Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Административное приостановление деятельности в системе мер административного принуждения 16
I. Правовая характеристика и классификация мер административного принуждения 16
2. Понятие, правовая природа административного приостановления деятельности и его место в системе мер административного принуждения 53
ГЛАВА И. Проблемы правового позиционирования и применения административного приостановления деятельности как административного наказания „.„.93
1. Правовая характеристика административного приостановления деятельности как вида административного наказания 93
2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности 116
Заключение 156
Библиография 109
- Правовая характеристика и классификация мер административного принуждения
- Понятие, правовая природа административного приостановления деятельности и его место в системе мер административного принуждения
- Правовая характеристика административного приостановления деятельности как вида административного наказания
- Особенности производства по делам об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время, когда наше государство находится на пути глобальных преобразований в сфере системы государственного управления и административного реформирования, все большую значимость приобретает вопрос правильного и целесообразного применения административно-принудительных мер, так как они непосредственно связаны с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности, сопряжены с ограничением прав и свобод человека и подчас не имеют строго установленной процессуальной формы применения.
Важность мер административного принуждения трудно переоценить, посредством их применения ежегодно привлекаются к административной J ответственности миллионы правонарушителей» предупреждаются и пресекаются десятки миллионов правонарушений и преступлений, .
запрещается эксплуатация устройств, механизмов, зданий, сооружений, оказание услуг, распространение товаров, представляющих общественную
опасность.
Расширяя перечень административных наказаний, законодатель делает важный шаг на пути индивидуализации административной ответственности, который позволит лучше учесть индивидуальные особенности правонарушителя и подобрать к нему наиболее действенный вид административного наказания.
С целью повышения защищенности интересов личности, общества и государства, от которой напрямую зависит прогрессивное развитие Российской Федерации как правового государства, с принятием КоАП РФ была значительно усилена роль суда в разрешении вопросов, связанных с ограничением прав, значительно расширен круг дел, подведомственных
*ч
;обенної
Так, согласно п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ судьи непосредственно рассматривают административные дела, предусмотренные в 153 статьях Особенной части КоАП РФ, кроме того, судьи рассматривают дела в случаях, если орган или должностное лиио, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судьи (п. 2 ст. 23.1 КоАП РФ). Такая возможность предусмотрена для дел об административных правонарушениях по 94 статьям Особенной части КоАП
РФ.
Из девяти видов административных наказаний, предусмотренных ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ, семь - назначаются только судьями, в том числе, введенное законом Российской Федерации от 9 мая 2005 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Федеральный Закон от 09.05.2005 X? 45-ФЗ), административное приостановление деятельности-
Кроме того, исключая возможность внесудебного приостановления деятельности предприятий, законодатель стремится обеспечить реализацию хозяйствующим субъектом предусмотренного ст. 34 Конституции Российской Федерации права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также оградить его от возможных незаконных действий контрольно-надзорных органов.
Вместе с тем, очевидным является то, что данное стремление законодателя, реализуемое посредством установления возможности приостанавливать деятельность предприятий создающих угрозу жизни и здоровью людей, а также организаций, осуществляющих пропаганду незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. должно быть подкреплено также стремлением установить четко
*ч
регламентированный законом механизм применения. В противном случае, достижение поставленных целей и задач будет, по меньшей мере, сомнительным.
Говоря о практике применения административного приостановления деятельности, следует отметить, что за период с 9 мая 2005 года (с момента принятия Федерального Закона от 09.05.2005 № 45-ФЗ) до июля 2008 года, административное наказание в виде административного приостановления деятельности, было применено судами общей юрисдикции к 58,7 тысячам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что дает основания признать административное приостановление деятельности достаточно часто применяемым административным наказанием.
Таким образом, актуальность исследования состоит в необходимости
дать новому виду административного наказания полную, всестороннюю научно-практическую оценку, в свете успешности законодательного позиционирования данной меры, как вида административного наказания, а также соотношения и взаимодействия его с другими мерами административного принуждения.
юн разра
Состояние научной разработанности темы. Теоретическую основу
исследования составили труды отечественных ученых-правоведов:
А.Б. Агапова, Г.Т. Агеенковой, Ю.С. Лдушкина, А.П. Алехина,
Б.Т. Ардашкина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, К.С. Вельского,
П.И. Всремсснко, И.А. Галагана, М.И. Еропкина, А.И. Канлунова,
В.Р. Киспна, А.П. Клюшннченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева,
Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.И. Майорова, Н.В. Макарейко.
