Содержание к диссертации
Введение 4
Глава L Публично-правовые (конституционные и администра тивно-правовые) основы правового регулирования вещания 14
1.1 Исторические и теоретические основы правового регулиро вания прессы 26
1.2. Конституционный принципа свободы слова 38
1.3. Цензура 47
1.4. Проблема предметов ведения (разграничения компетенции) 49
1.5. Различия в подходах к правовому регулированию печатной прессы и вещания 54
1.6. Различия подходов в США и в странах Западной Европы к правовому регулированию вещания. 61
1.7. Свобода от вмешательства государства и частное вещание. 68
Глава 2. Публично-правовые основы лицензирования и правово го регулирования телерадиовещания 73
2.1. Публично-правовые основы лицензирования телерадиовещания 73
2.2. Органы лицензирования, регулирования и контроля над вещанием. Модель "буферных организаций" 81
2.3. Публично-правовые основы общественного вещания 92
2.4 Публично-правовые основы правового регулирования рек ламы 106
2.4.1. Публично-правовые основы правового регулирования коммерческой рекламы 106
2.4.2. Публично-правовые основы регулирования политической рекламы 117
2.5. Публично-правовые основы защиты нравственности насе ления. 122
2.5.1. Зарубежный опыт защиты детей и подростков в сфере телевещания и радиовещания 122
2.5.2. Конституционные основы правовой защиты нравственности и здоровья несовершеннолетних в средствах массовой информации и рекламе 127
2.6, Публично-правовые основы правового регулирования мо нополизации и концентрация СМИ 135
2.6.1. Концентрация средств массовой информации как угро за свободе слова. Формы концентрации СМИ и ее по следствия
2.6.2. Публично-правовые основы законодательного регули рования концентрации СМИ за рубежом и в России 149
2.7. Правовая защита информационной безопасности 153
Заключение. Перспективы развития законодательства Россий ской Федерации о вещании 160
Перечень действующих законодательных актов, регулирую щих вещание в Российской Федерации 169
Список публикаций автора по теме диссертации 171
Библиографический список использованной литературы. 174
Введение к работе
Актуальность темы. За последнее десятилетие произошли коренные преобразования в государственном устройстве России, сопровождавшиеся глубокими изменениями в экономической, социальной, политической, культурной и других сферах общественной жизни. Предоставление права вещания находящимся в частной собственности теле- и радиокомпаниям, расширение информационного обмена с зарубежными странами, появление спутникового телевидения, использование для передачи информации цифровых технологий и глобальной информационной сети "Интернет" существенно расширили информационные и культурно-коммуникативные возможности человека и привели к возникновению новых отношений в сфере сбора, производства, получения и распространения информации.
И хотя за эти годы сложилась определенная система правового регулирования деятельности средств массовой информации, играющих огромную роль в общественной жизни России, нельзя сказать, что общество располагает четким и осмысленным представлением об основаниях, характере, возможностях и границах правового регулирования СМИ, в особенности телевидения и радиовещания.
Опыт демократических государств Западной Европы и США демонстрирует социально ориентированную практику нормативного регулирования, основывающуюся на социальной теории прессы. Этот опыт охватывает прошедшие исторический отбор формы, методы и процедуры государственного регулирования, позволяющие им, исходя из фундаментального конституционного принципа свободы слова, осуществлять нормативное регулирование многообразной деятельности средств информации, обеспечивать отражение широкого спектра многообразных мнений при согласовании интересов различных политических и иных общественных организаций по вопросам освещения их деятельности в эфире телерадиоканалов и печати.
В целом проблема анализа различных вариантов систем правового регулирования вещания (как одного из аспектов правового регулирования деятельности всех СМИ) под углом зрения реального обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина и конкретизации норм Конституции Российской Федерации в условиях наблюдаемого у нас активного процесса развития законодательства в этой сфере становится чрезвычайно актуальной. Об актуальности избранной темы диссертации свидетельствуют не только интенсификация парламентских дискуссий и обсуждение этой проблематики в российских печатных и электронных СМИ1, но и тематика материалов научных конференций, посвященных отдельным аспектам правового регулирования СМИ в России, проведенных в 1997—2000 годах Палатой по информационным спорам при Президенте Российской Федерации и Советом Европы, а также факультетом журналистики МГУ и Центром «Законодательство и право СМИ» с участием экспертов из Великобритании и США, в которых автору довелось принимать участие.
