Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые и организационные основы функционирования института несостоятельности (банкротства) 14
1.1. Роль института несостоятельности (банкротства) в функционировании современной экономики 14
1.2. Институт несостоятельности (банкротства) в законодательстве зарубежных стран 36
1.3. Становление и развитие института несостоятельности (банкротства) в России 50
1.4. Система органов государственного управления в сфере несостоятельности (банкротства) 74
Глава 2. Административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации 103
2.1. Формы и методы административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства), направленные на финансовое оздоровление организаций 103
2.2. Административно-правовые формы и методы регулирования, направленные на обеспечение реализации процедур банкротства 129
2.2.1. Особенности правового регулирования процедур банкротства 129
2.2.2. Проблемы административно-правового регулирования и организационного обеспечения деятельности арбитражных управляющих 154
2.3. Административная ответственность за правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства) 178
Заключение 205
Список использованных источников 209
Приложения 226
- Роль института несостоятельности (банкротства) в функционировании современной экономики
- Институт несостоятельности (банкротства) в законодательстве зарубежных стран
- Формы и методы административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства), направленные на финансовое оздоровление организаций
- Административно-правовые формы и методы регулирования, направленные на обеспечение реализации процедур банкротства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономика любого современного государства не может эффективно функционировать без действенных механизмов ликвидации предприятий, не имеющих перспектив развития и не соответствующих сложившейся системе экономических отношений. Одним из элементов механизма правового регулирования рыночных отношений, использование которого способствует исключению из рыночных отношений неконкурентоспособных предприятий, является институт несостоятельности (банкротства). Данный институт служит мощным стимулом эффективной работы предпринимательских структур, гарантируя экономические интересы кредиторов, а также государства как общего регулятора рынка, и охраняет экономический оборот от возможных нежелательных последствий действий его участников, проявляющихся в неисполнении ими принятых на себя обязательств, в их неплатежеспособности. Эффективная система несостоятельности является одним из важнейших факторов надежного экономического развития.
Механизмы финансового оздоровления и банкротства
неплатежеспособных организаций имеют особое значение в экономических преобразованиях и в России. С принятием Федерального закона от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон о банкротстве 1998 года), значительно упростившим условия, необходимые для возбуждения дела о банкротстве, количество заявлений о признании должников банкротами, поданных в арбитражные суды РФ, резко возросло. По статистическим данным, в 1996 году в арбитражные суды Российской Федерации поступило 3740 заявлений о признании должников банкротами, в 1997 году - 5687, в 1998 году их количество возросло до 12781і. В 1999 году в арбитражные суды РФ таких заявлений поступило 15583, в 2000 году - 24874, а в 2001 году их количество
составило 55934 . «По данным ФСФО России, до принятия Закона о банкротстве 1998 года в судах находилось около 10 тысяч дел о банкротстве. В настоящее
1 Арбитражные дела в зеркале статистики // Бизнес-адвокат. 1999. № 5.
2 Рассмотрение дел о банкротстве в 1999 году // Вестник ВАС РФ 2000. № 3; Рассмотрение дел о
банкротстве в 2000 году // Вестник ВАС РФ. 2001. № 4; Рассмотрение дел о банкротстве в 2001 году //
Вестник ВАС РФ. 2002. № 4.
4 время в производстве судов находится более 42 тысяч дел. Примерно 30 % из них приходится на заказные банкротства»1.
Практика применения законодательства о банкротстве 1998 года в изменившихся экономических условиях выявила значительное количество недостатков и пробелов, в том числе таких, которые позволяют недобросовестным хозяйствующим субъектам совершать действия, наносящие прямой и косвенный ущерб интересам государства, а во многих случаях и способствующие ухудшению экономического положения не только отдельных предприятий, но и муниципальных образований и даже субъектов РФ. Процессы банкротства зачастую стали использоваться в качестве способа устранения неугодных конкурентов, что приводило к признанию банкротами по инициативе недобросовестных предпринимателей успешно функционирующих предприятий. «Банкротство зачастую является инструментом передела собственности. Без достаточных оснований банкротство используется как способ борьбы с конкурентами» . Такое стало возможным в связи с недостатками в регламентировании общих вопросов несостоятельности, влекущих за собой неоднозначное, зачастую противоположное по результату, их толкование правоприменителями.
Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон
0 банкротстве 2002 года) направлен на устранение недостатков существующей
системы банкротства, которая оставляет недобросовестным предпринимателям
возможность ее использования для ухода от налогов и устранения конкурентов
вплоть до криминального захвата предприятий, некоторые нормы которого, в то
же время, способны сделать его позитивные новеллы бесполезными.
Несостоятельность (банкротство) - предмет, прежде всего, гражданско-правового регулирования, институт конкурсного права. Однако гражданско-правовая регламентация не исчерпывает всего разнообразия форм и методов регулирования несостоятельности (банкротства), среди которых важную роль занимают такие меры административно-правового регулирования, как контроль
1 Максимова Ю. Госдума обновляет правила банкротств // http:
2 Концепция законопроекта о финансовом оздоровлении и банкротстве в РФ //Вестник ФСФО. 2001. №
10. С.35; См. также: Трефилова Т. Не допустить использования процедур банкротства для передела
собственности// Вестник ФСФО России. 2001. № 12.
