Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие денежного обращения и его место в экономической системе . 15
1. Экономико-правовое содержание понятий «деньги», «денежное обращение», «денежная система» 15
2. Финансово-правовое регулирование денежного обращения в экономической системе государства 50
3. Этапы развития государственного регулирования денежного обращения 65
4. Использование зарубежного опыта государственного регулирования денежного обращения 88
Глава 2. Содержание финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации 111
1. Субъекты финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации 111
2. Основные направления финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации 134
3. Механизм финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации 163
Заключение 180
Список использованной литературы 195
- Экономико-правовое содержание понятий «деньги», «денежное обращение», «денежная система»
- Финансово-правовое регулирование денежного обращения в экономической системе государства
- Субъекты финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации
- Основные направления финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономика Российской Федерации в последние полтора десятка лет находится в состоянии перехода от командно-административного типа управления к господству рыночного механизма саморегуляции при осуществлении финансово-правового регулирования со стороны государства.
При этом смена экономической формации связана с неустойчивостью системы управления экономическими процессами, неразработанностью механизма правового регулирования экономической сферы. Между тем, внедрение в практику определенных методов управления и регулирования должно неизменно основываться на глубокой теоретической разработке проблематики конкретных областей экономической реальности.
Не вызывает сомнения тот факт, что современная экономика развитых государств мира (к такому типу и степени развитости экономики стремится и Российская Федерация) основана на функционировании сложного механизма денежного обращения, включающего в себя элементы наличного и безналичного оборота, существование различных денежных суррогатов. В связи с этим в указанных государствах еще в конце XIX столетия из совокупности направлений государственного воздействия на экономику выделилась функция государственного регулирования денежного обращения, нашедшая выражение в осуществлении денежно-кредитной политики государства, в том числе политики курсовой, платежной, валютной и т.д.
В нашей стране такие процессы в силу объективно-исторических причин начали происходить не так давно. В этом есть минусы, связанные с существенным отставанием экономического развития государства в целом, и неразвитостью системы денежного обращения в частности. Но есть и огромный плюс: Россия в состоянии избежать на пути становления системы государственного регулирования денежного обращения многих ошибок, сделанных до нас. К сожалению, опыт проведения денежных реформ в
4 России до последнего времени не давал повода для радости.
При этом налицо позитивные тенденции в налаживании устойчивого механизма государственного регулирования денежного обращения, выражающиеся в очевидной стабилизации денежного обращения в Российской Федерации в настоящее время. Это связано, прежде всего, с накоплением опыта финансово-правового регулирования и прямого администрирования со стороны Банка России, с более осторожным и компетентным подходом специалистов в области денежного обращения к проблемам регулирования денежной системы.
Сложности в организации системы государственного управления в области денег и кредита связаны в немалой степени с низким уровнем научно-теоретической разработки соответствующих явлений. При этом такая разработка должна осуществляться не только специалистами в экономических дисциплинах, но и правоведами, так как именно от них, в сущности, зависит степень адекватности государственного воздействия на экономические процессы в указанной сфере.
П.М. Го дме писал: «Государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами»1. Автор настоящей работы полагает, что исследование проблематики государственного регулирования денежного обращения в рамках финансового права позволит более четко сформулировать определения наиболее важных понятий, учесть исторический, зарубежный опыт государственного регулирования денежного обращения, а также на основе комплексного анализа современного состояния денежной системы Российской Федерации в контексте финансово-правового регулирования определить приоритеты реформаторской деятельности и способы осуществления необходимых преобразований.
Степень научной разработанности и круг использованных
5 источников. Следует отметить, что тематика денег в целом, денежного обращения, денежной системы в зарубежной и отечественной экономической литературе весьма глубоко разработана. Так, при анализе соответствующих понятий и определении места исследуемых явлений в экономической системе общества диссертант опирался на разработки в данной сфере видных экономистов прошлого и настоящего, в том числе С.Л. Брю, Х.Р. Вэриана, Э.Дж. Долана, Р. Дорнбума, Дж. Кейнса, Д. Линдсея, К.Р. Макконнелла, А. Маршалла, Ф. Мишкина, Дж. Робинсона, С. Фишера, М. Фридмана, Ф. Хайека, Э. Чемберлина, Р. Шмалензи, а также отечественных экономистов М.П. Березиной, Т.А. Бочаровой, Ю.П. Воронова, Ю.С. Голиковой, С.С. Ильина, Л.Н. Красавиной, Ю.С. Крупнова, СИ. Лушина, Н.П. Обухова, В.Г. Садкова, А.Г. Саркисянца, А.А. Хандруева и других.
