Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Налоги как объект государственного администрирования 14
1. Понятие государственного администрирования в сфере налогообложения 14
2. Содержание государственного администрирования в сфере налогообложения: формы реализации контроля и надзора 33
3. Правовое регулирование налогообложения: основные направления реформирования налоговой системы России 58
Глава 2. Механизм и особенности государственного администрирования в сфере налогообложения 72
1. Субъекты государственного администрирования в сфере налогообложения и формирование национальной налоговой политики 72
2. Основные направления государственного администрирования в сфере налогообложения: повышение эффективности налоговой системы 95
3. Приоритетные направления совершенствования государственного администрирования в сфере налогообложения 114
Заключение 147
Список использованной литературы 151
- Содержание государственного администрирования в сфере налогообложения: формы реализации контроля и надзора
- Правовое регулирование налогообложения: основные направления реформирования налоговой системы России
- Субъекты государственного администрирования в сфере налогообложения и формирование национальной налоговой политики
- Приоритетные направления совершенствования государственного администрирования в сфере налогообложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важнейших проблем любого государства является обеспечение поступления в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов, сборов и иных установленных законом платежей, которые взимаются с налогоплательщиков с целью удовлетворения общенациональных потребностей, развития налоговой системы и экономики страны.
Исследование вопросов государственного администрирования в сфере налогообложения (налогового администрирования) находится на начальной стадии в правовой науке. В современных официальных документах определение термину "налоговое администрирование" не дается.
Государственное администрирование в сфере налогообложения как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России.
Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля.
Целью налогового администрирования является исполнение налоговой политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений регулируемых налоговым законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения налоговых правоотношений.
Налоговое администрирование является одним из основных элементов эффективного функционирования налоговой системы и экономики.
Эффективность последних обусловлена полнотой выявления источников доходов в целях обложения их налогами и минимизацией расходов по их мобилизации и обязанности уплате. Совершенствуясь, налогообложение постепенно продвигается к состоянию, в котором все более полно реализуется потенциал, теоретически заложенный в категории «налог». Этот потенциал есть не что иное как возможность налоговой системы быть оптимальной на практике, то есть основываться на принципах справедливости, равенства, равномерности, демократичности и общественной полезности. По мнению Д. Рикардо, «налоги составляют ту долю продукта земли и труда страны, которая поступает в распоряжение правительства; они всегда уплачиваются в конечном счете или из капитала, или из дохода страны».
Налоги, используемые для пополнения доходов бюджета, не должны препятствовать развитию производства на новой структурно-технической основе. В налогах должны быть заложены органичное сочетание и относительное равновесие двух функций: фискальной и регулирующей.
Последнее свойство системы налогообложения наиболее значимо, ибо оно обеспечивает наиболее рациональное налоговое воздействие на темпы и уровень развития производительных сил, создает условия для наиболее полного удовлетворения общественных потребностей. Финансовая деятельность государства по получению налогов как одного из суверенных прав государства будет действенной только в том случае, если будет разработан оптимальный механизм налогового администрирования.
В истории налоговой системы последовательно вводились равные, пропорциональные и прогрессивные налоги, которые сосуществуют в настоящее время. Правда, прогрессивные налоги стали практически широко применяться только в XX веке. Этим видом налога стали облагаться доходы.
См.: Рикардо Д. Начала политической экономии и налогового обложения. Глава 8 «О налогах». - М., 2007. - С. 210.
См.: Красницкий В.А. Организация налогового администрирования / Дисс... канд. экон. наук. - Краснодар, 2000. - С 124.
Принцип прогрессивного налогообложения реализовывался в результате возрастания государственной потребности в средствах, а также резкой дифференциации доходов.
Современное развитие общественно-экономических отношений в совокупности с реформированием налоговой системы требует повышения поступления налогов, упрощения налогового учета, стабильности и эффективности налоговой системы в целом.
Степень научной разработанности проблемы. Отечественная и зарубежная юридическая наука конца XIX - начала XXI в. уделяла и уделяет серьезное внимание проблемам государственного администрирования в сфере налогообложения, взаимодействию налоговых органов и налогоплательщиков - физических и юридических лиц.
Начало формированию классической теории налогообложения, провозгласившей фундаментальные принципы налогообложения, положили труды А. Смита и Д. Рикардо. В истории развития налоговой науки определяющую роль сыграли два научных течения: марксизм и неоклассицизм, вобравший идей А. Смита и Д. Рикардо о налогах. Классовый характер марксистского учения о государстве, природе стоимости, смысле и целях распределения, товарно-денежных отношениях был положен в основу реформирования производственных отношений в СССР, начиная с конца 1920-х гг.
