Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность административного расследования правонарушений в области таможенного дела 18
1 Административное расследование в системе административного правового регулирования 18
2. Понятие и особенности административного расследования правонарушений в области таможенного дела 36
3. Место ведомственного нормотворчества в системе правового регулирования административного расследования 47
Глава 2. Организационно-правовые основы административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил 67
I. Таможенные органы как субъекты административного расследования 67
2. Должностные лица таможенных органов, осуществляющие административные расследования
3. Организационно-методическое обеспечение административного расследования нарушений таможенных правил
Глава 3. Правоприменительная практика административного рясследования нарушений таможенных правил
1. Особенности возбуждения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, по которым предусмотрено административное расследование 110
2. Доказывание и доказательства по делам о нарушениях таможенных правил 125
3. Применение мер процессуального обеспечения делам о нарушениях таможенных правил
Включение 150
Список использованных источников 166
Список обозначении и сокращений 188
Приложения
- Административное расследование в системе административного правового регулирования
- Таможенные органы как субъекты административного расследования
- Организационно-методическое обеспечение административного расследования нарушений таможенных правил
- Особенности возбуждения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, по которым предусмотрено административное расследование
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что совершенствование нормативно-правового регулирования админнстрапшного расследования по делам о нарушениях таможенных правил имеет важное значение, поскольку в последние годы происходит повышение роли законности в административно-процессуальной деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Это обстоятельство обязывает научные и учебные учреждения страны качественно разрабатывать вопросы административного процесса в целом и расследования административных правонарушений в частности.
Таможенные органы широко применяют административное расследование в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Так в 2008 году ими было возбуждено 83700 дел об административных правонарушениях, и по 39168 из них проводилось административное расследование (в 2007 - 38856, в 2006 - 39704)'. При этом на протяжении последних трех лет отмечается стабильный рост таких дел, о чем свидетельствуют следующие статистические данные: в 2006 году возбужденно 70129 дел. в 2007 году — 80423, в 2008 году - 83700, что на 4% больше показаіеля 2007 года и на 19% - 2006 года (см. приложение 1).
Следует также отметить, что нарушения таможенных правил, административное расследование по которым осуществляют таможенные органы, характеризуются повышенной общественной опасностью, гак как затрагивают экономические интересы государства и тем самым оказывают негативное влияние на cuLioxHHc его экономической безопасности.
ний за
О повышенной общественной опасности данной категории правонарушений свидетельствуют предусмотренные законодателем повышенные санкции за их совершение, что в свою очередь обусловливает более высокие тре-
V"
См.: Информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности .їх органов (данные за 2006. 2007 и 2008 годы).
проработка характеризуется как недостаточная и поверхностная . Предметом научного спора до сих пор являются отдельные элементы теории административного расследования, а также роль и место данной части производства по делам об административных правонарушениях в административном процессе. В отдельных случаях административное расследование отождествляется со стадией возбуждения дела и его рассмотрения" и даже со служебным рас-
следованием3.
іется вопрос о пон
Одним из наиболее дискуссионных остается вопрос о понятии административного расследования.
Иедсстаточная теоретическая проработка вопросов административного расследования объясняет чрезмерную лаконичность законодателя в их нормативной регламентации. Как справедливо отмечает К.А. Клоков, законодательная конструкция норм, касаюпдихся проведения административного расследования, в ряде случаев не соответствует полребностям праюпрнмеиительной практики, содержит явные противоречия, что значительно осложняег их реализацию. Это в полной мере относится к основаниям проведения адашнистративного расследования, порядку и субъектам принятия решения о проведении административного расследования процессуальным и давностным срокам и тд. Не урегулированы принципиально важные моменты административного* расследования: отсутствует понятие административного расследования; не закреплены права доминирующих субъектов расследования; не предусмотрена возможность приостановления административного расследования и течения сроков давности привлечения к административной ответственности и т.д.
1 См. напр.: Зрелой, А.П. Административное расследование: особенности правового
регулирования, коллизии и правовые пробелы КоЛП РФ / А.П. Зредов // Право и эконо-
. „
РУ-ши час устан
ка. 2004.-Х» 7.-С.15.
2 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об оДШВНСТратвшк правона
рушениях. Ищ. 2н;, персраб. и доп. / Под общ. ред. П.И.Сидоренко. - М., 2002. - С. 852.
3 Например, н ст. 7 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ "О матери
альной ответственности военнослужащих" указано, что командир (іачальннк) воинской
частії при обнаружении ущерба обязан назначить адмннистратшшее расследование для
установления причин ущерба, его размера и виновных лиц.