3 СЗ РФ. 2002. № 43. Ст.4190.
5 за соблюдением законодательства о несостоятельности и определение форм и методов поддержки неплатежеспособных организаций. При этом главной отличительной особенностью государственного регулирования в сфере несостоятельности (банкротства) является использование как прямого (административного), так и косвенного (экономического) методов управления. Кроме того, законодательство о несостоятельности содержит множество норм, направленных на учет и обеспечение публичных экономических интересов как государства, так и всего общества, которые являясь по своей природе административно-правовыми, властно-организационными, инкорпорированы в нормативные акты, относящиеся к гражданскому законодательству. Некоторые ученые также считают, что «институт несостоятельности формировался и находится на стыке частного и публичного права, регулирует отношения, в которых тесно переплелись общественный интерес и устремления частных лиц»1.
В связи с необходимостью развития нормальных рыночных отношений государство должно вмешиваться и ограничивать недобросовестные действия кредиторов, защищать интересы добросовестных должников и кредиторов, оказывать необходимую поддержку неплатежеспособным организациям, предотвращать нанесение недобросовестными хозяйствующими субъектами ущерба интересам государства. Соответственно, государство должно как сохранять в своих руках определенные возможности регулирования и контроля этих процессов, так и иметь необходимые ресурсы и организационные возможности для их обеспечения. Кроме того, своевременное выявление кризисных явлений в финансовом состоянии организаций и осуществление комплекса мер, направленных на предотвращение и реального банкротства, может привести к существенно меньшим последствиям, как в социальном, так и в экономическом аспектах.
Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященным административно-правовым проблемам функционирования института несостоятельности
1 Дубинчин А.А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) юридического лица // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Уральская государственная юридическая академия. Екатеринбург. 1999. С.5.
(банкротства). В юридической литературе достаточно работ, посвященных изучению гражданско-правовых сторон данного института, конкурсному праву и процессу, совершенствованию процедур несостоятельности (банкротства), процессуальным проблемам рассмотрения арбитражными судами дел о банкротстве.
Однако, следует учесть, что институт несостоятельности (банкротства), функционирование которого должно обеспечивать соблюдение не только частных, но и публичных экономических интересов как государства, так и всего общества, является объектом не только гражданско-правового, но и административно-правового регулирования. Правовая наука организационным основам функционирования данного института и особенностям административно-правового статуса органов исполнительной власти, осуществляющих проведение государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства), административно-правовым формам и методам управления данным институтом, а также административным правонарушениям в сфере несостоятельности (банкротства) и ответственности за их совершение достаточного внимания не уделяет, и по данным проблемам научных публикаций почти нет.
Указанные вопросы в условиях реформирования российской экономики имеют большое как теоретическое, так и практическое значение, так как напрямую связаны с необходимостью обеспечения интересов государства и общества при несостоятельности (банкротстве) предприятий.
Объектом диссертационного исследования выступает такое сложное экономико-правовое явление, как несостоятельность (банкротство).
Предметом исследования являются теоретические и практические административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства).
Цели и задачи исследования.
Цель диссертационной работы заключается в исследовании теоретических и практических проблем административно-правового регулирования, возникающих в сфере несостоятельности (банкротства), и разработка предложений по совершенствованию российского законодательства.
7 Для достижения поставленной цели автор предпринял попытку решения следующих взаимосвязанных задач:
исследовать правовые основы функционирования института несостоятельности (банкротства) в России и за рубежом;
изучить организационные основы функционирования института несостоятельности (банкротства) - систему органов исполнительной власти РФ, осуществляющих административно-правовое регулирование процессов банкротства, их функции и задачи;
выявить и описать формы и методы административно-правового регулирования, имеющие своей целью финансовое оздоровление неплатежеспособных организаций, предупреждение их банкротства и обеспечение реализации процедур банкротства, а также меры административной ответственности, применяемые за совершение правонарушений в сфере несостоятельности (банкротства);
обобщить и проанализировать действующее законодательство и арбитражную практику, а также практику работы ФСФО России и ее территориальных органов по вопросам административно-правового регулирования вопросов несостоятельности (банкротства);
на основе проведенного исследования разработать собственные и оценить имеющиеся предложения по совершенствованию законодательства о банкротстве в сфере административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства). Теоретико-методологическая и источниковедческая база
исследования.
Теоретической основой диссертации явились труды ученых, исследующих вопросы конституционного, административного, гражданского, уголовного права. В целях решения поставленных задач изучалось законодательство и научная литература отдельных зарубежных стран, в том числе Германии, Франции, США, Англии, дореволюционное законодательство и законодательство советского периода.
Обоснованность положений и выводов, содержащихся в исследовании, достигается за счет комплексного применения как общенаучных, так и
8 специальных методов научного познания: сравнительно-правового, конкретно-соДиологического, формально-логического, исторического, статистического, изучения специальной отечественной и зарубежной литературы по проблемам правового регулирования несостоятельности (банкротства), а также комплексного анализа федерального и законодательства субъектов РФ о банкротстве. Основным методом исследования является контент-анализ, с помощью которого проводится анализ нормативных документов, регулирующих вопросы несостоятельности (банкротства), делаются выводы об их соответствии действующему законодательству РФ, выявляются документы, признанные не соответствующими законодательству, делаются выводы о необходимости совершенствования правовой базы. Позиция автора по дискуссионным вопросам в достаточной мере подкреплена теоретическими аргументами, примерами из практики, выводами из проведенных исследований.
