Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические аспекты административно процессуальной деятельности полиции России 15
1.1. Актуальные проблемы теории административно-процессуальной деятельности на современном этапе 15
1.2. Эволюция правонаделения полиции (милиции) в области административно процессуальной деятельности 49
1.3. Роль и место полиции в реализации основных видов административно процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти 80
ГЛАВА II. Проблемы совершенствования правового регулирования административно-процессуальной деятельности полиции 106
2.1. Меры административного пресечения и административно предупредительные меры, применяемые полицией, и их правовое основание 106
2.2. Меры административно-процессуального обеспечения, применяемые полицией, и их правовое основание 139
2.3. Меры административного наказания, отнесенные к юрисдикции полиции . 168
Заключение 189
Список использованной литературы
- Эволюция правонаделения полиции (милиции) в области административно процессуальной деятельности
- Роль и место полиции в реализации основных видов административно процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти
- Меры административно-процессуального обеспечения, применяемые полицией, и их правовое основание
- Меры административного наказания, отнесенные к юрисдикции полиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в Российской Федерации, начатые в 90-х годах ХХ века, привели к существенному изменению многих общественных отношений. В том числе они обусловили кардинальную перестройку правоохранительной системы в соответствии с международными стандартами, сменив приоритеты ее организации и деятельности с первоочередного отстаивания государственных интересов на защиту прав и свобод человека и гражданина.
По общему признанию одним из самых значимых элементов правоохранительной системы в любой стране является полиция (милиция), как правило, обладающая большим числом подготовленных сотрудников, современными техническими и иными средствами выявления и пресечения правонарушений, а также прочными законодательными основами для своей деятельности.
Последнее десятилетие ХХ века и первое десятилетие века текущего в ходе проведения различных научных исследований выявили серьезные проблемы в функционировании данного государственного института в России. Предпринятые попытки разрешения таких проблем сводились в основном к структурной перестройке правоохранительного ведомства, осуществлялись преимущественно экстенсивными способами посредством наращивания численности сотрудников на определенных участках работы без предъявления качественно новых требований к их деятельности, совершенствования системы денежного содержания, повышения уровня правовой и социальной защищенности.
Внешне органы внутренних дел в течение этого времени претерпели существенные изменения. В целях концентрации усилий на борьбе с преступностью из их структуры были выведены система пожарной охраны, система исполнения уголовных наказаний, а также паспортно-визовая система. Однако остававшаяся система милиции изменениям практически не подвергалась, так как для этого требовались не только организационные усилия, но и принципиальное переосмысление роли и места данного государственного образования в системе государственной власти и общества.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О полиции» на этапе первого его рассмотрения в Государственной Думе Российской Федерации, основными целями данного закона являются: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества; четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции; обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности; усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции; освобождение полиции от несвойственных ей функций и исключение дублирования функций других государственных органов.
В данных положениях заключена суть совершенствования деятельности полиции как государственного института. Однако принятием одного нового закона желаемой цели достигнуть невозможно. Не затрагивая финансовую, организационную и иные аспекты проблемы, необходимо заметить, что полномочия полиции помимо базового статусного закона установлены многими иными законодательными актами и без их анализа и возможного изменения общую задачу совершенствования правовых основ деятельности полиции – успешно не решить.
В настоящем диссертационном исследовании автор избрал для анализа и выработки предложений по совершенствованию такую область законодательного регулирования как административно-процессуальная деятельность, занимающая в работе полиции весьма значимое место. При этом диссертант наглядно демонстрирует, что без взаимной координации норм законодательства об административных правонарушениях с позиции его материально-правовой и процессуально-правовой составляющих, а также законодательства, устанавливающего статус полиции, добиться позитивных изменений в направлении гармонизации законодательного регулирования деятельности полиции будет весьма затруднительно.
