их реализации отношений гражданства обусловило цели, задачи и предмет исследования.
Целью диссертационной работы является всесторонний анализ и исследование теоретических основ реализации института гражданства, выделение и рассмотрение особенностей российского законодательства о гражданстве, а также возможных путей его совершенствования.
Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
раскрытие сущности и содержания гражданства, его социальной и политико-правовой природы;
исследование основных принципов института гражданства;
выяснение взаимосвязи возникновения гражданства и процесса формирования государственности, связи гражданства с государственным суверенитетом;
-сравнительный анализ законодательства о гражданстве Российской Федерации и зарубежных стран, в том числе стран-участников СНГ;
исследование соотношения федерального гражданства Российской Федерации и гражданства республик в ее составе;
рассмотрение института двойного гражданства и его значение для Российской Федерации на современном этапе развития;
исследование оснований и порядка приобретения и прекращения российского гражданства;
-исследование деятельности ОВД по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации;
-выработка конкретных предложений по совершенствованию российского законодательства о гражданстве.
Объектом настоящего исследования является совокупность правовых отношений, связанных с гражданством, складывающихся между личностью и государством.
Предметом исследования является отечественное и зарубежное законодательство о гражданстве.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический подход к изучению проблем гражданства. Диссертант использовал систему общенаучных методов (формально-логический, социологический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический, статистический); общелогических методов теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование); частнонаучных методов (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования). Поскольку гражданство не является сугубо правовым явлением, в ходе исследования были использованы труды по философии, политологии, социологии, политической социологии.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что диссертация является самостоятельным комплексным монографическим исследованием реализации института гражданства как основы конституционного строя, выражения государственного суверенитета и важнейшей предпосылки правового положения (правового статуса) личности. Конституция Российской Федерации, новый Закон о гражданстве Российской Федерации, принятые в его развитие ведомственные подзаконные акты, регулирующие отношения гражданства, позволили по-новому переосмыслить важнейшие аспекты проблемы гражданства, изменившиеся по сравнению с ранее действовавшим законодательством.
В диссертации дано определение гражданства как политико-правового состояния человека.
Дано понимание гражданства как политико-правовой связи лица с государством, что обусловлено исключительно высоким политическим потенциалом гражданства. В диссертации осуществлено комплексное научное изучение ряда новых актуальных проблем теории и практики правового регулиро-
вания российского гражданства. Проведенный анализ законодательства Российской Федерации о гражданстве позволил диссертанту внести конкретные предложения по его совершенствованию, в том числе в сфере деятельности ОВД в решении вопросов гражданства
На защиту вынесены следующие положения:
1. Комплекс научных положений, касающихся теоретической природы
гражданства:
а) гражданство по своей природе представляет не только правовое явление, но и включает в себя социальные, политические, нравственные и психологические аспекты.
б) вывод о неразрывной связи государственного суверенитета и гражданства, в котором последнее находит источник своего существования и составляет важнейший его признак.
в) вывод о существовании и активном развитии национальной и между
народно-правовой основы института гражданства;
г) понимание юридической природы гражданства в качестве самостоя
тельного межотраслевого комплексного института права, субъективного права
по поводу гражданства, особого рода длящегося правоотношения, существу
ющего как в общей, так и в конкретной форме, а также в качестве правового
состояния, составляющего часть правового положения (правового статуса)
гражданина.
2. Комплекс научных положений, касающихся законодательного регу
лирования вопросов реализации института гражданства:
а) об отсутствии легитимности существования гражданства республик в
составе Российской Федерации не имеющего ни конституционной, ни феде
ральной законодательной основы;
б) различные подходы в международной практике законодательного ре
гулирования двойного гражданства предопределяются его сложной природой
и зависят от совокупности политических, культурных, исторических, демо
графических, этнографических и иных факторов.
в) признание в Конституции Российской Федерации в ч. 2 ст. 62 двойно
го гражданства непосредственно связано со сложившейся ситуацией, обус
ловленной распадом СССР и наличием значительного этнического русско
язычного населения, проживающего за рубежом. Признание и распростране
ние двойного гражданства в России следует рассматривать как попытку уре
гулирования отношений в рамках СНГ, связанных с гражданством и правами
соотечественников;
г) новый Закон о гражданстве России в целом направлен на предотвра
щение возникновения ситуации двойного гражданства, поскольку допускает
двойное гражданство в порядке исключения и по ограниченным основаниям;
д) условия приобретения российского гражданства, установленные За
коном о гражданстве 2002 г., не являются чрезмерными, не противоречат по
ложениям Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и являются обычны
ми для законов о гражданстве зарубежных стран, в том числе, стран СНГ и
Балтии;
е) внесение изменений в Закон о гражданстве Федеральным законом от
17 октября 2003 г. № 151-ФЗ способствовало оптимизации института россий
ского гражданства на данном этапе развития государства в части, касающейся
расширения круга лиц, имеющих право на упрощенный порядок приобрете
ния российского гражданства.