Понятие налогового администрирования отражено в работах советских и российских ученых М.М. Агаркова, А.В. Бачурина, A3. Дадашева, СВ. Заполъского, В.А. Красницкого, А.В. Лобанова, Г.Л. Маръяхин, И.А. Перонко, М.И. Пискотша, Г.Л. Рабиновича, Н.Н. Ровинского, Т.П. Солюс, С.Д. Цыпкина и др. Вопросам административно-правового регулирования налогообложения и проблемам налогового права посвящены труды таких российских юристов, как: В.Р. Берник, СМ. Борисов, С.А. Герасименко, Е.Н. Евстигнеев, В.М. Зуев, Б.Я. Кикотъ, В.А. Козлов, Н.М. Конин, Д.Г. Черник, Р. Т. Юлдашев и др.
Отдельно следует выделить диссертационное исследование А.С. Титова, посвященное аспектам теоретического осмысления юридических основ российского налогового администрирования.
Вместе с тем, в этих работах не исследовался правовой механизм и особенности российского государственного администрирования в сфере налогообложения в рамках реформирования современной налоговой системы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного администрирования налогообложения в Российской Федерации.
Предметом исследования является нормы административного и финансового права, регулирующие порядок и особенности государственного вмешательства и регулирования сферы налогообложения в России.
Целью настоящей работы является концептуальное осмысление теоретико-правовых основ государственного администрирования в сфере налогообложения.
Постановка выше обозначенной цели предполагает решение следующих задач:
изучение понятия, содержания и форм государственного администрирования в сфере налогообложения;
исследование правового регулирования налогообложения и основных направлений реформирования налоговой системы России;
изучение правовой природы субъектов государственного администрирования в сфере налогообложения и механизма формирования национальной налоговой политики;
— выявление и анализ основных направлений государственного
администрирования в сфере налогообложения в целях повышения
эффективности российской налоговой системы.
См.: Титов А.С. Теоретико-правовые основы налогового администрирования в Российской Федерации / Дисс... докт. юрид. наук. - М., 2007.
Теоретическую основу исследования составили научные идеи классиков политической экономии, а также труды советских и современных российских ученых в сфере административного и финансового права, зарубежный опыт организации системы и структуры налогового администрирования, а также работы по теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений.
Методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частнонаучные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Исследование в виде анкетирования 32 сотрудников Управления
Федеральной налоговой службы по городу Москве на тему: «Формы
государственного администрирования в сфере налогообложения»,
результатом которого стало выявление основных форм и направлений
государственного администрирования в сфере налогообложения в
Российской Федерации (апрель-май 2008 г.).
2. Интервьюирование 9 членов Общественного совета при центральном
аппарате Федеральной налоговой службы на тему: «Совершенствование
нормативной базы, обеспечивающей реализацию конституционных прав и
обязанностей граждан по уплате налогов и функционирование системы
контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации
о налогах и сборах», результатом которого стало выявление перспектив
совершенствования законодательства по уплате налогов и сборов (сентябрь-
октябрь 2008 г.).
3. Анкетирование 32 научных сотрудников НИИ финансового и
налогового права на тему: «Перспективы развития налоговой системы
России: ослабление или усиление налогового администрирования»,
результатом которого стало выявление основных направлений модернизации в сфере налогообложения и формирования национальной налоговой политики (апрель-май 2009 г.).
4. Изучение и обобщение результатов 125 прокурорских проверок, проводимых следственными управлениями следственного комитета при Прокуратуре РФ по г. Москве по поступившей информации о неуплате налогов налогоплательщиками в рамках реализации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах (сентябрь 2009 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых современных исследований, в котором с учетом основных тенденций глобального финансового кризиса раскрываются понятие, содержание и механизм государственного администрирования сферы налогообложения; анализируются основные направления реформирования налоговой системы России, с помощью которых спад российской экономики должен быть, по меньшей мере, остановлен.
Дано авторское определение понятий «налогообложение» и «государственное администрирование в сфере налогообложения», а также выявлена и проанализирована экономическая функция налогов в российской финансовой системе, дано определение понятия и принципов администрирования налогов как вида государственной деятельности.
В диссертации выявлено и проанализировано отличие администрирования налогов от административной деятельности, дан анализ функционирования налоговых систем стран с эффективной рыночной экономикой, выявлено, что в функциональном отношении действие элементов налогового механизма разграничено по двум подсистемам: фискальной и регулирующей.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Налогообложение представляет собой совокупность экономических (финансовых), организационных и правовых отношений, которые возникают и формируются как объективное следствие процесса перераспределения
денежной формы стоимости для реализации национальных целей и удовлетворения потребностей и представляют собой одностороннее, безэквивалентное, принудительное (с использованием государственно-властного механизма) изъятие части доходов собственников в общегосударственное пользование, с учетом органичного сочетания и равновесия двух функций: фискальной и регулирующей.