Данная теоретическая посылка и определяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение правовых проблем правого статуса полиции (милиции) в Российской Федерации, а также общих и частных проблем административно-деликтного и административно-процессуального права входило и продолжает входить в сферу научных интересов многих видных отечественных ученых-административистов: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бочарова, И.И. Веремеенко, С.З. Женетль, М.И. Еропкина, С.Н. Зырянова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Б.М. Лазарева, А.В. Мелехина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Фатьянова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и целого ряда других.
Работы указанных авторов составили научно-теоретическую основу для формулирования самостоятельной позиции соискателя в исследуемой области, выполненных им оценочных характеристик рассматриваемого явления и сделанных научных выводов.
Вместе с тем, комплексного анализа соотношения законодательного регулирования в области административных правонарушений в сравнении с законодательством о полиции, с целью выявления особенностей административно-процессуальной деятельности полиции, в нашей стране до настоящего времени не проводилось, что и обусловило выбор заявленной темы исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания, системный и целевой подходы к изучаемому комплексу правовых проблем. В основу конкретной методологии положены специальные методы познания: сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, а также методы абстрагирования, аналогии и моделирования.
Эмпирическую базу исследования составили правоприменительная практика органов внутренних дел, в том числе – практика деятельности различных подразделений полиции, и их должностных лиц, судебная практика по делам об административных правонарушениях, материалы по которым оформляют сотрудники полиции, а также опубликованные данные статистики.
Целью исследования является разработка и обоснование научных положений, характеризующих сущность и содержание административно-процессуальной деятельности полиции России, уточнение правовых понятий по заявленной для исследования проблематики, выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования и повышению эффективности деятельности полиции в указанной сфере.
Для достижения указанной цели в рамках исследования решаются следующие теоретические и научно-практические задачи:
1) выявление актуальных проблем теории административно-процессуальной деятельности на современном этапе;
2) определение этапов эволюции правонаделения полиции (милиции) в области административно-процессуальной деятельности;
3) теоретическое обоснование роли и места полиции в реализации основных видов административно-процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти;
4) установление и оценка особенностей правовых и фактических оснований реализации полицией административно-пресекательных и административно-предупредительных мер принуждения и выработка предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования общественных отношений в данной сфере;
5) отражение специфики механизма правового обеспечения административно-процессуальной деятельности полиции;
6) раскрытие и характеристика системы административных наказаний, отнесенных к юрисдикции полиции, и выработка предложений по совершенствованию административно-процессуального механизма их реализации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью полиции по реализации определенной совокупности административно-процессуальных полномочий.
Предмет исследования составили природа, принципы и правовой механизм обеспечения административно-процессуальной деятельности полиции (милиции), а также доктринальные положения теории права и государства, науки административного права и ряда других правовых отраслей, вовлеченные в регулирование данной области общественных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования, прежде всего, заключается в авторском подходе к исследованию сущности и содержания административно-процессуальной деятельности полиции в связи с реформированием данного важнейшего элемента правоохранительной системы Российской Федерации, суть которого проявляется в сопоставлении и сравнительной оценке норм законодательства об административных правонарушениях с учетом его материального и процессуального сегментов и иного законодательства, определяющего полномочия полиции.
Предпринятый автором подход позволил уточнить содержание юридической категории «административно-процессуальная деятельность», что, в свою очередь, предоставило возможность более четко обозначить пределы, в которых должна осуществляться административно-процессуальная деятельность современной российской полиции.
Анализ эволюции правонаделения полиции (милиции) в исследуемой области ее деятельности способствовал выявлению устойчивых исторических тенденции изменений в правовом регулировании общественных отношений данной сфере и обоснованию наличия конкретных правомочий современной полиции в направлении административно-процессуальной деятельности, а также определению перспектив совершенствования механизма их реализации.
Новым с позиции содержания, а также с точки зрения научной аргументации является вывод автора о необходимости теоретического переосмысления категории «орган внутренних дел» и корреспондирующей с ней категории «сотрудник органа внутренних дел», так как существующая ныне практика наделения правами сотрудника полиции «иных сотрудников органов внутренних дел» происходит в недопустимо упрощенном нормативном порядке, негативно влияющем на механизм правоприменения и соблюдение законности в административно-процессуальной деятельности полиции.
