Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовая характеристика административного приостановления деятельности.
1.1 Понятие административного приостановления деятельности , стр. 15
1.2 Общая характеристика правонарушений, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности . стр. 53
1.3 Условия назначения наказания в виде административного приостановления деятельности. стр. 85
ГЛАВА 2. Производство по делам об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности .
2.1 Возбуждение дела об административном правонарушении предусматривающим наказание в виде административного приостановления деятельности . стр. 110
2.2. Рассмотрение дела и назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности . стр .130
2.3. Исполнение наказания в виде административного приостановле ния деятельности. стр.156
Заключение. стр. 176
Список использованной литературы. стр. 183
Приложение.
- Понятие административного приостановления деятельности
- Общая характеристика правонарушений, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности
- Возбуждение дела об административном правонарушении предусматривающим наказание в виде административного приостановления деятельности
- Рассмотрение дела и назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Правовые реформы, направленные на обеспечение социально-экономического развития страны, перехода к рыночной экономике, демократических преобразований в сфере политико-правовых отношений, должны открыть Росси путь в мировую экономическую систему. Однако, потенциальные возможности, которые несут в себе демократические преобразования внутри страны, реализуются крайне медленно, непоследовательно и малоэффективно. Отсюда - неконкурентность нашей экономики на внутреннем и внешнем рынке, обнищание широких масс населения, криминализация общественных отношений, в том числе и в исполнительной системе власти.
Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом, сохранившим привычку к административному произволу.1
На данный момент подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Предприятия в значительной степени приватизированы, но прежние привычки командования - остались. Министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно -предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно."
В связи с этим, правовые реформы, проводимые в России, преследуют цель создания эффективной правовой системы, модернизации государственного аппарата в эффективный и компактный инструмент достижения новых целей, стоящих перед страной.
Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.1
Наряду с проводимыми правовыми реформами, реформируется и административное законодательство, результатом которого стало принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ или Кодекс);
Административные правонарушения - один из наиболее распространённых видов правонарушений, которые причиняют значительный вред обществу и государству. В научной литературе отмечается, что с начала 90-х годов ежегодно к административной ответственности привлекается не менее 60 миллионов человек, и обязанность государства, с одной стороны, обеспечить соблюдение прав лиц, привлекаемых к ответственности, а с другой - не допустить совершение новых правонарушений и обеспечить тем самым неотвратимость справедливого наказания за уже совершённые деяния. В связи с этим, создание эффективного института административной ответственности приобретает особую актуальность.
С принятием КоАП РФ сделан существенный шаг в направлении реформирования института административной ответственности. Кроме того нормы Кодекса продолжают совершенствоваться применительно к современным объективным реалиям. В частности, система административных наказаний пополнилась новыми видами - дисквалификацией и административным приостановлением деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ введена в действие Федеральным законом от 9 мая 2005г. № 45-ФЗ).
С введением их в систему мер административной ответственности, су щественно усилилась роль суда в применении таких мер к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, что в свою очередь требует выработки механизма назначения и реализации данного вида наказания. В связи с тем, что подвергнутый исследованию вид административного наказания применяется с 12 августа 2005 года, считаем необходимым, обратиться к анализу основных правовых норм, содержащихся в КоАП РФ, касающихся его применения.
Административное приостановление деятельности в системе административных наказаний Российской Федерации на наш взгляд занимает существенное, исключительное место, что обусловлено возможными последствиями его применения, перечнем субъектов претерпевающих такие последствия и другими обстоятельствами.
В настоящее время необходимость научной разработки решения проблемы назначения и исполнения административного приостановления деятельности обусловлена кардинальными изменениями в российской правовой системе.
Реформирование российского законодательства предполагает существенное усиление защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица. Исходя из современного состояния процессуальных правовых норм, регулирующих назначение и исполнение рассматриваемого вида административного наказания, определение основных направлений совершенствования защиты интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при назначении административного приостановления деятельности нам представляется весьма своевременным.
На основе действующего законодательства, сложившейся правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях, с учетом позиций ученых различных правовых школ по данной проблеме нами предпринята попытка анализа правового механизма назначения и исполнения исследуемой меры наказания, и разработки соответствующих теоретических положений и практических рекомендаций в сфере правоприменительной и нормо-творческой деятельности.