Разработки в области права, опираясь на которые автор настоящей работы строил свои гипотезы и делал выводы, можно подразделить на несколько блоков в зависимости от направления анализа.
В частности, одним из существенных направлений научно-правовых исследований в области денежного обращения являются разработки в области понятийного аппарата науки финансового права. В этой связи особое внимание привлекают работы таких специалистов, как К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Н.А. Куфакова, С.Г. Пепеляев, А.Ю. Савин, Ю.И. Семенов, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, Н.Д. Эриашвили и другие, работы которых относятся к советскому и современному периодам развития науки финансового права. Дореволюционная наука также оставила обширное наследие в виде трудов видных специалистов в области финансового права: В.П. Безобразова, Ю.А. Гагемейстера, Д.М. Львова, Ф.Б. Мильгаузена, Е.Г. Осокина, И.Ю. Патлаевского, М.Н. Соболева, И.Т. Тарасова, Л. Штейна, И.И. Янжула, В.Г. Яроцкого и других.
В качестве примеров специальных исследований в области
Годме П.М. Финансовое право. - М, 1978, с. 42.
государственного (в том числе и финансово-правового) регулирования денежного обращения в современной научной литературе можно назвать таких ученых, как: А.Т. Венидиктов, Т.А. Ковалева, Л.Ф. Моисеева, О.Л. Рогова, Т.Г. Семенкова, И. Славный, В.П. Шкредов и другие.
Исторический аспект становления денежного обращения в нашей стране достаточно полно отражен в работах таких современных исследователей, как В.Д. Белоусов, Ю.П. Воронов, С.С. Ильин, О.В. Карамова, А.Г. Коломиец, М.Ф. Лучинский, СИ. Лушин, И.П. Мерзляков, Т.Г. Семенкова, А.А. Чеченов, В.И. Шенаев, А.И. Юхт, и другие.
Зарубежный опыт в области государственного регулирования денежного обращения получил освещение в работах таких специалистов, как Л.С. Барышев, А.И. Динкович, Л.А. Дробозина, B.C. Макаров, О.В. Можайсков, А.В. Печников, А.Н. Покровский, В.Н. Шенаев, В.М. Усоскин, Л.Н. Красавина и другие.
В общетеоретическом смысле в качестве основы для определения места предмета настоящего исследования в системе финансово-правовых институтов автором были проанализированы труды видных специалистов в области теории государственного управления, а именно: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, А.С. Пиголкина, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других.
В качестве методологической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как: М.В. Баглай, И.А. Василенко, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Б.П. Елисеев, Д.П. Зеркин, С.А. Зинченко, В.Г. Игнатов, И.А. Исаев, А.Д. Керимов, Н.Г. Кобец, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лобанов, Г.В. Мальцев, М.И. Пискотин, Б.А. Страшун, Е.А. Суханов, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, Д.Ю. Шапсугов, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и др.
Раскрытию темы диссертации способствовало изучение массива законодательства о денежном обращении, включающего в себя федеральные
7 законы, ряд указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также множество нормативно-правовых актов, изданных органами государственного регулирования денежного обращения.
Эмпирическая база исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены результаты анкетирования 56 сотрудников кредитных организаций (в основном коммерческих банков) г. Москвы, работающих в сфере безналичного денежного обращения, 25 сотрудников коммерческих организаций торговли, осуществляющих кассовые операции; результаты опроса некоторых сотрудников Банка России по вопросу порядка подготовки Основных направлений денежно-кредитной политики на текущий год, а также результаты анализа 45 решений по конкретным судебным делам, рассмотренным арбитражным судом и судами общей юрисдикции г. Москвы по вопросам денежного обращения.
Объект диссертационного исследования - денежное обращение как система урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих между субъектами финансового права, которые непосредственно связаны с выпуском и обращением денег в Российской Федерации.