4 Клоков, Е.А. Адмшіистратіпшое расследование в органах внутренних дел: лисе...
.N
бованпя к исследованию всех обстоятельств дела посредством качественного проведения административного расследования. При этом правильное назначение наказании позволяет решать не только задачи производства по делам об административных правонарушениях, но и оказывает значительное влияние на пополнение федерального бюджета.
Гак в 2008 году назначено наказаний по 72602 делам об административных правонарушениях в области таможенного дела на сумму более 11 млрд. рублей (в 2007 — по 69083 делам на сумму более 7.7 млрд. рублей, в 2006 - по 59496 делам па сумму 5,6 млрд. рублей).
Сумма средств, поступивших на счета таможенных органов по рассмотренным деіам, в 2006 году составила 733 млн. рублей, в 2007 году — 900 млн. рублей, в 2008 году - I млрд. рублей, т
Кроме того, многие признаки составов административных правонарушений, посягающих на таможенные правила (например, сг. 16.1, 16.2 КоАП РФ), имект сходные признаки со смежными составами преступлений (ст. 188, 194 УК РФ), что также подчеркивает их повышенную общественную опасность.
Как показывает анализ правоприменительной практики таможенных органов по рассматриваемому направлению деятельности, в структуре дел об административных правонарушениях в течение 2006-2008 годов преобладали правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 16.1, 16.2. 16.4, 16.10 и 16.18 КоАП России, производство по которым сопровождалось проведением административного расследования (см. приложение 2). При лом выиилеи ряд нарушений н педисіаїкиь н деятельности таможенных органов по осуществлению административного расследования, которые приводят к прекращению дел по различным основаниям (см. приложение 3).
циал;
Анализ теоретических источников в области административного расследования показывает, что при высокой степени востребованности потенциала административного расследования его современная теоретическая
Административное расследование по делам о нарушении таможеі правил имеет ряд особенностей, обусловленных сложностью установления признаков составов правонарушения, сбора доказательств, необходимостью проведения большого количества процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
Кроме того, анализ практики таможенных органов Российской Федерации по осуществлению административного расследования свидетельствует, что реализация его отдельных процессуальных аспектов по делам о нарушении таможенных правил отягощена большим количеством нормативных предписаний ведомственного характера, которые нуждаются в определенной их оптимизации и систематизации. В отдельных случаях на процесс административного расследования оказывают влияние нормативные предписания таможенного законодательства.
В связи с этим перед наукой административного права сегодня стоит важная задача унификации и уточнения базовых теоретических аспектов административного расследования, разрешения существующих коллизий и пробелов в нормативном реіулировании указанной процессуальной деятельности. Представляется, что устранение вышеуказанной неопределенности неизбежно позитивно скажется на правоприменительной практике.
Такич образом, совершенствование административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов предопределяет необходимость научной разработки методологического, правового и методического обеспечения административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил.
Слсдишиелыю, ліачимосіь адми писі pa іиііииі о расиледліипмн по нарушениям таможенных правил, с одной стороны, и недостаточная его научнаяразра-ботанность с другой, предопределяют направленность и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Состояние разработки научной проблемы. Производство по делам об административных правонарушениях и отдельные институты админисгра-
канд. юрнд. наук / Е.А. Клоков. - Омск, 2005. - С. 3.
тивной ответственности традиционно являются важными областями дования нуки административного права. Вместе с тем, административному расследованию как процессуальной форме производства по делам об административных правонарушениях исследователи уделяют внимание только в последние годы в связи с изменившимся законодательством об административной ответственности.
Проводившиеся в данной области научные исследования, как правило, были посвящены общим проблемам привлечения к административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях и касались, в частности, стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Указанные проблемы рассматривались в трудах таких известных ученыч-административистов, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.И. Бахрах, К.С. Вельский, А.А. Демин, И.В. Додин, А.С. Дугенец, Л.А. Калинина, А.А. Кармалицкнй, И.Ш. Кнлясханов, Ю.М. Козлов, А.И. Козырин, А.П. Коренев, В.Л. Круглое, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, .М. Овсянко, Л.Л. 1 Іопов, Э.И. Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хамлнева, Л.Л. Хомяков, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, Ц.А. Я мпольская, и др. ^^^к
1 Іослс вступления в действие КоАП РФ общетеоретичгские вопросы административного расследования рассматривались только в 2003-2005 гг. в диссертационных исследованиях Голованова А.А. Криминалистическое обеспечение административного расследования. - Калининград, 2005; Зрелова А.П. Адмшіисіраіншюе расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов. — М., 2004; Калюжного Ю:Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях. -М., 2005; Клокова Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел. — Омск, 2005; Филоненко И.О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об адапотистративных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции. — М., 2003.