Признаки новизны и научной ценности имеет также вывод автора о том, что произошедшее существенное изменение статуса полиции как специализированной государственной правоохранительной организации, участвующей в осуществлении исполнительной власти в сфере внутренних дел, призванной защищать права, свободы и иные законные интересы физических, юридических лиц и прочих субъектов права, в том числе с использованием легитимного принуждения, должно привести к расширению объема ее участия в административно-процессуальном обеспечении юрисдикционной деятельности иных федеральных органов исполнительной власти.
Научная новизна присутствует, кроме того, в формулировании автором наиболее значимых признаков мер административного принуждения, на которые диссертант опирался при анализе и оценке уровня правового регулирования порядка их применения.
Существенной новизной в части постановки и определения возможностей реализации научной и прикладной проблем совершенствования правового регулирования отдельных принудительных мер административно-процессуального обеспечения следует рассматривать аргументацию, выводы и предложения автора о необходимости нормативного закрепления порядка обращения с информацией, получаемой при видео или фото-фиксации процесса личного досмотра и досмотра вещей, находящихся при физическом лице.
В результате проведенного исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Определение категории «административно-процессуальная деятельность» как особого вида государственной деятельности, направленного на разрешение социальных конфликтов (споров), возникающих в различных сферах и областях государственного управления, и осуществляемого в рамках обособленной системы нормативно закрепленных юридических правил, гарантирующих справедливое и законное разрешение таких конфликтов (споров).
2. Множественность общественных отношений, носящих административно-процессуальный характер, позволила выявить у них как единые черты, так и различия, что предоставило возможность более глубокого исследования их сущности и юридических свойств посредством проведения научной классификации таких отношений, анализа и оценки выделенных из их многообразия следующих классификационных групп: отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях; возникающие при применении мер административного пресечения; при исполнении административного наказания; при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности; при рассмотрении административных жалоб граждан и коллективных субъектов.
3. Достижение четкости и однозначности в понимании объема, структуры и содержания административно-юрисдикционного (в том числе и административно-процессуального) статуса сотрудника полиции, невозможно без глубокого переосмысления в теоретическом плане юридической категории «орган внутренних дел» и корреспондирующих к ней категорий «сотрудник органов внутренних дел» и «служба в органах внутренних дел», которые оказывают существенное влияние на характеристику общего правового статуса сотрудника полиции и его составных элементов, включая административно-процессуальный сегмент. При уточнении данных категорий рекомендуется воспринять нормативный опыт регулирования отношений в части приобретения гражданами Российской Федерации статуса военнослужащего.
Авторские аргументы, убеждающие в нецелесообразности дозволения распространять на военнослужащих внутренних войск МВД России при выполнении ими задач по охране общественного порядка практику использования внешних атрибутов полиции, включая полицейскую форму одежды, а также в необходимости отказаться от существующего порядка распространения на сотрудников органов внутренних дел, имеющих специальные звания «внутренней службы» и «юстиции», прав и обязанностей сотрудников полиции, так как в настоящее время подобное порождает неразрешимые коллизии в части наделения указанных субъектов правоприменения полномочиями административно-процессуального свойства.
4. Обоснованное мнение автора о том, что существенное изменение общего статуса полиции как государственной службы и правоохранительного органа государства, с необходимостью требует пересмотра административно-процессуального законодательства и внесения в него значимых корректив, уточняющих место и роль новой правоохранительной структуры в реализации обеспечительных административно-юрисдикционных полномочий путем их значительного расширения в сравнении с аналогичными полномочиями иных субъектов правоприменения, которые в дальнейшем, в целях реализации задач и функций, должны опираться на помощь полиции, приобретающую в этом случае обязательный характер.
5. Научно обоснованное положение о том, что административное принуждение является дополнительным легальным воздействием на поведение субъектов, заключающимся в ограничении уже очерченных нормативными предписаниями возможностей реализовать свою волю.
