Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Влияние методов государственного управления на динамику налоговых поступлений 11
1. Сбор налогов и контроль за их исчислением и уплатой как функции исполнительной власти 11
2 Понятие и виды методов государственного управления, используемых в сфере налогообложения 21
3. Влияние методов государственного управления на динамику налоговых поступлений 34
ГЛАВА II Система методов государственного управления, применяемая с целью повышения уровня налоговых поступлений 52
1. Организационные методы повышения уровня налоговых поступлений ... 52
2 Методы убеждения как средство повышения уровня налоговых поступлений 91
3 Методы принуждения как средство повышения уровня налоговых поступлений 97
Заключение 133
Список использованной литературы 144
- Сбор налогов и контроль за их исчислением и уплатой как функции исполнительной власти
- Понятие и виды методов государственного управления, используемых в сфере налогообложения
- Организационные методы повышения уровня налоговых поступлений
- Методы принуждения как средство повышения уровня налоговых поступлений
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Налоги - это важнейший экономический инструмент решения основных задач государства, таких как обеспечение обороноспособности, внутренней целостности, экологической безопасности страны и социальных гарантий. Решение этих задач зависит том числе и от уровня налоговых поступлений в стране. На этот фактор оказывают влияние финансово-правовые и административно-правовые методы повышения уровня налоговых поступлений.
В социалистических странах налоги не являлись основным источником формирования бюджета. Выполнение основных государственных задач обеспечивалось с помощью других экономических инструментов. Поэтому проблема повышения уровня налоговых поступлений в советский период не была приоритетной. Научных исследований на эту тему практически не проводилось.
Переход к рыночной экономике вызвал необходимость формирования бюджета на налоговой основе. В результате в России была сформирована налоговая система по западноевропейскому образцу. Однако на начальном этапе система не смогла обеспечить высокий уровень налоговых поступлений, что породило для страны серьезные проблемы. В этот период появились первые научные исследования по данной тематике, которые концентрировались в рамках экономической теории и финансового права. Исследования, проводившиеся в рамках финансового права, затрагивали, как правило, только финансово-правовые методы повышения уровня налоговых поступлений и в основном касались оценки оптимального уровня налогообложения. Значение административно-правовых методов регулирования уровня налоговых поступлений долгое время недооценивалось учеными и законодателями. Именно поэтому научные исследования, посвященные влиянию
административно-правовых методов на уровень налоговых поступлений, только начинают появляться.
Однако по мере восстановления государством своих функций органы государственной власти РФ стали уделять больше внимания административно-правовым методам повышения уровня налоговых поступлений, например, стали шире применяться организационные методы. Наиболее ярким примером их применения является административная реформа, затронувшая и организацию налогового дела.
Теории, практике и проблемам применения административно-правовых методов в области налогообложения посвящена настоящая диссертационная работа.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ.
Применению организационных административно-правовых методов в области налогов и сборов посвятили главы в учебниках и учебных пособиях специалисты в области административного права Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, Н.В. Бровко, С.А. Григорян, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Ю.А. Соколова, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов. Этот вопрос рассматривали в своих работах и специалисты в области финансового права О.Н. Горбунова, Л.П. Окунева, Н.И. Химичева. Проблемы применения этих методов освещали в своих монографиях А.Л. Апель, К.С. Вельский, В.Р. Берник, А.В. Брызгалин, А.Н, Головкин, В.А. Гунько, А.З. Дадашев, Р.Ф. Захарова, И.И. Кучеров, А.В. Лобанов, И.А. Орешкин, А.В. Перов, О.Ю. Судаков, А.В. Толкушкин.
Применение органами государственной власти административно-правовых методов принуждения исследовались в трудах Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. Следует отметить диссертационную работу О.М. Киселевой «Поощрение как метод правового регулирования», защищенную в Саратове в 2002 году.
Административная ответственность за совершение налоговых правонарушений была предметом исследования Т.А. Гусевой, Г.Г. Ивановой, Л.А. Калининой, IO.IO. Колесниченко, Г.А. Кузьмичевой, А.В. Смирновой, а также диссертационных сочинений А.В.Гончарова «Административная ответственность в сфере налогообложения» (Москва, 1998), Е.В. Каплиевой «Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов», (Москва, 2002), Л.Ю. Кролис «Административная ответственность за нарушения налогового законодательства» (Екатеринбург, 1996).