Данное определение раскрывает первопричину существования налоговых отношений - необходимость перераспределить часть дохода для удовлетворения общенациональных потребностей.
2. Государственное администрирование в сфере налогообложения
следует рассматривать в широком и узком смыслах.
В широком смысле это организация процесса управления
государственной системой уполномоченных законодательных и
административных налоговых органов, которые с помощью установленных законом форм и методов (налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль) в процессе правоприменительной и правореализующей деятельности обеспечивают возможность налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации.
В узком смысле это совокупность норм правового поведения, регулирующих саму возможность и порядок изъятия государством части дохода общества (налога) в государственный бюджет, а также определяющих меры ответственности налогоплательщиков за нарушение налогового законодательства.
3. Экономическая функция налогов означает, что они, будучи
активным инструментом перераспределительных процессов в общественных
отношениях, оказывают влияние на воспроизводство, соответственно,
стимулируя или уменьшая его темпы, увеличивая или замедляя темпы
накопление капитала. Данная функция по своей правовой природе является
неотделимой от фискальной и перераспределительной, находясь с ними в
тесной взаимосвязи, позволяя осуществлять такие масштабные социальные программы как в Германии, Швеции и других странах.
4. Более широкое и углубленное воздействие налоговых доходов на процесс воспроизводства объективно вызвано возросшим в последнее время фискальным значением налоговых доходов. В то же время, расширение базы для фискальной функции можно считать результатом регулирования производства, направленного на поддержание стабильных темпов экономического развития и роста государства, что повышает его доходность и в известной мере расширяет базу для фискальной функции.
5. Налоговая политика - это самостоятельное направление государственной политики, основанное на сочетании совокупности факторов: современной национальной политической идеологии, анализе экономической обстановки и путях социально-экономического развития страны, которое по своей сути можно характеризовать как сложноорганизованную систему деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по созданию эффективного механизма правового регулирования системы налогов и налогообложения с помощью разработки и принятия нормативных правовых актов, направленную на формирование доходной части государственного бюджета.
6. Администрирование налогов как вид государственной деятельности базируется на следующих важных правовых принципах: равенства перед законом и уважения принципа законности и гласности; своевременного и добровольного исполнения каждым налоговой обязанности; права на все способы правовой защиты в сфере налогового администрирования; презумпции невиновности налогоплательщика; эффективности как основной цели государственного администрирования системы налогов и налогообложения; принцип соблюдения налоговой тайны; принцип неизбежности юридической ответственности.
7. Отличие деятельности по администрированию налогов от административной деятельности заключается в том, что уполномоченный субъект властного воздействия не оказывает в большинстве случаев до определенной стадии такого властного воздействия, выраженного в совершении определенных правовых действий, влекущих за собой необходимость совершения другим субъектом права определенных ответных действий в рамках правовых отношений между субъектами такой деятельности. Административно-правовые отношения исключают возможность договорных отношений типа гражданско-правовых, а налоговые отношения такую возможность предоставляют.
8. Анализ функционирования налоговых систем стран с эффективной рыночной экономикой показывает, что их развитие имеет общий алгоритм и направлено на:
а) рационализацию (оптимизацию) целей налогообложения;
б) динамичность налоговых систем и их изменение в соответствии с
изменяющимися условиями функционирования экономики;
в) рост взаимосвязей (прямых и обратных) налоговых систем с
эффективностью производства;
г) сочетание тактических и стратегических целей развития налоговых
систем;
д) оптимизацию соотношения интересов участников рыночных
отношений;
е) более полный учет в уровне налогообложения объемов потребления
общественных благ, предоставляемых государством различным
налогоплательщикам;
ж) учет в налогообложении доходности и платежеспособности
субъектов налоговых отношений (дифференциация).
Именно эти аспекты определяют во многом качественные характеристики налоговой системы и ее потенциал, который измеряется не
только суммами налоговых поступлений, а прежде всего стимулирующим воздействием налоговой системы на развитие национальной экономики.
9. Действие системы налогового механизма в сфере администрирования в функциональном отношении можно представить как двунаправленное: фискальное действие и регулирующее действие (результат такого действия). Соблюдение паритета между ними позволяет формулировать правовые основы для создания оптимального налогового механизма и государственного администрирования налогообложения в рамках национальной системы экономики и права. Препятствиями в этом являются политическая и экономическая нестабильность в государстве, отсутствие стройной системы профильного законодательства и системы применения ответственности за его несоблюдение.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы уточняют понятие, содержание, цели, задачи и перспективы реализации механизма государственного администрирования в сфере налогообложения.
В работе уточняется правовая природа налогов как объекта
государственного администрирования, полномочия субъектов
государственного администрирования в сфере налогообложения, а также приоритетные направления совершенствования государственного администрирования в сфере налогообложения.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, а также определение перспектив правового регулирования механизма государственного администрирования в сфере налогообложения в России могут способствовать более продуктивному диалогу между государством и иными субъектами налоговых отношений, развитию Российской Федерации как правового демократического государства.