Д.В. Макарова, И.В. Максимова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского,
Ю.С. Рябова, Н.Г. Сшшщевой, В.К. Севрюги на, А.В. Серегина,
Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, МС. СгуденикиноЙ, A.M. Тарасова, А.П. Шерпі на, АЛО. Якимова, Ц.А. Ямпольской и др.
В работе использовались научные публикации авторов, уделяющих в своих работах внимание проблемам административной ответственности.
различным видам наказания, в том числе административному
приостановлению деятельности: СМ. Зырянова, НА. Косицина, А.В. Леженина, А.Ю. Семьяновой. Ю.А. Сергеева, Р.В. СкоПбсды, Т.В. Шапрана, материалы докладов научно-практических конференииЙ.
К настоящему времени по изучению данной меры административного наказания завершено и уже защищено два диссертационных исследования . Так, С.Е. Горобцова основное внимание уделяет исследованию сущности и отличительных признаков административного приостановления деятельности как вида наказания, определению места административного приостановления деятельности в системе административных наказаний и основных параметров его соотношения с другими видами административных наказаний. Р.А. Брунер п своем исследовании также рассматривает административное приостановление деятельности только в установленных законодателем рамках позиционирования данной меры в качестве административного наказания.
Работы указанных авторов вносят существенный вклад в решение вопросов применения административного приостановления деятельности как вида административного наказания и закладывают необходимую основу для дальнейших научных исследований.
Проведенные исследования и анализ практики свидетельствуют, что, несмотря на законодательное закрепление административного приостановления деятельности в качестве меры административной ответственности, на практике до сих пор так и не сложился отлаженный механизм ее применения.
праї
Квк представляется, для установления и устранения причин тех административного принуждения, необходимо в полной мере раскрыть правовую природу административного приостановления деятельности,
1 Горобцова С.Е. Административное приостановление деятельности как вид административного наказати: ;івтореф. дне.... канд. юрнд. наук: - Воронеж, 2008. - 24 с: Брунер Р.А. Административное приостановление деятельности: лвтореф. лис. ... канд. юрнд. наук: - М., 2009. - 26 с.
>>
определить его место в системе мер административного принуждения на основе детального изучения истории развития данной меры принуждения и современного ее применения в отношении организаций. Решение этих вопросов требует комплексного теоретического исследования административного приостановления деятельности как меры
административного принуждения.
їходимость ді
Данные обстоятельства указываю! на необходимость дальнейшего исследования административного приостановления деятельности, и его актуальность с точки зрения юридической теории и правоприменительной практики.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе применения такой меры административного принуждения как административное приостановление деятельности.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих основания и порядок применения административного приостановления деятельности, а также теоретико-прикладные вопросы, связанные с анализом сущности, содержания и роли данной меры принуждения в системе мер административного принуждения.
по в;
Цель н задачи исследования. Цель исследования состоит в определении правовой природы и места административного приостановления деятельности в системе мер административного принуждения, выработке на этой основе научно-обоснованных предложении по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок назначеним и исполнения административного приостановления деятельности» и рекомендаций по повышению эффективности практики применения данной меры иннстративного принуждения.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задан
следования:
сформулировать понятие и признаки меры административного принуждения;
8
провести анализ проблемы классификации мер
административного принуждения, раскрыть отличительные черты каждой
группы мер административного принуждения;
проследить историческое развитие законодательства об административном приостановлении деятельности начиная с дореволюционного времени до наших дней;
определить правовую природу административного
приостановления деятельности и его место в системе мер
административного принуждения;
сформулировать понятие, раскрыть основания и условия назначения административного приостановления деятельности как меры административного наказания;
определить эффективность применения административного приостановления деятельности в рамках производства по делам об административных правонарушениях;
разработать предложения по совершенствованию
законодательства, регламентирующего порядок назначения и исполнении административного приостановления деятельности.
разработать рекомендации по повышению эффективности практики применения административного приостановления деятельности.