Соотношению административной и финансовой ответственности совершение правонарушений в области налогов и сборов посвящены работы А.В. Агапова, А.Е. Анохина, А.В. Бондарева, Д. Винницкого, М.Б. Разгильдиевой, А.А. Гогина, А.П., Зрелова, Е.С. Ефремовой, Д.Е. Ковалевской, Л.А. Коротковой, Ю.А Крохиной, А.А. Мусаткиной, В.А. Свиридова, А.Н. Ткача, НЛО. Хаманевой, а также диссертационные исследования А.А.Гогина «Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности» (Саратов, 2002), А.А.Мусаткиной «Финансовая ответственность в системе юридической ответственности», (Казань, 2004), А.А. Николаева «Правовые проблемы ответственности хозяйствующих субъектов за неуплату налогов», (Москва, 1999), Л.Б. Рейделя «Правонарушения в сфере реализации функции налогообложения Российского государства» (Коломна, 2001), Н.А. Сатаровой «Ответственность банков за нарушение обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах» (Москва, 2001).
Однако работ, посвященных влиянию административно-правовых методов на динамику налоговых поступлений практически нет.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Цель диссертационного исследования - Определение эффективности административно-правовых методов, используемых в налоговой сфере и
разработка практических рекомендаций по усовершенствованию законодательства о налогах и сборах.
Задачи исследования:
изучить влияние различных административно-правовых методов на динамику налоговых поступлений;
выявить исторические тенденции и проанализировать современную практику соотношения различных методов управления, применяемых с целью повышения уровня налоговых поступлений;
- определить наиболее значимые проблемы применения различных
административно-правовых методов в целях повышения уровня налоговых
поступлений;
- установить, являются ли налоговые правонарушения, перечисленные в главе
16 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) административными
правонарушениями, а меры ответственности за их совершение мерами
административной ответственности;
Объект исследования. Объектом исследования являются административно-правовые методы, применяемые органами государственной власти с целью повышения уровня налоговых поступлений.
Предмет исследования. Предметом данного исследования являются общетеоретические вопросы применения административно-правовых методов в целях повышения уровня налоговых поступлений, а также основные составляющие этих методов. Наряду с этим в работе затронуты вопросы, касающиеся особенностей законодательного закрепления и подзаконной регламентации этих методов.
Методологическая основа.
В качестве методологической основы диссертационного исследования приняты важнейшие категории диалектики: анализ и синтез, сравнение и обобщение, индукция и дедукция, логический метод, исторический метод, метод сравнительного правоведения и метод системно-структурного анализа.
Научная и нормативно-правовая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских ученых в области государственного управления и исполнительной власти. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по административному праву, финансовому праву и экономической теории. Эмпирическую и нормативно-правовую базу диссертации составили -Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ, постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Научная новизна диссертации,
В диссертационной работе впервые предпринята попытка комплексного исследования проблем применения административно-правовых методов в целях повышения уровня налоговых поступлений в РФ.
Положения, выносимые на защиту.
1. Налогообложение рассматривается в настоящей работе как функция
государства, необходимая для выполнения государством своих
конституционных обязанностей. Более частными по отношению к функции
налогообложения являются функции установления налогов, сбора налогов и контроля за их исчислением и уплатой.
Каждая из перечисленных функций характеризуется определенным в законодательстве кругом органов государственной власти, уполномоченных на ее реализацию и конкретизируется в правах и обязанностях этих органов.
Обширным перечнем прав и обязанностей для реализации функций сбора налогов и контроля за их исчислением и уплатой наделены органы исполнительной власти (финансовые органы, налоговые органы, органы внутренних дел, органы финансового мониторинга и органы бюджетного контроля).
Административно-правовые методы (методы государственного управления) - это средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности и достижения ее целей .
Это значит, что финансовые органы, налоговые органы, органы внутренних дел, органы финансового мониторинга и органы бюджетного контроля осуществляют функции сбора налогов и контроля за их исчислением и уплатой в целях повышения уровня налоговых поступлений с помощью административно-правовых методов. Наиболее распространенными в налоговой сфере являются следующие административно-правовые методы: методы убеждения, методы принуждения, а также организационные методы. 2. Уровень налоговых поступлений рассматриваются в настоящей работе как показатель, характеризующий качество выполнения участниками налоговых правоотношений своих законодательно закрепленных обязанностей в области налогов и сборов. Динамика налоговых поступлений рассматривается как следствие применения административно-правовых методов в области налогов и сборов. Сопоставление статистических данных о налоговых поступлениях и данных о применении административно-правовых методов убеждения и
1 См.: Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М,: ИКД «Зернало-М», - 2003. -С. 222; Административное право / Под ред. ЛЛ. Попова. - М.: Юристъ, 2002. - С. 274.