Состояние научной разработанности темы. Содержание и научные выводы исследования основываются на трудах ученых, внесших вклад в разработку отдельных проблем административного права: А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, С.Н. Бочарова, И. И. Веремеенко, А. А. Демина, А. С. Дугенца, И.Ш. Килясхано-ва, Ю.М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, Е. В. Ламонова, В. А. Лория, А.Е.Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, В.А. Мельникова, И. В. Пановой, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, С. С. Студени-кина, Н. В. Сухаревой, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и других.
Общетеоретической основой исследования являются работы С.С. Алексеева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Б.М. Семенко и ряда других ученых. Наряду с работами по общей теории права, административному праву и административному процессу использовались труды ученых — представителей различных отраслевых наук (уголовного, гражданского процессуального права).
В силу многоаспектности изучаемой проблемы и ее сложности в работах указанных ученых разрешены далеко не все существующие в данной области вопросы, что обусловливает необходимость ее дальнейшего комплексного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при назначении и исполнении административного приостановления деятельности.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие объект настоящего исследования, а таюке теоретические и практические аспекты назначения и исполнения административного приостановления деятельности; научный анализ административного приостановления деятельности как вида административного наказания.
Цели исследования состоят в - повышении эффективности юрисдик-ционного воздействия субъектов правоприменения по реализации в подконтрольных сферах административного приостановления деятельности, как самостоятельного вида административного наказания, на основе комплексного изу чения проблем, и особенностей его назначения и исполнения, разработки на этой основе теоретических и практических выводов, научных рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования данных вопросов, а также деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по применению административного приостановления деятельности.
Для достижения поставленных целей в данном исследовании решаются следующие задачи:
1. Определение сущности и формулирование понятия административного приостановления деятельности.
2. На основе анализ сложившейся системы административных наказаний определение в ней места административного приостановления деятельности.
3. Выявление особенностей административного приостановления деятельности, отличающих рассматриваемый вид административного наказания от схожих мер административного принуждения и их характеристика.
4. Определение системы субъектов правоприменения, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, и применять иные меры принуждения по делам, предусматривающим наказание в виде административного приостановления деятельности.
5. Исследование правового механизма назначения административного приостановления деятельности судьями районных судов.
6. Выявление способов повышения эффективности назначения, применения и исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности.
7. Выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию действующего законодательства, а также правоприменительной деятельности в области назначения, применения и исполнения административного приостановления деятельности.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы научного познания: диалектический, исторический метод, анализ, синтез, сравнительно-правовой, формально-логический и системно-функциональный методы, а также методы социологических исследований (опрос, анкетирование, исследование документов).
Теоретическую основу настоящего исследования составили положения, теории государства и права, административного права, уголовного и гражданского процессуального права, содержащиеся в научных работах ученых и практических работников.
Нормативную базу исследования с оставили: международно-правовые акты, Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, относящиеся к исследуемой теме.
Эмпирическую базу исследования составили результаты, полученные в ходе проведенного изучения административных дел, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности за 2005-2007 год.
При написании работы использовались статистические данные о состоянии и динамике назначения административного приостановления деятельности: ГИЦ МВД России, МЧС РФ, Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, Судебного департамента г. Москвы.
Учитывались результаты анкетирования и интервьюирования по теме исследования сотрудников органов внутренних дел, государственного пожарного надзора, так как указанные категории лиц наиболее часто используют данный вид наказания на практике по сравнению с другими органами власти, а так же судей и адвокатов.
В ходе работы над диссертационным исследованием было изучено более 70 архивных дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями в 2005-2007 годах.
В целях обеспечения репрезентативности настоящего исследования для сбора эмпирического материала нами были определены различные виды субъектов РФ (край, область, город федерального значения), а именно: Алтайский край, Са ратовская и Ростовская области, г. Москва, которые расположены в 4 федеральных округах РФ (Сибирский, Центральный, Южный, Приволжском). Диссертантом были выбраны именно эти субъекты РФ, так как применение административного приостановления деятельности в указанных регионах составляет в среднем 24 процента от общего количества применения рассматриваемой меры в целом по РФ.