Предметом настоящего диссертационного исследования являются такие специфические финансово-правовые институты как денежное обращение, денежная система, деньги в качестве основы формирования финансовых фондов государства и основы функционирования финансовой системы в Российской Федерации.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе изучения существующей нормативно-правовой, а также теоретической базы финансово-правового регулирования денежного обращения выявить определенные закономерности воздействия регулятивного механизма финансово-правовых норм на общественные
8 отношения в сфере денежного обращения, сформулировать основные понятия, служащие определению подхода к механизму государственного регулирования денежного обращения, систематизировать правоотношения, возникающие в сфере денежного обращения, в контексте выявленных закономерностей, а также осуществить комплексный анализ структуры состояния современной денежной системы Российской Федерации в связи с произведенными теоретическими изысканиями в области денежного обращения.
Поставленная цель обусловила постановку задач диссертационной работы:
Определение экономических и правовых основ понятий деньги, денежное обращение, денежная система, определение места института денежного обращения в финансовой системе государства;
Анализ исторического и зарубежного опыта государственного регулирования денежного обращения;
Освещение круга субъектов государственного регулирования денежного обращения в Российской Федерации и анализ их компетенции в исследуемой области;
Определение и анализ основных направлений финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации;
Определение механизма финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации в свете его современного состояния, недостатков и путей реформирования.
Методологическая основа диссертационного исследования - научные
методы познания общественных процессов, сочетание системно-
структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического,
кибернетического подходов. Кроме того, при написании работы
использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и
другие, более частные методы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая диссертационная работа представляет собой первый комплексный анализ института денежного обращения в Российской Федерации. В работе предложено определение понятия денежного обращения, разработано правовое содержание понятия денежной системы, определено место исследуемого института в системе науки и отрасли финансового права. Кроме того, дана оценка современного состояния денежной системы Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
Вывод о том, что основой формирования научно обоснованной концепции финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации является выработка систематизация накопленной информации (в том числе систематизация нормативных источников) и понятийного аппарата, поскольку правовое регулирование общественных отношений в сфере денежного обращения предполагает корректное представление об объекте регулируемых отношений в свете разработок экономической науки.
Определение денег как выпущенных центральным государственным банком (иным уполномоченным органом) бумаг, именуемых банкнотами, а также монеты, которые «именем государства» названы мерой стоимости товаров, всеобщим эквивалентом, мерой платежа и средством накопления на территории данного государства и которые признаются в качестве таковых населением страны и мировым сообществом.
Определение денежного обращения как совокупности урегулированных нормами финансового права отношений по организации эмиссии денежных знаков, включая производство, хранение, транспортировку; установлению порядка инкассации, учета денежных знаков, их утилизации, а также регулированию форм и порядка обмена деньгами между различными субъектами в процессе выполнения денежных
10 обязательств.
Определение денежной системы как социально-правового феномена, являющегося сложно организованной совокупностью таких элементов, как субъекты денежного обращения, направления государственного регулирования денежного обращения, а также механизм государственного регулирования денежного обращения, и представляющего собой органическую часть экономической (финансовой) системы общества, наряду с бюджетной системой, системой доходов и системой расходов, а также банковской системой государства.
Тезис о разноплановости и неоднородности нормативно-правовой базы финансово-правового регулирования денежного обращения, включающей в себя источники различных отраслей права, в том числе конституционного и гражданского. Собственная система источников института денежного обращения основана на закрепленном в законодательстве праве Банка России принимать в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты по вопросам денежного обращения.
Тезис об определении субъектов финансово-правового регулирования денежного обращения как государственных органов, специально уполномоченных законом на осуществление мероприятий в сфере денежного обращения, являющихся по своему статусу федеральными в соответствии с прямым указанием Конституции Российской Федерации, к числу которых могут быть отнесены Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации. Основной орган финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации - Центральный банк Российской Федерации.
7. Тезис о статусе Центрального банка Российской Федерации с позиции
финансово-правового анализа как особого органа государства,
наделенного гражданско-правовым статусом юридического лица -
кредитной организации в свете необходимости для выполнения возложенных на него задач являться субъектом гражданского оборота, правовое положение и роль которого как центра денежной системы России, определяются на настоящий момент по степени участия государства в капитале банка и в распределении его прибыли; порядку назначения руководства банка; степени полноты отражения в законодательстве государства целей и задач банка; степени участия других государственных органов в осуществлении денежно-кредитной политики государства; правилам, регулирующим возможность прямого или косвенного финансирования государственного бюджетного дефицита за счет средств Центрального банка, как практически полная зависимость Банка России от властных структур.