принуждения, а также организационных административно-правовых методов за каждый год периода с 1999 по 2005 год позволяет сделать вывод о существенном влиянии этих методов на динамику налоговых поступлений.
3. По нашему мнению организационные административно-правовые методы -
это методы, устанавливающие порядок взаимодействия органов упраштения в
области налогов и сборов. Группа организационных административно-правовых
методов состоит из метода создания этих органов, метода их реорганизации и
ликвидации. С помощью организационных административно-правовых методов
государство создает органы государственного управления в области налогов и
органы бюджетного контроля, способные обеспечить высокий уровень
налоговых поступлений и при этом не создающие чрезмерных расходов для
бюджета РФ. Организационные административно-правовые методы в налоговой
сфере находят свое внешнее выражение в организации налогового дела. По
нашему мнению, организация налогового дела - это система органов
государственного управления в области налогов и сборов, порядок их создания,
реорганизации и ликвидации, их взаимоотношения и государственно-властные
полномочия, большинство из которых являются проявлениями Других
административно-правовых методов - методов убеждения и принуждения.
4. Административно-правовые методы убеждения оказывают влияние на
динамику налоговых поступлений путем воздействия на активное
правосознание налогоплательщиков. Однако в настоящее время в налоговой
сфере они применяются недостаточно. В настоящее время в этой области
применяются только два вида административно-правовых методов убеждения -
метод правовой пропаганды и метод инструктирования. Мы полагаем, что в
рассматриваемой области могли бы эффективно применяться и другие виды
административно-правовых методов убеждения.
5. Административно-правовые методы принуждения в области налогов и сборов
- это система административно-правовых мер воздействия на участников
налоговых правоотношений с целью обеспечения налоговой дисциплины,
Административно-правовые методы принуждения оказывают воздействие на пассивное правосознание налогоплательщиков.
Особого внимания заслуживает такая мера административного принуждения как административная ответственность в налоговой сфере, наступающая за совершение правонарушений, предусмотренных главой 15 КоАП РФ и главой 16 НК РФ. Определение налогового правонарушения в статье 106 НК РФ и определение административного правонарушения в статье 2.1 КоАП РФ практически совпадают. Попытка разграничения этих правонарушений в зависимости от их субъекта ставит в крайне невыгодное положение индивидуальных предпринимателей, предоставляя налоговым органам возможность одновременно привлечь их и к административной и к финансовой ответственности.
Практическая значимость диссертации.
Выводы и предложения, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, могут быть использованы:
- для использования в ходе административной и налоговой реформ в РФ;
в правотворческой деятельности в процессе совершенствования законодательства об административно-правовом статусе налоговых органов, органов внутренних дел и органов финансового мониторинга, законодательства об административной ответственности за совершение налоговых правонарушений;
- в учебном процессе в общих курсах «Административное право», «Финансовое
право» и спецкурсе «Налоговое право».
Сбор налогов и контроль за их исчислением и уплатой как функции исполнительной власти
Конституция РФ от 12 декабря 1993 года предоставляет гражданам РФ большое количество различных прав и свобод. Большинство социально-экономических прав (п.1 ст. 38 , п.1 ст. 39, п. 3 ст. 40, п.1 ст. 41, п.п. 2-3 ст. 43 Конституции РФ) некоторые личные (п.1 ст. 20, ст. 42 и п.1 ст. 48 Конституции РФ) и политические права (п. 2 ст. 32 Конституции РФ) также обеспечиваются средствами бюджета РФ2.
Основным видом доходов бюджета РФ являются налоги. Это значит, что основные конституционные права и свободы в РФ обеспечиваются за счет налогов. Выработка понятия «налогообложение» не входит в предмет науки административного права. В рамках науки финансового права это определение также не было сформулировано. В специальной литературе понятие «налогообложение» было раскрыто М.Ю Тихомировым.