Эмпирическую базу составила информация о практике работы ФСФО России и ее территориальных органах, деятельности арбитражных управляющих, а также данные, характеризующие особенности административно-правового регулирования деятельности арбитражных управляющих, полученные в результате проведенного автором анкетирования экспертов в области арбитражного управления.
Источниковедческую базу исследования составили теоретические работы (монографии, научные статьи, обзоры), газетные и журнальные публикации, статистические и аналитические материалы, а также электронные документы, полученные из глобальной компьютерной сети Интернет.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Анализируя определения понятий «несостоятельность» и «банкротство», автор выявляет наличие диалектической связи между ними и предлагает под несостоятельностью понимать неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, подлежащая признанию арбитражным судом, под банкротством -признанную арбитражным судом несостоятельность. В связи с этим, автор
9 считает употребление указанных понятий в качестве синонимов не вполне обоснованным.
2. Принцип «неплатежеспособности», закрепленный в Законе о банкротстве 2002 года, является оптимальным критерием несостоятельности юридических лиц, поскольку иной возможный критерий (принцип неоплатности) противоречил бы потребностям имущественного оборота. При этом автор считает оправданным увеличение в Законе о банкротстве 2002 года минимального размера задолженности юридического лица как условия возбуждения в отношении него производства по делу о несостоятельности (банкротстве).
3. Законодательство о несостоятельности комплексное и состоит из законодательных и подзаконных актов, содержащих нормы частного и публичного, в том числе и административного права, направленные на урегулирование комплекса взаимосвязанных частных и публичных отношений, на основании которых осуществляется административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства), и которые устанавливают его пределы, методы и формы. Новый Закон о банкротстве 2002 года направлен на устранение недостатков существующей системы банкротства, некоторые нормы которого, в то же время, способны сделать его позитивные новеллы бесполезными, в связи с чем, аргументируется вывод о необходимости дальнейшего совершенствования правовых основ функционирования института несостоятельности (банкротства).
4. В связи с установлением Законом о банкротстве 2002 года в системе органов государственного управления в сфере несостоятельности (банкротства) регулирующего и уполномоченного органов, автором признается целесообразность разделения между ними полномочий по контролю за деятельностью арбитражных управляющих и представлением интересов государства как кредитора в деле о банкротстве, которые ранее, в связи с нечеткостью в описании полномочий, были совмещены у одного органа -ФСФО России, что приводило к появлению случаев давления на арбитражных управляющих, должников и отдельных кредиторов.
10 Принимая во внимание большой опыт ФСФО России по проведению процедур банкротства, возложение Правительством РФ функций уполномоченного органа, представляющего в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования РФ по денежным обязательствам, на Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству, является обоснованным.
5. В связи с отменой лицензирования деятельности арбитражных управляющих, приведшей к утрате ФСФО России контрольных полномочий в отношении арбитражных управляющих, и созданием саморегулируемых организаций, через которые предполагается осуществление косвенного контроля со стороны государства, делается вывод о том, что передача государственных функций по контролю за арбитражными управляющими саморегулируемым организациям при сегодняшнем уровне коррумпированности общества, не всегда эффективной работе правоохранительных органов, не целесообразна.
Государство не может самоустраниться от процессов банкротства и связанных с ними проблем, поскольку их последствия неизбежно в той или иной мере затрагивают государственные интересы и влияют на политическую и экономическую стабильность государства. Соответственно, государство должно как сохранять в своих руках определенные возможности регулирования и контроля этих процессов, так и иметь необходимые ресурсы и организационные возможности для их обеспечения.
Признается целесообразным устранение противоречащих
законодательству соответствующих положений Положения о лицензировании, Положения о порядке осуществления ФСФО России надзора за деятельностью арбитражных управляющих и сохранение института лицензирования деятельности арбитражных управляющих.
6. Выдвигается тезис о том, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) должно содержать нормы, определяющие порядок, сроки, ответственность участников досудебной санации, контроль за ее проведением. Существует необходимость разработки законодателем механизма применения мер финансового оздоровления и предупреждения банкротства. С учетом сложившихся в стране экономических отношений необходима выработка мер,
направленных на защиту государственных интересов, противодействие возбуждению процедур банкротства, инициированных недобросовестными кредиторами в целях передела собственности, обеспечение четкой и слаженной работы органов исполнительной власти, проводящих государственную политику в сфере несостоятельности (банкротства), исключение из практики инициирования арбитражных процессов о банкротстве организаций-должников различными государственными органами без предварительного рассмотрения соответствующего вопроса Правительством РФ, на которое Законом о банкротстве 2002 года возложены полномочия по координации деятельности представителей государственных органов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам.