Отдельные аспекты административного расследования правої!
ний, совершенных в области таможенного дела, рассматривались в работах
таких ученых-администратнвистов, как А.Е. Акимов, К.В. Аноприенко,
СЕ. Батыров, Д.Н. Бахрах, Т.С. Волчецкая, Б.Н. Габричидзе. И.А. Галаган,
О.В. Гречкипа, СИ. Истомин, Г-В. Матвиенко, Е.13. Мигачева,
М.Ю. Мурашов, Ч.В. Тедтоев, Е.В. Трунина, А.И. Тутнов, В.М. Фаттахов, Л.Л. Хомяков, В.Н. Хорьков, и др.
Анализ вышеуказанных источников покапал, что до настоящего времени вопросы административных расследований правонарушений в области таможенного дела комплексно не исследовались и рассматривались лишь фрагментарно.
Основной целью исследования является выработка научно-обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию норма-
тивного правового регулирования административного расследования, а также выявление особенностей его осуществления по делам о нарушениях таможенных правил.
Задачи исследования. Для достижения указанной цели в рамках настоящего диссертационного исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- определить особенности административного расследования правона
рушений в области таможенного дела на основе изучения и анализа законо
дательства Российской Федерации;
-определить характеристики административного расследования как административно-правовой категории, степень его правовой у регулі ірошш-ности, установить его место в системе административного права как отрасли рава и юридической науки, в том числе с позиций процессуальной формы и стадий производства по делам об административных правонарушениях;
-определить место и роль ведомственного нормотЕорчества в целях /регулирования порядка проведения административного расследования;
- выявить и проанализировать статус подразделений таможенных орга-
нов, наделенных полномочиями в сфере производства по делам об административных правонарушениях, как субъектов административного расследования и их должностных лиц как участников производства по делам об административных правонарушениях;
- выявить и рассмотреть проблемные аспекты правоприменительной практики, возникающие у таможенных органов при осуществлении административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил, и
наметить пути их решения;
- выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и нормативных правовых актов в сфере административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил.
Объект исследования — совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере административного расследования правонарушений в области таможенного дела.
Предмет исследования - совокупность теоретических и правовых положений, определяющих административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил.
Методологическая основа и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания и основанная на нем система общенаучных и частнонаучных методов: ж)гнческий метод (при изложении всего материала, формулировании выводов); исторический метод (в процессе исследования генезиса административного (таможенного) расследования правонарушений в области таможенного дела); статистический метод (в процессе анализа и обобщения ре-льтатов деятельности подразделений административных расследований таможенных органов); социологический метод (при проведении анкетирова-я должностных лиц подразделений административных расследований таможенных органов), контент-анализ (при анализе отдельных положений законодательных актов, научных трудов), метод системного анализа (при опре-
4.
делении места административного расследования в системе законодателі об административной ответственности) и др.
Применение указанных методов позволило разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих административное расследование правонарушений в области таможенного дела.
Нормативную правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Таможенный кодекс Российской Федерации, другие федератьные законы и подзаконные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты ФТС России, регулирующие общественные отношения, составляющие объект диссертационного исследования.
Теоретическую основу диссертации составили идеи, взгляды, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, исследовавших вопросы административной ответственности и производства ло делам об административных правонарушениях, статус должностных лиц правоохранительных органов, применения мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, доказательствах и доказывании по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, применения криминалистической тактики и техники, смежные вопросы применения форм таможенного контроля, а также статьи указанной тематики, размещенные в периодических изданиях правовой направленности.
Эмпирической базой исследования послужили различные источники информации: сіаіиеіическис сведения о динамике дел об адмииисіраіиьньїх правонарушениях; результаты изучения 158 дел об административных правонарушениях в области таможенного дела, рассмотренных арбитражными судами и судами общей юрисдикции, по которым проводилось административное расследование (приложение 3); открытые отчетные материалы ГУТРД ФТС России; обобщенные отчетные материалы оперативных таможен; данные правоприменительной практики, обобщенные в информационно-
аналитических документах ФТС России (ГТК России) о практике пр< сроков производства по делам об административных прасонарушсниях, исполнения поручений по ним и т.д.. а также данные, полученные при анкетировании и интервьюировании практических работников (180 сотрудников подразделений административных расследований).