Методологическую основу составили современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и частноиаучные (метод сравнительного правоведения, формальнологический, исторический, системно-структурный, метод юридического
моделирования). Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические обобщения,
сформулировать практические ВЫВОДЫ и рекомендации о необходимости совершенствования законодательства о мерах административного принуждения и порядка спользованы научные труды как ученых, так и судей н практикующих юристов в сфере административного судопроизводства.
.. —jix мер
9 применения административного приостановлении деятельности и иных мер административного принуждения.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых России и СССР, посвященные некоторым аспектам рассматриваемой проблемы, а также научные публикации в периодической печати, освещающие вопросы применения и правовой регламентації и административного приостановления деятельности.
Нормативную базу исследования составили положения Конституции
Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, других кодексов России, иных
законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, а также
положения законодательных и подзаконных нормативных актов СССР и
РСФСР. Км 4 ^
Эмпирическая база. При подготовке диссертации использовались материалы практики применения административного приостановления деятельности судьями судов общей юрисдикции, а также судьями арбитражных судов, постановления Пленума Верховного и Высшего Арбитражного судов, постановления Конституционного суда РФ.
В целях получения более подробной информации по вопросам применения административного приостановления деятельности и получения статистических данных нами была проведена работа в Судебном Департаменте Российской Федерации. Управлениях судебного департамента
Научная новизна исследования определяется авторским подходом к исследованию административного приостановления деятельности, в основе
г. Москвы и Московской области по изучению отчетов о рассмотрении районными федеральными судами административных дел за период с мая 2005 по июль 2008 года, а также ознакомление с более чем 100 постановлениями и решениями судов общей юрисдикции и арбитражных судов РФ по делам об административных правонарушениях за* 2005-2008
т>
которого лежит критическое отношение к закреплению законодателем данной меры принуждения в качестве меры административной ответствен ности.
Интегрируя сформулированные за последние годы мнения ученых-админнстративистов о классификации мер административного принуждения, н признаков отдельных групп административного принуждения, диссертант на основе конструкгивно-крмшческого анализа научных источников, законодательства СССР и России по вопросу административного приостановления деятельности, раскрывает правовую природу данной меры административного принуждения, особенности ее позиционирования как административного наказания, акцентируя внимание на проблемах как с точки зрения теории, так и с точки зрения практики применения данной меры административной ответственности.
13 этой связи, диссертация представляет собой комплексное исследование, в котором:
предлагается авторская трактовка термина «мера
административного принуждения» и варианта классификации мер административного принуждения, раскрываются отличительные признаки каждой группы мер административного принуждения;
исходя из оснований и целей применения административного приостановления деятельности, обосновывается правовая природа данной меры принуждения в одних случаях как адм и нистративі непредупредительной меры, и других как меры административного пресечения;
на основе анализа судебной практики определяется эффективность применения административного приостановления деятельности как вида административного наказания;
обосновывается необходимость расширения сферы применения ншетратииного наказания в виде «лишения специального права», в частности, применять его для аннулирования лицензии на право
*ч
>&?
осуществления определенного рода деятельности 8 ОТНОШЄНІ лиц и индивидуальных предпринимателей.
Основные положення, выносимые на защиту:
1. Мера административного принуждения - это установленный
нормами административного и административно-процессуального права,
способ (средство) целенаправленного воздействия уполномоченных органов
(должностных лиц) исполнительной власти и судей на физических и
юридических лиц в рамках внеслужебного подчинения, применяемый с
целью предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения надлежащего осуществления административного процесса, наказания правонарушителей, а также при возникновении иных обстоятельств угрожающих безопасности личности и общественной безопасности.
2. Правовая природа и место административного приостановления
деятельности в системе мер административного принуждения определяется
исходя из оснований и целей ее применения.
Административное приостановление деятельности, применяемое в случае «угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существе и його вреда состоянию или качеству окружающей среды» (ч. 1 ст. 3.12 КоАП) для предупреждения вреда, который может наступить от выявленного административного правонарушения, выступает в качестве меры административного предупреждения.
При применении административного приостановления деятельности «в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в
области противодействия леї'ализацни (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма...» (ч. 1 ст. 3.12 КоАП) игастся цель прекращения выявленного административного правонарушения. В этих случаях временный запрет деятельности и
.. 1CCTBC
12 административное приостановление деятельности выступают в качестве
меры административного пресечения.