Вывод о том, что в системе финансово-правового регулирования денежного обращения выделяются следующие направления регулирования: установление основ денежной системы путем определения денежной единицы, ее частей, видов государственных денежных знаков, масштаба цен; организация эмиссии денежных знаков, порядка производства, хранения, транспортировки, обмена и уничтожения денежных знаков; организация налично-денежного обращения, в том числе установление порядка осуществления кассовых операций с наличными деньгами, а также инкассации денежных знаков; организация безналичных расчетов; валютное регулирование.
Определение внешнего выражения существующего в России механизма финансово-правового регулирования денежного обращения как денежно-кредитной политики государства, под которой понимается общий механизм воздействия на денежное обращение, основанный на стремлении к его стабилизации и оптимизации, основные мероприятия которого подразделяются на стратегические (состоящие в выработке промежуточных и операционных целей и определении тактики) и тактические (состоящие в определении состава и порядка применения
12 инструментов денежно-кредитной политики).
Вывод о том, что структурирование денежной политики происходит в зависимости от направлений стратегического и тактического воздействия на определенные элементы правоотношений в области денежного обращения на следующие составляющие: эмиссионная деятельность; курсовая политика; кредитная политика; депозитная политика; обеспечение эффективной платежной системы; обеспечение устойчивости кредитной системы, а также валютная политика.
Характеристика стратегии государственного регулирования денежного обращения в контексте совокупности реформаторского пути государственного регулирования денежного обращения в виде
і изменения существенных элементов денежной системы посредством
применения таких приемов, как дефляция, девальвация, ревальвация, деноминация, нуллификация, и пути текущей корреляции параметров существующей денежной системы, осуществляемой средствами административного и финансово-правового воздействия на правоотношения в исследуемой сфере со стороны основного органа государственного регулирования денежного обращения в России -Банка России, в том числе посредством применения таких методов, как валютные интервенции и установление ориентиров роста денежной
I массы.
12. Вывод о том, что одним из возможных вариантов совершенствования
денежно-кредитной политики России является формирование режимов
совместного нормотворчества и совместного согласованного
администрирования различных государственных структур,
действующих как в денежно-кредитной сфере в целях стабилизации и
оптимизации денежного обращения.
Теоретическая значимость проведенной исследовательской работы
заключается в глобальной систематизации понятий, связанных с I
финансово-правовыми отношениями в сфере денежного обращения,
которая позволяет относительно четко определить место института денежного обращения в общей структуре отрасли и науки финансового права, отграничить правоотношения в рамках исследуемого института от сходных правоотношений денежного характера (в частности, гражданско-правовых), поставить на научную основу анализ и разработку нормативной базы в сфере денежного обращения. Кроме того, результаты настоящего исследования могут служить основой для формирования теоретической концепции финансово-правового регулирования в рамках института денежного обращения.
Практическая значимость. Использование в практике государственного управления денежным обращением научно-обоснованных правовых концепций денежного обращения и денежной системы способно в существенной мере повысить эффективность такого регулирования. Кроме того, приведенные определения и выводы, изложенные автором в диссертации, могут быть использованы в качестве основы для совершенствования российского законодательства в исследуемой сфере, а также при толковании норм права в практической деятельности органов государственного регулирования денежного обращения, при дальнейшей разработке технико-юридического инструментария в исследуемой области.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты настоящего диссертационного исследования были отражены автором в публикациях, получивших положительную оценку специалистов в области финансового права, изложены в ходе выступлений автора на конференциях, посвященных вопросам административно-правового и финансово-правового характера. Кроме того, некоторые элементы исследований внедрены в практику учебного процесса Московской гуманитарно-социальной академии в виде практического применения особой методики изложения учебного материала, посвященного денежной системе России, в рамках курса финансового права Российской Федерации. Автор настоящей работы применил результаты проведенных исследований также в
14 своей практической деятельности.