3. Комплекс научных положений, касающихся совершенствования законодательства о гражданстве Российской Федерации.
Важнейшие из них заключается в следующем:
а) необходимость исключения из ч. 4 ст. 14 Закона о гражданстве слов «до 1 июля 2002 г.». В настоящее время редакция ч. 4 ст. 14 Закона нарушает права многочисленной категории лиц, подавших заявление на оформление вида на жительство до 1 июля 2002 г. и получивших его после указанной даты, исключив их, тем самым, из круга лиц, подпадающих под упрощенный порядок приобретения российского гражданства, установленной данной нормой.
б) возможности установления такого основания для прекращения рос
сийского гражданства как его утрата;
в) необходимости создания единой информационной базы данных
(ИБД) МВД и МИД России по делам о гражданстве на территории Российской
Федерации, включающей в себя базу данных адресно-справочного бюро и
ГИЦ МВД России.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Вопросы гражданства после распада СССР, для Российской Федерации и других бывших союзных республик, стали чрезвычайно актуальны, как в теоретическом, так и в практическом плане. Научное исследование института гражданства, проведенное диссертантом, представляет собой определённый вклад в разработку теоретических основ гражданства и может иметь широкую область законодательного применения.
Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, использованы при подготовке закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», а также могут быть использованы при дальнейшей разработке теоретических вопросов гражданства в Российской Федерации и применены на практике государственных органов, занимающихся вопросами гражданства. Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и широко используются в преподавании курса теории государства и права, конституционного и муниципального права в высших учебных заведениях юридического профиля, в том числе на Факультете милиции общественной безопасности Московского университета МВД России при подготовке специалистов паспортно-визовой службы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, сделанные в работе, нашли отражение в опубликованных автором статьях, выступлениях на научно-практических конференциях, в том числе «Конституционная защита граждан от преступных посягательств, реализуемая норма уголовного и уголовно-процессуального законодательства», международной научно-практической конференции по проблемам проти-
водействия теневому бизнесу на приграничных территориях Российской Федерации и сопредельных государств, «Права человека и гражданское общество», «Специфика деятельности милиции (полиции) в переходный период общества».
Результаты исследования широко используются в деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации, в частности в деятельности Управления по вопросам гражданства, Управления паспортной работы и регистрационного учета населения и Управления организации визовой и регистрационной работы.
Работа выполнена и обсуждена на кафедре административного права Московского университета МВД России.
Структура и объем работы определены содержанием темы и задачами исследования. Диссертация выполнена в объеме, предусмотренном ВАК РФ, и состоит из введения, трех глав (восемь параграфов), заключения и списка использованной литературы.
Понятие гражданства и его юридическая природа
Определение понятия гражданства, а также его содержания и основных особенностей носит дискуссионный характер. Проблемы определения понятия гражданства были исследованы в работах Черниченко СВ., Витрука Н.В., Зла-топольского Д.Л., Косакова С.К., Полянского В.В., Шевцова B.C., Воеводина Л.Д., а также других ученых. Однако по-прежнему остается актуальным высказывание одного из первых исследователей советского гражданства С.С. Кишкина: «Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудноуловимым»1.
Множественность определений понятия гражданства помимо различных подходов к его изучению объясняется также и непрерывно происходящими в его содержании изменениями. Содержание гражданства связано с конкретными историческими условиями развития государства и находится под влиянием происходящих в нем процессов. Отмеченное дает основания для разногласий среди ученых по поводу того, существует ли общее определение понятия гражданства независимо от социально-политического различия государств.
Следует отметить, что при исследовании гражданства учеными-юристами в советский период неизменно подчеркивался его классовый характер и обусловленность гражданства существующими в обществе экономическими отношениями. В работах, посвященных исследованию гражданства, указывалось, что гражданство носит политический, классовый характер. Однако в трудах советских авторов в то же время серьезно исследовались теоретические основы гражданства. Кроме того, представляется верной лежащая в основе исследования гражданства исходная предпосылка о том, что сущность и содержание гражданства непосредственно зависят от типа государства, определяемого как формационной, так и цивилизационной парадигмой.
В правовой науке существуют следующие основные подходы к определению понятия гражданства, являющиеся наиболее проверенными и обоснованными: 1) гражданство определяется как принадлежность лица к государству; 2) гражданство рассматривается в виде правовой или политико правовой связи лица с государством; 3) третье направление объединяет предыдущие, то есть гражданство трактуется как юридическая связь лица с государством с признаком принадлежности лица к государству; 4) гражданство определяется как состояние лица в государстве.