Наиболее значимые признаки мер административного принуждения: точная определенность их перечня на законодательном уровне; точная определенность на законодательном уровне оснований, порядка и правил их применения, а также всеобщей и повсеместной обязательности документального оформления; соразмерность выбора меры воздействия, длительности и интенсивности ее применения наличной совокупности закрепленных в законе объективных и субъективных факторов, характеризующих конкретную юрисдикционную ситуацию.
Наибольшая правовая неопределенность в настоящее время выявлена при регулировании отношений, связанных с применением сотрудниками полиции специальных средств (в особенности средств ограничения подвижности и водометов).
6. В целях неукоснительного соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни в условиях активного развития глобальных информационно-телекоммуникационных систем, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предлагается включить отсылочную норму к подзаконному акту и, соответственно, принять такой подзаконный акт правительственного уровня, регламентирующий порядок обращения собственно с информацией и с ее материальными носителями, содержащими данные о проведенном личном досмотре и досмотре вещей, находящихся при физическом лице, способный обеспечить сохранность и исключить противоправное распространение такой информации. Особо тщательно необходимо регламентировать основания и алгоритм фото и видеофиксации процедуры личного досмотра физических лиц, а также порядок хранения носителей этих сведений.
7. Анализ административно-процессуальных полномочий полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях привел к выводу о том, что в настоящее время в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях за ней закреплен довольно объемный перечень таких полномочий по многим видам правонарушений, в том числе не связанных с основными направлениями деятельности полиции, определенными для нее законодательством Российской Федерации. Для эффективного выявления и пресечения таких правонарушений полиция не обладает должными силами и средствами, к тому же в данном случае она выступает дублером иных федеральных органов исполнительной власти, реализующих контрольные и административно-надзорные функции. В данной связи полномочия полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо четко согласовать с нормами ст. 1 Федерального закона «О полиции», определяющими роль и место данного государственного института в системе федеральных органов исполнительной власти.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и обобщения, полученные автором в результате анализа норм права и ряда доктринальных положений позволяют получить более целостное представление об административно-процессуальных аспектах деятельности полиции в Российской Федерации, а также проблемах, которые необходимо решить для достижения должного уровня правового регулирования в данной сфере общественных отношений.
Практическая значимость работы состоит в том, что сделанные в ней выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании законодательства об административных правонарушениях, законодательства, устанавливающего статус полиции и органов внутренних дел, ведомственных нормативных правовых актов МВД России, регулирующих административно-процессуальную деятельность полиции, а также в системе высшего профессионального образования юридического профиля при изучении предметов «Административное право» и «Административно-процессуальное право», при повышении квалификации сотрудников органов внутренних дел.
Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в диссертации, проводилась в различных формах, в том числе: на круглом столе «Борьба с незаконным игорным бизнесом: устранение правовых пробелов и совершенствование законодательства», проходившем 5 декабря 2012 года в Государственной Думе Российской Федерации; на ежегодном научно-методическом семинаре, посвященном проблемам преподавания учебных дисциплин административно-правового содержания, проходившем 31 мая 2011 г. в МосУ МВД России. Основные положения диссертации отражены в 4 научных работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Результаты исследования используются в практической деятельности Центра лицензионно-разрешительной работы ГУ МВД России по г. Москве, ГУООП МВД России, а также в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Московского университета МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Эволюция правонаделения полиции (милиции) в области административно процессуальной деятельности
К более подробному анализу порядка отбывания наказания в виде административного ареста автор еще вернется в последующих разделах настоящего исследования, а пока обратим внимание на тот факт, что нормативная база, регулирующая отношения в области реализации наказания в виде административного ареста, полностью подзаконная, не прошедшая процедуры парламентского обсуждения и в том числе по этой причине не лишенная существенных недоработок.
В законодательстве имеется и другой пример, где регулируются отношения, по своей природе схожие с административной ответственностью в виде административного ареста - Федеральных закон «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста»".