Научная новизна исследования определяется своевременной постановкой проблемы и заключается в том, что предлагаемая работа является комплексным диссертационным исследованием, посвященным изучению наказания в виде административного приостановления деятельности, его положению в системе мер административных наказаний, правовым вопросам регулирования назначения и исполнения административного приостановления деятельности, выработкой предложений направленных на повышение эффективности деятельности уполномоченных органов при реализации рассматриваемого наказания.
На защиту выносятся следующие положения, составляющие в совокупности схему исследования:
1. Диссертантом в ходе настоящего исследования проведен анализ ведомственных нормативных правовых актов, в результате которого выявлено, что в большинстве случаев правом составления протоколов об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве наказания исследуемую меру, наделены только руководители соответствующих служб, комитетов, инспекций и ведомств РФ и их заместители, начальники управлений в субъектах РФ и их заместители, начальники отделов в составе управлений и их заместители, а также руководители территориальных управлений и их заместители. В связи с тем, что указанные лица в силу объективных обстоятельств практически не составляют протоколы об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве наказания административное приостановление деятельности, автором обосновывается предложение по внесению изменений в соответствующие нормативные правовые акты в части расширения перечней должностных лиц, наделенных правом составления протоколов об административных правонарушениях.
2. В соответствии с ч. 2. ст. 2.1 КоАП РФ для признания юридического лица виновным в совершении административного правонарушения юрисдик-ционному органу необходимо выяснить, имелась ли у такого юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых назначается административное наказание. Диссертант обосновывает позицию, в соответствии с которой предлагается следующая классификация данных возможностей: финансовая, кадровая, техническая и юридическая.
3. Обоснование предложения о внесении изменений в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, предусматривающих рассмотрение вины юридического лица посредством принципа субъективного вменения, в связи с чем предлагается использовать в КоАП РФ определение, закрепленное в Налоговом кодексе РФ: «Вина юридического лица в совершении административного правонарушения определяется в зависимости от вины его должностных лиц, уполномоченных представителей, в результате действия (бездействия) которых были нарушены нормы и правила, за что настоящим Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность».
4. Диссертантом обосновывается предложение, в соответствии с которым при назначении наказания в виде административного приостановления деятельности правоприменителю следует учитывать, что им фактически составляется протокол об административном правонарушении по самостоятельному составу административного правонарушения, так как статьи Особенной части КоАП РФ, предусматривающие наказание в виде административного приостановления деятельности, отсылают к условиям, при наступлении которых возможно назначение данного наказания (ст. 3.12 КоАП РФ), в связи с чем фактически образуется новый состав административного правонарушения. Схематично это выглядит следующим образом: Основание 1 + Условие = Основание 2, где Основание 1 - это состав правонарушения по статьям Особенной части КоАП РФ, предусматривающим наказание в виде административного приостановлении деятельности; Условие - это условие содержащееся в ст. 3.12 КоАП РФ, при наступлении которого возможно назначение исследуемой меры;
Основание 2 - самостоятельный состав правонарушения, влекущий назначение административного приостановления деятельности.
5. Предложение по нормативному обязыванию использования органами и должностными лицами при составлении протоколов об административных правонарушениях, предусматривающих исследуемую меру наказания, заключений специалистов в соответствующих областях в целях выявления причинно-следственной связи между правонарушением и возможным наступлением общественно опасных последствий, которые в качестве доказательственной базы надлежит направлять в суд вместе со всеми материалами дела.
6. Предложение по нормативному закреплению обязанности судебных приставов исполнителей разграничивать процесс исполнения постановлений о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности в случае, если рассматриваемый вид наказания применен за нарушение лицензионных требований и условий или без учета таковых. В ходе исполнения постановления о назначении исследуемой меры за нарушение лицензионных требований и условий судебные приставы исполнители должны учитывать, что также приостанавливается действие лицензии, в связи с чем нам представляется целесообразным при исполнении наказания в виде административного приостановления деятельности обеспечивать необходимое взаимодействие с сотрудниками лицензирующего органа.
