Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Банковская деятельность как объект банковского регулирова
ния 14
Возникновение и развитие банковской деятельности и государственного регулирования банковской деятельности 14
Понятие государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования (финансово-правовой аспект)... 57
Основы правового положения Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование 87
Глава 2. Банковское регулирование как институт финансового права 111
Влияние финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования 111
Приоритетные направления банковского регулирования на современном этапе 129
3. Формы и методы банковского регулирования 167
Заключение 189
Список использованных библиографических источников 198
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования Современный этап развития государства характеризуется радикальными социально-экономическими реформами, в том числе и в сфере банковской деятельности. Необходимость таких реформ не вызывает сомнений в связи с переходом от административно-командной системы к построению и развитию экономики, основанной на рыночных принципах. Переход к устойчивой модели банковской системы требует разработки новых подходов к управлению банковской деятельностью.
Банковская деятельность из-за объективно присущих ей свойств требует принятия более взвешенных решений, чем в отношении иных сфер общественной жизни. Банковская деятельность регламентируется нормами нескольких отраслей права, и важнейшую роль при этом играют нормы финансового права. Банковская система является объектом финансово-правового регули-рования, поскольку она связана с общественными отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач, обслуживания интересов публичной власти. Являясь отраслью публичного права, финансовое право применительно к рассматриваемой сфере выступает средством регулирования деятельности банковской системы в сфере публичных отношений .
Банковская система - важнейшее звено системы финансовых органов государства, так как ее нормальное функционирование является основой функционирования всей финансовой системы страны. Деятельность кредитных организаций контролируется и регулируется Центральным банком Российской Федерации. Этот контроль (надзор) и нормативное регулирование деятельности кредитных организаций со стороны Центрального банка Российской Федерации - область публичного финансово-правового воздействия,
1 Хгшичева Н.И. Финансовое право в системе российского права: проблемы и перспективы // Научные труды / Российская академия юридических наук. Вып. 2.: В 2 т. М., 2002. Том 1. С. 853.
4 цель которого - содействие решению общегосударственных задач2. Это усиливает потребность в научных исследованиях финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации и, в частности, проблем банковского регулирования.
Проводимая в настоящий момент административная реформа имеет в качестве приоритетных целей прекращение избыточного государственного регулирования, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Данные направления реформирования касаются и банковской деятельности. Учеными и практиками высказываются различные мнения о направлениях реформирования системы Банка России, перераспределении его функций, в том числе и функции банковского регулирования. Изучение данных проблем имеет как научно-теоретическое, так и практическое значение.
Рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Стихийность" - одна из характеристик рыночного уклада и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством. Резкий переход от плановой экономики к{ рыночным отношениям, в условиях господства концепции саморегулирующегося свободного рынка, абсолютно нерегулируемый государством, неизбежно повлек за собой обострение социальных проблем, вызванных отсутст-вием социальной защищенности большей части населения . Поэтому банковская система - объект наиболее жесткого государственного регулирования. Однако необходимо отметить, что в настоящее время наблюдается некоторая либерализация в данной сфере, меняются подходы и принципы, на которых строится банковское регулирование.
Долгое время в большинстве стран банковское регулирование базировалось на нормах и правилах, насколько возможно детально регламентирую-
" Финансовое право: Учебник / Отв. редактор О.Н. Горбунова. М.: Юристь, 2005. С. 474.
Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах: Сравнительно-правовой анализ. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2004. С. 5-6.
5 щих отдельные аспекты деятельности предприятий с использованием набора формализованных критериев. Но эффективность этой системы была поставлена под сомнение. Критика была обусловлена двумя основными обстоятельствами. Первое состоит в ограничении самого регулирования рамками ситуаций, нашедших непосредственное отражение в правилах (нормах). В результате каждая типологически ординарная, но формально выходящая за рамки действующих норм ситуация, требует специального закрепления в правилах, что сопряжено с определенной процедурой, обычно достаточно длительной и трудоемкой. При этом до закрепления в правилах ситуация является неурегулированной. Другое обстоятельство состоит в том, что жесткая регламентация, обусловленная действием правил, не допуская отступлений от буквы, часто препятствует принятию содержательно верных решений, формально лежащих за рамками правил. Следует констатировать, что в Российской Федерации происходит постепенный переход от формального банковского регулирования и банковского надзора к качественному, риск - ориентированному, в связи с чем актуальным является рассмотрение вопросов, возникающих при таком переходе, исследование сущности нового подхода и его характеристик, а также необходимых мер со стороны Банка России для его внедрения в жизнь.