Материалы и результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при изучении дисциплин
«Административное право» и «Финансовое право». Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию законодательных норм, регулирующих государственное вмешательство в налоговую сферу.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в четырех научных публикациях автора, в том числе, в статье, опубликованной в научном журнале «Современное право», входящем в список изданий, рекомендованных ВАК.
Отдельные выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором
на различных научно-практических конференциях и семинарах:
международной конференции "Современные проблемы теории налогового
права" (4-6 сентября 2007 г., г. Воронеж), консультационной программе
"Судебные споры, возникающие при оптимизации НДС, налога на прибыль,
зарплатных налогов" (17 марта 2008 г., г. Москва), научно-практической
конференции "Эффективное ведение налоговых споров: анализ новелл
законодательства, актуальных правовых вопросов и судебной практики" (21
апреля 2008 г., г. Санкт-Петербург), научно-практическом семинаре
"Практика проведения контрольно-ревизионных мероприятий
правоохранительными и налоговыми органами РФ и их последствия для налогоплательщика" (9-11 июня 2008 г., г. Санкт-Петербург), информационно-консультационном семинаре "Эффективное ведение налоговых споров: анализ новелл законодательства, актуальных правовых вопросов и судебной практики" (9-11 февраля 2009 г., г. Москва).
Результаты диссертационного исследования апробированы в практической деятельности Онексимбанка, а также в процессе преподавания дисциплин «Финансовое право» и «Административное право» в Московском гуманитарном университете.
Содержание государственного администрирования в сфере налогообложения: формы реализации контроля и надзора
В первой половине XIX в. швейцарский экономист Ж. Симонд де Сисмонди в своем труде «Новые начала политэкономии» (1819 г.) сформулировал теорию налога, согласно которой граждане должны смотреть на налоги как на вознаграждение за оказываемую правительством защиту их личности и собственности. Налоги, уплачиваемые гражданами, должны по справедливости соответствовать тем выгодам, которые общество им доставляет, и тем расходам, на которые оно идет ради них. При помощи налогов покрываются ежегодные расходы государства, и каждый плательщик налогов участвует в общих расходах, совершаемых ради него. В теории налога Ж. Сисмонди плата за услуги, покупаемые у государства, получает определение жертвы. Русский экономист Н. Тургенев,, исследуя природу налогов, тоже считал их «пожертвованиями на общую пользу». Теория жертвы получила во второй половине XIX в. дальнейшее развитие, сохранив свою актуальность и в первые десятилетия XX в. Д.С. Миль, чьи произведения пользовались большой популярностью в России во второй половине XIX в., разделял точку зрения Ж.Б. Сэя на деятельность государства, но, в отличие от него, считал налог не злом, а жертвой, вызванной необходимостью. Будучи отдельным производителем, правительство удовлетворяет общему началу хозяйственности. Налог и есть оплата со стороны производства за обеспечение нормальных условий хозяйствования. Налоговые доходы составляют основу консолидированного бюджета Российской Федерации. Полнота осуществления государством своих функций зависит от величины главного финансового фонда страны - консолидированного бюджета, равномерности и полноты его формирования. Фискальная функция налогов проявляется в изъятии части доходов налогоплательщиков, в уровне этого изъятия и в его организации, а также в использовании различных принудительных мер с целью своевременного и полного формирования бюджета и других общегосударственных и муниципальных фондов финансовых ресурсов. Исследование вопросов налогового администрирования находится на начальной стадии в правовой науке. В современных официальных документах определение термину "налоговое администрирование" не дается. Сам термин "налоговое администрирование" зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения. Реализация фискальной функции налогов сопровождается осуществлением других функций, прежде всего перераспределительной, эффективная реализация которой свидетельствует о реализации в экономическом механизме перераспределения налогов принципа социальной справедливости. Поступившие в централизованные финансовые фонды налоги перераспределяются и в виде финансирования из бюджета направляются на те или иные цели - содержание органов управления, оборону, просвещение и науку, здравоохранение, и т.д. В процессе взимания налогов осуществляется контрольная функция. Государство организует систему контроля поступления налогов (через налоговую службу, финансовые департаменты администраций и т.