Согласно его определению, налогообложение - это система расчетов налогов и формы их выплаты3. Недостатком данного определения является отсутствие указаний на динамический характер налогообложения, на то, что налогообложение является процессом. Достоинством рассматриваемого определения является указание на две стадии налогообложения - установление (расчет) налоговых ставок и утверждение форм уплаты налогов. Другое определение налогообложения было сформулировано в рамках экономической теории. В соответствии с этим определением налогообложение - это процесс установления и взимания налогов в стране, определение величины налогов и их ставок, а также установление порядка уплаты налогов и круга юридических и физических лиц, облагаемых налогами4.
Это определение указывает на динамический характер налогообложения, однако обходит вниманием такую его стадию, как сбор налогов.
Т.Ф. Юткина выделяет три стадии налогообложения, а именно: отбор адекватных экономическому базису и политическому устройству государства налоговых концепций, формирование и принятие налогового законодательства, составление и утверждение методологического и инструментального материала и организация налогового производства5. Исходя из вышеизложенного можно утверждать, что налогообложение — это процесс установления налогов, их сбора и контроля за их исчислением и уплатой. Однако данное определение раскрывает понятие «налогообложение» в экономическом смысле. Мы считаем, что понятие «налогообложение» имеет и административно-правовой смысл. Так, налогообложение является одной из основных функций государства, необходимой для выполнения государством своих конституционных обязанностей. Поскольку государство реализует свои функции через органы государственной власти, мы можем утверждать, что налогообложение является функцией органов государственной власти. Более частными по отношению к функции налогообложения являются функции установления налогов, сбора налогов и контроля за их исчислением и уплатой. Каждая из перечисленных функций характеризуется определенным в законодательстве кругом органов государственной власти, уполномоченных на ее реализацию и конкретизируются в правах и обязанностях этих органов. Процесс налогообложения подразделяется на стадии в зависимости от ; функции, выполняемой органами государственной власти в каждой из них. По этому признаку можно выделить стадию установления налогов, стадию сбора налогов и стадию контроля за их исчислением и уплатой, В каждой из перечисленных стадий принимают участие определенный в законодательстве круг органов государственной власти. Рассмотрим более подробно каждую из названных стадий. I. Установление налогов. Исходя из смысла статьи 57 Конституции РФ6, пункта 1 статьи 1 Налогового кодекса РФ (ПК РФ) и пункта 1 статьи 3 НК РФ и пункта 1 статьи 4 НК РФ7 федеральные налоги в РФ могут устанавливаться только федеральным законом. Это значит, что в установлении налогов участвуют все три ветви власти и Президент РФ. 1. Участие Президента РФ в установлении налогов. Следует отметить, что действующее законодательство не наделяет Президента РФ специальными полномочиями в области налогообложения. Однако некоторые общие полномочия Президента РФ находят свое применение в стадии установления налогов. Участие Президента РФ выражается в его следующих полномочиях: а) согласно пункту 1 статьи 104 Конституции РФ Президент РФ обладает правом законодательной инициативы в том числе и в области налогообложения ; б) согласно пункту 2 статьи 107 Конституции РФ и подпункту д пункта 1 статьи 84 НК РФ и Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы, в том числе, и федеральные законы о налогах и сборах9. 2. Участие законодательной власти в установлении налогов. Следует отметить, что действующее законодательство не наделяет органы законодательной власти специальными полномочиями в области налогообложения. Однако некоторые общие полномочия этих органов находят свое применение в стадии установления налогов. Участие органов законодательной власти в стадии установления налогов в их следующих полномочиях: а) согласно пункту Ї статьи 104 Конституции РФ депутаты Государственной Думы (ГД РФ), Совет Федерации (СФ РФ) и его члены обладают правом законодательной инициативы и имеют право инициировать разработку и принятие федерального закона в том числе и федерального закона о налогах и сборах10; б) депутаты ГД РФ и члены СФ РФ разрабатывают проекты федеральных законов, в том числе и федеральных законов о налогах; в) исходя из смысла 94 Конституции РФ основной обязанностью Федерального Собрания РФ (ФС РФ), то есть ГД РФ и СФ РФ, является принятие федеральных законов, в том числе и федеральных законов о налогах"; 3. Участие исполнительной власти в установлении налогов выражается в следующих полномочиях ее органов: а) федеральные органы исполнительной власти имеют право разрабатывать проекты федеральных законов, в том числе и федеральных законов об установлении налогов; в) в соответствии с пунктом 1 статьи 104 Конституции РФ Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы, в том числе и в области налогообложения.