Федеральный закон «О статусе военнослужащих»3 (ч. 4 ст. 28.4) прямо устанавливает правовую связь между грубым дисциплинарным проступком и административным правонарушением, определяя следующее: «Дисциплинарный арест является крайней мерой дисциплинарного воздействия и заключается в содержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, в условиях изоляции на гарнизонной либо войсковой (корабельной) гауптвахте.
Дисциплинарный арест применяется к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы, лишь в исключительных случаях и только за совершенный им грубый дисциплинарный проступок. При этом, если грубым дисциплинарным проступком является административное правонарушение, то дисциплинарный арест может быть применен только в том случае, когда за такое административное правонарушение Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено наказание именно в виде административного ареста.
Дисциплинарный арест назначается на срок до 30 суток за один или несколько грубых дисциплинарных проступков. Если грубым дисциплинарным проступком является административное правонарушение, то срок дисциплинарного ареста устанавливается в пределах срока административного ареста, установленного за такое административное правонарушение Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».
Из указанного должно, по логике, следовать, что процессуальный порядок привлечения к этим видам ответственности должен быть идентичен, а еще лучше - урегулирован одним и тем же законодательным актом. Однако на практике мы имеем иную ситуацию, напрямую затрагивающую права человека. Статья 19 Конституции Российской Федерации устанавливает равенство каждого перед законом и судом. Эта норма является одновременно и основополагающим конституционным требованием, и четким ориентиром, на основе которого следует строить правовое регулирование. Отечественная правовая система уже переживала в период сталинизма ситуацию, при которой военнослужащие за многие правонарушения привлекались к повышенному уровню юридической ответственности. Ныне, исходя из вышеуказанной конституционной нормы, такое положение должно быть невозможным в принципе. Однако при сравнительном анализе норм ст. 4.4 КоАП РФ и 28.4 Закона о статусе военнослужащих получается несколько иная картина.
Так, в соответствии с КоАП РФ при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административного правонаруше ния, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями данного Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно тому же судьи или органу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.
Часть 4 ст. 28.4 Закона о статусе военнослужащих устанавливает следующее: «Дисциплинарный арест за несколько грубых дисциплинарных проступков назначается путем поглощения менее строгого дисциплинарного взыскания более строгим либо путем частичного или полного сложения (выделено - М.А.) сроков ареста (в пределах общего срока в 30 суток - М.А.).
Дисциплинарный арест за грубый дисциплинарный проступок, совершенный в период отбывания дисциплинарного ареста, назначается путем частичного или полного сложения сроков ареста. В этом случае непрерывный срок нахождения военнослужащего под дисциплинарным арестом не должен превышать 45 суток».
Как видим, налицо фактическое ужесточение административной ответственности по отношению к определенной категории граждан, не имеющее под собой должного конституционного основания.
Попутно отметим, что между КоАП РФ и Законом о статусе военнослужащих в части рассматриваемого вида ответственности имеет место конкуренция норм: согласно положениям ч. 2 ст. 3.9 КоАП административный арест по отношению к военнослужащим и гражданам, призванным на военные сборы, вообще применяться не может.
Вот к чему приводит попытка регулирования однотипных общественных отношений различными правовыми актами.
Тем не менее, процессуальная составляющая института дисциплинарного ареста, имеет целый ряд позитивных элементов, которые, по мнению автора, могут быть использованы для совершенствования процессуальной составляющей законодательства об административных правонарушениях.
Роль и место полиции в реализации основных видов административно процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти
В принципе, действующий Закон о полиции косвенно подразумевает наличие таких особенностей. Так, п. 8 ч. 1 ст. 13 установлено право полиции «составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях».
На первый взгляд может показаться, что это право абсолютно для каждого сотрудника полиции. На самом деле это не совсем так. Часть 3 той же статьи устанавливает следующее: «порядок реализации прав, предоставленных полиции, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел».