В связи с введением Законом о банкротстве 2002 года страхования ответственности арбитражных управляющих и созданием саморегулируемых организаций, делается вывод о целесообразности введения страхования, которое в процедурах банкротства направлено на защиту интересов как кредиторов, так и должников, а также интересов государства, с одной стороны, и об узаконивании заказного характера процедур для большинства средних и всех крупных предприятий как способа обеспечения финансовых ресурсов, которыми будет застрахована ответственность арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций, с другой стороны. Приемлемым представляется подход, согласно которому формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при исполнении обязанностей арбитражного управляющего, будет осуществляться за счет выплат из вознаграждения арбитражного управляющего, что позволить сохранить баланс интересов всех участников процедуры банкротства, исключит создание доминирующего положения в них отдельных заинтересованных лиц, существенно уменьшит теневую составляющую финансовых потоков на этом рынке услуг.
Признается обоснованным и целесообразным установление Кодексом РФ об административных правонарушениях административной ответственности за совершение правонарушений в сфере несостоятельности (банкротстве), предусмотренных ст. 14.12 «Фиктивное и преднамеренное банкротство», ст. 14.13
12 «Неправомерные действия при банкротстве», ст. 14.14 «Воспрепятствование должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации», что восполняет пробелы в законодательстве, позволяющие в ряде случаев безнаказанно использовать законодательство о несостоятельности как механизм для избавления конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности. Эффективное применение мер административной ответственности за правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства) невозможно без исследования и правильной квалификации данных правонарушений. Обосновывается необходимость приведения в соответствие с действующим законодательством норм Уголовного кодекса РФ, устанавливающих ответственность за пограничные преступления в сфере несостоятельности (банкротства), в том числе в части установления круга субъектов данных преступлений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется совокупностью обоснованных автором конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства). Сформулированные автором выводы, предложения, рекомендации, публикации могут использоваться практическими работниками в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по административному, предпринимательскому праву, а также в учебных курсах по указанным проблемам, при преподавании на факультетах «Антикризисное управление». Теоретические выводы и практические рекомендации также могут использоваться для разработки соответствующих поправок в нормативные акты.
Апробация результатов исследования.
Основные положения работы, выводы и рекомендации изложены автором в опубликованных научных статьях.
Автор участвовал в проводившемся под патронажем Губернатора и Правительства Ханты-Мансийского автономного округа окружном молодежном конкурсе, где представил на защиту отдельные положения диссертационного
13 исследования, которые были опубликованы в Сборнике материалов II окружного молодежного конкурса «Золотое будущее Югры».
Результаты проведенного исследования использованы в учебном процессе и на практических семинарах по административному праву в Уральском профессионально-педагогическом институте.
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Роль института несостоятельности (банкротства) в функционировании современной экономики
В условиях современной рыночной экономики, которая существует на основе конституционных принципов свободы предпринимательской деятельности, равенства всех форм собственности, конкуренции и ответственности предпринимателей за последствия своей деятельности, должник, систематически не выполняющий свои обязательства перед кредиторами и не способный изыскать средства для удовлетворения их требований, не может функционировать в дальнейшем в качестве субъекта финансово-экономической деятельности и может быть признан несостоятельным (банкротом). Кризисные явления в экономике, увеличение неплатежей, нехватка финансовых ресурсов за счет потери собственных оборотных средств, произошедшей в результате высоких темпов инфляции, снижение объемов производства, потеря управляемости фирмой и другие объективные и субъективные причины приводят к несостоятельности (банкротству) предприятий.
В развитых станах с рыночной системой экономики одним из основных элементов механизма правового регулирования хозяйственных отношений является законодательство о несостоятельности (банкротстве). Преследуя такие экономические цели, как защита прав кредиторов, своевременное выявление предприятий, которые попали в трудное финансовое положение, а также убыточных предприятий, институт несостоятельности (банкротства) в странах, в которых развитие экономики основано на конкуренции и непрерывных структурных изменениях, нацелен на воспитание дисциплины и соблюдение правил делового финансового оборота, а также предназначен содействию реструктуризации неэффективных предприятий либо цивилизованному их выводу с рынка. «Банкротство - это важный инструмент рыночной экономики и создания нормальной конкурентной среды, ценообразования»1.
Ключевыми характеристиками законодательства о несостоятельности (банкротстве) являются понятие и критерии несостоятельности (банкротства).
Смысловое использование определений и сопоставление терминов «несостоятельность» и «банкротство» является одним из основных и наиболее дискуссионных направлений по совершенствованию законодательства о банкротстве. На сегодняшний день в юридической литературе неоднократно поднимается вопрос: что такое несостоятельность и что такое банкротство, являются ли они синонимами или нет.
В современной экономической жизни понятия «несостоятельность» и «банкротство» являются едва ли не самыми распространенными. Эти термины имеют экономическое и юридическое значение. В юридической научной литературе, посвященной исследованию несостоятельности (банкротства), можно найти лишь ряд работ, где сопоставляются термины «несостоятельность» и «банкротство» .
Термин «банкротство» произошел от немецкого Bankrot, хотя, может быть, в большей степени от итальянского bancarotta . Предполагается также, что употребление термина «банкротство» идет из средневековых городов Италии (bankarupta). «Это слово, видимо, образовалось либо от bank broken либо от bench broken (клиенты переворачивали стол, на котором неудачливый торговец менял деньги на площади, либо просто торговал)»4. Действительно, учитывая, что в переводе «bench broken» - «сломанная скамья (доска)», на которой в средние века совершались обменные операции, то это означает нарушение обменных операций, что говорит о ликвидации хозяйственного субъекта как такового. Некоторые авторы утверждают, что слово bankerott, которым называли перенесших крах, разорившихся, несостоятельных неплательщиков, пришло в Россию из немецкого языка1.