Понятие и виды методов государственного управления, используемых в сфере налогообложения
Особыми полномочиями в стадии контроля за исчислением и уплатой налогов обладают органы бюджетного контроля. Так, согласно статье 2 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О счетной палате Российской Федерации» одной из задач Счетной палаты РФ является организация контроля за своевременным исполнением доходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению42.
В результате сравнения перечней полномочий Президента РФ, органов законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры в области налогов и сборов можно сделать следующие выводы: 1. В стадии установления налогов принимают участие все ветви государственной власти РФ и прокуратура РФ. 2. В стадии сбора налогов принимают участие только органы исполнительной власти. 3. В стадии контроля за исчислением и уплатой налогов принимают участие органы исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры. 4. Наибольшим количеством полномочий в стадиях сбора налогов и контроля за их исчислением и уплатой обладают органы исполнительной власти. Это значит, что сбор налогов и контроль за их уплатой являются функциями исполнительной власти, уполномоченных в сфере налогообложения или органов государственного управления в области налогов и сборов. Согласно определению Ю.М. Козлова, метод государственного управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей . Следовательно, органы государственного управления в области налогов и сборов осуществляют функции сбора налогов и контроля за их исчислением и уплатой в целях повышения уровня налоговых поступлений с помощью методов государственного управления. 2 Понятие и виды методов государственного управления, используемых в сфере налогообложения. Известные ученые - специалисты в области административного права выработали несколько определений метода государственного управления. Так, по мнению Н.Г. Салищевой, метод управления - это способ организующего (административного, экономического или общественного) воздействия органа управления (или должностного лица) на управляемую систему (или конкретный объект управления), определяющего условия деятельности системы, порядок наиболее эффективного использования трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов для решения поставленных задач44. Как отмечает Ю.Н. Старилов, метод управленческих действий представляет собой способ достижения и решения целей, задач, осуществление функций государственного управления органами исполнительной власти . По нашему мнению, методы государственного управления - используемые в сфере налогообложения - это средства практического осуществления органами государственного управления в области налогов функций сбора налогов и контроля за их исчислением и уплатой в целях повышения уровня налоговых поступлений. В рамках науки административного права было выработано несколько классификаций методов государственного управления. По одной из существующих классификаций методы государственного управления подразделяются на прямые и косвенные . Прямые методы государственного управления обладают следующими признаками: а) прямое воздействие на волю объекта; Так, когда налоговый орган на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 32 и пункта 1 статьи 93 НК РФ, направляет налогоплательщику требование о предоставлении документов, служащих основаниями для исчисления и уплаты налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов или вызывает налогоплательщика для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием, перечислением) им налогов47, он обязан сообщить об этом налогоплательщику напрямую, а, например, не через средства массовой информации. Это правило также распространяется на органы внутренних дел48; б) директивность.
Например, если на основании подпункта 2 пункта 1 статьи 32 НК РФ и части 1 статьи 89 НК РФ49, пункта 1 Порядка назначения выездных налоговых проверок, утвержденного Приказом МНС РФ от 8 октября 1999 года№ АП-3-16/318 «Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок»50 и пункта 2.1 Методических указаний по проведению комплексных налоговых поверок налогоплательщиков-организаций (налоговых агентов, плательщиков сборов) в состав которых входят филиалы (представительства) и иные обособленные подразделения, утвержденных Письмом МНС РФ от 7 мая 2001 года № АС-6-16/369 руководителем налогового органа было вынесено решение о проведении выездной налоговой проверки51, то налогоплательщик не вправе отказаться от ее проведения. Это правило распространяется и на проверки, осуществляемые органами внутренних дел52; в) однозначность команд.