Данная норма, прежде всего, означает, что права полиции, перечисленные в ст. 13, должны быть опосредованы (более предметно урегулированы) иными нормативными правовыми актами, содержащими либо порядок их реализации, либо условия их реализации, либо ограничения при их реализации. Таким образом, в частности, устанавливается приоритет иных нормативных правовых актов над нормами ч. 1 ст. 13 Закона о полиции в части реализации предоставленных полиции прав и подчеркивается их непрямое действие.
Помимо этого, указанное означает, что полиция воспринимается не как целостная организационная структура, а как часть органов внутренних дел, так как допускается дополнительное ведомственное регулирование законоположений на уровне МВД России.
Наконец, сотрудников полиции следует дифференцировать в части наделения их административно-процессуальными полномочиями. Именно на последнем тезисе остановимся более подробно. В настоящее время отношения в части правонаделения должностных лиц в системе МВД России полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях регулирует приказ МВД России от 02.06.2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию»1.
Структурно Перечень разбит на семь разделов в зависимости от категории должностных лиц, которые вправе осуществлять составление протоколов: руководство МВД России; центральный аппарат МВД России, подразделения, непосредственно подчиненные МВД России; главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам; МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, а также непосредственно подчиненные им подразделения; управления, отделы внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, линейные отделы (управления) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте (линейные отделы, отделения и пункты милиции), отделы) управления внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях; образовательные учреждения и научно-исследовательские организации МВД России; внутренние войска МВД России.
Таким образом, рассматриваемый Перечень охватывает всю систему органов, учреждений, организаций и войск МВД России.
Что же касается частностей, то полагаем, предоставление выше указанного права Министру внутренних дел Российской Федерации и его заместителям, а также главнокомандующему внутренними войсками и его заместителям хотя и почетно, но вряд ли целесообразно, так как на практике данные должностные лица самостоятельно административную практику не осуществляют. Помимо этого, по мнению автора, выглядит несколько странным тот факт, когда Министр внутренних дел Российской Федерации или его заместитель составляют протокол об административном правонарушении, а рассматривать его и выносить решение о наложении административного взыскания должен, например, начальник дежурной смены дежурной части линейного отдела полиции на транспорте. Весьма занимательная, скажем прямо, получается административно-процессуальная иерархия.
Рассмотрим теперь центральный аппарат МВД России. Здесь ситуация не менее сложная. Протоколы об административных правонарушениях упра-вомочены составлять любые должностные лица от начальника департамента до инспектора. При этом не проводится выбора в зависимости от наличия у должностного лица специального звания полиции. Более того, как следует из контекста норм п. 2.1 рассматриваемого перечня, учитывая, что главное командование внутренних войск МВД России входит в центральный аппарат МВД России, правонаделение в части составления протоколов об административных правонарушениях, отнесенных КоАП РФ к юрисдикции органов внутренних дел (полиции), распространяется и на военнослужащих, проходящих службу в аппарате главного командования внутренних войск МВД России, что во всех случаях является юридическим нонсенсом. Получается, что военнослужащие подменяют собой полицию, не имея на то никаких законодательных полномочий.
Практически идентичная ситуация и на ровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, только к должностным лицам аппарата этих органов добавляются командиры полков, батальонов, рот, их заместители и начальники штабов. При этом не оговаривается, какие именно формирования имеются в виду: воинские или так называемые строевые полицейские. Скорее всего, речь идет о последней категории.
Меры административно-процессуального обеспечения, применяемые полицией, и их правовое основание
Теория административного права, как следует из приведенных суждений, накопила богатую по объему и продолжительную во времени совокупность суждений по поводу мер административного принуждения. Выделим наиболее важные, по нашему мнению, признаки данных мер: их перечень должен быть точно определен на законодательном уровне; основания для их применения также должны быть определены на законодательном уровне; в их применении должна присутствовать соразмерность, заключающаяся в том, что ущерб, наносимый их применением, должен быть меньшим, чем потенциальный ущерб от пресекаемого противоправного деяния.