Обратившись к данным словаря иностранных слов, мы увидим, что термин «банкротство» происходит от итальянского bancarotta и немецкого Bankrott и означает долговую несостоятельность, отказ предпринимателя платить по своим обязательствам из-за отсутствия средств, финансовый крах, разорение2.
В западном законодательстве используется термин «несостоятельность», а термин «банкротство» применяется лишь к уголовно наказуемым деяниям, за исключением США, где банкротом может быть признано лицо только после судебного решения, до этого с момента возбуждения процедуры банкротства лицо считается несостоятельным. В большинстве стран «нормы, регулирующие уголовно-правовые вопросы, исключены из законов о несостоятельности, инкорпорированы в уголовные кодексы и применяются только по отношению к физическим лицам»3.
Юридическая формулировка понятия «несостоятельность» всегда различалась в разных странах и не имела общепринятого значения. В Голландии несостоятельность означала неспособность удовлетворить требования кредиторов, во Франции могла применяться при фактической платежеспособности должника, а в Италии - при временной неплатежеспособности4. В одной и той же стране понятие неплатежеспособности может иметь разное значение в случае применения разных процедур банкротства. Более того, термины «несостоятельность» и «банкротство» по законодательству ряда стран не совпадают.
В российской правовой истории встречаются различные варианты смыслового использования определений несостоятельности и банкротства. Особенно высоко оценивается уровень дореволюционного права, которое различало понятия несостоятельности и банкротства. При этом несостоятельность выступала как родовое понятие, а банкротство как видовое. Следует отметить, что придание решающего значения установлению виновности конкретного лица в конкретных действиях, имевших своим результатом банкротство, либо причинивших ущерб кредиторам отдельного должника, что отличает дореволюционное российское законодательство, было также присуще и западному законодательству.
В литературе того периода времени высказывалось мнение, что банкротством следует считать несостоятельность, сопряженную с таким виновным поведением должника, которое причиняет или ставит цель причинить вред кредиторам. Такого мнения придерживались некоторые российские ученые конца XIX - начала XX века, в частности Шершеневич Г.Ф., Цитович П.П., Трайнин А.Ф.
Так, например, Г.Ф. Шершеневич считал, что «под банкротством следует понимать неосторожное или умышленное причинение несостоятельным должником ущерба кредиторам посредством уменьшения или сокрытия имущества»1, то есть для того, чтобы признали банкротом, необходимо наличие несостоятельности и преступных действий.
Как отмечал П.П. Цитович, «несостоятельность торговца может оказаться банкротством, а сам он - банкротом с видами на тюрьму, если не на лишение всех прав состояния и ссылку»2.
А.Ф.Трайнин писал, что «банкротство - деликт своеобразный: он слагается из двух элементов, из которых один (несостоятельность) - понятие гражданского права, другой (банкротское деяние) - понятие уголовного права. Эта сложность состава банкротства чрезвычайно затемняет его юридическую природу» .
Институт несостоятельности (банкротства) в законодательстве зарубежных стран
Основная идея всех современных систем правового регулирования несостоятельности заключается в том, что целесообразнее сохранить действующее предприятие, чем распродать его по частям. В современных системах правового регулирования несостоятельности основной процедурой является конкурсное производство, в ходе которого все действия с имуществом должника осуществляются в пользу кредиторов. Однако следует отметить, что теперь конкурсное производство является не единственной процедурой, значительное место в современных системах регулирования несостоятельности занимают реабилитационные режимы, причем в каждом конкретном случае объем их использования имеет большие отличия. В результате развития современного законодательства о несостоятельности было создано несколько различных моделей, которые различаются между собой лежащими в их основе экономическими концепциями, макроэкономическими целями, которые ставятся перед законодательством о несостоятельности и механизмами, используемыми для достижения указанных целей.
По мнению некоторых европейских экспертов, все существующие в различных странах мира системы несостоятельности (банкротства) могут быть условно разделены на пять категорий: от радикально «прокредиторского» законодательства до радикально «продолжниковского» (между этими крайними категориями обычно располагают умеренно «прокредиторское», «нейтральное», а также умеренно «продолжниковское» законодательство) в зависимости от базовой схемы правового регулирования несостоятельности, на которой основывается вся система правового регулирования несостоятельности, процедуры, на которой основывается концепция законодательства. Общим критерием для такого разделения служит преобладающая защита интересов либо должника, либо кредиторов, а также возможности реабилитации должника. Однако, следует отметить, что независимо от особенностей правовой системы одной из важнейших задач при банкротстве является обеспечение интересов кредиторов и по возможности сохранение предприятия-должника путем восстановления его платежеспособности.