Гражданство также зачастую определяется как членство лица в государстве, либо в качестве союза лица с государством, как статус лица, как правоотношение между лицом и государством и т.д.
Например, С.А. Комаров под гражданством как членством в государстве понимает союз личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством1.
Трактовка гражданства как членства лица в государстве находится в целом в рамках договорной теории происхождения государства. Государство в договорной теории в этом случае понимается как публично-правовой союз населения, политически организованной общности людей, в границах определенной территории. Принадлежность к государству следует понимать не буквально, а как членство в государстве, принадлежность к государственно-организованному обществу, которая юридически закрепляется и оформляется гражданством личности. Исходя из того, что только соглашение людей является основой всякой законной власти, еще Ж.-Ж. Руссо рассматривал гражданство как выражение определенного сочленства лиц в государстве, дающее им право на участие в государственной власти.
Сравнивая законы о гражданстве стран СНГ, следует отметить, что единая легальная формулировка понятия гражданства в них также отсутствует.
Так, например, в Законе о гражданстве Украины от 18 января 2001 г. под гражданством Украины понимается правовая связь между физическим лицом и Украиной, которая находит свое проявление в их взаимных правах и обязанностях.
В законах о гражданстве Азербайджана от 26 июня 1990 г., Казахстана от 20 декабря 1991 г., Киргизии от 18 декабря 1993 г., Таджикистана от 28 июня 1991 г., Узбекистана от 2 июля 1992 г. гражданство также определяется как правовая либо как политико-правовая связь лица с государством, находящая выражение в их взаимных правах и обязанностях.
В законе о гражданстве Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. гражданство определяется как неотъемлемый атрибут государственного суверенитета Республики Беларусь, обусловливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Беларусь.
Согласно закону о гражданстве Республики Грузия от 25 марта 1993 г. гражданство означает политико-правовой союз лица с государством Грузия, который выражается в единстве взаимных прав и обязанностей, основывается на уважении достоинства человека, признании его прав и свобод.
По закону о гражданстве Республики Молдова от 5 июня 1991 г. гражданство Республики Молдова определяет постоянные политико-правовые отношения между физическим лицом и государством Республики Молдова, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.
Наконец, по закону о гражданстве Туркменистана от 30 сентября 1992 г. гражданство Туркменистана, являясь неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета Туркменистана, определяет принадлежность лица к государству и устойчивую правовую связь между ними, совокупность их взаимных прав и обязанностей.
Основные принципы института гражданства
Сущность, характер и содержание института гражданства выражаются в его принципах. По-видимому, правильнее говорить о принципах института гражданства, а не о принципах гражданства вообще, поскольку государства по-разному законодательно устанавливают те или иные нормы-принципы в зависимости от целого ряда объективных и субъективных причин.
Принципы представляют собой основополагающие идеи, руководящие начала, характеризующие единство и основные тенденции развития правовых норм, регулирующих данную сферу общественных отношений. Они отражают объективно сложившиеся закономерности развития общества, вытекают из содержания политики государства и содержат обобщенную характеристику отрасли права1.
Принципы института гражданства представляют собой исходные начала, ведущие идеи и установки, на основе взаимосвязей элементов содержания гражданства, определяющие его стабильность.
Соответствие внутригосударственных принципов института гражданства международным нормам-принципам, касающихся прав и свобод человека и гражданина, служит показателем степени развитости и демократичности законодательства о гражданстве государства.
Общая теория права признает наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Как правило, общеправовые принципы преломляются в отраслевых и реализуются через нормы отрасли1. Институт гражданства и институт основ правового положения личности базируются на одинаковых общих принципах права, поскольку оба института отражают коренные отношения между человеком и государством. Как пишет Л.Д. Воеводин, - гражданство как составной элемент основ правового положения личности опирается на те же принципы, что и другие их институты. Вместе с тем эти общие начала в законодательстве о гражданстве выражаются в своих специфических формах, адекватных ему. Здесь есть также ряд общих положений, предваряющих конкретные установления2.
К общим (конституционным) принципам института гражданства могут быть отнесены принципы, на которых основывается отечественная правовая система: народовластие, демократизм, гуманизм, федерализм, равноправие, признание и уважение достоинства, основных прав и свобод человека, единство прав, свобод и обязанностей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации и т.д. Эти принципы являются базовыми в регулировании отношений, связанных с гражданством.
Специальными принципами института гражданства являются принципы, имеющие отношение только к данному институту и обусловленные его предметом и методом регулирования.