Банковское регулирование - это новое направление государственного регулирования экономики в России в условиях рыночной экономики. Закрепление основных направлений, форм, методов банковского регулирования в банковском законодательстве, несомненно, значительный шаг, способствующий усилению роли права в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому финансово-правовые аспекты банковского регулирования в России требуют обстоятельного юридического осмысления.
Изложенное определяет актуальность исследования вопросов, связанных с государственным регулированием банковской деятельности и, в частности, с банковским регулированием.
Вместе с тем в отечественной науке финансового права уделялось мало внимания вопросам банковского регулирования, выяснению особенностей регулирования банковской деятельности по сравнению с регулированием иных сфер экономической жизни. В связи с этим разработка финансово-правовых основ банковского регулирования, выработка рекомендаций по использованию тех или иных средств регулирования приобретает в настоящий момент особую актуальность и имеет научно-теоретическую и практическую значимость как для законодательной, так и правоприменительной деятельности.
Цели и задачи настоящего исследования Целью настоящего диссертационного исследования является комплексная, всесторонняя теоретическая разработка финансово-правовых вопросов банковского регулирования.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
анализ исторических основ формирования и развития банковской деятельности как объекта банковского регулирования; определение понятий государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования;
анализ статуса Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование; исследование влияния финансово-правовых актов на развитие банковского регулирования;
выявление приоритетных направлений банковского регулирования на современном этапе;
анализ форм и методов банковского регулирования; выявление путей совершенствования банковского регулирования и выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию действующих в этой области нормативных правовых актов и опти-
7 мизации правоприменительной деятельности. Выводы работы базируются на теоретических материалах как ученых-юристов, так и экономистов.
Степень научной разработанности темы В дореволюционной литературе предпринимались попытки освещения вопросов государственного регулирования банковской деятельности. Такие ученые как Л.Н. Яснопольский, В.А. Лебедев, Е.И. Ламанский, А. Гурьев рассматривали общие вопросы, касающиеся кредитных организаций, банковского дела, в том числе и банковского регулирования.
В советское время, несмотря на государственную монополию в банковской сфере, учеными также уделялось внимание вопросам государственного регулирования банковской деятельности. Среди ученых, разрабатывавших указанные проблемы в данный период, можно выделить М.М. Агаркова, А.В. Бенедиктова, М.С. Атлас и других.
При написании диссертации были использованы труды российских ученых в области общей теории государства и права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова и других.
Необходимо отметить, что проблемы, рассматриваемые в настоящей работе, привлекают внимание многих ученых, причем как юристов, так и финансистов, экономистов. Среди исследований юристов необходимо выделить работы таких авторов как Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, З.А. Багишаев, М.В. Баглай, В.В. Бесчеревных, А.Г. Братко, С.Н. Братусь, В.А. Белов, Н.М. Бородина, Э.А. Василишен, Я.А. Гейвандов, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.В. Гриценко, А.Г. Грязнова, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г. Ефимова, М.В. Карасева, Н.М. Конин, Д.А. Красиков, СИ. Кумок, О.Е. Кутафин, B.C. Макаров, В.М. Манохин, B.C. Мартемьянов, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, Е.Н. Пасту-шенко, М.А. Пессель, Н.В. Подлеснова, Е.В. Покачалова, И.С. Попов, И.В. Рукавишникова, СВ. Рыбакова, О.Н. Садиков, П.П. Сергун, Е.А. Суханов,
8 Т.Г. Тимакова, Е.П. Торкановский, Г.А. Тосунян, Е.А. Флейшиц, Т.В. Чеку-шина, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, Б.С. Эбзеев, Н.Д. Эриашвили.
В работе были также использованы исследования видных экономистов, таких как Н.Г. Антонов, И.Т. Балабанова, Е.Ф. Жуков, А.Ю. Казак, Г.Г. Коробова, СМ. Лаврушин, Л.М. Максимова, Т.Г. Морозова, М.А. Пессель, А.В. Печникова, А.В. Пикулькин, A.M. Тавасиев и других.