д.). Собираемость налогов в последние годы в России достигает 70-80% от сумм, которые возможны к поступлению, что является положительным показателем функционирования налоговой системы. Особая роль в налогообложении отводится регулирующей (стажирующей) функции. Именно она придает налоговым отношениям качественное содержание, позволяющее им выступать в виде комплексного экономического рычага, который активно используется государством в целях регулирования макро- и микроэкономических пропорций развития экономики, стимулирования предпринимательской деятельности, насыщения рынка товарами, а также в качестве важного фактора экономического развития и реализации принципа социальной справедливости в налоговой системе. Реализация этой функции должна осуществляться через изменение налогового законодательства в направлении дифференциации условий налогообложения субъектов рыночной экономики, развития системы обоснованных льгот (например, при осуществлении инвестиций) для развития производства на основе использования инновационных технологий. Воспроизводственная роль налогов реализуется через комплексное использование всех их функций, что дает возможность получить добавочный интеграционный эффект от их взаимодействия и также приблизиться к социальной справедливости в системе налогов и налогообложения в России. Налогообложение должно стимулировать процесс воспроизводства на основе реализации инновационно-инвестиционной стратегии развития как главного фактора экономического роста. Функции налогов активно используются государством для разработки и реализации налоговой политики, которая представляет собой систему мер государства по целенаправленному использованию налогообложения в интересах решения задач социально-экономического развития общества. В условиях трансформации экономики налоговая политика государства должна стимулировать:
1) активизацию перехода к эффективным рыночным механизмам хозяйствования, обеспечивающим устойчивый экономический рост;
2) повышение конкурентоспособности экономики и защиту национального производства;
3) развитие инновационных форм хозяйствования на основе оптимальной структуры собственности, адекватной динамике рыночных отношений;
4) рост рентабельности, снижение затрат и накопление финансовых ресурсов для инвестиций в целях осуществления необходимых структурных изменений в экономике;
5) формирование условий для привлечения иностранных инвестиций;
6) социально-справедливое перераспределение доходов и национального богатства в целях обеспечения социальной устойчивости общества;
7) оптимизацию структуры национальной экономики в соответствии со стратегическими задачами ее развития;
8) формирование достаточных централизованных фондов финансовых ресурсов (бюджета и других) для реализации общегосударственных социально-экономических программ (планов) развития.
Правовое регулирование налогообложения: основные направления реформирования налоговой системы России
Для государства налоги и сборы выступают основным источником доходов бюджета, с помощью которых государство финансирует реализацию своих функций, поэтому оно заинтересовано в наиболее полном взимании налогов. Налоги - это законный способ изъятия частной собственности; плательщики в течение нескольких веков боролись за установление четких гарантий защиты от произвола органов власти по установлению налогов и сборов. Реформирование российской налоговой системы осуществляется в рамках государственной экономической политики, которая, в свою очередь, находит проявление в структуре планируемого государственного бюджета, в целевых государственных программах, инвестиционных проектах, в государственных законах, в параметрах социальной защиты и поддержки нуждающихся, в условиях государственного кредитования, в ставках государственного налогообложения и предоставления льгот, в государственном воздействии на экспорт и импорт, в величинах внешнего и внутреннего государственного долга. В то же время экономическая политика характеризуется не только тем, что зафиксировано в государственных бюджетах и программах, но и текущими, принимаемыми по ходу дела решениями правительства, проводимыми крупными оперативными мероприятиями. Необходимость подобных действий, способных заметно деформировать официально декларируемую государственную экономическую политику, обусловлена, прежде всего, нестабильностью социально-экономической, военно-политической, природно-экологической ситуации. Вполне возможны и часто наблюдаются пересмотры экономической политики вследствие допущенных ошибок в ее формировании, изменения позиций правительства либо смены его состава. Исследуя экономическую политику и механизм реформирования налоговой системы невозможно не коснуться вопросов государственного регулирования как рыночной экономики, так и системы налогообложения, а также аспектов проводимой государством налоговой политики. Итак, в общей системе государственного регулирования рыночной экономики особое место принадлежит налогам. Это сложная социально- экономическая категория, отражающая динамику определенной сферы экономических отношений между государством, а также структурами местного самоуправления с производителями товаров и услуг юридическими и физическими лицами, получающими доходы и владеющими имуществом. Под налогом принято считать обязательный безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Выступая в качестве особой формы взаимосвязей государства и субъектов рыночной экономики, налоги играют исключительно важную роль в государственном регулировании их деятельности. Важно отметить и нравственно-этические аспекты налогообложения, реализация которых предполагает наиболее полный учет