Наибольшее распространение в практике развитых стран с рыночной экономикой получили «продолжниковская» и «прокредиторская» системы. Они имеют принципиально разную сущность. В частности, американские и французские суды, применяющие «продолжниковскую» систему банкротства, чаще всего возбуждают дело о банкротстве по заявлениям должников, так как эта система предоставляет возможность должнику освободиться от долгов и восстановить свою платежеспособность. В условиях «продолжниковской» системы банкротства суд может предложить кредитору подписать мировое соглашение с должником, предусматривающее выплату только части долга (иногда даже всего 20-30%), на что кредиторы часто соглашаются, опасаясь не получить ничего.
«Прокредиторская» система банкротства, применяемая в большинстве европейских стран, ставит себе целью удовлетворение требований кредиторов в максимальной степени. Основное содержание этой системы заключается в тщательном контроле за имуществом должника, практическое игнорирование его интересов и оперативная реализация этого имущества в пользу кредиторов.
Рассмотрим основные современные системы правового регулирования несостоятельности, которые сформировались в США, Англии, Франции, Германии.
Согласно законодательству США о несостоятельности, все дела о несостоятельности, как индивидуальной, так и корпоративной, называются банкротством и рассматриваются в федеральных судах по банкротствам, которые являются частью федеральных окружных судов.
В соответствии с законом 1978 года, несостоятельными должниками в США могут быть объявлены физические лица, партнерства, корпорации, муниципалитеты, но не государственные образования. Начало производства по делам о несостоятельности в США происходит по инициативе должника и кредиторов, однако официальное признание должника несостоятельным является исключительной прерогативой суда. Кредиторы могут подать заявление о начале принудительной процедуры несостоятельности, если их более 12 и сумма их необеспеченных требований выше 5000 американских долларов, а заявление подается более чем тремя кредиторами (принцип стечения кредиторов).
В отношении должника (по его заявлению или по заявлению кредиторов) могут быть сразу открыты либо процедура ликвидации, либо процедура реорганизации. Должник имеет право начать добровольную процедуру банкротства подачей заявления в Суд по банкротству1. Следует отметить, что американская система правового регулирования несостоятельности базируется на реорганизационной идее, поэтому по ходатайству заинтересованной стороны ликвидационная процедура может быть трансформирована по решению суда в реорганизационную процедуру, направленную на сохранение действующей компании, что по идее должно приносить больше доходов, чем ликвидация.
Реорганизационная процедура является ключевым элементом американской системы правового регулирования несостоятельности, при создании которой предусматривалось, что она будет отдавать предпочтение реорганизации, при которой у участников (акционеров) имелась бы возможность получать от кредиторов некое возмещение, а у кредиторов - получать под свой контроль реорганизованное предприятие. Однако преимущества, получаемые менеджерами должника при открытии реорганизационной процедуры, препятствуют закону 1978 года эффективно решать поставленные задачи.
Учитывая, что для заявления ходатайства об открытии реорганизационной процедуры не требуется доказательств, которые могли бы подтвердить реальность плана выполнения реорганизации, а также доказательств фактической неплатежеспособности должника, инициировать открытие реорганизационной процедуры достаточно легко. При открытии реорганизационной процедуры у кредиторов в течение определенного периода времени нет реальной возможности влиять на ход процедуры, что обусловлено тем, что в течение 120 дней с момента возбуждения производства по делу о несостоятельности только должник вправе предложить план реорганизации, процедура рассмотрения и голосования по которому занимает длительный период времени. Затем схема должника во владении, являющаяся одним из ключевых элементов американской системы правового регулирования несостоятельности, суть которой сводится к тому, что должник до рассмотрения судом заявлений кредиторов может продолжать свой бизнес, распоряжаться собственностью без ограничений, и считается выполняющим функции доверительного управляющего, предоставляет менеджерам возможность продолжать управлять бизнесом после начала реорганизационной процедуры, во время действия которой права кредиторов, в том числе и обеспеченных, ограничиваются механизмом автоматического приостановления индивидуальных действий кредиторов.
Вследствие этого, реализуя модель должника во владении, закон 1978 года не дает возможности кредиторам существенно влиять на продолжительность и направление процедур, а активы должника за это время могут потерять свои системные качества. В связи с этим, нормы данного закона, устанавливающие подобную схему реструктуризации активов, постоянно подвергаются критике, а некоторые вообще предлагают главу 11 этого закона отменить. Однако, несмотря на это, устойчивая позиция американской экономики в мировой экономической системе свидетельствует о том, что для американской экономики такая реорганизационная модель оказалась вполне приемлемой.
Формы и методы административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства), направленные на финансовое оздоровление организаций
Реальный путь повышения эффективности проводимых реформ в экономике России - совершенствование механизма санации и банкротства, создание условий для финансового оздоровления предприятий. Основной целью разработки системы банкротства на государственном уровне является приведение структуры производства к реальному платежеспособному спросу, формируемому рынком. В связи с чем, основной задачей ФСФО России, кроме контроля за проведением процедур банкротства, являлась финансовая реструктуризация предприятий. Восстановив платежеспособность в отношениях с контрагентами, предприятие выходит из-под любого рода санкций за нарушение платежно-расчетной дисциплины, неизбежных при процедурах исполнительного производства.