Структура настоящей научной работы определена, исходя из целей и задач, которые ставил перед собой автор исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к диссертациям на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
В структуру диссертации вошли введение, семь параграфов, сгруппированных в две главы, а также заключение и список использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Экономико-правовое содержание понятий «деньги», «денежное обращение», «денежная система»
Финансовое право как «совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций...»2, будучи достаточно зрелой отраслью права, обогатившей юридическую науку множеством терминов, непосредственно касающихся такой важной функции государства, как регулирование экономических отношений на непосредственно государственном, а также на более низких уровнях организации социума, в основу используемых понятий неизменно кладет разработки экономической науки (науки политэкономии) в области понятийного аппарата. Это вполне закономерно, поскольку сама специфика предмета финансового права как отрасли права, которым является финансовая деятельность государства, т.е. «деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития» , предполагает неизменное обращение к сущностным особенностям возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности и регулируемых нормами финансового права отношений.
Действительно, обращаясь к государственному регулированию финансовых отношений, мы становимся перед необходимостью оперировать таким понятиям, как цена, стоимость, налоги, бюджет и, конечно, деньги. Собственно настоящее диссертационное исследование непосредственно посвящено анализу правового аспекта системы денежного обращения. Следовательно, начать уместно будет с рассмотрения экономических и правовых основ понятия денежного обращения, а также тесно связанных с ним экономико-правовых понятий: деньги, денежный оборот, денежная система и некоторых других.
Итак, что же такое деньги. В Экономической энциклопедии 1974 года издания можно найти следующее определение: «Деньги - это особый товар -всеобщий эквивалент (равноценность), форма стоимости всех других товаров».4 Однако в современной экономической литературе, как зарубежной, так и российской, проблема «феномена денег» остается весьма спорной, теоретически неопределенной, очень далекой от единообразного понимания, включая ответ на главный вопрос: в чем заключается истинная экономическая сущность денег. Многие известные экономисты предпочитают вообще не давать научного определения этого понятия, сосредоточивая внимание на исследовании функций денег либо эмпирическом исследовании влияния изменения массы денег на состояние экономики. Пример из учебника, написанного американскими экономистами: «Собачьи зубы будут являться точно такими же деньгами, как и долларовые банкноты, если все остальные люди будут согласны принимать их при расчетах»
Действительно, приведенное нами определение денег советского периода, основанное на идеях К. Маркса в экономической области, хотя и содержит в себе основные сущностные характеристики этого понятия (товар, эквивалент, форма стоимости и т.п.), воспринято адекватно может быть только при условии детального пояснения вкладываемого в указанные характеристики содержания, тем более, что оно содержит в себе определенную загадку (что значит «особый» товар?). Более корректное (но и менее конкретное) определение понятия денег дает, например, современный автор - Свиридов О.Ю. - в своем учебнике, посвященном денежно-кредитной системе: «Деньги - реальная или символическая ценность, которая в данных исторических условиях обладает наибольшим диапазоном и максимальной степенью ликвидности».6 Как бы то ни было, задаваться целью разработки универсального понятия денег в рамках настоящей работы автор не считает возможным и целесообразным. Поэтому ограничимся приведенными примерами и перейдем к освещению ряда бесспорных фактов.
В экономической науке сущность денег принято раскрывать путем анализа функций денег. Они, в отличие от определения понятия денег универсальны и сводятся к следующему: функция средства обмена (обращения), функция меры стоимости, функция средства сбережения (накопления), функция меры платежа, функция мировых денег. Поясним приведенные функции подробнее.
В современной экономике почти во всех сделках деньги в наличной или безналичной форме являются средством обмена (обращения), т.е. используются для оплаты товаров и услуг. Использование денег в качестве средства обмена способствует повышению экономической эффективности экономики в целом, избавляя от необходимости тратить много времени на обмен товарами и услугами. Иными словами, если представить себе функционирующую бартерную экономику, то люди, которые в современной денежной экономике в состоянии безболезненно для себя и с выгодой для окружающих заниматься интеллектуальным трудом или действовать иным образом в непроизводственной сфере, оказались бы на грани вымирания, так как найти крестьянина, желающего учиться игре на скрипке или осваивать основы программирования в обмен на продукты, найти довольно сложно.
Финансово-правовое регулирование денежного обращения в экономической системе государства
В предыдущем параграфе мы остановились на правовых определениях понятий, используемых в данном диссертационном исследовании. Мы выяснили, что денежное обращение, будучи по своей сути предметом регулирования со стороны государства, в этом качестве объективируется в правовой реальности как денежная система государства. Иными словами, финансово-правовое регулирование денежного обращения порождает существование определенной денежной системы. Поэтому собственно денежная система и представляет конгломерат элементов, составляющих объект для исследования в настоящей работе.