особенностей отдельных социальных групп налогоплательщиков (пенсионеров, лиц с низким уровнем доходов). Социально-экономическое содержание налогов раскрывается в их функциях. Обычно выделяют четыре основных функции налогов: фискальную, перераспределительную, контрольную и регулирующую (стимулирующую). Все они, проявляясь во взаимосвязи, формируют их комплексную воспроизводственную роль в социально-экономическом развитии. Цели государственной экономической политики вытекают из целей и задач государственного управления экономикой. Экономическая политика государства в целом ориентирована на достижение общенациональных целей страны, общества, народа. Это обширная совокупность целевых задач, которую трудно свести к одной обобщенной цели. В советское время российской истории генеральная цель социалистического государства формулировалась как достижение максимально возможного в данных условиях уровня удовлетворения материальных и духовных запросов народа. Такая постановка цели политики носила во многом идеологический характер. В современной экономической науке проблема целеполагания, установления целей и задач государственной экономической политики рассматривается более утилитарно и сводится не к формированию единой общей цели, а к установлению спектра, совокупности таких целей. Тем не менее, при таком подходе нет возможности однозначно выразить совокупность целей, преследуемых государством в ходе выработки и осуществления своей экономической политики. Цели государства зависят от достигнутого уровня социального и экономического развития страны, историко-национальных традиций. В разных странах существуют свои приоритеты, предпочтения в отношении государственных устремлений, отражающие позицию правительства, общественное мнение, господствующие убеждения. Вообще, принято считать, что в тех странах, где господствуют рыночные отношения, государство должно принимать на себя и считать главными целями экономической политики те задачи, которые не способен решить сам рынок, которые не подвластны рыночному механизму хозяйствования. При таком подходе цели государственной экономической политики во многом совпадают с целями государственного регулирования. Достаточно конструктивен прагматический подход, в соответствии с которым цели экономической политики государства состоят в создании и поддержании условий стабильности, уравновешенности экономической ситуации. Такой подход получил название стабилизационной политики, он наиболее характерен для ситуации кризиса, спада, когда прежде всего необходимо подавить стихийные процессы, достичь управляемости, предотвратить дальнейшее ухудшение состояния дел. Цели стабилизации важны для закрепления достигнутого и желаемого состояния равновесия, предотвращения нежелательного выхода параметров экономики за допустимые пределы. В странах, экономика которых находится на подъеме или такой подъем ожидается, цели экономической политики становятся целями экономического роста, измеряемого уровнем такого роста. Для стран с социально ориентированной рыночной экономикой характерно выдвижение на первый план социальных целей государственной экономической политики. А существование в социуме (обществе) представляется немыслимым без договоренности членов общества о том, что считать справедливым, а что - нет. Это значит, что принцип социальной справедливости играет важную роль в становлении и развитии рыночной экономики в государстве. Такие цели во многом смыкаются с экономическими. Выдвижение социальных целей государственной политики и увязка их с экономическими целями характерны для таких стран, как США, Германия, Швеция, в меньшей степени это присуще другим странам, в том числе — России. К самым распространенным социальным целям государственной экономической политики относят экономическую свободу и экономическую справедливость. Экономическая свобода понимается как свобода выбора форм и видов экономической, предпринимательской деятельности, распределения и использования собственных средств, приобретения и продажи объектов собственности, поведения на рынке, участия в профсоюзах и забастовках. Государство способно проводить линию на ограничение экономической свободы отдельных субъектов хозяйственной деятельности. Говоря об экономической свободе как форме реализации принципа социальной справедливости в экономике и как цели государственной экономической политики, следует иметь в виду не безраздельную свободу, граничащую с анархией, а тот уровень свободы, который необходим для обеспечения эффективного функционирования хозяйственной системы и достижения экономических целей государственной политики. Весьма привлекательно выглядит такая цель, как экономическая справедливость, понимаемая с позиций честного, добросовестного отношения ко всем людям в стране, учета их интересов и возможностей, создания им адекватных, в пределе равных условий, прав, возможностей проявить себя в жизни.
Субъекты государственного администрирования в сфере налогообложения и формирование национальной налоговой политики
Налоговый контроль может различаться по степени централизации управления государством. В этом смысле следует говорить о границах централизации: полномочия центра, ведомств и местных органов власти.