3. В целях дальнейшего развития и совершенствования системы
административных наказаний, считаем целесообразным расширить сферу
применения административного наказания в виде «лишения специального
права», т.е. предусмотреть лишение специального права в виде
аннулирования лицензии на право осуществления определенного рода
деятельности в отношении юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, так как аннулирование лицензии в полной мере отвечает
целям административного наказания, и оказывает карательное воздействие
на правонарушителя. Соответственно п. 5 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ изложить
следующим образом:
«5) лишение специального права предоставленного физическому лицу, юридическому лицу либо индивидуальному предпринимателю».
Кроме того, ст. 3.8 КоЛП РФ дополнить частью пятой, которую изложить следующим образом:
«Лишение специального права юридического лица или индивидуального предпринимателя заключается в аннулировании ранее предоставленной лицензии (специального разрешения) на осуществление лицензируемого вида деятельности. Лишение специального права юридического лица или индивидуального предпринимателя применяется в случае, если лицензиат в течение 90 суток не устранил нарушения лицензионных требований и условий, повлекших административное приостановление деятельности лицензиата».
доку Ml ^^ в след протої
4. В целях совершенствования порядка применения временного
деятельности. а именно, обеспечения качественного
документирования факта его применения, ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «О временном запрете деятельности составляется >кол, в котором указываются основание применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении,
13 дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, меры, предпринятые для фактического прекращения деятельности (наложение пломб, опечатывание помещении, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а гакже^друше меры, необходимые для временного запрещения деятельности), объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица».
5. Для предоставления возможности контролирующим органам в
полной мере реализовать защиту интересов общества и государства,
обеспечиваемых деятельностью данного органа, предлагаем включить орган исполнительной власти, составивший протокол об административном правонарушении, в число субъектов, имеющим право на обжалование постановления суда по делу об административном правонарушении, за которое может быть назначено административное приостановление деятельности.
6. В целях усовершенствования механизма рассмотрения дел об
административных правонарушениях, предлагается дополнить ст. 28.2 КоАП
РФ частью 2.1., которую изложить в следующей редакции:
«2.1. При составлении протокола об административном правонарушении за совершение, которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, в нем должны быть указаны также нарушения установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации норм и правил, создающие угрозу наступления неблагоприятных последствий, закрепленных ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ.»
7. В целях устранения противоречия с положениями ст.сг. ;
32.12, КоАП РФ регламентирующими порядок применения
административного ареста и административного приостановления
деятельности предлагается ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ изложить в следующем
виде: ^^ ^^
«2, Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, предусмотренных законом».
8. В связи с недостаточной конкретизацией законодателем порядка
получения постановления судьи об административном приостановлении
деятельности судебный приставом-исполнителем для произведения
немедленного исполнения наказания, предлагается внести изменения в ч. і
ст. 32.12 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции:
«Посгановлеіше гуды і об административном приостановлении
деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после получения такого гостановления».
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что её положения развивают н конкретизируют теорию административного принуждения, а также взгляды ученых-администратнвистов о классификации И особенностях отдельных групп административного принуждения.
Сформулированные в диссертации научные положения дополняют и уточняют современную концепцию административно-деликтного права и процессуальный порядок применения административного приостановления деятельности как меры административного наказания.
Практическая значимость диссертации, состоит прежде всего в возможности использования результатов исследования в законотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования административно-деликтного и администретивно-процессуального законодагельства.
Также положения диссертации могут быть использованы:
в правоприменительной деятельности государственных органов, наделенных правом составлять протоколы об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено административное приостановление деятельности, а также судей, рассматривающих дела об административных правонарушениях;
в процессе преподавания в образовательных учреждениях учебных дисциплин ^Административное право», «Административно-процессуальное право», специального учебного курса «Административная ответственность», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий и практикумов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования: ш
обсуждены на заседании кафедры конституционного и
административного права Южно-Уральского государственного
университета;
отражены в публикациях автора;
докладывались на всероссийских и региональных конференциях, в частности, всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной ответственности» (Омск, 27 февраля 2009 г.).
іфов, заклк"
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, библиографического списка.
,Sf
Правовая характеристика и классификация мер административного принуждения
Анализ теории, нормативных источников и правоприменительной практики говорит о том, что административное принуждение яішяется одной из важнейших частей государе гвенмого принуждения, оказывающей определяющее влияние на состояние правопорядка в стране.