В том случае, если административное приостановление деятельности назначается в отношении не лицензируемого вида деятельности, указанное взаимодействие требуется обеспечивать с сотрудниками, составившими протокол об административном правонарушении, повлекшем назначение данного наказания, так как именно они обладают необходимой информацией о лице, привлеченном к административной ответственности, и специфике функционирования объекта правонарушения.
7. Обоснование предложения о целесообразности ведения единого реестра лиц, по отношению к которым применялось наказание в виде административного приостановления деятельности, информация из которого при соблюде нии определенных условий должна быть общедоступной. В связи с этим представляется необходимым изменить редакцию ст. 32.12 КоАП РФ, дополнив ее частью 6 следующего содержания:
«Формирование и ведение реестра лиц, по отношению к которым применено наказание в виде административного приостановления деятельности, осуществляется органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации.
Информация, содержащаяся в реестре лиц, по отношению к которым применено наказание в виде административного приостановления деятельности, является открытой для ознакомления. Заинтересованные лица вправе получить необходимую информацию за плату. Порядок формирования и ведения реестра лиц, по отношению к которым применено наказание в виде административного приостановления деятельности, а также размер оплаты и порядок предоставления информации из реестра определяются Правительством Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость диссертации:
Разработанные диссертантом концептуальные положения уточняют понятийно-категориального аппарат, обобщают и развивают научные знания о таком виде административного наказания, как административное приостановление деятельности, и могут быть использованы в нормотворческой деятельности, практической деятельности органов и должностных лиц уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях предусматривающих в качестве наказания рассматриваемую меру, судей, учебном процессе образовательных учреждений МВД России и других ВУЗов страны, при изучении материальных и процессуальных аспектов назначения исследуемой меры наказания. Сформулированные в диссертации научные положения подтверждают действенность теории административного права, на основе которой возможна дальнейшая научная разработка исследуемой проблемы. Результаты исследования могут быть положены в основу предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.
Практическая значимость проведенного исследования определяется актуальностью, новизной рассматриваемой проблемы и заключается в анализе, обобщении, обоснованности рекомендаций, выдвинутых по вопросам дальнейшего развития и совершенствования практики применения наказания в виде административного приостановления деятельности. Основные выводы и рекомендации проведенного исследования имеют значение для развития теории административного права в целом, могут быть реализованы при разработке и совершенствовании административно-процессуального законодательства, а также в правоприменительной практике субъектов административной юрисдикции. Рекомендации практического характера также могут способствовать повышению эффективности работы органов и должностных лиц уполномоченных реализовывать рассматриваемую меру наказания, а так же защите лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено административное приостановление деятельности. Положения диссертации будут полезны судьям районных судов, должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности, а так же лицам, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица и руководителям юридических лиц. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для преподавания курса «Административное право» и «Административно-процессуальное право», для подготовки учебных и учебно-методических пособий. Положения, содержащиеся в настоящем исследовании, будут способствовать дальнейшему развитию теории административных наказаний в России как в целом, так и непосредственно административному приостановлению деятельности, как одному из видов административного наказания в частности, совершенствованию законодательства РФ.
Апробация результатов исследования:
Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, изложены в опубликованных научных статьях все российских журналов, входящих в перечень ВАК, сборниках научных статей и материалах конференций.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе ГОУ ВПО Барнаульского юридического института МВД РФ, а также в практической деятельности Управления государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Алтайскому краю, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при проведении лекционных и практических занятий со студентами.
По теме диссертационного исследования опубликовано четыре научные статьи.
Структура диссертации предопределена исходя из задач и целей исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений.
Понятие административного приостановления деятельности
Федеральным законом № 45-ФЗ1 от 9 мая 2005г., внесшим изменения в ч.1 статьи 3.2 Кодекса, предусмотрен новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности.
Появление нового вида административного наказания не случайно. Анализ свидетельствует, что в практике государственного управления различными сферами широкое распространение получило установление административно правовых запретов, сопровождающихся возможностью применения мер административного принуждения.
В научной литературе отмечается, что с начала 90-х годов ежегодно к административной ответственности привлекается не менее 60 миллионов человек, и обязанность государства с одной стороны, не допустить совершение новых правонарушений и обеспечить неотвратимость справедливого наказания за уже совершённые, а с другой гарантировать соблюдение прав лиц, привлекаемых к ответственности. В связи с этим, создание эффективного института административной ответственности приобретает особую актуальность.