К ним можно отнести следующие принципы: единое гражданство, равное гражданство, свобода и добровольность выбора гражданства, гарантиро-ванность защиты государством своих граждан за границей, недопустимость выдачи гражданина иностранному государству, недопустимость лишения гражданства, непризнание автоматической утраты российского гражданства.
В.В. Полянский делит специальные принципы гражданства на две подгруппы: специфические принципы гражданства, лежащие в основе политико-правовой связи лица с государством и специфические принципы, основывающиеся на конкретных отношениях по поводу возникновения и прекращения гражданства, в которых объектом выступает сама политико-правовая связь гражданства1.
В юридической литературе существует и другая классификация специальных принципов гражданства, что объясняется различием формулировок норм-принципов, закрепленных в конституциях и законах о гражданстве различных государств2.
В рекомендательном законодательном акте «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренном Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 29 октября 1992 г. признано нормативное значение следующие принципов: гражданство - атрибут государственного суверенитета; право каждого человека на гражданство; недопустимость лишения гражданства или права изменения гражданства; недопустимость дискриминации в вопросах гражданства по различным основаниям; равенство гражданства независимо от основания приобретения; сокращение безгражданства; учет постоянного проживания на данной территории при решении вопроса о приобретении гражданства; принцип единства семьи; защита своих граждан государством за пределами своей территории в соответствии с международными нормами; сохранение гражданства при проживании за границей; недопустимость выдачи собственных граждан иностранному государству; право на судебную защиту в случае нарушения правомочий лица в вопросах гражданства; приоритет межгосударственных договоров в отношении национального законодательства.
В Законе о гражданстве в ст. 4 «Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства в Российской Федерации» закреплено, что принципы и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Правовые основания и условия приобретения, восстановления, прекращения гражданства Российской Федерации
Основное место в институте гражданства и в содержании права на гражданство занимают вопросы признания, приобретения, изменения, выбора и утраты гражданства. Право на гражданство не подразумевает безусловного принятия любого человека в гражданство любого государства, равно как и обязанности такого приема. В национальном законодательстве государства устанавливают различные ограничения реализации данного права.
В этом отношении предыдущий Закон «О гражданстве РСФСР» 1991 г. отличался уникальной либеральностью от аналогичных законов о гражданстве других бывших союзных республик, где процедура приобретения гражданства изначально была усложнена и предусматривает множество ограничительных цензов.
Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. установлено, что каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации в соответствии с законом. Закреплено, что любое дееспособное лицо по достижении 18-летнего возраста может ходатайствовать о приеме в российское гражданство. При этом не принимаются во внимание такие обстоятельства как социальное положение, происхождение, расовая и национальная принадлежность, пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения.
Установление (возникновение) гражданства охватывает как форму признания гражданства, то есть констатации наличия гражданства у лица, так и форму приобретения гражданства. Критерием различия между признанием и приобретением гражданства служит наличие волеизъявления заинтересованного лица. Установление гражданства в форме признания определяется законом путем установления круга лиц, считающихся (являющихся) гражданами данного государства.
Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает, что гражданами Российской Федерации являются: 1) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего федерального закона; 2) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом о гражданстве Российской Федерации.
Способы приобретения гражданства делятся на две группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая - в исключительном.
К первой группе относится: приобретение гражданства в результате рождения; в результате натурализации (приёме в гражданство); пожалование гражданства1.
Приобретение гражданства в исключительном порядке охватывает следующие способы: групповое предоставление гражданства, или коллективная натурализация (частный случай - трансферт); оптация или выбор гражданства; реинтеграция (репатриация) или восстановление в гражданстве.
В Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. предусмотрены следующие основания приобретения гражданства: по рождению; в результате приема в гражданство Российской Федерации; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; по иным основаниям.
Государственно-правовая политика в сфере гражданства по Закону о гражданстве 1991 г. основывалась на принципе накопления, хотя прямо данный принцип в законодательстве не указывается. Накопление гражданства выражалось в следующем: в либерализации приема в российское гражданство; закреплении тенденции расширения круга лиц, приобретших гражданство России в порядке признания; отсутствии принятых в других странах ограничительных цензов; допущении двойного гражданства; запрещении лишения гражданства государством в одностороннем порядке.
Политика накопления гражданства, насколько это объяснимо, обусловлена двумя причинами: во-первых, стремлением России в сложившихся условиях максимально облегчить приобретение ее гражданства оставшимся проживать в странах «ближнего» зарубежья соотечественниками; и во-вторых, возможности таким образом восполнить демографическую убыль населения Российской Федерации, которая приобрела в последнее десятилетие поистине катастрофический характер.