Административное принуждение является, прежде всего, методом государственного управления, который состоит в применении субъектами, функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами и связи с совершением ими противоправных действий
Административное принуждение представляет собой совокупность административно-правовых мер. применяемых в отношении физических лиц и коллективных образований. В научно-правовой литературе не раз обращалось внимание на разное содержание понятий «административное принуждение» и «меры административного принуждения». По мнению А.С. Князькова: «Эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее ;ание административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера». «Административное принуждение выражается в применении конкретных мер, которые являются его формой».2
То есть, формой выражения административного принуждения, как метода государственного управления, являются конкретные меры административного принуждения, посредством которых оно реализуется. В зависимости от того, каких целей хочет достичь субъект, уполномоченный применять административное принуждение, он избирает ту или иную меру административного принуждения. Внутренняя неоднородность административного принуждения характеризуется наличием в его составе различных по своей ; (разовой природе, основаниям и порядку применения способов воздействия на управляемого. &
Научно-теоретическое изучение развития и применения мер административного принуждения в отечественной правовой науке конца XIX века, отличалось от современной административно-правовой науки, прежде всего объектом исследования. Главной причиной тому можно считать отсутствие на рубеже XIX-XX веков различия между преступлением и административным проступком, и как следствие, объединение в качестве одного объекта исследования общественных отношений, которые в современном мире регулируются различными отраслями права -административным, уголовным, уголовно- процессуальным, уголовно-исполнительным. трудах тему административного принуждения.3 Однако само определение административного принуждения было дано лишь в начале XX века
А.И.Ел истратовым, который понимал его как: «возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования».1
Изучая административное принуждение и его признаки, дореволюционные ученые делали попытки сформулировать основные принципы на которых должна была базироваться принудительная власть администрации. По мнению И.Т. Тарасова, такими принципами являются:
1. граница принуждения зависит не от большего или меньшего значения того, что должно быть исполнено, а от рода и меры сопротивления, которое встречает исполнение;
2. принуждение не имеет места там, где нет сопротивления; оно прекращается с прекращением сопротивления;
3. сила принуждения должна быть пропорциональна сопротивлению, следовательно, средства принуждения должны употребляться постепенно от низших к высшим до тех пор, пока сопротивление не будет сломлено;
4. законность применения принудительных мер должна по жалобам потерпевших лиц подлежать судебному контролю, так как всякое принуждение, неправильное по существу или по форме, является насилием и правонарушением».2
Мерами адмннистратшшого принуждения И.Т. Тарасов и другие ученые-полицеисгы называли вес действия полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и административных правонарушений: личное задержание, аресты, секвестры, конфискации, запрещения, обыски, выемки освидетельствования и пр.
В настоящее время ученые определяют административно-принудительные меры как «средства принудительного характера, используя которые, исполнительные органы (должностные лица) обеспечивают необходимое упорядочи Бающее воздействие на регулируемые общественные отношения».1
А.В. Коркин понимает под мерами административного принуждения «конкретные виды воздействия на физических и юридических лиц, выраженные в психических, материальных, организационных и физических оіраничениях, применяемых специально уполномоченными на то субъектами как в связи с правонарушением (преступлением), так и при его отсутствии для охраны общественного порядка»,3
Принудительность, как определяющая черта данных мер, проявляется в возможности властвующего субъекта - органа исполнительной власти, посредством психологического или физического воздействия, обеспечить помимо воли субъект выполнение им определенных действий или воздержание от них, ограничивая в определенной законом мере его права и свободы. В процессе применения мер административного принуждения органы исполнительной власти реализуют предписания государства, сформулированные в нормах административного права, с целью обеспечения надлежащего состояния правопорядка.
Административно-принудительные меры являются разновидностью мер государственного принуждения наравне с мерами уголовного, гражданско-правового и дисциплинарного принуждения. При этом не все меры, применяемые в административном порядке, могут быть названы принудительными. Большое количество административных мер, применяемых в сфере реализации органами исполнительной власти своих полномочий, не являются принудительными по своей природе, а представляют собой реализацию общеправовых обязанностей (запретов).