На наш взгляд введение рассматриваемого вида наказания следует расценивать не только как меру, направленную на декриминализацию рыночной экономики, развитие малого и среднего бизнеса, но и на ограничение «произвола» «чиновников-контролеров». По нашему мнению административное приостановление деятельности, - это попытка законодателя повысить эффективность административной ответственности, направленная на уменьшение количества административных правонарушений в первую очередь в такой сложной сфере, как экономическая деятельность. Это важный момент на пути индивидуализации административных наказаний, который позволит лучше учитывать особен ности каждого правонарушителя, и применять к нему наиболее действенный вид административного воздействия. Административное приостановление деятельности на наш взгляд должно способствовать достижению более высокого уровня защиты прав и интересов граждан и юридических лиц.
Во-первых, на настоящем этапе экономического развития страны формируется малый и средний бизнес, который нуждается в защите от не правового воздействия со стороны контролирующих инстанций. Таким образом, закрепив за судом право назначения наказания в виде административного приостановления деятельности законодатель по нашему мнению, сделал еще один шаг, направленный на защиту прав и законных интересов юридических лиц, и предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица.
По мнению диссертанта, с появлением рассматриваемого вида наказания содержание общественных отношений между субъектами предпринимательской деятельности и государством выходит на качественно новый уровень. Ранее более восьмидесяти различных органов надзора и контроля и их должностных лиц, имели право приостанавливать деятельность предприятия, представительства, цеха, участка, филиала, агрегата, зданий, сооружений и запрещать эксплуатацию соответствующего оборудования1 в качестве административпо-пресекательного воздействия. Например: согласно абзаца 4 п. 3 ст.27 Федерального закона от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» государственный инспектор по надзору за связью, был вправе приостанавливать деятельность отдельных средств связи или сетей связи до устранения причин нарушения".
Общая характеристика правонарушений, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности
Прежде чем приступить к рассмотрению конкретных правонарушений, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности, мы считаем необходимым указать место правонарушений вообще в системе правового поведения.
Известно, что правовое поведение рассматривается в двух формах: как правомерное, так и противоправное. Правомерным является поведение, соответствующее правовым нормам, т.е. юридическим правам и обязанностям. Вместе с тем ошибочно считать правомерным лишь такое поведение, которое прямо разрешено (указано, перечислено) в нормах права , так как возможны ситуации, при которых объективно правомерное поведение (с естественно-правовых позиций) может вступать в противоречие с противоправным законодательством". Иногда правомерные действия могут вытекать в общей форме из «духа закона»3. Следует согласиться с мнением О.Л. Дубовик о том, что «применительно к экологическим правовым нормам далеко не всегда тому или иному виду поведения соответствует развернутое правило, дающее возможность реального сопоставления действия и модели»4. Поэтому признак правомерного эколого-значимого поведения включает в себя не только соответствие поведения модели, заложенной в праве, т.е. правилу поведения, но и отсутствие запрета на соответствующее поведение, не противоречивость поведения и действующих правил, закрепленных в правовых нормах.
В отличие от правомерных действий, противоправные деяния должны быть четко определены действующими правовыми нормами. Диссертант согласен с мнением о том, что «деяние противоправно, если оно представляет собою не исполнение юридической обязанности или злоупотребление правом, т.е. если оно правом запрещено»
Мы согласны с мнением Ю.А. Красикова, что именно общественная опасность, является критерием, с помощью которого законодатель дифференцирует деликты на преступления, административные и гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки2.
По мнению В.Н. Кудрявцева понятия «противоправное» поведение, «неправомерное» поведение и «правонарушение» являются тождественными . Однако, по нашему мнению, данная точка зрения является не совсем верной, так как понятие «неправомерное» поведение принято считать более широким, чем понятие «правонарушение». Как справедливо заметила О.Л. Дубовик «последнее всегда влечет применение санкций, тогда как неправомерное поведение может повлечь и иные средства реагирования» .
Правонарушения, в зависимости от содержания применяемых за их совершение мер ответственности, делятся на преступления и иные правонарушения - гражданские, административные, дисциплинарные.