В ходе написания диссертации были проанализированы публикации практических работников денежно-кредитной сферы: В.В. Геращенко, С.А. Голубева, А.Г. Гузнова, Ю.Б. Зеленского, СМ. Игнатьева, Н.Ю. Ивановой, А.А. Козлова, И.В. Командорова, Е.Ф. Лепихова, Г.И. Лунтовского, Р.Х. Марданова, В.Н. Мельникова, А.Ю. Симановского.
Среди зарубежных авторов, занимающихся названными проблемами можно назвать: К. Брайолт, Д. Гарнер, П.М. Го дме, Л. Гумплович, Э. Дж. Долан, П. Жайе, Х.Д. Кэмпбелл, Р. Дж. Кэмпбелл, С. Леворн, A.M. Поллард.
Вместе с тем среди множества публикаций, посвященных проблемам правовой регламентации банковской деятельности, имеется лишь небольшое число исследований, касающихся банковского регулирования. Законодательство, относящееся к указанной сфере, в необходимой степени не систематизировано. Научные исследования недостаточно отражают специфику и тенденции банковского регулирования в Российской Федерации. Многие вопросы остаются недостаточно разработанными.
Все изложенное обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Научная новизна диссертации Диссертация представляет собой первое монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка финансово-правовой концепции банковского регулирования в Российской Федерации. Помимо этого, научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Осуществлена по-
9 пытка интеграции методологических возможностей экономических и правовых дисциплин в рассмотрении финансово-правовых вопросов банковского регулирования. В этом контексте диссертация является одним из первых специальных комплексных исследований.
Изучение проблем банковского регулирования позволило разработать и предложить к защите ряд положений, отличающихся новизной или содержащих элементы новизны:
1. Сделан вывод, что понятия банковское регулирование и государственное регулирование банковской деятельности соотносятся как часть и целое. При этом под государственным регулированием банковской деятельности понимается осуществление специально уполномоченными органами нормативного и индивидуально-властного воздействия на банковскую систему в целях упорядочения деятельности элементов банковской системы, защиты прав и законных интересов лиц, взаимодействующих с элементами банковской системы, а также формирования и поддержания устойчивого правопорядка в сфере банковской деятельности. При осуществлении госу- дарственного регулирования банковской деятельности воздействие государства осуществляется на все структурные элементы банковской системы, >' включая Центральный банк Российской Федерации. Субъектами государственного регулирования банковской деятельности являются Федеральное собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Банк России, судебные органы.
Банковское регулирование можно определить как систему государственных мер нормативного и индивидуального характера, осуществляемых Центральным банком Российской Федерации и призванных воздействовать на общественные отношения в соответствии с объективными законами в целях поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и кредиторов, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Единственным субъектом, имеющим право осуществлять банковское регулирование, явля-
10 ется Центральный банк Российской Федерации. При этом воздействие государства осуществляется исключительно на кредитные организации.
Так как понятие «банковское регулирование» уже понятия «государственное регулирование банковской деятельности», набор форм, в которых осуществляется последнее, шире, нежели у банковского регулирования.
Аргументируется положение о том, что особый публично-правовой статус Банка России как субъекта финансового права и органа, осуществляющего банковское регулирование, подтверждает необходимость разработки теории юридических лиц публичного права. Обосновывается, что в законодательстве должен быть сохранен статус Банка России как органа, осуществляющего банковское регулирование и надзор. При этом отмечается нецелесообразность и отсутствие в настоящее время необходимости создания в Российской Федерации «мегарегулятора» финансового рынка, который соединил бы в себе функции регулирования и надзора за разными участниками данного рынка (банками, страховыми и пенсионными компаниями, инвестиционными фондами и т.п.) в связи с незначительным взаимопроникновением структур, занимающихся банковским бизнесом и страхованием, а также инвестиционной деятельностью.