Использован личный опыт практической работы автора в подразделениях административных расследований таможенных органов.
Достоверность и научная обоснованность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается использованием автором разнообразных методов научного исследования, значительным нормативном, научно-теоретическим и эмпирическим материалом.
Научная новизна исследования. Представленная работа ориентирована на дальнейшее развитие административного права и совершенствование практики применения законодательства об административных правонарушениях. В раооте впервые комплексно на основе действующего законодательства и современных теоретических представлений исследованы вопросы, связанные с осуществлением таможенными органами административного расследования правонарушений в области таможенного дела. Новыми в исследовании являются:
- разработка элементов теории административного расследования,
включая выработку авторской позиции о его понятии на основе синтеза су
ществующих определений, а также установление его места в структуре про
изводства по делам об административных правонарушениях;
определение состоянии нормативной правовой баїьі организации и осуществления административных расследований, оценка ее с точки зрения достаточности, выявление соотношения законодательного и подзаконного регулирования, формулирование путей их совершенствования;
исследование особенностей правового положения подразделений таможенных органов, осуществляющих административное расследование, и их должностных лиц:
- разработка практических предложений по совершенствовании вых и организационных основ деятельности подразделений, уполномоченных осуществлять административное расследование, и их должностных лиц, в том числе в системе таможенных органов.
Научную новизну диссертационного исследования определяют следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Административное расследование с теоретической точки зрения можно
рассматривать как:
1) совокупность правовых норм, образующих субинститут администра
тивного права- В этом случае административное расследование в логической
цепочке системы административного права будет являться элементом третье
го уровня: административное право (отрасль права) —* производство по де
лам об административных правонарушениях (правовой институт) —» админи
стративное расследование (субинститут);
2) самостоятельную стадию особой процессуальной формы производ
ства по делу об административном правонарушении;
3) комплекс процессуальных действий в рамках производства по делу
об административном правонарушении, требующих значительных времен
ных затрат,
4) отдельную процессуальную форму, в рамках которой осуществляет
ся выявление и закрепление доказательств по делу об административном
правонарушении и проверяется обоснованность его возбуждения;
5) вид целенаправленной интеллектуально-аналитической деятельно
сти уттолнемичеиш)! о должностною лица.
2. Авторское понятие административного расследования нарушения
/
таможенных, правил, под которым предлагается пониматьрегламентирован-ную законодательством об административных правонарушгниях и детализированную'принятыми на его основе ведомственными нормативными правовыми актами деятельность уполномоченных дсотжностньгх лиц таможенных органов по осуществлению предварительной юридической квалификации на-
.к
рушения таможенных правил в рамках производства по делам об административных правонарушениях посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения и составление протокола.
3. Административное расследование по делам об административных
правонарушениях в области таможенного дела характеризуется рядом осо
бенностей, которые условно можно подразделить на несколько групп:
а) особенности процессуальной формы административного расследова
ния, которая отчасти детализируется смежными нормами таможенного зако
нодательства; _^
б) особенности составов административных правонарушений в области
таможенного дела, которые тесно связаны со смежными составами преступ
лений (например, ст. ст. 16.1,16.2КоАП РФ и ст. ст. 188, 194 УК РФ);
в) особенности санкций за административные правонарушения в об
ласти таможенного дела, которые в основном характеризуются экономиче
ским характером мер ответственности (штраф, конфискация предмета или
орудия правонарушения);
г) особенности организационного обеспечения административного рас-
следованш, которые связаны с наличием специализированных подразделе
ний и их квалифицированных должностных лиц, к компетенции которых от
носится выполнение тех или иных процессуальных действий в рамках произ
водства по делам об административных правонарушениях.
Выделенные особенности следует учитывать в процессе дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования административного расследования.
4. Нормативное правовое регулирование административного расследо
вания является недостаточным. Действующее законодательство не в полной
мере предоставляет возможность более детальной подзаконной регламента
ции его отдельных аспектов. В связи с этим предлагается внести в КоАП РФ
следующие изменения и дополнения:
а) включить в главу 25 КоАП РФ статью, содержащую положения, ка
сающиеся правового статуса должностного лица, уполномоченного осущест
влять административное расследование;
б) включить в разделІУ главу «Административное расследование»,
объединяющую ряд статей определяющих понятие административного рас
следование, общие условия его проведения и порядок его контроля;
в) законодательно закрепить категорию дел об административных пра
вонарушениях «особой важности», предусмотрев особую форму контроля
административного расследования по данной категории дел. В качестве ос
новных критериев такого определения следует установить стоимость пред
мета административного правонарушения или сумму неуплаченных тамо
женных платежей, налогов, невозвращенной валюты и т.д.