В диссертации осуществлен аналитический обзор мирового опыта правового регулирования вещания и обосновываются предложения по его использованию при подготовке и принятии законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности СМИ, в первую очередь теле-и радиовещания, которые в современных российских условиях играют определяющую роль в информационном обеспечении граждан.
Актуальная значимость избранной проблематики подтверждается также недостаточной урегулированностью отношений в сфере сбора, поиска и распространения массовой информации, проявляющейся в перманентных конфликтах и процессе перераспределения собственности в сфере СМИ, которые нередко сопровождаются незаконными приостановлениями деятельности вещательных организаций, похищениями и убийствами журналистов, иными правонарушениями. Становится очевидным, что у общества оказалось недостаточно средств, чтобы конструктивно воздействовать на процессы в сфере теле- и радиовещания в интересах формирования российской информированной демократии.
Избранная автором тема диссертации представляется весьма важной в свете того, что развитие России как демократического государства в огромной степени зависит от уровня информированности ее граждан. Как известно, недостаточная информированность общества является одной из причин неэффективности публичной политики, способной загнать страну в череду регулярно повторяющихся политических и экономических кризисов.
Об актуальности работы свидетельствует также то внимание, которое уделяется международными организациями (ПАСЕ, Международным союзом журналистов) проблеме обеспечения свободы слова в России, а также существенное отставание России от стран бывшего социалистического лагеря и стран СНГ в развитии нового, отвечающего современным условиям законодательства о СМИ и в особенности о теле- и радиовещании.
Автор полагает, что полученные в результате данного исследования рекомендации, позволяют разработать и принять серию законодательных актов, обеспечивающих более объективное и качественное обслуживание аудитории, и тем самым существенно изменить деятельность СМИ к лучшему.
Степень научной разработанности проблемы. В Российской Федерации накоплен известный опыт правового регулирования деятельности СМИ. К сожалению, в период разработки законодательства о СМИ возобладал крайний наивно-рыночный праволиберальный подход, согласно которому деятельность СМИ следовало регулировать исключительно гражданско-правовыми методами. Этот подход был воплощен в Законе Российской Федерации "О средствах массовой информации", а правоприменительная практика в дальнейшем распространяла его на деятельность качественно иных, электронных СМИ, игнорируя специфику телерадиовещания, особенности его восприятия различными социально-профессиональными и половозрастными группами, составляющими российскую аудиторию.
Автором осуществлен аналитический обзор российского законодательства, действующего в сфере телерадиовещания, и специальной литературы по избранной проблематике. В диссертации использованы материалы российских и зарубежных работ в области теории и практики правового регулирования средств массовой информации, страноведческие исследования истории развития законодательства о средствах массовой информации и телерадиовещании.
В разработку различных аспектов проблематики информационного права значительный вклад внесен исследованиями Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, В.В Балытникова, Т.М. Горяевой, И.И. Засурского, В.А. Копылова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, О.В. Пристанской, М.М. Рассолова, Ю.М. Розановой, О.Г. Румянцева, М.А. Федотова и других. В своем анализе проблем российских СМИ автор опирался на работы таких авторитет ных зарубежных специалистов, как Джон Кин, Крэг Л.Ламэй, Херманн Майн, Маршалл Маклюэн, Эллен Мицкевич, Фред С.Сиберт, Уилбур Шрамм, Теодор Питерсен, Монро Прайс, Чарльз Файрстоун и др.