Выявлены приоритетные на современном этапе направления банковского регулирования:
развитие Банком России содержательных (риск-ориентированных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применение мер надзорного реагирования исходя, прежде всего, из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций (профессиональное суждение) и требующих реализации в законодательстве и правоприменительной деятельности;
разработка необходимых нормативных документов, призванных способствовать более широкому использованию института кураторов кредитных организаций;
совершенствование процедуры ликвидации кредитных организаций, включая создание эффективного механизма реализации банковских активов ликвидируемых банков с соответствующим закреплением в законодательстве и нормативных правовых актах Банка России;
формирование в нормативных правовых актах Банка России системы раннего реагирования на возникающие у кредитных организаций проблемы;
регулирование в области разработки кредитными организациями правил и процедур внутреннего контроля, направленного на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
внедрение Банком России в правоприменительную деятельность современных принципов корпоративного управления в кредитных организациях.
Утверждается, что внедрение современных принципов корпоративного управления кредитными организациями как активно развивающееся направление банковского регулирования имеет целью повышение эффективности их деятельности, увеличение прозрачности банков и банковской системы в целом, совершенствование механизма защиты прав акционеров и инвесторов. В этой связи Банку России в рамках правоприменительной деятельности необходимо провести работу по проверке внедрения кредитными организациями разработанных Банком России методических рекомендаций о современных подходах к организации корпоративного управления в кредитных организациях. В перспективе представляется обоснованным разработка Банком России совместно с банковскими ассоциациями единого государственного стандарта корпоративного управления в кредитных организациях.
Сформулированы дополнительные аргументы о необходимости закрепления в банковском законодательстве повышения требований к владельцам и руководителям кредитных организаций, а также установления критериев оценки деловой репутации учредителей кредитной организации.
Сделан вывод, что необходимость жесткого правового регулирования
12 деятельности кредитных организаций в настоящее время ограничивается неизбежным процессом либерализации общественных отношений в денежно-кредитной сфере. Подчеркнуто, что в этом процессе важнейшим направлением банковского регулирования является установление специальных государственных стандартов банковской деятельности, призванных обеспечить устойчивость кредитных организаций и банковской системы в целом. Предложено данные стандарты разрабатывать банковским сообществом в лице соответствующих банковских ассоциаций, иных объединений кредитных организаций, после чего проводить экспертную оценку аудиторскими и консалтинговыми фирмами и аттестацию тех или иных банков на соответствие общепринятым стандартам качества. Подчеркивается положительное воздействие на банковскую деятельность принятие единых государственных стандартов банковской деятельности Центральным банком Российской Федерации.
Обосновывается положение о том, что обобщенно финансово-правовые принципы банковского регулирования на современном этапе заключаются в том, что Банком России должен быть обеспечен переход от формы к содержанию, от формального регулирования к регулированию содержательному, основанному на международно признанных стандартах банковской деятельности, что позволит на основе указанных финансово-правовых принципов банковского регулирования существенным образом изменить положение норм и правил в системе банковского регулирования. В модернизированной системе нормы и правила, в большей степени отражающие формальные аспекты подходов, должны соответствовать принципам, отдающим предпочтение содержательным аспектам подходов. Нормотворчество и правоприменение в области банковского регулирования должно быть скоординировано с правовыми принципами риск-ориентированного банковского надзора.
Сформулированы дополнительные аргументы в поддержку мнения о необходимости законодательного закрепления права Банка России оценивать деятельность кредитных организаций на основе профессиональной оценки
13 качества их активов, размера обязательств и собственных средств (капитала), качества корпоративного управления, в том числе внутрибанковских систем управления и контроля за рисками, а также прозрачности структуры собственности (профессиональное суждение).
Теоретическая и практическая значимость работы Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, при разработке новых нормативных правовых актов в сфере регулирования банковской деятельности.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что внедрение разработанных в ходе исследования рекомендаций в деятельность кредитных организаций и Центрального банка Российской Федерации позволит успешнее выполнять возложенные на них задачи. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения курсов финансового и банковского права.
Апробация результатов исследования Диссертация прошла обсуждение на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Ряд предложений и выводов, содержащихся в исследовании, были представлены на научных конференциях, научно-практических семинарах, проходивших в г. Саратове, Пензе. Материалы и результаты проведенного исследования использовались в учебном процессе и научно-исследовательской работе в Саратовской государственной академии права.
Структура диссертационного исследования Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