г) дополнить статью 28.1.1 «Про юкол осмотра места совершения ад
министративного правонарушения» отдельной частью, предусматривающей
возможность составления протокола осмотра места совершения администра
тивного правонарушения по делам о нарушениях таможенных правил.
В подзаконных нормативных правовых актах регламентирующих деятельность ФТС России предлагается:
а) внести дополнение в п. 8 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 № 459, в части, касающейся наделения руководителя ФТС России либо его заместителя, курирующего оперативно-резыскную деятельность нравом продления сроков ирии і ни діл ви но делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось ФТС России. В стоящее время отсутствуют четкие нормативные предписания^ в области производства по делам об административных правонарушениях, позволяю-е продлевать сроки административного расследования, осуществляемого ГУТРД ФТС России (вышестоящий орган, обладающий соответствующими процессуальными полномочиями, нормативно не определен);
б) подразделения административных расследований таможенных нов переименовать в администратпвно-юрисдикциопные подразделения, что будет более точно отражать задачи и основные напра&юния деятельности данных подразделений.
5. Учитывая современные достижения криминалистической науки и необходимость научно-технического обеспечения административного расследования, представляется целесообразным предложить следующие направленії)! их использования в рамках производства по делам об административных правонарушениях, и в особенности административного расследования в сфере нарушений таможенных правил:
криминалистические учения о частной методике и тактике админист
ративного расследования административных правонарушений в области та
моженного дела;
криминалистические достижения в области идентификации и инди
видуализации; ^^^^^^М
криминалистические достижения в области трасологии, касающиеся закономерностей обнаружения, выявления и фиксации материально-фиксированных следов нарушения таможенных правил;
криминалистические достижения в области использования технических средств в административном расследовании нарушений таможенных правил;
тактические особенности проведения отдельных процессуальных действий в рамках административного расследования.
тивн нова
след
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что в результате анализа теоретических и нормативно-правовых источников в работе рассмотрены, раскрыты и научно обоснованы теоретические аспекты понятия и сущности административного рас-вания, особенности его процессуальной формы, а также практические аспекты его осуществления по нарушениям таможенных правил.
Предложенные положения, выводы и рекомендации являются, вкладом
диссертанта в развитие теории административного расследования и быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем админнстра-тивно-юрисдикционного процесса.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит
в возможности использования основных выводов и положений, содержащих
ся в диссертации, в практической деятельности по подготовке изменений и
дополнения в законодательство об административной ответственности в час
ти регулирования административного расследования в области таможенного
дела. Указанные выводы могут быть использованы в преподавании учебных
дисциплин «Административное право» и «Таможенное право» в образова
тельных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессиональ
ного образования юридического профиля, в том числе в системе повышения
квалификации работников таможенных органов, при педготовке лекций,
учебных пособий и других методических материалов по соответствующей
проблематике. ^^^^ж
Предложенные рекомендации могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности подразделений таможенных органов по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых в области таможенного дела, посредством внесения изменений и дополнений, а также систематизации и кодификации нормативных правовых актов. Вместе с тем, в рамках настоящего исследования не ставилась задача сформировать законченный пакет поправок в главы 26, 27, 28 КоАЛ РФ, касающихся проведения административного расследования, но были намечены основные пупі дальнейшего совершенствования производства по делам об административных правонарушениях в этой части (приложение 4).
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного и таможенно-права Российской таможенной академии.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Рос-
сийской таможенной академии, а также в практической организационн правоприменительной деятельности Главного управления таможенных рис-следований и дознания Ф ГС России, Центральной Энергетической таможни, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
Отдельные положения диссертационного исследования получили отражение в научных публикациях автора, из которых две работы опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией, и пять - в иных научных изданиях России.
Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования; состоит из введення, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованных сокращений, списков использованных нормативно-правовых актов, научной литературы и приложений.
а?