Как справедливо отмечает А.И. Каплунов: «нормы права (запреты и обязанности) из обязательных трансформируются в принудительные благодаря способу, обеспечивающему их реализацию в поведении обязанных субъектов». То есть сама по себе правовая обязанность, адресованная неопределенному кругу дни, обладает лишь косвенной связью с принудительными мерами - подкреплена возможностью государственного принуждения и ориентирована, прежде всего, на возможность и предпочтительность добровольного ее исполнения субъектом нра BOOT но ше н ия.
Примером может послужить закрепленное ч. 2 ст. 50 закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в редакции от 22 декабря 200S года) право должностных лиц. осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор давать [ражданэм и юридическим лицам обязательные предписания об устранении выявленных нарушений санитарных правил и корреспондирующая данному праву обязанность физических и юридических лиц выполнить данные предписания. В данном случае, обязанность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществлять свою деятельность согласно существующим санитарным правилам, вытекает из права данных субъектов на осуществление определенного вида деятельности. Выданное органом исполнительной власти в ходе осуществления им его прямой функции -контрольно-надзорной деятельности, предписание привести свою деятельность в соответствие с существующими правилами и нормативами, не умаляет права и свободы подвластного субъекта и, следовательно, не является принудительной мерой.
Понятие, правовая природа административного приостановления деятельности и его место в системе мер административного принуждения
Понятие административного приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не может считаться абсолютно новым для отечественного законодательства. Большое число нормативных актов предусматривали до вступления в силу закона от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации (далее —федеральный закон от 9 мая 2005 года №45-ФЗ) возможность приостановления деятельности хозяйствующих субъектов.
Первые упоминания о подобных административно-принудительных мерах, которые довольно условно могут быть сопоставлены с современным понятием административного приостановления деятельности, приходятся на дореволюционный период.
Законодательство того времени говорит о возможности временного лишения хозяйствующих субъектов специальных прав, которые лежат в основе осуществления той или иной деятельности.
К таким специальным правам, в соответствии с Уложением о наказаниях 1845 года относились: лишение права продавать и приготовлять напитки или что-либо съестное и выделывать для хранения или приготовления их посуд) , право продавать ядовитые и сильнодействующие вещества, право управлять аптеками и содержать их. права содержать гостиницы, ссудные кассы, банкирские конторы и меняльные лавки, право на производство торговли и др.1
Статья 218 Уложения о наказаниях 1845 года говорит также о сроке, на который виновный мог лишиться права осуществлять соответствующую деятельность - от одного года до пяти лет.
Все вышеуказанные санкции, несомненно, имели некоторые черты, роднящие их с современным административным наказанием, предусмотренным статьей 3.8 КоАІІ РФ «лишение специального права». Но в то же время, характер последствий, которые влекло за собой применение этих мер (а именно, лишение в судебном порядке владельца фабрики права на производсгво и продажу его продукции па определенный срок, становилось причиной для приостановления работы данной фабрики) позволяет нам говорить об этой мере административной ответственности, как своеобразном виде административного приостановления деятельности.
Дореволюционное законодательство в области печати также едусматривало возможность приостановления выхода в свет и распространения «повременных изданий» - газет, журналов, сборников сочинений и статей разных авторов, выходящих более дву раз в год1. Приостановление деятельности издательства осуществлялось Министром Внутренних дел после третьего предостережения от печатания каких-либо запрещенных сведении на срок не свыше 6 месяцев (ст. 144 Устава о цензуре и печати). В последующем, издания, ранее подвергавшиеся приостановлению деятельности, подлежали более строгой цензуре и, в случае если они вновь печатали запрещенные материалы, приостанавливать их деятельность уже был вправе цензурный комитет (См. Примечание к ст. 144 Устава о цензуре и печати).
Советская власть, в целях борьбы с контрреволюционной печатью, одним из первых изданных декретов «О печати» также закрепила право СНК
РСФСР издавать постаноачения о временных или постоянных запрещениях органов прессы. В дальнейшем, аналогичное полномочие было предоставлено и другим революционным органам, в частности революционным трибуналам печати, при том, если в предыдущем нормативном акте (декрете «О печати»), данная мера называлась «административным воздействием», в данном случае, приостановка издания (временная или постоянная) определяется именно как наказание, за преступления и проступка против народа, совершаемые путем использования печати/
Правовая характеристика административного приостановления деятельности как вида административного наказания
Федеральным законом or 9 мая 2005 года, существовавшая ранее система административных наказаний была дополнена новым видом наказания — административным приостановлением деятельности. Названный законодательный акт не только определяет административное приостановление деятельности как вид административного наказания, но и впервые регламентирует определенный правовой механизм его практического применения.