Попробуем применить указанную систему признаков к оценке уровня правового регулирования конкретных административно-принудительных мер. Возьмем м качестве примера самую жесткую из таких мер - применение огне-стрельнозо оружия. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый 17.12.1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленар-ном заседании Генеральной ассамблеи ООН", содержит следующую норму:
«Должностные лица по поддержанию правопорядка могут применять силу только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей». К данному фундаментальному положению в тексте Кодекса имеется специальный комментарий относительно применения огнестрельного оружия. «Применение огнестрельного оружия считается крайней мерой. Следует приложить все усилия к тому, чтобы исключить применение огнестрельного оружия, особенно против детей. Как правило, огнестрельное оружие не должно применяться, за исключением случаев, когда подозреваемый правонарушитель оказывает вооруженное сопротивление или иным образом ставит под угрозу жизнь других и когда другие меры, имеюшие менее исключительный характер, недостаточны для обуздания или задержания подозреваемого правонарушителя. О каждом случае применения огнестрельного оружия должно быть незамедлительно сообщено компетентным властям».
Итак, применение силы при поддержании правопорядка возможно только как крайняя необходимость. Маловероятно, что международное право трактует данную категорию точно в том смысле, в котором она определяется российским уголовным законодательством. Но некоторые аналогии здесь уместны. Наполним, что в соответствии с ч. 1 ст. 39 УК РФ «не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии к зайиеи :.теобхоцимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц. охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами».
В принципе, по смыслу Кодекса поведения должностных лиц крайняя необходимость трактуется достаточно близко к отечественному уголовному закону. И, если применение силы при поддержании правопорядка в целом трактуется только как крайняя необходимость, то применение огнестрельного оружия есть крайняя мера в пространстве случаев крайне необходимости. Такого посылка международного права.
В первой половине советского периода нашей истории применение огнестрельного оружия милицией регулировалось даже не на уровне подзаконных актов общегосударственного масштаба, а на уровне актов внутриведомственных. Так, в соответствии с подпунктом «з» п. 23 «Положения о рабоче-крестьянской милиции», утвержденного постановлением СНК СССР от 17.02.1932 г. № 1761, милиции предоставлялось право применять оружие в случаях и в порядке, установленных уставами о службе в рабоче-крестьянской милиции, тогда как сами уставы в соответствии с подпунктом «а» п. ] 6 данного Положения утверждали начальники главных управлений милиции союзных республик. Очевидно, что это не способствовало реализа 112 ции принципа законности при нормативном регулировании применения огнестрельного оружия.
В 1973 году правовое регулирование общего порядка применения огнестрельного оружия милицией было поднято на уровень подзаконного акта общесоюзного масштаба - «Положения о советской милиции», утвержденного постановлением СМ СССР от 08.06.1973 г. № 3851, п. 11 которого гласил, что «в целях обеспечения выполнения служебного долга по защите интересов Советского государства, охране общественного порядка и социалистической собственности, личности и прав граждан от посягательств преступных элементов работникам милиции предоставляется право в исключительных случаях, в качестве крайней меры применять оружие: а) для защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, если иными способами и средствами их защитить невозможно; б) для отражения нападения на особо важные и другие важные объекты, а также для отражения вооруженного нападения па охраняемью объекты; в) для отражения нападения на работника милиции, когда его жизнь подвергается непосредственной опасности, а также при нападении на конвой милиции, если оно не может быть отражено иными мерами; г) для задержания преступника, оказывающего вооруженное сопротивление либо застигнутого при совершении особо опасного преступления, или преступника (за исключением женщин и несовершеннолетних), совершающего побег из-под стражи, когда другими способами и средствами задержать этих преступников невозможно».
Анализ вышеуказанных норм показывает: 1) применение оружия трактуется как крайняя меоа и оно возможно только в крайних случаях; 2) имеется закрытый перечень этих крайних случаев с точным указанием оснований и упором на возможность использования альтернативных способов пресечения правонарушения.
Меры административного наказания, отнесенные к юрисдикции полиции
Общие категории должностей данных лиц приведены непосредственно в тексте Кодекса, что является правильным в отличие от той путаницы, которая имеет место в отношении административного задержания и составления протоколов об административных правонарушениях.
Наибольшими масштабами юрисдикционных полномочий по количеству подведомственных составов правонарушений обладают руководители территориальных органов внутренних дел. В Кодексе эта категория должностных лиц определена как «начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений, пунктов) полиции, их заместители». Причем данные изменения внесены в прошлом году Федеральным законом от 10.07.2012 № 116-ФЗ1.
Данная унификация административно-юрисдикционных полномочий представляется не в полной мере корректной. Между начальником территориального управления внутренних дел и начальником пункта полиции существенная разница прежде всего в том, что последний подчинен первому, а горисдикционные права у них, как получается, абсолютно одинаковые. Причем в ряде случаев очень сомнительно, что начальник пункта полиции в состоянии выявить, например, такое правонарушение как нарушение правил производства специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и принять по нему квалифицированное процессуальное решение.
По нашему мнению, в части административно-правового юрисдикци-онного правонаделения должностных лиц полиции все же нужна более глубокая и продуманная дифференциация.
Не менее, а, может быть, и более сложная ситуация просматривается в области правонаделения должностных лиц полиции по привлечению к ответственности граждан за правонарушения в сфере дорожного движения.
Основная юридическая конструкция, сформированная законодательством об административных правонарушениях в части юрисдикционных полномочий полиции в данной сфере, выглядит следующим образом: орган, на который возложен административный надзор в определенной сфере общественных отношений, полномочия должностных лиц данного органа по составлению протоколов об административных правонарушениях полномочия руководителей органа по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Данная схема укладывается в теоретическую конструкцию более высокого порядка: надзор в определенных сферах политической, экономической, социально-культурной и иной деятельности не может заключаться только в наблюдении и выявлении. Неотъемлемой частью данной деятельности является легальное принуждение, являющееся исключительной прерогативой государственной власти. Никто иной не вправе присвоить себе такие полномочия.Однако, нахождение лица на государственной службе еще не означает автоматического наделения его властными полномочиями, что автор применительно к милиции (полиции) обосновывал в 1.2 настоящего диссертационного исследования.
Отсюда вытекают два обязательных условия, соблюдение которых необходимо для наделения лица правами по привлечению правонарушителя к административной ответственности: (а) нахождение на государственной службе; (б) прохождение государственной службы на должности непосредственно в органе государственной власти.
Территориальные органы внутренних дел являются подразделениями федерального органа исполнительной власти - Министерства внутренних дел Российской Федерации, и обладают на определенной территории всей полнотой государственно-властных полномочий, которыми наделен данный государственный орган. Но территориальные отделы, отделения, пункты полиции как государственно-властный орган пока можно рассматривать с некоторой натяжкой, так как неясно, всей ли полнотой властных полномочий, присущих органам внутренних дел, они обладают. Таким образом, далеко не факт, что сотрудник полиции, возглавляющий пункт полиции, проходит службу непосредственно в органе государственной власти. А это неизбежно суэ/сает его юрисдикционные полномочия.
Но самое запутанное положение в области правонаделения полиции по привлечению граждан к административной ответственности просматривается в области дорожного движения.
Во-первых, что является нонсенсом, руководитель территориального управления (отдела) внутренних дел не вправе привлекать лиц к административной ответственности по ряду составов правонарушений, по которым это вправе делать командир роты дорожно-патрульной службы, для которого этот руководитель является прямым начальником.
Во-вторых, в самой Государственной инспекции безопасности дорожного движения в части административно-юрисдикционного правонаделения также не все понятно и логично.
В «Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 № 711 прямо устанавливается, что она «осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения». Несомненно, что это государственно-властные функции, осуществляемые в специальной сфере, для чего и создана обособленная структура (служба) в рамках федерального органа исполнительной власти, осуществляющего деятельность в области внутренних дел. Об этом прямо сказано в Положении (п. 6): Федеральный орган управления Госавтоинспекции — структурное подразделение Министерства внутренних дел Российской Федерации.