#
Административное расследование в системе административного правового регулирования
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) не раскрывает понятия административного расследования, что порождает, с одной стороны, научные дискуссии, а с другой - препятствует его единообразному применению в рамках производства по делам об адми-нистративгых правонарушениях. Его правовая регламентация в настоящее время решается комплексом нормативных предписаний, среди которых основное место занимает статья 28.7 КоАП РФ. Кроме указанной нормы, отдельные положения административного расследования также рсіулируются в абзаце 2 ч.З ст. 23.1, п. 3 ч. 4 ст. 28.1. ч. 3 ст. 28.5, ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ. Однако все эти нормы - процедурного характера, а не нормы-дефиниции.
Вместе с тем, в статью 28.7 КоАП РФ, посвященную административному расследованию, с 2002 по 2008 г. вносилось восемь изменений и дополнений, что привело к разнообразным точкам зрения ученых относительно понятия рассматриваемой процедуры1.
Попытка восполнить законодательный пробел была предпринята в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях» (с изменениями от 25 мая 2006 г.)2. В данном Постановлении административное расследование определяется как комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных в части 4 статьи 28.7 КоАП РФ правленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой мес
Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.
Несмотря на всю важность обращения высшей судебной инстанции к данному вопросу, совершенно очевидно, что данного решения недостаточно для однозначного понимания административного расследования.
Так, по мнению Л .А. Калининой, «административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществление которых необходимо для получения дополнительных сведений и материалов, необходимых для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении»1. Такое определение, по нашему мнению, не отражает всех признаков характеризующих административное расследование, и поэтому с указанной точкой зрения нельзя согласиться.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правона-:ипях / под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юристь. 2002. - С. 1098. Зрелое Л.П. Административное расследование нарушений законодательства в об-налогов и сборов: ваучно-нракт. комментарий к-ст. 28.7 КоАП РФ / А.П. Зрелое.
В KUHJCRirie рассмаїриваемоіи uunpoca заслужи пае г внимании также точка зрения А.П. Зрелова2,. который рассматривает административное расследование через призму правового института в составе механизма производства по делу об административном правонарушении. Он обосновывает свою позицию тем, что административное расследование, с точки зрения системно-правовой классификации, является суб і інститутом в составе административно-процессуального института производства по делу об административном правонарушении. По его мнению, административное расследование с процессуальной точки зрения необходимо рассматривать в качестве одного из ілемептов административного процесса на гггапз производства по делу об административном правонарушении. Полагаем, что данная позиция указанного автора заслуживает внимания и достаточно аргументирована, однако также не отражает всей сущности административного расследования.
В свою очередь, Ю.Н. Калюжный предлагает определять администра-типное расследование как самостоятельную, объективно необходимую форму производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемую по определенным законом категориям дел. представляющую собой властную, рспіаменгпрованную админпсфативнс-процессуальными нормами деятельность компетентных должностных лиц и государственных органов (правоприменительных субъектов) по проведению экспертизы или других требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, с целью правомерного привлечения виновных лиц к административной ответственности за совершенное правонарушение, с применением Р необходимых случаях мер принуждения, и реализации других процессуальных задач, завершающуюся составлением протокола либо вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении1.
Пршедеппие определение ііредсіаилмеїен ідеиьма імжелиисспьім, поскольку в нем с административным расследованием отождествляются все процессуальные действия от возбуждения дела до его рассмотрения.
Таможенные органы как субъекты административного расследования
Уяснение сущности и содержания административного расследования по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела невозможно без исследования правового положения таможенных органов как субъектов административного расследования. В контексте настоящей работы более уместно использовать данное понятие, чем термин «лидирующий субъект», характерный для производства по делам об гдминистративных правонарушениях в целом. При таком понимании субъекта он противопоставляется объекту управленческой деятельности, т.е. участнику общественных отношений, на которые воздействует субъект. При этом другие участники производства по делу об административном иравонаруиении будут относиться к объекту управленческой деятельности.
Каждая стадия производства по делам об административных правонарушениях предполагает наличие действий субъектов, совершаемых на данной стадии, и их полномочий (прав и обязанностей). Законодательство об административных правонарушениях предъявляет особые требования к организации и проведению административного расследования по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, именно поэтому представляется важным анализ современного организационного обеспечения процесса административного расследования дел об гдминистративных правонарушениях в области таможенного дела.
Правовое положение таможенных органов как субъектов административного расследования представляет собой совокупность правовых норм, определяющих иерархию и полномочия звеньев системы таможенных органов, их должностных лиц, которые участвуют в проведении административного расследования. Методически осуществляя исследование этих вопросов, автор использует подходы и принципы, которыми руководствовались ранее ученые, разрабатывавшие тему административных расследований.