Известно, что сложно организованные системы обладают такой специфической чертой, как наличие в них процессов управления. В то же время отметим, что денежная система по своей природе система социальная, а, следовательно, и управление ею носит социальный характер. Отсюда с очевидностью следует вывод о том, что поскольку современные деньги имеют правовую природу (независимо от их экономической сущности), указанная социальная система неизбежно управляется государственно-правовыми методами, т.е. как с помощью установления специфического правового режима (правил игры), так и непосредственно, путем применения прямых административных методов. Таким образом, предлагается принять как факт, что управление денежной системой в любом случае осуществляется в форме государственного регулирования.
Для того чтобы определить место денежной системы в экономической (финансовой) системе государства, необходимо, прежде всего, принять во внимание непосредственный состав элементов рассматриваемой системы. Однако следует иметь в виду следующее обстоятельство. Как уже упоминалось в предыдущем параграфе, деньги понимаются в узком смысле, как банкноты и монеты, выпускаемые центральными банками или иными уполномоченными на то органами государств, и в широком смысле как совокупность денег в узком смысле и различного рода денежных суррогатов, существование которых запрещено законом и не признается им в качестве законного механизма расчетов, но которые, тем не менее, существуют в действительности и рассматриваются экономистами, в том числе и работающими над выработкой денежно-кредитной политики государства, в рамках денежных агрегатов МО, Ml, М2 и т.д. В соответствии с этим и понятия денежного обращения и денежной системы могут быть наделены различным содержанием - более или менее полным. В целях чистоты исследования в настоящей работе будет использоваться узкий контекст указанных категорий.
Итак, представляется наиболее методологически верным выделить три центральных подсистемы (системообразующие элементы системы), составляющие костяк денежной системы любого государства: субъекты управления денежным обращением, объекты управления денежным обращением, а также механизм управления денежным обращением.
Первая из указанных подсистем формирует остов, организационный базис управления денежным обращением. Субъекты государственного регулирования денежного обращения составляют особую подсистему.
Безусловно, ошибочно было бы сводить систему субъектов, так или иначе участвующих в денежном обращении, исключительно к органам управления со стороны государства. Думается, что даже некоторые элементы управления частично возлагаются и на негосударственные структуры, не наделенные специальным властно-государственным статусом: на кредитные организации, фондовые и валютные биржи и т.п. Основным отличительным признаком упомянутых институтов, позволяющим отнести их к субъектам денежного обращения в целом, является объект их деятельности, а именно: деньги, организация их обращения, инвестиции и т.п.
Например, значительные объемы денежных операций совершаются на фондовых биржах. Они не только непосредственным образом влияют на состояние денежной сферы, но и, несомненно, являются ее составной частью. Свидетельством тому законодательное определение фондовой биржи как организатора торговли на рынке ценных бумаг (ст. 11 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ 37).
В этой связи, в частности, возникает вопрос о соотношении денежной системы государства и кредитной его системы. Если обратиться к российскому законодательству по данному вопросу, то станет очевидно, что чаще всего там упоминается не денежная система как таковая, а кредитно-денежная или денежно-кредитная система. Это логично, поскольку банки, будучи расчетными учреждениями, непосредственно являются и денежными и кредитными организациями (см., например, Закон о Центральном банке), а искусственно разделять их функции из простого научного любопытства на уровне практического законодательствования неправильно и неумно. Разумеется, денежно-кредитная система по своему содержанию явление более обширное и всеобъемлющее. В нее, помимо указанных учреждений могут быть включены, например, и пенсионные фонды. Однако темой настоящего исследования в целях более детального и глубокого проникновения в тему избрана лишь проблематика государственного регулирования денежного обращения, а, следовательно, речь пойдет лишь о тех явлений современной правовой действительности, которые непосредственно связаны с денежным обращением государства.
Кроме того, безусловен и тот факт, что всякое правоотношение, в том числе и финансовое, имеет как минимум два субъекта и только одним из них, как мы указали выше, неизбежно должно быть государство в лице уполномоченного субъекта. Другой же стороной правоотношения может быть любой субъект, в том числе физическое или юридическое лицо, иностранное государство, некое межгосударственное образование и т.д.