По оценкам, демографическая ситуация в России, в лучшем случае кризисная, в худшем - катастрофическая. Возврат к нормальному замещению поколений в ближайшие два десятилетия в России маловероятен. Коэффициент рождаемости (число детей, рожденных женщиной в течение жизни) понизился до 1,38, в то время как для простого воспроизводства населения необходим показатель на менее 2,14. Из всех российских территорий уровень рождаемости, достаточный для замещения поколений родителей их детьми, сохраняется только в республиках Тыва, Дагестан и Калмыкия1. К 2115 г. население России по прогнозу Госкомстата сократится на 5% и будет составлять не более 138 млн. человек. Иначе говоря, за пятнадцать лет число наших сограждан должно сократиться на 7,5 млн.2.
Политическая и демографическая ситуация, несомненно, оказывает влияние на политику государства в области гражданства, лежит в ее основе.
Однако большее количество населения в государстве желательно не всегда. Политика накопления гражданства оправдана в том случае, если экономика государства стабильна. При анализе экономико-демографической ситуации, политики миграции и предоставления гражданства необходимо учитывать категорию экономически оправданного количества населения. Иными словами, если государство процветает, то в нем будут хорошо чувствовать себя и прирожденные граждане и натурализованные.
Производство по делам о гражданстве Российской Федерации
Закон о гражданстве Российской Федерации содержит как нормы материального права, определяющие правила решения вопросов о гражданстве по существу, так и закрепленные в Главе VII административно-правовые нормы, регламентирующие производство по делам о гражданстве Российской Федерации, к которым относятся: порядок подачи заявлений по вопросам гражданства; порядок оформления заявлений по вопросам гражданства; порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства; порядок исполнения решений по вопросам гражданства, а также контроль за их исполнением. а) Порядок подачи заявлений по вопросам гражданства
В соответствии со статьей 31 Закона заявление по вопросам гражданства Российской Федерации подается по месту жительства заявителя: лицом, проживающим на территории Российской Федерации, - в территориальный орган МВД России; лицом, проживающим за пределами Российской Федерации и не имеющим места жительства на территории Российской Федерации, -в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, находящееся за пределами Российской Федерации.
Пунктом 1 раздела I Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации1 конкретизирован перечень органов внутренних дел, правомочных принять к рассмотрению такое заявление. К ним относятся: министерство внутренних дел республики, главное управление или управление внутренних дел края, области, города федерального значения, автономной области либо автономного округа.
Заявление по вопросам гражданства подается заявителем лично. В случае если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствующие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями (части 2 и 3 ст. 32).
Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями или законными представителями (ч. 4 ст. 32). б) Порядок оформления заявлений по вопросам гражданства Статьей 33 Закона закреплен порядок оформления заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации.
Заявление по вопросам гражданства составляется письменно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации (ч. 1).
В случае если заявитель не может подписать заявление в силу неграмотности или физических недостатков, заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной записью. За пределами Российской Федерации такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации (ч. 2).
Согласие заинтересованных лиц на приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации в предусмотренных Федеральным законом случаях дается в письменном виде, подлинность подписей указанных лиц удостоверяется нотариальными записями. Подлинность подписей лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, удостоверяется уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации (ч. 3).
Важным фактором для рассмотрения вопроса о производстве по делам о гражданстве является внесение в данную норму Федерального закона части четвертой, которая устанавливает, что форма и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяется положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации.
Разделом I Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации 14 ноября 2002 г., установлено, что заявление составляется по форме, соответствующей конкретным основаниям приобретения, прекращения или оформления гражданства Российской Федерации.
При этом необходимо отметить тот факт, что в отличие от ранее действовавшего в постсоветский период законодательства Российской Федерации впервые форма заявлений урегулирована в законодательном порядке (приложения №№ 1 - 7 к Положению) Ранее формы заявлений (ходатайств) лиц, проживающих на территории Российской Федерации, устанавливались нормативными правовыми актами МВД России. Соответствующие формы заявлений (ходатайств) лиц, проживавших за пределами Российской Федерации, устанавливались директивным письмом МИД России, не носящим правового характера.
Также впервые в Положении был установлен перечень документов, предъявляемых должностному лицу полномочного органа, ведающего делами о гражданстве, удостоверяющие его личность, гражданство либо отсутствие гражданства, а также документы, подтверждающие место жительства заявителя. При этом предъявления документов, удостоверяющих гражданство заявителя и подтверждающих его место жительства, не требуется, если эти сведения содержатся в документе, удостоверяющем личность заявителя, а именно в паспорте и (или) виде на жительство.