Понятие «субъекты административного расследования» было введено в научный оборот в диссертациях Л.П. Зрелова и Ю.Н. Калюжного1. Однако ни в этих, ни в последующих работах, посвященных административной ответственности и административному процессу, не сформулировано определение субъекта административного расследования".
ДеЙешитсльно, можно согласиться с Ю.Н. Калюжным в том, что ранее в юридической литературе учеными, занимавшимися вопросами административного права, внимание в основном уделялось субъектам права, субъектам административной юрисдикции и лишь незначительно субъектам производства по делам об административных правонарушениях 1. Хотя » той или иной форме расследование административных правонарушений существовало с конца 1970-х гг.5
Следуя логике уже проводившихся исследований1, субъект административного расследования можно рассматривать как четвертый элемент в цепочке: субъект права — субъект административно-деклипюго права (или субъект административно-процессуального права) —» субъект производства по делу об административном правонарушении субъект административного расследования.
Представляется возможным сделать вывод о том, что субъект административного расследования всегда является участником производства по делу об административных правонарушениях. В связи с этим под субъектом административного расследования, по нашему мнению, следует понимать должностное лицо органа иеполнитель-ной власти, уполномоченное законодательством об административной ответственности и/или принятыми в соответствии с ним подзаконными ведомственными нормативными правовыми актами осуществлять процессуальные действия в рамках административного расследования.
Кроме того, по нашему мнению, следует различать субъекта административной юрисдикции и субъекта административного расследования.
Якпмов, Л.Ю. Указ. раб. " Якимов, Л.Ю. Указ. раб. - С. 13.
Например. АЛО. Якимов полагает, что субъектом административной юрисдикции является субъект (орган, представитель власти), уполномоченный рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях . Очевидно, что лицо, осуществляющее процессуальные действия по делу об административном правонарушении с момента его возбуждения до передачи на рассмотрение, например, сотрудник отдела административных расследований таможни, в соответствии с законодательством, не вправе самостоятельно определить судьбу конкретного дела, за исключением случаев, когда им выявлены обстоятельства, влекущие прекращение производства по делу. ІЇ иных случаях при разрешении дела в упрощенной форме на месте составления постановления-квитанции происходит совпадение в од ном лице и лица, осуществляющего возбуждение дела об администратш правонарушении, и лица, его рассматривающего.
Организационно-методическое обеспечение административного расследования нарушений таможенных правил
В последние годы ФТС России проводит политику по неуклонному увеличению количества выявленных административных правонарушений в области таможенного дела1. По-прежнему основная доля возбужденных дел приходится на так называемые «контрабандообразующие» статьи 16.1 и 16.2 КоАП РФ. Снижение выявления данных правонарушений на фоне общего увеличения импортного товаропотока может свидетельствовать о недостаточном контроле со стороны подразделений таможенного оформления и таможенного контроля и необходимости дальнейшего совершенствовании системы управления рисками. На фоне общего увеличения количества административных правона рушений на 10,4% снизилось количество прекращенных дел об администра тивных правонарушениях, что свидетельствует о повышении качества произ водства по таким делам. _
Анализ дел об административных правонарушениях с градацией но функциональным подразделениям, выявившим факт правонарушения, а также по направлениям товаропотока (ввоз/вывоз), показывает, что до 89% всех выявленных правонарушений приходится на импортное направление. Как правило, данные правонарушения выявляются сотрудниками таможенного оформления и таможенного контроля непосредственно на таможенных постах.
Постатейный анализ дел позволяет сделать вывод о том, что из 23 составов, предусмотренных КоАП РФ" «Административные правонарушении ь области таможенного дела», по-прежнему возбуждаются дела по 10-12 составам, т.е. эффективность применения КоАП РФ составляет порядка 50-60% и производства но расследовать правонарушение, решить все остальные задачи прои; по делам об административных правонарушениях, определенные Кодексом РФ об административных правонарушениях, в установленные им сроки практически невозможно, не руководствуясь при этом специальными научно разработанными системами методики и тактики ведения расследования и предупреждения правонарушении.
Для надлежащей организации проведения административного расследования и его правового обеспечения письмом от 31.03.2005 Л» 18-12/10535 в таможенные органы направлены подготовленные ГУТРД методические рекомендации по расследованию административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями 16.18. ІО.20. .6.21 КоАП РФ. В рекомендациях раскрываются тактика и цель административного расследования, указаны основные процессуальные действия и мероприятия, необходимые для выяснения всех обстоятельств дела применительно к наиболее типичным ситуациям совершения правонарушений, что помогает при составлении плана процессуальных действий и мероприятий по делу, а также позволяет руководству подразделений административных расследований осуществлять более действенный контроль за проведением административного расследования. В таможенные органы направлены методические рекомендации «По применению постановлении-квитанций о наложении административного штрафа» и «О действиях должностных лиц таможенных органов в случае выявления преступлений, административных правонарушений, совершенных лицами, обладающими иммуниіеюм or уі иловной и (или) административной юрисдикции Российской Федерации».