Вместе с тем, учитывая вышеизложенное, следует проанализировать целесообразность законодательного позиционирования данной меры вразрез с зе первоначальной правовой природой н предназначением.
В соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности «заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образовании юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, применяемое в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), а также в области градостроительной деятельности».
В процессе анализа сформулированного законодателем определения, можно выделить основные признаки административного приостановления деятельности.
Во-первых, устанавливается, что административное приостановление деятельности представляет собой временное прекращение деятельности правонарушителя. Таким образом, применяя данную меру, уполномоченный орган устраняет первопричину совершенного правонарушения -осуществление определенного вида деятельности, эксплуатацию опасных агрегатов, зданий, сооружений. Тем самым исключается возможность дальнейшего осуществления противоправной деятельности.
Во-вторых, установлен круг субъектов административного правонарушения, которым можег быть назначено административное приостановление деятельности: лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; юридические лица. заметить, что субъектами правонарушения в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ являются только физические и юридические лица. Филиалы и представительства согласно чЗ ст. 55 ГК РФ не являются юридическими лицами и. следовательно, не могут быть субъектами административного правонарушения. Структурные подразделения и производственные участки, являясь составными частями юридического лица, также не обладают самостоятельной деликтоспособностью. Таким образом, в случае совершения правонарушения работниками филиала юридического лица мера административной ответственности в виде административного приостановления деятельности будет назначена данному юридическому лицу.
В-третьих, в ст. 3-12 закреплены формы осуществления административного приостановления деятельности:
временное прекращение деятельности лиц осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительстз, структурных подразделений, производственных участков;
временное прекращение эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений;
временный запрет на осуществление отдельных видов деятельности (работ);
временный запрет на оказание услуг. Данная дифференциация обусловлена, прежде всего, правовой природой административного приостановления деятельности, в соответствии с которой, для реализации целей данного наказания, принудительное воздействие должно быть как можно более узконаправленным, конкретизированным.
Деятельность юридических лиц, как правило, предполагает наличие договорных обязательств, следовательно, приостанавливая деятельность юридического лица в целом, правоохранительный орган ограничивает его возможность надлежащего исполнения обязательств перед третьими лицями. Зсконодатель постарался снизить вероятность наступления неблагоприятных последствий для третьих лиц в случае неисполнения правонарушителем, которому назначено административное приостановление деятельности, своих обязательств по договору.
С этой целью законом предоставлена возможность выбора судьей одной из четырех форм, в которой будет применено административное приостановление деятельности, ведь в одном случае, для достижения цели административного приостановления деятельности необходимо приостанавливать деятельность всего юридического лица, в то время как в другом случае достаточно приостановить эксплуатацию опасного агрегата. Однако, как показывает практика, судьи не всегда используют дачную законодателем возможность и зачастую необоснованно приостанавливают деятельность всего юридического лица даже в тех случаях, когда для достижения целей административного приостановления деятельности достаточно было приостановить эксплуатацию здания или ппмещения.
К примеру, Савеловский суд г. Москвы назначил ЗАО «Л» административное приостаноаіение деятельности за нарушение требований пожарной безопасности в одном из принадлежащих данному юридическому лниу помещений (чЛ ст. 20.4). При этом суд не учел, что одним из основных видов деятельности ЗАО «А» является ремонт подвижного состава московского метрополитена, следовательно, применение данного вида наказания может нанести урон обеспечению безопасности и качества транспортных услуг города Москвы. В данном случае следовало назначить административное приостановление деятельности в виде иремепного прекращения эксплуатации конкретного помещения, пользование которым, лредставляло угрозу жизни и здоровью людей.
Особенности производства по делам об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности
В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении могут являться: непосредственное обнаружение должностными лицами, достаточных данных указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения либо сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие обытия административного правонарушения.