То обстоятельство, что налоговые органы не подчиняются представительной и исполнительной власти на среднем и нижнем уровнях, вызвано, по нашему мнению, следующими обстоятельствами:
- защитой интересов бюджетов разных уровней;
- необходимостью реализации единых подходов (принципов) в создании материально-технической базы органов налогового контроля, информатизации, работе с налогоплательщиками и др.:
- особыми отношениями, возникающими между налогоплательщиками и налоговыми органами в процессе реализации последними норм налогового права об обязательности уплаты налогов и ответственности за их невыполнение. Обособление на среднем и низовом уровне органов налогового контроля от финансовых органов можно объяснить следующими причинами:
- трехуровневой бюджетной системой России, предполагающей администрирование финансовыми средствами на каждом уровне соответствующими финансовыми органами;
- существенным различием в методах работы, мотивации к труду специалистов налоговых и финансовых органов. Так, нормы налогового права обязывают налогоплательщиков строго исполнять налоговое законодательство, не допускают каких-либо изменений по соглашению налоговых органов и налогоплательщиков. Между тем в финансовых органах, в рамках более обобщенных норм финансового права допускаются отклонения, связанные, например, с изменением финансовыми органами режима финансирования из-за дефицита бюджета. Эти отклонения, не вступая в противоречие с нормами бюджетного права, в целом, могут создавать определенные приоритеты в бюджетно-сметном финансировании для одних организаций и ущемлять интересы других;
- обособленностью центральных ведомств Минфина РФ и Федеральной налоговой службы. Вместе с тем, опыт многих стран с развитой налоговой системой показывает также эффективность работы налоговых органов по уровневому принципу (федеральный, муниципальный, местный) и соподчиненности на высшем уровне Министерству финансов, осуществляющему единую в стране финансовую политику. Так, структура органов управления системы налогообложения Германии имеет три уровня: федеральный, региональный и местный. На федеральном уровне находится Федеральное Министерство финансов. На региональном (земельном) уровне - Министерство финансов федеральных земель. Министерствам финансов федеральных земель подчиняются Главные финансовые дирекции. На самом нижнем, местном уровне - финансовые ведомства, занимающиеся сбором налогов. Главной финансовой дирекции земли Саксония, например, подчиняется 35 местных финансовых ведомств. К компетенции финансовых ведомств, в частности, относится учет налогоплательщиков, начисление налогов, прием налоговых деклараций, принудительное взыскание налогов, ревизионная работа, налоговый розыск и др. Следует отметить, что структурные подразделения, занимающиеся налоговыми расследованиями, как в Главной финансовой дирекции, так и финансовых ведомствах, имеют двойное подчинение - финансовым органам и органам прокуратуры. Субъекты финансового контроля (Счетная палата, финансовые, налоговые, страховые органы, банки и т.д.) осуществляют контрольные функции в соответствии со специальными предписаниями, методикой, приемами, существенно отличными между собой, поскольку они обладают разными властными полномочиями. Следовательно, организация налогового контроля может характеризоваться различной степенью централизации самой налоговой службы, что в значительной мере связано с тем, насколько стабильна политическая и экономическая ситуации в стране, развита инфраструктура процесса налогового контроля и др. Государственные налоговые инспекции в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, конституциями республик, входящих в состав Российской Федерации, Налоговым Кодексом Российской Федерации, налоговым законодательством РФ и республик, входящих в состав РФ, законами субъектов РФ о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах. Качество правового обеспечения является важнейшим фактором стабильности налоговой системы. Налоговое законодательство, регулирующее отношения между налогоплательщиками и государством, в России сложилось сравнительно недавно - до 1992 года налоговые нормы носили несистемный характер. После принятия в декабре 1991 года Закона
Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (утратил силу) и особенно, введения в действие с 1 января 1999 года части первой Налогового кодекса Российской Федерации налоговое право сформировалось в самостоятельную отрасль российского законодательства. Налоговое право существенно отличается от других отраслей права тем, что в нем тесно взаимосвязаны не только чисто юридические вопросы, но и вопросы экономики, экономического анализа, бухгалтерского учета и т.д. Одной из особенностей налогового права является наличие противоречия между консерватизмом юридической формы налоговых норм и широтой экономического содержания хозяйственных отношений, которые данные нормы призваны регулировать.
Особенностью нынешнего Российского налогового права является то, что наряду с законодательными актами используются ведомственные нормативные циркуляры, отраслевые инструкции. Этого нет ни в одной цивилизованной стране с рыночной экономикой. Налоговые инспекции строят свои отношения с налогоплательщиками на имеющейся законодательной и нормативной основе, какой бы несовершенной она ни была; поэтому недостатки в налоговом законодательстве, его несовершенство и нестабильность впрямую влияют на эффективность налогового контроля. Практика показывает, что нечеткие формулировки в законах и других нормативных актах приводят к затягиванию проверок, длительным согласованиям, разногласиям, переписке с Минфином и Федеральной налоговой службой. Если материалы проверок рассматриваются в судах, то нередко решения принимаются на основе логических умозаключений, а не в соответствии с нормативной базой. В результате всего этого теряется много рабочего времени, возникают конфликтные ситуации в отношениях с налогоплательщиками. Исследовать проблему правового обеспечения налогового контроля необходимо, на наш взгляд, со следующих позиций:
- влияния правовой базы функционирования налоговой системы на условия осуществления налогового контроля и его эффективность;
- влияния правовой базы, устанавливающей непосредственно статус субъектов налогового контроля, их функции, направление развития и совершенствования деятельности (организационное построение, права, обязанности и ответственность, информатизация, работа с налогоплательщиками, материально-техническое обеспечение и др.).
В связи с вышеизложенным в настоящее время налоговые органы поставлены в тяжелейшее положение и вынуждены работать в условиях конфронтации с налогоплательщиками.