Самыми распространенными среди правонарушений, являются административные правонарушения, которые своей многочисленностью наносят огромный вред охраняемым общественным отношениям. В связи с этим, выяснение особенностей составов правонарушений, влекущих административное приостановлении деятельности, в настоящее время актуально и имеет существенное значение не только в теоретическом, но и в практическом аспектах. От их административно правовой характеристики зависит понимание возможности применения правовых норм в конкретных жизненных реалиях, а так же правильная квалификация содеянного, и правильное назначение административно го наказания за совершенные деяния.
С момента вступления в силу закона № 45-ФЗ от 9 мая 2005 г., вопросу связанному с разработкой понятия состава и классификации административных правонарушений, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности не уделялось должного внимания. В связи с этим, считаем необходимым в данном параграфе провести анализ административных правонарушений, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности, так как это необходимо для дальнейшего развития как теории административного права и практического применения данного наказания компетентными органами.
Прежде всего, остановимся на рассмотрении признаков соответствующих составов административных правонарушений.
По мнению Л.Л. Попова, совокупность признаков административного правонарушения и юридический состав данного противоправного посягательства - явления не тождественные. С помощью признаков административного правонарушения мы получаем общую социально-психологическую и юридическую характеристику того или иного деяния. Юридический состав решает задачу, связанную с правовой квалификацией действия либо бездействия и привлечением нарушителя к ответственности.
Состав административного правонарушения является юридическим основанием реальной административной ответственности. Отсутствие состава означает, что административная ответственность не может наступить при иных условиях и основаниях. Состав административного правонарушения - это совокупность элементов, позволяющих идентифицировать деяние как административно наказуемое". Состав правонарушения отражает существенные признаки реальных явлений, то есть определенных противоправных действий.
Возбуждение дела об административном правонарушении предусматривающим наказание в виде административного приостановления деятельности
Процесс реализации исследуемой меры административного наказания с функциональной точки зрения начинается с выявления уполномоченными органами административного правонарушения. Круг таких органов устанавливается ч.2 ст. 28.3 КоАП РФ. Под выявлением в данном случае, диссертант понимает процесс, состоящий из последовательности следующих стадий: обнаружения признаков состава административного правонарушения, возбуждение административного дела, сбор и процессуальное оформление доказательств, направление материалов административного дела по подведомственности (в нашем случае - судье районного суда).
Таким образом, применение санкций, являясь одной из форм реализации права, может рассматриваться в нескольких аспектах, среди которых в исследуемом плане особенно важны два: субъекты, применяющие административно-правовые санкции, и процессуальный порядок реализации этих прав .
Порядок применения рассматриваемого нами вида наказания, как и всех других административных наказаний, состоит из нескольких последовательно взаимосвязанных между собой стадий, которые принято называть стадиями производства по делам об административных правонарушениях.
В настоящее время в научной литературе постадийное развитие процессуальной деятельности понимается как явление, обусловленное объективными факторами, а отдельные стадии рассматриваются при этом - в качестве само стоятельных, хотя и взаимосвязанных этапов процесса со специфическими функциями, целями и задачами1. В связи с чем, структуру производства можно представить в виде четырех последовательных уровней: действие — этап— стадия— производство в целом.
Традиционно под стадией понимается часть процесса и равно входящего в него производства. В общетеоретическом аспекте «стадия» - это период, определенная ступень развития2. В юридическом смысле процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами3.
Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой - качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления4. Наличие общей цели и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии.
По мнению А.П. Коренева при производстве по делам об административных правонарушениях традиционно различают три стадии, характерные для правоприменительной деятельности: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) выбор и анализ норм права; 3) решение дела, выраженное в акте применения права3.
Д.Н. Бахрах, под стадией понимает «сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи. Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются разные действия. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия» .
В настоящее время среди ученых-административистов нет полного единства по количеству, и названию стадий производства по делам об административных правонарушениях.
Так, некоторые ученые первую стадию называют установлением факта противоправного деяния и его фиксацией (возбуждением дела)", административным расследованием и возбуждением дела об административном правонарушении , административным расследованием4. Вторую стадию называют рассмотрением и разрешением дела по существу5, рассмотрением дела по существу и вынесением постановления6. В качестве третей стадии предлогается - пе 7 8 ресмотр дела и вынесение решения , обжалование и пересмотр постановления . Четвертую стадию практически все авторы называют исполнением постановления по делу.