С целью выполнения возложенных на ФСФО России задач по разработке и реализации мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций, а также проведению государственной политики по предупреждению банкротства, ФСФО России принимала участие в формировании и реализации федеральных и межгосударственных программ, предусматривающих мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций (групп организаций), разрабатывала с участием иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мероприятия по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций, имеющих важное значение для экономики страны, и участвует в их реализации, вела учет платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых организаций, формировала перечни таких организаций, анализировала их финансовое состояние и представляла в Правительство РФ предложения по финансовому оздоровлению указанных организаций, организовывала в установленном порядке привлечение необходимых финансовых средств для реализации мероприятий по реструктуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций, в том числе зарубежных инвесторов; участвовала в рассмотрении вопросов о предоставлении государственной финансовой поддержки неплатежеспособным организациям и согласовании проектов решений Правительства РФ.
Таким образом, большую работу ФСФО России осуществляла в рамках внесудебных процедур, к которым относятся меры по предупреждению банкротства организаций и досудебная санация.
Развитие досудебных процедур, детальный анализ и изучение финансово-экономического состояния тех предприятий, которые имеют определяющее значение для экономики страны, являются экономически или социально значимыми - главные направления деятельности ФСФО России.
Учредители (участники) должника-юридического лица, собственник имущества должника-унитарного предприятия, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обязаны принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций. Предусмотрено, что указанные меры могут быть осуществлены до момента подачи заявления о признании должника банкротом. В связи с этим, следует отметить, что Законом о банкротстве 2002 года в ст.26 Закона о банкротстве 1998 года вносятся изменения, предусматривающие, что в случае возникновения признаков банкротства руководитель должника обязан направить учредителям (участникам) должника сведения о наличии признаков банкротства, чтобы они смогли своевременно принять меры по предупреждению банкротства.
Существует мнение о том, что с принятием данного закона «ничто не помешает неудовлетворенному кредитору крупной фирмы предъявить иск к государству о возмещении вреда, причиненного незаконным бездействием, приведшим к несостоятельности должника»1. На наш взгляд, учитывая, что норма об обязанности принятия государственными и муниципальными органами своевременных мер по предупреждению организаций, существовала и в Законе о банкротстве 1998 года и имела декларативный характер, маловероятно, что что-то изменится после принятия нового закона о банкротстве. «В настоящее время отсутствует и какая-либо концепция разумная концепция мер по предупреждению банкротства, т.е. определить идеологию предупреждения банкротства еще только предстоит, и если это будет сделано, отпадет необходимость рассмотрения весьма сомнительных законопроектов о финансовом оздоровлении» .
Как правило, меры по предупреждению банкротства осуществляются учредителями (участниками) должника-организации либо собственником имущества должника-унитарного предприятия путем принятия в соответствии с их компетенцией решений о реорганизации должника, продаже части имущества, перепрофилировании и закрытии убыточных производств, смене руководства и изменении системы управления должником, оказании финансовой поддержки, применении иных мер, направленных на финансовое оздоровление организации.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в соответствии сих компетенцией и в установленном порядке могут предоставлять должнику льготы по обязательным платежам в бюджеты соответствующих уровней и государственные внебюджетные фонды, принимать на содержание находящиеся на балансе организации-должника объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, осуществлять иные меры, направленные на предупреждение банкротства организаций.
Приоритетное внимание при проведении государственной политики по предупреждению банкротств ФСФО России уделяла крупным, экономически или социально значимым организациям. В целях обеспечения необходимых условий для реализации государственной политики, направленной на предупреждение банкротств и финансовое оздоровление неплатежеспособных организаций, ФСФО России проводила систематический анализ (мониторинг) финансового состояния и учет платежеспособности крупных, экономически или социально значимых организаций в соответствии с распоряжением ФСФО России от 20.12.2000 № 226-р «О мониторинге финансового состояния организаций и учете их платежеспособности»1. Указанным распоряжением утвержден Порядок формирования перечня крупных, экономически или социально значимых организаций и Порядок проведения мониторинга финансового состояния организаций и учета их платежеспособности. Целью проведения мониторинга является систематический анализ финансового состояния и учет платежеспособности крупных, экономически или социально значимых организаций. В соответствии с вышеуказанным распоряжением, территориальным органам ФСФО России также разрешено проводить мониторинг финансового состояния организаций, имеющих важное значение для экономики соответствующих регионов.
Учитывая, что при проведении мониторинга предполагается анализ финансового состояния организации, приказом ФСФО России от 23.01.2001 № 16 утверждены также Методические рекомендации по проведению анализа финансового состояния организаций2, которые устанавливают порядок проведения сотрудниками ФСФО России анализа финансового состояния организаций не только при проведении мониторинга, но и при выполнении экспертизы и составлении заключений по соответствующим вопросам, осуществлении иных функций ФСФО России.
Административно-правовые формы и методы регулирования, направленные на обеспечение реализации процедур банкротства
Административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в основном проявляется при проведении государственной политики по предупреждению банкротства и финансовому оздоровлению неплатежеспособных организаций, при проведении досудебных процедур. В судебных процедурах влияние ФСФО России ограничено, однако в соответствии с Положением о ФСФО России, ст.25 Закона о банкротстве 1998 года, ФСФО России обеспечивала реализацию процедур банкротства, способствовала созданию организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации процедур банкротства. Между тем, указанными правовыми актами предусмотрено, что ФСФО России обеспечивает только реализацию процедуры банкротства отсутствующего должника, создает для этого специализированный фонд, хотя проблема банкротства отсутствующего должника так и не была решена. В соответствии со ст.ЗО Закона о банкротстве 2002 года, к предметам ведения государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству обеспечение процедуры банкротства отсутствующего должника не относится, исключены соответствующие положения о создании специализированного фонда, что связано с установлением в ст.231 указанного Закона о банкротстве положения, согласно которому порядок и условия финансирования проведения процедуры банкротства в отношении отсутствующих должников определяется Правительством РФ.