Опыт изучения материалов судебной практики по делам об административных правонарушениях, за которые может быть назначено административное приостановление деятельности, показал, что в большинстве случаев поводом х возбуждению данной категории дел является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в ходе проведения контрольно-ревизионных мероприятий, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 28.3 КоЛП РФ, протоколы об административных правонарушениях за которые может быть назначено административное приостановление деятельности могут быть составлены. уполномоченными на то, должностными лицами органов исполнительной власти. В соответствии с действующим законодательством в ич число входят должностные лица: органов внутренних дел (статьи б.З, 6.6, 6.13, 6.14, 6.15, 8.2, 8.3, 8.6, 8.21, 8.31, 9.4, 10.3, 13.12, 14.1. 14.4, 14.20, 20.4). Федеральной
службы по труду и занятости (статья 5.27), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благо получи я человека (статьи 6.3-6.5, 82, ч. 2 ст. 8.6 и ст. 14.4), Федеральной службы налогового контроля Российской Федерации (статьи 6.13 и 6.15), Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (статьи 6.13 и 6.15), Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (статья 6.15), Федеральной таможенной службы (статья 6.15), Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (статьи 8.2, 8.6, 8.21, 9.1, 9.9. 9.11 и 11.20), Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (статьи 8.3. 8.6, 10.3, 10.6, и 10.8), Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (статьи 8.6, 8.13, 8.31, и 838), Федеральной службы по гидромсгсорологии и мониторингу I окружающей среды (статьи 8.21 и 8.40), Государственного архитектурно-строительного надзора (статьи 9.4, 9.5, 9.5.1), Федеральной службы по надзору в сфере связи (ст. 13.4, 13.7 и 13.12), Государственного пожарного надзора (ст. 20.4) и другие.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 дело об административном правонарушении, за которое может быть назначено административное приостановление деятельности, также вправе возбудить прокурор. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление.
В протоколе об административном правонарушении в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоЛП РФ. должны быть указаны дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, н отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых, возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Необходимо отметить, что, как уже указывалось выше, в большинстве случаев обязательным условием для избрания судьёй в качестве санкции за правонарушение административного приостановления деятельности, является наличие угрозы настузления негативных последствий.
При этом немаловажным моментом зачастую является невозможность для судьи оценить-степень угрозы наступления данных последствий ввиду отсутствия специальных знаний.
Следствием этого является истребование судьей из органа, составившего протокол (постановление) об административном правонарушении дополнительных доказательств наличіїя угрозы аступления негативных последствий в ходе рассмотрения дела об нистративном правонарушении.
Необходимость дополнительного доказывания зачастую приводит к затягиванию производства по делу об административном правонарушении. истечению сроков привлечения к административной ответственности, что позволит правонарушителю избежать административной ответственности.
При этом очевидным является то, что протоколы по делам об административных правонарушениях, за которые может быть назначено административное приосіаноаіенис деятельности составляют должностные лица, обладающие специальными знаниями в своей области, либо с привлечением указанных должностных лиц, в том случае, если постановление об административном правонарушении составляется прокурором.
Таким образом, в целях усовершенствования механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях, законодателю следует установить обязанность должностного лица, составившего протокол (постановление) с использованием специальных знаний, которыми оно обладает, указывать в протоколе (постановлении) об административном правонарушении на обстоятельства, которые, по его мнению, могут служить основанием для назначения административного приостановления деятельности.
Иными словами, уполномоченное должностное лицо в протоколе об административном правонарушении, обязано перечислять конкретные нарушения норм и правил, которые, по его мнению, создают угрозу наступления неблагоприятных последствий, закрепленных ч. I ст. 3.12 КоАП РФ. В связи с этим, предлагается дополнить ст. 28.2 КоАП РФ частью 2.-1 ч которую изложить в следующей редакции:
«2.1. При составлении протокола об административном правонарушении за совершение, которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, в нем должны быть указаны также нарушения установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации норм и правил, создающие угрозу наступления неблагоприятных последствий, закрепленных ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ».
Как уже отмечалось ранее, законодателем предусмотрена специальная мера административно-процессуального обеспечения, применяемая, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности —временный запрет деятельности, ш
Основания применения временного запрета деятельности могут быть разделены на две группы:
первую группу объединяет наличие з деятельности правонарушителя непосредственной угрозы жизни нли здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей Среды;