Поскольку перечень наличной русскоязычной научной литературы в исследуемой области пока невелик, автором был осуществлен перевод монографии профессора факультета права СМИ Лондонского университета Эрика Барендта «Право вещания»2, содержащей сравнительный анализ различных аспектов систем правового регулирования вещания Великобритании, Франции, Германии, Италии и США. (В настоящее время книга готовится к публикации.)
Диссертант также использовал имеющиеся в комитетах Государственной Думы неопубликованные переводы и комментарии к законодательным актам о телевидении и радиовещании Франции, Испании, Федеративной Республики Германия и ряда других стран; любезно предоставленный автору В.Н. Монаховым его собственный еще не опубликованный перевод решений Конституционного Суда Германии по вопросам правового регулирования СМИ; материалы сборника решений Европейского Суда по вопросам СМИ; иностранную научную литературу по теме, литературу из фондов Парламентской библиотеки, в том числе получаемые по межпарламентскому обмену материалы Исследовательской службы Конгресса США; литературу по законодательству о СМИ, предоставленную автору посольствами Франции и Германии; ряд специализированных периодических изданий (журналы «Среда», "Broadcasting. Телевидение и радиовещание", «Законодательство и практика средств массовой информации», а также сборники, издаваемые Центром «Право и СМИ»); иные источники по избранной проблематике.
Объектом диссертационного исследования являются информационные правоотношения, возникающие при распространении массовой информации, в особенности связанные с осуществлением теле- и радиовещания.
Предметом исследования являются правовые основы государственного регулирования телевидения и радиовещания в Российской Федерации.
Главной целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование необходимости и конституционности применения публично-правовых методов в государственном регулировании определенных аспектов деятельности электронных средств массовой информации.
Задачей диссертационного исследования является выяснение соответствия конституционным основам тех правовых норм, которые конкретно регулируют: 1) деятельность СМИ; 2) лицензирование телерадиовещания; 3) политическое и предвыборное вещание; 4) вещание для аудитории, в которой присутствуют дети; 5) ограничение монополизации и концентрации СМИ; 6) распространение рекламы; 7) введение стандартов вещания (программных требований) в отношении отдельных аспектов теле- и радиовещания.
Кроме того, автор ставил перед собой также задачу, системной, с учетом российских политических реалий, правотворческой и правоприменительной практики, мирового (особенно европейского) опыта государственного регулирования вещания, разработки комплекса проектов нормативных актов, способных, как представляется, создать необходимые институциональные предпосылки становления в России цивилизованного плюралистического теле- и радиовещания в интересах развития российской информированной демократии.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых по философии, истории развития средств массовой информации и журналистики, правам человека, теории государства и права, публичному праву, в том числе конституционному и административному праву, истории политических и правовых учений, социологии и политологии, относящиеся к проблематике диссертации.
В целях возможно более полного анализа избранной проблематики автором используются логико-юридический, исторический и компаративи стский (сравнительно-правовой) методы исследования при рассмотрении опыта конкретизации конституционных принципов и норм как в действующем законодательстве Российской Федерации, так и в законодательстве ряда западных демократических государств, отражающем различные направления правового регулирования деятельности телевидения и радиовещания, и практику применения требований международных правовых актов при разработке норм внутреннего законодательства этих стран.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют международно-правовые акты, законодательство СССР, РСФСР и Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты по вопросам правового регулирования и лицензирования телерадиовещания, законодательные акты зарубежных стран, публикации ведущих отечественных и зарубежных ученых, юридические энциклопедические словари, материалы международных конференций, публикации периодической печати.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней впервые в российской научной литературе исследуется конституционность применения наряду с гражданско-правовыми методами административно-правовых методов для регулирования отдельных аспектов деятельности электронных СМИ в России, для ориентирования их деятельности на обеспечение свободы слова, получения и распространения гражданами информации любым законным способом.
По мнению автора, требованиям новизны отвечают выработанные в диссертации предложения по структуре законодательства о телевещании и радиовещании в Российской Федерации, содержанию соответствующих норм, а также представленный в приложениях 1—6 комплекс проектов нормативных актов, направленных на регулирование отдельных аспектов деятельности электронных средств массовой информации.