Приоритетные направления совершенствования государственного администрирования в сфере налогообложения
Для успешного проведения налоговой политики государства необходима система организационных мероприятий. Налоговые отношения возникают у государства (в лице субъектов налогового контроля) с субъектами налогообложения - юридическими и физическими лицами, на которых лежит юридическая обязанность уплаты налогов за счет собственных средств. Налоговым отношениям может предшествовать система мер (управленческих, правовых), принимаемых субъектами налогового контроля по созданию соответствующих предпосылок для осуществления контрольных: функций в рамках принятых норм и правил. При централизованной системе управления народным хозяйством такие важные сферы управленческих действий, как налоговое планирование, прогнозирование, информационный анализ, контроль, были жестко регламентированы. Это обеспечивало цель любой ценой выполнить директивно устанавливаемый план. Информационно- аналитические действия сводились к составлению статистических отчетов и сводок о ходе выполнения директивных заданий по платежам в бюджет. Отчеты зачастую содержали искажения и приписки. Создание социально ориентированной переходной экономики означает: достижение рационального уровня потребления для большинства населения, что предполагает, в частности, сокращение дифференциации в уровне потребления благ и услуг до пределов, при которых сохраняются стимулы к квалифицированному труду и эффективному предпринимательству;
создание условий для квалифицированного творческого труда, что тесно связано с качественным изменением структуры экономики (прежде всего сокращение до минимума применения тяжелого физического труда и экологически вредных производств);
переход от хронического дефицита потребительских товаров и услуг к широкому предложению их на рынке;
формирование эффективной системы социальной защиты, которая должна включать защиту от безработицы, обеспечение пособий для нетрудоспособных групп населения, соединение государственной и страховой систем социальной защиты. Возникновение налоговых отношений обусловлено объективной необходимостью, в связи с наличием и функционированием государства и его институтов. Становление рыночных принципов хозяйствования в России сопровождается повышением роли государственного регулирования в управлении экономическими и социальными процессами, что предопределяет повышение значимости налогов не только как способа обеспечения властных структур необходимыми средствами, но и как элемента системы государственного воздействия на пропорции общественного воспроизводства. Переход от административно-командной экономики к рынку придает управлению налогообложением глубокий экономический смысл и предъявляет к нему совершенно иные требования. Постепенно управление выходит из статичного состояния и начинает оперативно реагировать на различные изменения налоговых правоотношений. В связи с этим сама система налогообложения приобретает индикативные свойства. Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что: 1. Действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям, и их следует подвергать ревизии.
2. Налоговые администрации утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность ухода от налогов.
3. Усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения.
Такого рода сигналы обусловливают необходимость пересмотра методов управления налоговым производством. Анализ управленческих действий налоговых администраций может выявлять недостатки тактического свойства, устранить которые возможно в оперативном порядке, т. е. без изменения экономико-правовых основ налогообложения. В таком случае принимаются правительственные решения о пересмотре методов налогового управления. Наука и практика могут выявить и потребность в существенном изменении структур и функций налоговых администраций, направлений налоговой политики и методических основ налогового производства. Это обусловливает необходимость принятия кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы. Налоговое администрирование - это важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств. Рыночная экономика в современных условиях - это система организации хозяйства в масштабах страны, основанная на товарно-денежных отношениях, многообразии форм собственности, экономической свободе и конкуренции граждан (как собственников своей рабочей силы) и хозяйствующих субъектов в сфере производства и реализации товаров и услуг. Основу рыночных отношений между производителями и потребителями, продавцами и покупателями составляют свобода каждого в выборе делового партнера, свободное движение товаров и услуг, финансового капитала и рабочей силы в пределах общего экономического пространства. Вне рыночных отношений остаются организации и учреждения отраслей непроизводственной сферы, которые функционируют за счет бюджетных ассигнований, хотя и имеют (могут иметь) дополнительные поступления от предоставления услуг на коммерческой основе. Трудоспособная часть населения (каждый индивид в отдельности) выступает в качестве продавца своей рабочей силы на рынке труда, потребителя - на рынке потребительских товаров и услуг, инвестора - на финансовом рынке. В рыночной экономике взаимодействуют, таким образом, три специфических основных рынка: 1) товаров и услуг; 2) труда; 3) финансовых ресурсов. На рынке товаров и услуг проявляются экономические отношения между производителем (продавцом) по поводу объема, структуры и потребительских свойств предлагаемой к реализации продукции, с одной стороны, и объема, структуры и качества необходимой продукции (спроса) - с другой. Сложное взаимодействие спроса и предложения на товарном рынке формирует цену единицы конкретного товара потребительского или производственно-технического (инвестиционного) назначения. Особые экономические отношения складываются на рынке труда по поводу занятости трудоспособного человека в качестве наемного работника путем предложения своей рабочей силы) и в связи с потребностью хозяйствующего субъекта (работодателя) в рабочей силе определенного количества и качества. И здесь соотношение спроса и предложения формирует цену конкретного труда (заработную плату).