Методика и тактика расследования отдельных видов правонарушений имеет своей основной и главной задачей вооружить лиц, осуществляющих инистративное расследование, необходимым для их грофессиональной деятельности- научно-методическим комплексом знаний и навыков расследования и предупреждения отдельных видов правонарушений в разных ситуа это без учета ст. 6.15,4. ! ст. 7.12, ст. 14.10, 19.7, 19.26, ч. 2 ст. 20.
Если смоделировать ситуацию по аналогии с применением ст. 14.10 КоАП РФ, то можно придти к следующему заключению: дэ начала усиления борьбы с взозом контрафактного товара ст. 14.10 КоАП РФ «не работала» .
Потенциально товар, изъятый по делам об административных правонарушениях, обладая признаками контрафактностп, рассматривался только как предмет правонарушения по делу об административном правонарушении и мог быть конфискован (реализован) либо возвращен владельцу. В настоящее время практически каждая партия задержанного товара проверяется отделом нетарифного регулирования на предмет его контрафактности. Постепенно нарабатывается и практика производства по данным делам.
Подобный «потенциал» заложен и в других статьях КоАП РФ, отнесенных к компетенции таможенных органов и неиспользуемых функциональными подразделениями таможенных органов в силу различных причин.
Значительное количество «неработающих» статей КоАП РФ свидетельствует о недостаточной методической и аналитической работе (предусмотренной п. 14 Типового положения об ОАР таможни, утвержденного приказом ФТС России от 27.11.2006 № 12242), проводимой сотрудниками подразделений административных расследований.
Особенности возбуждения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, по которым предусмотрено административное расследование
Нынешние законодательные реалии таковы, что именно стадия возбуждения дела приводит механизм административного расследования в движение, создает правовую основу для выполнения процессуальных действий в последующих стадиях, то есть служит «точкой отсчета падала действия специфического режима административно-процессуального регулирования взаимоотношений государства и лица, привлекаемого к административной ответственности, и определяет пределы правового поля, Б рамках которого допускается использование соответствующих полномочий органов и должностных лиц. осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.
Возбуждение дела об административном правонарушении является первой стадией административного производства и представляет собой совокупность действий, направленных на установление факта административного правонарушения и определения подведомственности дела»1.
Депо об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии следующих условий:
1) если для этого имеется хотя бы один из поводов, предусмотренных оАПРФ;
2) достаточных данных, указывающих на наличие события админист к
Как показывает анализ дел об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось таможенными органами в форме административного расследования, вопрос о достаточности данных для возбуждения дела разрешался уполномоченным лицом по своему внутреннему убеждению, но для получения дополнительных сведений н материалов иногда прово;шлось административное расследование. Из этого следует сделать вывод о том, что возбуждение дела является своеобразным этапом стадии возбуждения дела и административного расследования.
Учитывая то, что ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ установлено положение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, следует сделать вывод, что задачей первой стадии производства является установление наличия или отсутствия события правонарушения. Органы и должностные лица ебязаны, с одной стороны, реагировать на каждкн факт обнаружения признаков правонарушения, а с другой — не допускать необоснованного возбуждения дела об административном правонарушении. На этой стадии производства ставятся и решаются задачи достоверного установления всех обстоятельств административного правонарушения и изобличения виновно В соответствии с упомянутой выше статьей КоАП РФ. поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления; от общественных объединений, материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также со ния- в средствах массовой информации, содержащие данные, указываю щие на наличие события административного правонарушения (за ио ниєм административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12,14. П Кодекса);
4) фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средстзами фото- и киносъемки, видеозаписи ; 5) подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во кладений или в пользовании другого лнца. (Сроке этого, поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.23 Кодекса, являются поводы, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 указанной статьи, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиюров.
Таким образом, поводы для возбуждения дела об административных правонарушениях указаны в ст.28.1 КоАП РФ и могут бытв разделены на три основные группы:
1) информация, полученная при непосредственном обнаружении должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события адмш-шсіратиомого правонарушения;
Похожие диссертации на Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил
