Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 STRONG Теоретико-правовые основы применения административно соедств
противодействия нарушениям антимонопольного законодательства STRONG
1.1. Нарушения антимонопольного законодательства: понятие, содержание, типология 18
1 2 Понятие и сущность административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства 43
1 3 Правовые средства в механизме административно-правового оегулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности
1 4 Система административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства 69
Глава 2. Характеристика административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и основные направления их совершенствования 81
2.1. Административно-правовые средства, закрепленные в антимонопольном законодательстве 81
2 2. Административно-правовые средства, закрепленные в законодательстве об административных правонарушениях 107
2 3 Основные направления совершенствования законодательного регулирования и применения административно-правовых средств гтптитюдействия нарушениям антимонопольного законодательства 128
Заключение 153
Список источников и литературы
- Понятие и сущность административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства
- Система административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства
- Административно-правовые средства, закрепленные в законодательстве об административных правонарушениях
- Основные направления совершенствования законодательного регулирования и применения административно-правовых средств гтптитюдействия нарушениям антимонопольного законодательства
Введение к работе
Актуальность исследования. В современных условиях Россия переживает последствия мирового финансово-экономического кризиса, который обозначил недостатки структурной организации и системные противоречия развития национальной экономики и, как результат, поставил вопрос о направлениях дальнейшей модернизации национальной экономической системы, в целях которой важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования.
Реализация направлений макроэкономической политики, в том числе, касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой. В этой связи развитие конкурентной среды является ключевой предпосылкой формирования стимулов к инновациям и росту эффективности на основе снижения барьеров выхода на рын-ки, демонополизации экономики, обеспечения равных условий конкуренции , что в свою очередь предполагает создание эффективной системы профилактики, предупреждения и пресечения ограничивающих конкуренцию действий государства и бизнеса на основе объединения усилий всех органов, осуществляющих государственное регулирование в сфере защиты и развития конкуренции.
Последовательность при достижении проводимых социально-экономических реформ, в том числе в сфере защиты и развития конкуренции в России, должна повлечь изменение цели и задач правового регулирования, а они в свою очередь, должны повлиять на изменение и административно-правовых средств их достижения, с поддержкой которых, потенциально
1 См. Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с «Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы»)//СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
возможно повышение эффективности исследуемых мер противодействия. Таким образом, проблема административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, их современного результативного и качественного совершенствования в законодательном и правореализационном процессе, все больше и больше становится актуальной, научно и практически значимой.
Однако уверенный рост количества возбуждённых дел о нарушении антимонопольного законодательства на протяжении периода с 2008 по 2010 год позволяет сделать вывод, что противодействие нарушениям антимонопольного законодательства сегодня все еще нуждается в совершенствовании. Ситуация усложняется еще и тем, что дифференциация государственного регулирования в сфере конкуренции привела к усложнению системы целей, на которые направлено действие административно-правовых средств, используемых для профилактики, предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства.
В этой связи исследование содержательных аспектов административно-правового регулирования, сущности нарушений антимонопольного законодательства, основных причин высокой административной деликтности в данной сфере общественных отношений, а также изучение тенденций, связанных с правоприменением, особенностей применения норм административного воздействия на хозяйствующих субъектов, осуществляющих противоправные действия, являются актуальными и своевременными, что и предопределило тему настоящего исследования.
Актуальность темы данного диссертационного исследования также обусловлена активным развитием правотворчества в данной сфере. Так, законодательство Российской Федерации за последние годы было подвержено существенным изменениям2, направленным на либерализацию антимонопольного законодательства, совершенствование антимонопольного регулирования, в
2 См., например Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»//Рос. газ. - 2011. - 9 дек.
том числе в части полномочий антимонопольных органов, направленных на противодействие антимонопольного законодательства.
Степень научной разработанности. В силу своей актуальности вопросы административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности были и остаются предметом научного исследования.
Понятие антимонопольной деятельности как объекта правового регулирования рассматривалось в работах многочисленных авторов. Среди них следует отметить таких как: Т.Г. Белаш, О.А. Городов, Т.Г. Даурова, Е.Ю. Захаркина, З.М. Казачкова, А.Ю. Кинев, Н.И. Клейн, О.В. Локота, В.И. Еременко, Г.И. Мартыненко, А.В. Спиридонова, B.C. Степашин, Р.Ф. Хашукаев и др.
Проблемы применения административно-правовых средств неоднократно рассматривали в своих трудах: С.С. Алексеев, А.Б. Агапов, Д.Н. Бах-рах, Б.Н. Габричидзе, А.С. Ковальчук, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.В. Малько, М.И. Никулин, В.Е. Помаскин, Л.Л. Попов, В.В. Селиванов, Ю.Н. Старилов, А.В. Степенко, Ю.А. Тихомиров, В.А. Хропанюк, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Различные аспекты в области антимонопольного законодательства и конкурентного права Российской Федерации и зарубежных стран исследовались: Г.Е. Авиловым, Р.Г. Агаевым, Н.А. Бариновым, В.И. Еременко, О.А. Жидковым, М.Ю. Козловой, Г.И. Никеровым, О.М. Олейник, С.А. Паращу-ком, А.А. Ткачевым, К.Ю. Тотьевым.
В последние годы рассматриваемая проблематика, неоднократно становилась предметом диссертационных исследований. Диссертационные работы, среди которых можно отметить работы М.Н. Бурака, А.Н. Варламовой, А.Ю. Викулина, П.М. Владимировой, К.Л. Вознесенского, А.А. Войцехович, И.Г. Гельфенбуйм, И.В. Джабуа, В.П. Дубенецкого, П.В. Каменевой, С.Н. Кондратовской, Л.В. Куншиной, А.Ю. Соколова и других, посвящены различным проблемам правового регулирования антимонопольной политики.
Однако, как правило, в этих работах затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с темой настоящего исследования. Так, в диссертации К.Л. Вознесенского «Административно-правовое регулирования осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации» (2010 г.) основное внимание уделялось вопросам эффективности контроля, как средства противодействия нарушениям антимонопольного за-
конодательства . Целью диссертация А.А. Войцехович «Административно-правовое регулирование ограничительной деловой практики в Российской Федерации» (2011 г.) было определение тенденций, проблем и причин, способствующих неоднозначному толкованию и применению административно-правовых норм антимонопольного регулирования конкурентной среды4. Диссертация С.А. Карлова (2012 г.) «Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России» посвящена раскрытию сущности и содержания административно-правовых методов в сфере антимонопольного регулирования, которые рассматриваются данным автором через систему способов властно-принудительного воздействия.5
Система административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства (их профилактике, предупреждения и пресечения) всестороннее и комплексно не исследовалась. В теории административного права вопросы, связанные с правовыми средствами регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности в целом рассматривались достаточно узко. В научных работах имеются лишь отдельные высказывания о некоторых видах административно-правовых средств противодействия нарушениям тех или иных нарушений антимонопольного законодательства.
Вознесенский К.Л. Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 5.
Войцехович А.А. Административно-правовое регулирование ограничительной деловой практики в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 5.
Карлов С.А. Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2012. С.4,8
Одновременно продолжается научная дискуссия о сущности административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, их типологии, а также активно обсуждаются проблемы, возникающие в процессе применения отдельных норм Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), регламентирующих правомочия ФАС России в сфере противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и нуждающихся в совершенствовании.
Эти и другие проблемы, требующие своего теоретического исследования и нуждающиеся в практических предложениях, направленных на их преодоление, послужили основаниями для избрания темы настоящей диссертационной работы, а также обусловили ее структуру и содержание.
Цель исследования - построение и структуризация на основе комплексного сравнительного анализа источников права, результатов теоретических изысканий отечественных и зарубежных ученых в области административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности и правоприменительной практики теоретической концепции административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства и разработка на этой основе научно-практических рекомендаций по ее реализации.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
рассмотреть понятие и сущность нарушений антимонопольного законодательства, разработать их классификацию; дать определение административного правонарушения в сфере антимонопольного законодательства; выявить основные условия совершения нарушений антимонопольного законодательства;
исследовать административно-правовые средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства; дать определение понятия административно-правового средства противодействия нарушениям антимонопольного законодательства;
проанализировать функции антимонопольных органов на современном этапе и их практическую деятельность с целью разработки рекомендаций по реализации предусмотренных законодательством административно-правовых норм, регулирующих противодействие нарушениям антимонопольного законодательства;
разработать направления совершенствования системы административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства и действующего законодательства Российской Федерации.
Объектом исследования являются урегулированные административно - правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в процессе противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Предметом исследования является весь комплекс административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства и перспективы их развития в современных условиях.
Методологической основой настоящей диссертации явился общенаучный диалектический метод познания, который дал возможность выявить основные причины совершения административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, а также рассмотреть административно-правовые средства противодействия в указанной сфере с точки зрения их вариативности, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса. Кроме того автором использовались системный и функциональный подходы к изучению состава правонарушения.
Историко-правовой метод позволил изучить эволюцию административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Сравнительно-правовой метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС России, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля антимонопольными органами, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними. Данный подход использовался при анализе структуры административно-правовых средств как основных регуляторов общественных отношений в исследуемой сфере.
Методы формальной логики - сравнение, описание, классификация, анализ, синтез и др. - позволили провести исследование применяемых в настоящее время административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, выявить имеющиеся в них дефекты и обосновать предложения по их устранению.
Из числа частнонаучных методов научного исследования наиболее широко использовались формально-юридический, логико-юридический и конкретно-социологический методы. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определённые тенденции, сделать обобщения и выводы.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ведущих отечественных ученых в области общей теории права - С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, А.В. Малько, М.Н. Марченко; административного права - Д.Н. Бахраха, Д.Ю. Денисова, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других.
Теория вопроса применения административно-правовых средств в государственном регулировании изучалась по трудам: А.Б. Агапова, Б.Н. Габ-ричидзе, А.С. Дугенца, А.Б. Зеленцова, А.С. Ковальчука, A.M. Кононова, А.П. Коренева, А.В. Малько, М.И. Никулина, В.Е. Помаскина, Л.Л. Попова, В.В. Селиванова, А.В. Степенко, В.А. Хропанюка, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.
Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области конституционного права, гражданского и иных отраслей российского
права, а также обобщения и выводы философии, экономики и теории управления.
Эмпирическая база исследования сформирована путем обобщения и анализа: 1) материалов практической деятельности судов различных уровней, таких как информационные письма Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постановлений ФАС Московского округа, ФАС Восточно-Сибирского округа, ФАС Волго-Вятского округа и др.; 2) статистических и аналитических материалов ФАС России, МВД России, ФСТ России Минэкономразвития России, независимых экспертов за период с 2000 по 2010 гг.
Научная новизна исследования. В настоящей диссертационной работе на основе норм действующего законодательства, имеющихся научных точек зрения, а также результатов исследования, полученных лично автором разработана и предложена типология административных правонарушений антимонопольного законодательства; выявлены основные признаки административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности.
Сформулированы определения понятий «предупреждение нарушений антимонопольного законодательства», «профилактика нарушений антимонопольного законодательства», «предотвращение нарушений антимонопольного законодательства», и «административно-правовое средство предупреждения нарушений антимонопольного законодательства». Указанные понятия предложено ввести в научный оборот для дальнейшего применения в административном праве и антимонопольном праве.
Разработаны предложения по дальнейшему совершенствованию антимонопольного законодательства с целью сокращения количества его нарушений.
Принимая во внимание многообразие проблем, возникающих при анализе административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, автор стремился исследовать наиболее важ-
ные вопросы, не получившие до настоящего времени надлежащей теоретической оценки и эффективной правовой регламентации.
Научной новизной также обладают научные положения, выносимые на защиту:
1. Для решения проблемы конкуренции в административном праве
терминов «нарушение антимонопольного законодательства» и «административ
ное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования» обозначены
пути разрешения ключевых разночтений между общей теорией и законодатель
ством по вопросам ответственности и правонарушения, а также сформулирова
ны авторские определения указанных понятий.
Под нарушением антимонопольного законодательства предложено понимать юридический факт, представляющий собой виновное противоправное деяние, которое причиняет вред обществу, государству, отдельным лицам, путем посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами гражданского, административного, уголовного законодательства, регулирующего правоотношения в сфере защиты конкуренции. В случае если за указанное нарушение законодательством предусмотрена административная ответственность, оно рассматривается в качестве правонарушения.
Под административным правонарушением в сфере антимонопольного регулирования предложено понимать общественно опасное, противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения в сфере защиты конкуренции, в том числе нарушающее установленный законодательством нормальный порядок реализации уполномоченными государственными органами деятельности, направленной на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, причиняющее вред вышеуказанным интересам или создающее угрозу причинения такого вреда, за совершение которого предусмотрена административная ответственность.
2. Сделан вывод о том, что классификация нарушений антимоно
польного законодательства по степени общественной опасности или по при-
знаку общественной значимости, а также по отраслям законодательства не отвечает современным реалиям и закономерностям развития конкурентных отношений и их регулирования (или просто современным требованиям). В этой связи в диссертации обоснована и предложена двухвидовая классификация нарушений антимонопольного законодательства, за основу которой взят предметный признак публичного или частного интереса.
Данная классификация позволяет объединить различные виды нарушений антимонопольного законодательства в две группы: 1) нарушения, которые причиняя вред конкурентной среде отдельного рынка, затрагивают интересы неопределенного круга потребителей (лиц, ведущих хозяйственную деятельность на рынке) и причиняют вред вышеуказанным интересам или создают угрозу причинения такого вреда; 2) и нарушения, которые связаны с отдельным фактом причинения вреда (или созданием угрозы причинения такого вреда) интересам конкретного потребителя (хозяйствующего субъекта).
Предложено ввести в научный оборот понятие «административно-правовое средство противодействия нарушениям антимонопольного законодательства», под которым необходимо понимать административно-правовые нормы и акты применения норм административного права, направленные на достижение социально-значимого результата, выраженного в снижении количества данных нарушений, а также нивелировании (устранении) причин и условий их совершения, и, как следствие, снижение их количества.
Сделан вывод о том, что административно-правовые средства в механизме правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности призваны решать определенные, в том числе и социально-экономические задачи. В связи с чем предложено изменить цели действия Закона о защите конкуренции, посредством внесения изменений в ч. 2 ст. 1 Закона, предусматривающих, в том числе и ряд «социальных целей», как то «создание условий для улучшения качества жизни населения», а также целей «защиты прав и интересов хозяйствующих субъектов и потребителей».
5. Доказано, что условиями роста нарушений антимонопольного за
конодательства в последние годы, в том числе являются: 1) отсутствие в Рос
сийской Федерации комплексной системы противодействия нарушениям ан
тимонопольного законодательства - большинство правовых норм антимоно
польного и административного законодательства регулируют данную дея
тельность косвенным образом, воздействуя на участников рассматриваемых
общественных отношений самим фактом своего существования; 2) несовер
шенство законодательного регулирования основ системы профилактики пра
вонарушений в Российской Федерации; 3) разобщенный и узковедомствен
ный подход к проблемам организации и осуществления деятельности по про
тиводействию нарушениям антимонопольного законодательства.
В связи с этим разработан концептуальный комплексный подход к совершенствованию деятельности по защите конкуренции и противодействию нарушениям антимонопольного законодательства, включающий разработку и реализацию иерархичных межведомственных средне- и долгосрочных программ противодействия, включающих федеральный, региональный и местный уровни. Систему программно-целевого управления противодействия нарушениям антимонопольного законодательства необходимо представлять следующими элементами: цель программы; программно -целевые органы, в полномочия которых входит противодействие нарушениям антимонопольного законодательства с определением механизма их взаимодействия; контрольно-целевые результаты по направлениям.
6. Признано несовершенство процедур и форм реагирования анти
монопольных органов на нарушения антимонопольного законодательства, в
том числе, профилактической направленности, что обуславливает «перегру
женность антимонопольной службы» и снижение профилактического эффек
та ее деятельности. В связи с чем предлагается:
— предусмотреть в Законе о защите конкуренции и соответствующих ведомственных нормативных актах упрощенный порядок и сокращенные сроки рассмотрения дел о малозначительных правонарушениях, связанных
исключительно с отдельным фактом ущемления доминирующим субъектом прав конкретного потребителя (контрагента);
объединить нормы КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за неисполнение представления (частного определения) об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 17.4 и ст. 19.6 КоАП РФ). Для этого предлагается, откорректировать положения ст. 17.4 КоАП РФ в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ, изложить диспозицию ст. 17.4 КоАП РФ в следующей редакции: «оставление должностным лицом без рассмотрения частного определения или представления судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, либо непринятие мер по устранению указанных в определении или представлении нарушений»; статью 19.6 из КоАП РФ исключить;
издать соответствующие ведомственные нормативные правовые акты, содержащие конкретные методологические рекомендации, права и обязанности антимонопольного органа.
7. Обоснована целесообразность совершенствования административно-правовых средств предупреждения антимонопольного законодательства с учетом основных направлений конкурентной, макроэкономической и антикоррупционной политики государства. В этих целях предложено:
определить в Законе о защите конкуренции понятие «противодействие нарушениям антимонопольного законодательства» и установить конкретный перечень мер, подлежащих применению антимонопольными органами при осуществлении ими профилактики, предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства;
издать совместное постановление Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, обобщающего практику применения судами ст. 2.9. КоАП РФ, предусматривающее открытый перечень обстоятельств, учитываемых при реализации данной нормы.
Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что ее выводы вносят определенный вклад в развитие и углубление научных знаний в области административно-правового регулирования антимонопольной политики государства, применения административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства.
Полученные результаты могут быть использованы в ходе дальнейших исследований по проблемам административно-правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности; могут применяться при совершенствовании программ курсов «Административного права», «Конкурентного права», «Антимонопольного права» и других юридических дисциплин.
Практическая значимость настоящего исследования заключается в возможности использования содержащихся в работе выводов и предложений в законотворческом процессе при разработке мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования конкуренции и ограничения монополистической деятельности, а также в работе антимонопольных органов при совершенствовании системы административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования и его выводы, положения и рекомендации нашли отражение в 7-ми опубликованных автором работах. Выводы и результаты исследования применялись в практической деятельности при изучении дел арбитражных судов по спорам участников антимонопольных правоотношений. Автор выступал с докладами и сообщениями по теме диссертации на научно-практических конференциях и семинарах Российского университета Дружбы народов, тезисы которых опубликованы в научных сборниках, а также участвовал в подготовке и проведении заседаний Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суд Московского округа.
Объем и структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников.
Понятие и сущность административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства
Этот признак правонарушений позволяет нам в целях настоящего исследования отграничить нарушения антимонопольного законодательства от событий, которые, как бы вредны не были для общества, правонарушениями не признаются. Волевое, осознанное деяние может совершить только те индивиды, которые способны к выбору поведения и обладают относительной свободой воли. Поэтому нарушениями антимонопольного законодательства . являются акты поведения деликтоспособных лиц, которые способны контролировать свою волю и свое поведение, отдавать отчет в своих действиях, осознавать их ттотивогозавность и быть в состоянии нести ответственность за их последствия. Таким образом, нарушение антимонопольного законодательства, будучи деянием характеризуется как сознательный волевой акт, внешне выраженный нарушителем.
Противоправность - следующий весьма важный признак любого ттпя вонарушения. Не всякое деяние - действие или бездействие - является правонарушением, а лишь то, которое совершается вопреки правовым велениям, нарушает закон, его нормы и положения. Противоправность отличает правонарушения в сфере антимонопольного законодательства от нарушений неправовых социальных норм (правил морали, норм общественной организации и т.п.), также этот признак правонарушений отличает их от правомерных деяний, которые составляют основную часть актов поведения личности и характерны для нормального развития общества
Воздействие правовых норм на поведение субъектов в сфере антимонопольного регулирования может выражаться в трех основных формах; в форме запретов, предписания и дозволений .
Некоторые ученые выделяют в качестве самостоятельного признака правонарушения его наказуемость или предусмотренность юридической ответственно сти. Так, Г.В. Назаренко пишет, что «деяние человека только тогда получает значение правонарушения, когда оно, нарушая действие права, вызывает негативную ответную реакцию со стороны общества...Правонарушение предполагает ответную реакцию со стороны государства. Если такая реакция отсутствует, невозможно говорить о правонарушении в государственно-правовом смысле»
На наш взгляд, здесь налицо смешение наказуемости как признака преступления с понятием наказания или наказанности. Наказание, как правовое последствие совершения преступления, может и не применяться к лицу в силу опять-таки определенных причин, установленных самим уголовным законом. Но наказуемость, как угроза применения уголовного наказания за совершенное преступление, должна присутствовать всегда, независимо от объективных условий его совершения.
Наказуемость как составная часть противоправности в конкурентных отношениях выражается в угрозе применения наказания при нарушении запрета совершать те или иные деяния либо несовершении действий.
Аналогичная ситуация с административными правонарушениями - только те противоправные виновные действия физического или юридического лица являются правонарушениями, за которые КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАПРФ) .
Представляется, что наказуемость есть отдельный обязательный признак только публично-правовых правонарушений в сфере антимонопольного регулирования.
В случае нарушения соответствующего субъекта конкурентных отношений норм частного права наказуемость не является существенным признаком, Т.К. охрана частных интересов заключается не в наказании, а в пресечение противоправных действий и принудительном восстановлении
Более того, пострадавшая от нарушения антимонопольного законодательства сторона может по своему усмотрению отказаться от восстановления причиненного ущерба. К тому же, гражданское чяконодательство не содержит в себе исчерпывающего перечня запрещаемых им действий.
Закон о защите конкуренции сегодня содержит следующее определение конкуренции - «соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке»
Под недобросовестной конкуренцией Законом признаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.
Общее определение недобросовестной конкуренции дополняется примерным перечнем недопустимых форм недобросовестной конкуренции, предусмотренных ст. 10 Закона о конкуренции. Данной правовой конструкции недобросовестной конкуренции в общих нормах гражданского права соответствует общий (генеральный) деликт, предусмотренный ст. 1064 ГК РФ: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред; последнее освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине .
В этой связи Т.Г. Даурова справедливо отмечает, что законодатель при установлении ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в Законе о защите конкуренции (недобросовестная конкуренция, монополистическая деятельность) по непонятной причине отказался от традиционной формулировки основания для наступления юридической ответственности. Однако далее Т.Г. Даурова указывает, что признаки
Система административно-правовых средств противодействия нарушению антимонопольного законодательства
Возложенные на ФАС России функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, тесно взаимосвязаны с функциями по защите и развитию конкуренции, так как направлены на эффективное функционирование товарных рынков в стратегических отраслях.
Антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: 1) утверждает формы представления в антимонопольный орган сведений при осуществлении сделок и (или) действий, предусмотренных статьей 32 настоящего Федерального закона; 2) утверждает по согласованию с Центральным банком Российской Федерации методику определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации и методику определения обоснованности цены, установленной занимающей доминирующее положение кредитной организацией, на услугу, не оказываемую иными финансовыми организациями; 3) утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции (порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации утверждается федеральным антимонопольным органом по согласованию с Центральным банком Российской Федерации); 4) издает нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Федеральным законом; 5) дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства; 6) дает в установленном порядке заключения о последствиях воздействия специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, последствиях изменения ставок таможенных пошлин на конкуренцию на товарном рынке Российской Федерации; 7) вносит в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий; 8) осуществляет сотрудничество с международными организациями, государственными органами иностранных государств, принимает участие в разработке и реализации международных договоров Российской Федерации, в работе межправительственных или межведомственных комиссий, координирующих международное сотрудничество Российской Федерации, в осуществлении международных программ и проектов по вопросам защиты конкуренции; 9) обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению; 10) ежегодно представляет в Правительство Российской Федерации доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации и размещает его на сайте антимонопольного органа в сети «Интернет».
Акты применения норм административного права занимают особую нишу в механизме административно-правового регулирования. Они дополняют властность норм, конкретизируют нормативные предписания к определенному жизненному случаю. Несмотря на разнообразие индивидуальных актов, их объединяет то, что этими актами осуществляется поднормативное (казуальное) регулирование общественных отношений.
Актами применения норм права разрешаются конкретные дела в сфере публичных отношений. Различия этих дел предопределили большее по сравнению с другими отраслями права разнообразие индивидуальных актов. Посредством данных актов решаются вопросы оперативного управления, удовлетворяются интересы физических и юридических лиц, уточняются и конкретизируются их обязанности и др. Особое место среди них занимают юрисдикционные акты, в которых определяется вид и мера юридической ответственности 147. Можно выделить следующие формы и методы реагирования антимонопольного органа на нарушения антимонопольного законодательства (ст. 23 Закона о защите конкуренции):
1) выдача хозяйствующим субъектам и государственным органам обязательные для исполнения предписания;
2) вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении;
3) внесение предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых федеральными органами исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Центральным банком Российской Федерации актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство;
4) внесение предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий;
5) обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства.
Формой антимонопольного реагирования чаще всего является предписание148. Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания. Так, в первом полугодии 2010 г. в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей территориальные органы и структурные подразделения центрального аппарата ФАС России провели 916 плановых проверок и 2752 внеплановые проверки, из них 2700 документарные. Всего проверено 2947 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. По результатам проведенных проверок выявлено 5846 нарушений законодательства Российской Федерации, выдано 1114 предписаний, наложено 532 административных штрафа на общую сумму 226,740 тысяч рублей
Административно-правовые средства, закрепленные в законодательстве об административных правонарушениях
По нашему мнению, следует объединить нормы КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за неисполнение представления (частного определения) об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст.17.4 и ст. 19.6 КоАП РФ). Для этого предлагается, откорректировать положения ст. 17.4 КоАП РФ в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ, изложить диспозицию ст. 17.4 КоАП РФ в следующей редакции: «оставление должностным лицом без рассмотрения частного определения или представления судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, либо непринятие мер по устранению указанных в определении или представлении нарушений»; статью 19.6 из КоАП РФ исключить. В правоприменительной практике для обеспечения исполнимости указанных представлений необходимо вести их учет и контроль за реализацией.
Обзор судимости и судебной практики рассмотрения судами дел об административных правонарушениях в 2008 году.[Официальный сайт судов Северного морского флота]. Режим Применение санкций — административных наказаний (именно этот термин используется законодателем) рассматривается в качестве одной из мер административно-правового принуждения . Так, в соответствии с ч.1 ст, 3.1 КоАП РФ административным наказанием является установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушении, как самим правонарушителем, так и другими лицами 177.
Как известно, ФАС России предпринял в свое время все возможные усилия, чтобы закрепить в законодательстве нормы ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в виде значительного (оборотного) штрафа и в отдельных случаях уголовных мер. Эффективность оборотного штрафа как превентивной меры нарушений антимонопольного законодательства подвергается испытанию практикой применения. Участники рынка обжалуют в суде постановления ФАС России о привлечении к ответственности, в том числе по основанию несоразмерности санкций ущербу, причиненному общественным отношениям и/или малозначительности правонарушения.
Практика подтверждает, что при наличии формальных признаков нарушения ст. 10 Закона о защите конкуренции ФАС России выносит постановления об оборотном штрафе в размере не менее 1 % от годового размера выручки субъекта. Критичной видится ситуация на рынке электро-, теплоэнергии, так как потребители жалуются в ФАС России в связи с любым (как они полагают) нарушением их прав, при этом не учитывается, что субъект действовал в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством в рамках гражданско-правовых отношений. По такой категории дел только формируется судебная практика о необходимости оценивать последствия, а также факт существенного вреда. Сегодня по данным делам суды мотивируют свои решения об отмене постановлений ФАС России тем, что совершаются они впервые, сразу же устраняются субъектами и вредных последствий не влекут
Исследовав судебные решения арбитражных судов по делам о привлечении к административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ, к сожалению, можно также констатировать, что при оспаривании субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке, суды в большинстве случаев встают на сторону не ФАС России, а правонарушителя. который является формальным, т.е. наступление каких-либо неблагоприятных последствий не является обязательным для квалификации вменяемого деяния по указанной статье. Однако Постановлениями ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 декабря 2009 г. № АЗЗ-10701/2009180, ФАС Северо-Кавказского округа от 25 ноября 2009 г. № А53-14566/2009181, ФАС Поволжского округа от 2 февраля 2010 г. № А72-4485/2009182 признается, что вредных последствий правонарушение не повлекло, нарушение антимонопольного законодательства устранено, существенная угроза охраняемым общественным отношениям отсутствует, в связи с чем возможно применить положения ст. 2.9 КоАП РФ. Наиболее распространенными составами, по которым административные правонарушения в сфере регулирования законодательства о конкуренции признаются малозначительными, являются составы, отнесенные к главе 19 КоАП РФ. Чаще всего освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения происходит в случае нарушения хозяйствующими субъектами порядка и сроков представления уведомлении в антимонопольный орган в рамках конттюля экономической концентрации, например, в случае направления уведомления с незначительным пропуском установленных Законом о защите конкуренции сроков (как правило, незначительным пропуском признается срок, не превышающий 10-15 дней), или, в случае направления уведомления, подлежащего подаче в ФАС России, в территориальный орган.
Основные направления совершенствования законодательного регулирования и применения административно-правовых средств гтптитюдействия нарушениям антимонопольного законодательства
Нельзя не признать, что подобное нововведение явилось еще одним шагом законодателя в направлении совершенствования механизма административно-правового регулирования экономической концентрации. Тем не менее, нам представляется, что исключение из внутригрупповых сделок, подлежащих контролю, сделок только данной категории, не представляется достаточным в целях достижения целей, обозначенных Программой развития конкуренции. Осуществляемый ФАС России контроль сделок экономической концентрации все еще является серьезным админи-стративным барьером для развития бизнеса, а также - низкоэффективным ввиду количества сделок, подлежащих контролю по данным основаниям.
На наш взгляд, подобное «исключение» целесообразно рассматривать лишь в качестве временной меры, так как российское антимонопольное законодательство находится в стадии становления. Осуществление государственной антимонопольной политики, в том числе совершенствование антимонопольного законодательства должны опираться на серьезную научную основу и на опыт российской практики правоприменения, проходить постепенно, и не полагаться лишь на заимствования из различных правовых систем, имеющих иное историческое развитие и стоящие на иных базисах и конструкциях.
Несмотря на исключение внутригрупповых сделок, в том случае, если группа образована по признаку п. 9 Закона о защите конкуренции, из категории сделок, подлежащих контролю в виде получения предварительного согласия ФАС России, законодатель оставил ст. 30 Закона, устанавливающую основания для последующего уведомления, без изменения. В разъяснениях ФАС России по данному вопросу указано, что в случае осуществления сделок, совершенных лицами, входящими в одну группу по основаниям, предусмотренным пунктом ст. 9 Закона о защите конкуренции требуется последующее уведомление антимонопольного органа в порядке, ст. 30 Закона о защите конкуренции при наличии условий, предусмотренных в указанной статье. Нам представляется, что данный пробел в законодательстве должен быть устранен в целях осуществления единообразного контроля за подобными сделками.
Кроме того сегодня в Законе установлено право участников внутригрупповых сделок, требующих получения предварительного согласия ФАС России выбрать другую, упрощенную форму обращения - последующее уведомление антимонопольного органа, - обусловленное соблюдением условий, установленных ст. 31 Закона о защите конкуренции:
1) сделки, иные действия являются внутригрупповыми (группа может определяться по любому основанию);
2) не позднее, чем за один месяц ФАС России должен быть представлен перечень группы в соответствии с утвержденной формой3 (далее ФАС России размещает перечень на своем официальном сайте);
3) на момент осуществления сделки перечень входящих в группу лиц не изменился по сравнению с представленным ранее. Таким образом, ст. 31 Закона не распространяется на сделки, если с момента представления в ФАС России перечня лиц, входящих в одну группу, и до момента совершения этих сделок в данную группу вошли новые хозяйствующие субъекты или физические лица, а также, если из группы лиц исключены хозяйствующие субъекты или физические лица211.
Однако в соответствии с разъяснением ФАС России «изменением перечня лиц» не являются изменение оснований, по которым лица входят в одну группу лиц; изменения в наименовании юридического лица, адреса, 211 URL : http://194.88.252.144/answers/27063.shtml (дата обращения: 12.01.2011). 141 ИНН, паспортных данных, количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли в уставном капитале), не связанного с изменением 212 состава группы лиц
Соответственно, так как группа лиц, как правило, выявляется именно в связи тем, какое значение для принятия решения по определенной сделке имеет волеизъявление того или иного лица, т.е. алгоритм принятия управленческих решений, присутствует риск буквального толкования ФАС России норм (требований) Закона о защите конкуренции и как результат -установление факта совершения сделки группой лиц с нарушением требований ст. 31 Закона.
Невыполнение требований ч. 1 ст. 31 Закона о защите конкуренции означает одновременно невозможность совершения сделок с последующим уведомлением ФАС и наличие обязанности получить предварительное согласие антимонопольного органа на осуществление сделки действии.
За совершение сделки без выполнения всех установленных ст. 31 Закона требований, а также без получения предварительного согласия ФАС России виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности по ч. 3 ст. 19.8 КОАП РФ. Кроме того, в соответствии с п.п. 1 2 ст. 34 Закона о защите конкуренции по иску ФАС России, если сделка или создание общества привели или могли привести к ограничению конкуренции сделка может быть признана недействительной, а созданное общество ликвидировано или реорганизовано в принудительном порядке.