Субъекты финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации
Итак, определившись с теоретико-историческими аспектами государственного регулирования денежного обращения, переходим к анализу современного состояния государственного регулирования денежного обращения в Российской Федерации. В настоящей главе речь пойдет о сложившейся исторически совокупности взаимосвязанных элементов финансово-правового регулирования денежного обращения на современном этапе в нашей стране, или о настоящей денежной системе России.
Вкратце поясним, в связи с чем в заглавии настоящей главы и ее параграфов вместо привычного термина «государственное регулирование» возникает термин «финансово-правовое регулирование». Дело в том, что денежное обращение, будучи порождением государственного механизма, как было установлено выше, всегда (то есть исторически во все времена) и везде (то есть в любом государстве мира) подвергается государственному регулированию. Однако такое регулирование (и об этом также упоминалось выше) может осуществляться как правовыми (в том числе и косвенно правовыми, т.е. основанными на нормах права), так и неправовыми методами. В данном случае под неправовыми методами мы подразумеваем методы, не основанные на основном законе государства, не связанные с легитимной процедурой введения мер управления экономикой и т.д.
В том случае, когда государство регулирует денежное обращение, оперируя законными инструментами, мы говорим о государственно-правовом регулировании денежного обращения. В рамках российской правовой системы государственно-правовое регулирование деятельности, связанной с созданием, распределением и использованием фондов денежных средств, принято относить к отрасли финансового права. Из этого следует закономерный вывод о том, что государственное регулирование денежного обращения в Российской Федерации носит ярко выраженный финансово-правовой характер.
Первый параграф данной главы, как и следует из представленной выше структуры элементов денежной системы любого государства, посвящен подсистеме субъектов финансово-правового регулирования денежного обращения в России. В науке финансового права принято выделять понятия субъекта финансового права (субъекта, обладающего финансовой дееспособностью) и субъекта финансового правоотношения (субъекта, фактически реализующего в конкретном финансовом правоотношении принадлежащие ему субъективные права и обязанности)65. Под субъектами финансово-правового регулирования денежного обращения в данной работе понимаются государственные органы, специально уполномоченные законом на осуществление мероприятий в сфере денежного обращения. В общем смысле они являются субъектами финансового права.
О существовании особого рода государственных органов денежного регулирования федеральное законодательство упоминает в нескольких актах. Так, согласно ст. 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации органом денежно-кредитного регулирования в современной России признается Банк России, который, кроме того, призван обеспечивать устойчивость национальной валюты (ст. 75 Конституции России). Правительство России в соответствии с п. «б» ст. 114 Конституции РФ тоже обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, которую в реальности невозможно отделить от политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля. Действительно, обеспечить проведение в России единой денежно-кредитной политики и не оказать при этом прямого или косвенного влияния на состояние национальной валюты просто невозможно. В то же время из ст. 75 Конституции России следует, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, включая Правительство России. Некоторая видимая нестыковка конституционных правовых норм, регулирующих компетенцию Правительства России и Банка России в денежной сфере, на самом деле легко разрешаема при системном анализе норм финансового законодательства в этой области. Неслучайно статьями 4 и 16 Закона о Центральном банке установлено, что разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, - функция Банка России, осуществляемая им во взаимодействии с Правительством Российской Федерации.
Кроме того, из анализа норм Конституции Российской Федерации следуют важные выводы, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу о субъектном составе системы управления денежным обращением в Российской Федерации. Первый вывод состоит в том, что государственное регулирование денежной и кредитной сферы отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (см. ст. 71 Конституции Российской Федерации), а второй состоит в том, что регулирование денежной сферы не является исключительной компетенцией только какого-либо одного федерального органа государственной власти, только Правительства России или только Центрального банка Российской Федерации. Более того, из Конституции России следует, что и Правительство Российской Федерации, и Банк России не являются единственными государственными институтами федерального уровня, регулирующими денежную сферу. Например, государственные регулирующие полномочия в денежной сфере, выражающиеся в праве принятия соответствующих законодательных актов, предоставлены Конституцией Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту России.