На защиту выносятся следующие положения:
применение публично-правовых методов регулирования телевидения и радиовещания допустимо в рамках требований статей 17, 29 и Конституции Российской Федерации и статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (вступившей в силу на территории Российской Федерации с 5 мая 1998 года);
специфические отношения в области электронных СМИ нуждаются в особом законодательном регулировании, отличном от преимущественно гражданско-правового регулирования печатных СМИ;
в целях обеспечения требований статьи 29 Конституции Российской Федерации, необходимо путем принятия соответствующего закона сформировать правовые условия функционирования общественного вещания;
создание независимых государственных органов лицензирования, регулирования и контроля над вещанием в форме буферных организаций было бы социально оправданно и не противоречило бы Конституции Российской Федерации и общепризнанным международным правовым актам;
принятие аналогичных действующим в большинстве стран мира законодательных актов, формирующих систему правовой защиты детей в сфере массовой информации, не будет противоречить Конституции Российской Федерации и общепризнанным международным правовым актам;
совокупность законодательных актов, регулирующих деятельность средств массовой информации, включая электронные, может быть выделена в новую подотрасль информационного права право СМИ.
Научная и практическая значимость исследования состоит в обосновании необходимости смешанного (публичного и частноправового) регулирования специфической деятельности электронных СМИ и выделения этой совокупности норм в новую подотрасль информационного права — права СМИ, в обосновании структуры и задач подотрасли, в частности, задачи противодействия эгоистическим устремлениям различных заинтересованных групп использовать свое влияние на СМИ для манипулирования и дезинформации общества.
В работе также раскрывается различие понятий "государственный вещатель" и "общественный вещатель", обосновывается необходимость инкорпорирования в российское право СМИ общепризнанных международно-правовых определений понятия свободы слова и необходимость применения публично-правовых методов государственного регулирования в целях ее защиты.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выработанные в нем предложения и рекомендации могут быть использованы:
а) в законотворческой работе для совершенствования правового регулирования отношений в сфере телевещания и радиовещания;
б) в правоприменительной деятельности правоохранительных органов по квалификации и пресечению общественно опасных деяний в сфере теле- и радиовещания;
в) в учебном процессе в высших специальных учебных заведениях по соответствующим курсам и темам. В частности, государственное регулирование деятельности СМИ должно стать необходимым разделом специальной части академического курса административного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена соискателем кафедры Государственного управления и правового регулирования государственной службы РАГС при Президенте Российской Федерации, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные результаты исследования изложены в 27 публикациях автора. С сообщениями по теме диссертации автор выступала в 1998—2000 годах на четырех международных конференциях. Подготовленный в результате проведенных исследований комплекс проектов федеральных законов представлен в приложениях к диссертации и включен в число рабочих материалов Комитета Государственной Думы по информационной политике. Проект федерального закона "Об особенностях лицензирования телевещания и радиовещания" (концепция которого изложена во второй главе диссертации, а текст представлен в приложении 1) опубликован в журнале "Законодательство и практика средств массовой информации"3. Разработанный автором законопроект "Об общественном вещании в Российской Федерации" (концепция которо го изложена во второй главе диссертации, а текст представлен в приложении 2) и опубликован в приложении к материалам международной конференции по общественному вещанию4.
Предложения по защите нравственности и здоровья детей при распространении рекламы в теле- и радиоэфире приняты к рассмотрению рабочей группой по подготовке проекта новой редакции федерального закона "О рекламе" Комитета Государственной Думы по экономической политике.
В период с 1997 года по 2001 год автор принимала участие в разработке поправок к федеральным законам «О телевещании и радиовещании в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» и др. Полученный опыт отражен в данной работе.
По просьбе членов Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи автором разработаны проекты федеральных законов «О политической рекламе» (концепция которого изложена во второй главе диссертации, а текст представлен в приложении 6), «Об обществен ном вещании в Российской Федерации» и другие. Опыт разработки указанных законопроектов отражен в диссертации (приложения 1—6).