Так, например профессор А.Б. Агапов называет следующие стадии: 1. возбуждение дела об административном правонарушении; 2. подготовка к рассмотрению указанного дела; 3. рассмотрение дела об административном правонарушении; 4. пересмотр постановлений и решений, вынесенных после рассмотрения дела .
Рассмотрение дела и назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности
Следующей стадией административно-юрисдикционного процесса в рассматриваемой сфере является рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение постановления по делу судьей районного суда. Административное приостановление деятельности как новый вид административного наказания стало применяться 3 года назад. В связи с чем в теории в настоящее время еще не сформировалась единая точка зрения на алгоритм реализации данного вида административного наказания, а практика его применения нуждается в обобщении. Цель последнего — уяснение круга вопросов, требующих разрешения при назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности, выявление наиболее распространенных ошибок, допускаемых судьями при рассмотрении дел данной категории.
Итак, рассмотрение дела и принятие по нему решения в процессе правоприменения является самостоятельной стадией, т.к. наполняющие её процессуальные действия тесно связаны между собой и характеризуют целостность и законченность последней. По мнению Е. В. Ламонова процесс «рассмотрения дела об административном правонарушении и вынесения решения»1 занимает связующее место между возбуждением дела об административном правонарушении и исполнением наказания. На особое положение и принципиальную значимость данного этапа рассматриваемого процесса в научных работах неоднократно обращалось внимание. «На стадии рассмотрения административных дел, - отмечают В. В. Денисенко, А. Н. Позднышов и А. А. Михайлов, - происходит реализация материальных и процессуальных норм, в конечном итоге предопределяется социальная эффективность всего правоприменительного процесса. Именно на данном этапе решается вопрос о виновности или невиновности лица, привлекаемого к администра тивной ответственности, подтверждается правовая, логическая и психологическая характеристика не только правоприменения, но и обоснованность административной ответственности» .
Часть 1 ст. 23.1 КоАП РФ приводит перечень 124 статей, дела по которым подведомственны районному судье. Часть 2 ст. 23.1 содержит список еще 55 статей, дела по которым могут быть переданы ему на рассмотрение соответствующим органом или должностным лицом. Федеральные судьи районных судов в соответствии с абзацем 2 части 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 ст. 23.1. КоАП РФ, если производство по ним осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности. В остальных случаях дела о правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 ст. 23.1. КоАП РФ, рассматривают мировые судьи. Кроме того, пишет Ю. И Чернов, мировые судьи могут рассматривать и дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ2.
Таким образом, применительно к теме нашего исследования, следует отметить, что дела об административных правонарушениях, которые могут повлечь административное приостановление деятельности, рассматриваются исключительно судьями районных судов. Как представляется, данное обстоятельство обусловлено, по меньшей мере, следующими факторами: степенью общественной опасности совершаемых административных правонарушений, серьезными материальными, социальными, организационно-хозяйственными последствиями применения данной меры для самого правонарушителя и третьих лиц, о чем было подробно сказано в главе 1 настоящего исследования. Действительно, для большого количества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей приостановление деятельности на срок до 90 дней может попросту означать их банкротство. Государство же не заинтересовано в потере налогоплательщиков и увеличении уровня безработицы, поэтому дела о таких правонарушениях должны рассматриваться тщательно и беспристрастно, одним словом - особо.
Как показывает практика, решения о приостановлении деятельности объекта надзора принимается, в 20% из 100 возможных случаев. Среди основных причин отказа судами в принятии решения об административном наказании в виде административного приостановления деятельности можно назвать следующие1:
Во-первых, некоторые федеральные судьи полагают, что менее строгий вид наказания (административный штраф или предупреждение) достаточен для достижения цели административного наказания. На наш взгляд это не всегда оправдано.
Несмотря на то, что лицо, совершившее правонарушение, реально подвергается мере наказания, цели его при этом не достигаются, например, не предотвращается угроза возникновения пожара, не устраняется опасность для жизни и здоровья людей.