В соответствии со ст.23 Закона о банкротстве 1998 года, при рассмотрении дела о банкротстве должника-юридического лица применяются следующие процедуры банкротства: наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение и иные процедуры банкротства, предусмотренные законом. Следует отметить, что по сравнению с Законом о банкротстве 1992 года из числа процедур, применяемых к должнику при наличии признаков банкротства, исключена в качестве самостоятельной реорганизационной процедуры санация должника, в то же время введена процедура наблюдения, ранее неизвестная отечественному законодательству. Кроме того, под иными процедурами банкротства Закон о банкротстве 1998 года подразумевает применяемые к отдельным категориям должников упрощенные процедуры банкротства: банкротство отсутствующего и банкротство ликвидируемого должника. При рассмотрении дела о банкротстве должника-гражданина применяются конкурсное производство, мировое соглашение и иные процедуры банкротства.
Большая часть процедур, предусмотренных Законом о банкротстве 1998 года, направлена на финансовое оздоровление должника, однако на практике их применение, в основном, приводит к конкурсному производству и ликвидации должника. Об этом свидетельствуют и статистические данные. Так, например, по результатам проведения процедуры внешнего управления, дело было прекращено в связи с восстановлением платежеспособности только в 66 случаях из 1183 - в 1999 году, в 50 случаях из 1089 - в 2000 году, в 52 случаях из 1229 - в 2001 году1.
Законом о банкротстве 2002 года вводится еще одна процедура банкротства, применяемая к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности, без передачи полномочий по управлению должником арбитражному управляющему, - финансовое оздоровление. «Финансовое оздоровление в новой редакции закона рассматривается, как шанс для предприятия избежать недружественного поглощения со стороны конкурентов. Если в действующем сейчас законе организация практически беспомощна перед внешним кредитором-конкурентом, то с принятием нового закона положение дел может улучшиться»2.
Принципиально новой для российского законодательства о несостоятельности является такая процедура банкротства, как наблюдение, которая, согласно Закону о банкротстве 1998 года, применялась к должнику с момента принятия арбитражным судом заявления о признании банкротом до момента, определяемого в соответствии с законом, в целях сохранности имущества должника и проведения анализа финансового состояния должника. Эта процедура, не предусмотренная ранее действовавшим законодательством, позволяет сбалансировать законные интересы участников дела о банкротстве, в частности, предупредить злоупотребление правами как со стороны должника, так и со стороны кредиторов.
Следует отметить, что, в связи с тем, что действующий порядок возбуждения производства по делам о банкротстве не предоставлял должнику надлежащих процессуальных гарантий того, что определение арбитражного суда о принятии заявления о признании должника банкротом и, следовательно, введение наблюдения будет обоснованным и правомерным, так как ни Закон о банкротстве 1998 года, ни АПК РФ не предусматривают возможность обжаловать решение о введении наблюдения в вышестоящую судебную инстанцию, постановлением Конституционного Суда РФ от 12.03.2001 № 4-П1 статья 56 Закона о банкротстве 1998 года признана неконституционной, поскольку позволяет вводить на стадии возбуждения производства по делу о банкротстве наблюдение на основании заявления о признании должника банкротом без предоставления должнику возможности своевременно заявить свои возражения и не предусматривает право должника обжаловать определение о принятии заявления о признании должника банкротом, которым в отношении него вводится наблюдение. Наличие данной нормы на практике давало возможность недобросовестным кредиторам добиваться введения процедуры банкротства в отношении вполне платежеспособных предприятий по надуманной, а порой просто сфабрикованной задолженности . В связи с этим, Закон о банкротстве 2002 года восполняет этот пробел и предусматривает, что вопрос о введении наблюдения рассматривается арбитражным судом в судебном заседании не позднее 30 дней со дня вынесения определения о принятии заявления о признании должника банкротом. При этом вынесенные по результатам рассмотрения определения о введении наблюдения либо об отказе в введении наблюдения могут быть обжалованы. Изменилось и определение понятия «наблюдение», предусмотренное Законом о банкротстве 2002 года, согласно которому наблюдение - это процедура банкротства, применяемая к должнику в целях обеспечения сохранности имущества должника, проведения анализа финансового состояния должника, т.е. момент введения наблюдения и его окончания не указываются, что представляется более целесообразным, так как порядок введения наблюдения установлен соответствующими нормами главы «Наблюдение».
Смысл процедуры наблюдения состоит в том, что на момент принятия арбитражным судом к производству заявления о банкротстве должника еще не ясно, является ли он фактически несостоятельным (т.е. в состоянии ли он удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в полном объеме), а введение наблюдения и ограничение полномочий его руководителя позволит восстановить платежеспособность должника и сохранить его имущество.