Основные направления финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации
Исследования в области финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации предполагают не только знакомство с системой органов регулирования соответствующей сферы экономической жизни государства, но и анализ и систематизацию всего правового поля такого регулирования. Это означает, что прежде чем говорить о методах, используемых государством для управления определенной группой отношений, необходимо остановиться на тех направлениях, по которым и осуществляется нормативно-правовая работа субъектов управления в данной сфере.
О содержании понятия основных направлений финансово-правового регулирования говорилось выше, при рассмотрении вопроса о месте денежной системы в финансовой системе государства. При этом было указано, что вторая подсистема денежной системы, а именно: направления государственного регулирования денежного обращения, с необходимостью включает в себя набор направлений, существующих в каждом государстве. Таким образом, в настоящем параграфе представлен анализ финансово-правовых норм, действующих в настоящее время в Российской Федерации, регулирующая функция которых направлена на следующие сферы денежного обращения:
Установление основ денежной системы путем определения денежной единицы, ее частей, видов государственных денежных знаков, масштаба цен;
Организация эмиссии денежных знаков, порядка производства, хранения, транспортировки, обмена и уничтожения денежных знаков;
Организация налично-денежного обращения, в том числе установление порядка осуществления кассовых операций с наличными деньгами, а также инкассации денежных знаков; Организация безналичных расчетов; Валютное регулирование.
1. Первое необходимое условие существования денежной системы современного государства, в том числе и России, это государственное установление основ денежной системы государства, т.е. определение единственного законного средства платежа — денежной единицы страны. В России основы денежной системы после отмены Закона Российской Федерации «О денежной системе Российской Федерации» устанавливаются Законом о Центральном банке Главе VI. Итак, не боясь повториться, скажем, что указанная глава Закона о Центральном банке Российской Федерации предусматривает следующие параметры денежной единицы России: Официальной денежной единицей (валютой) России является рубль (ст. 27); Рубль состоит из ста копеек (там же); Рубль официально не соотносится с драгоценными металлами (ст. 29), но является безусловным обязательством Банка России и обеспечивается всеми его активами (ст. 30);
Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России обязательны к приему по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей и других денежных операций (ст. 30);
Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории страны.
В общем и целом основа денежной системы выглядит довольно определенной и устойчивой. Из приведенных сведений следует, что в Российской Федерации действует один вид денежных знаков, а именно: банковские билеты (банкноты), выпускаемые Центральным банком Российской Федерации. Кроме того, в стране запрещено выпускать какие-либо денежные суррогаты и расплачиваться ими в наличной форме. Также можно сказать, что в нашей стране фактически отсутствует такой параметр денежной единицы, как масштаб цен, который предполагает выражение стоимости в денежных единицах, базирующееся на фиксированном государством весовом количестве драгоценного металла в денежной единице. Поскольку российским законодательством не предусмотрено соотношение рубля с драгоценными металлами (в том числе золотом), постольку в нашей стране установить официальный масштаб цен не представляется возможным. Фактически установление масштаба цен происходит посредством установления валютного курса рубля, т.е. определением «цены» рубля, выраженной в другой валюте, являющейся по экономическим параметрам более устойчивой. Так, в России Центральный банк Российской Федерации ежедневно устанавливает курс рубля по отношению к доллару США, немецкой марке, евро и другим иностранным валютам. Исходя из этого, становится возможным и определить реальный масштаб цен.
2. Следующее направление финансово-правового регулирования денежного регулирования - установление порядка эмиссии денежных знаков и всего, что связано с непосредственным существованием денежных знаков как таковых, т.е. бумажных банковских билетов и металлических монет. «Эмиссионная система представляет собой установленный законодательством порядок эмиссии и обращения денег» .
В этой области нормативная база финансового права несколько шире и включает в себя, помимо положений Закона о Центральном банке Российской Федерации, еще и нормы некоторых подзаконных нормативных актов, а конкретнее - актов Банка России, принятых им в рамках своей компетенции. К последним относятся, в частности Инструкция Банка России от 16.11.1995 г. № 31 «Об эмиссионно-кассовой работе в учреждениях Банка
России»74, телеграмма Центрального банка Российской Федерации от 15.10.1993 г. № 214-93 «О признаках определения платежности банковских билетов, их отсортировке и зачислению в разряд ветхих»75, телеграмма Центрального банка Российской Федерации от 28.08.1997 г. № 505 «О порядке учета резервных фондов банкнот и монеты»76 и ряд других актов.