Так, если налоговый инспектор в соответствии с правилами подпункта 3 пункта 1 статьи 94 НК принял решение о производстве выемки определенного перечня документов, налогоплательщик обязан предоставить ему именно те документы, которые указаны в перечне53; г) так как жизнь разнообразна, а приказы однозначны, их приходится издавать часто, что обусловливает существование многих норм и указаний, которыми стремятся как можно полнее регулировать деятельность подчиненных; д) наличие большого аппарата, контролирующего выполнение команд; е) широкое использование внеэкономического принуждения. Так все административно-предупредительные меры и большинство мер пресечения, применяемых в налоговой сфере, имеют внеэкономический характер. Прямые методы обладают рядом преимуществ. Они позволяют быстро добиваться желаемых результатов, поэтому они необходимы в сфере налогообложения. Однако их применение без учета принципа соразмерности может привести к снижению деловой активности и, следовательно, к снижению уровня налоговых поступлений. Косвенные методы государственного управления также обладают рядом признаков: а) руководящее воздействие через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении. Например, глава 9 НК РФ предоставляет налоговому органу изменить срок уплаты налога по заявлению налогоплательщика, не способного уплатить налог в установленный законом срок путем предоставления ему отсрочки, рассрочки или инвестиционного налогового кредита54;
Организационные методы повышения уровня налоговых поступлений
Организационные методы в налоговой сфере находят свое внешнее выражение в организации налогового дела. Следует отметить, что понятие «организация налогового дела» в настоящее время не распространено и недостаточно теоретически разработано. В финансово-правовой литературе это понятие отсутствует, а в административно-правовой литературе использовалось только в период с 1996 по 2002 год для обозначения системы органов, осуществляющих государственное управление в области налогов и сборов144. Однако, и в административно-правовой литературе того времени не было сформулировано его научное определение. В 2003 году автор этого понятия Ю.М. Козлов отказался от его использования, не сформулировав, однако, никакого другого обозначения для системы органов, осуществляющих государственное управление в области налогов и сборов. 45 В 2002 году для обозначения этой системы Д.М. Овсянко сформулировал понятие «органы управления в области налогов»146. Понятие, предложенное Д.М. Овсянко, является более простым для понимания, однако у него есть один серьезный недостаток. По нашему мнению, слово «органы» предполагает их простую совокупность, в то время как на практике эти органы формируют сложную систему с горизонтальными и вертикальными связями между ее элементами, подробно регламентированными различными законами и подзаконными нормативными актами. Если добавить в это понятие слово «система» и сформулировать его как «система органов управления в области налогов и сборов», то этот недостаток будет преодолен. Мы считаем, что целям данной работы в наибольшей степени соответствует понятие «организация налогового дела». Во-первых, употребление слова «организация» указывает на системный характер совокупности органов управления в области налогов и сборов. Во вторых, организация включает в себя не только порядок образования этих органов и регламентацию взаимоотношений между ними, но и наделение их полномочиями147, большинство из которых является примерами применения в области налогов и сборов других административно-правовых методов например убеждения и принуждения. В дальнейшем мы будем использовать в нашей работе оба термина - понятие «организация налогового дела» для обозначения системы органов управления в области налогов и сборов», а понятие «органы управления в области налогов и сборов - для обозначения их простой совокупности.
Состав органов управления в области налогов и сборов несколько раз менялся. Так в период с 1992 по 1993 годы единственным органом управления в области налогов была Государственная налоговая служба РФ (ГНС РФ) 48. С 1993 по 1999 годы в число органов управления в области налогов и сборов входили два ведомства - ГНС РФ и ФСНП РФ. С 1999 по 2002 годы - МНС РФ, ФСНП РФ, ГТК РФ, органы Пенсионного фонда РФ (ПФ РФ), Фонда обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС РФ) и Фонда социального страхования (ФСС РФ). В период с 2002 по 2003 годы - МНС РФ, ФСНП РФ, КФМ РФ, ГТК РФ, ПФ РФ, ФОМС РФ и ФСС РФ. В период с 2003 по 2004 год органами управления в области налогов и сборов в РФ были: МНС РФ, ФСЭНП МВД РФ, КФМ РФ, ГТК РФ, ПФ РФ, ФОМС РФ и ФСС РФ . В период с 2004 года по настоящее время органами управления в области налогов и сборов являются ФНС РФ, органы внутренних дел, ФСФМ РФ, ФТС РФ и финансовые органы.
Определение понятия «налоговые органы» содержится в пункте 1 статьи 30 НК РФ150 и в статье 1 Закона РФ от 21 марта 1991 года № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» . По нашему мнению, определение, содержащееся в статье 1 РФ от 21 марта 1991 года № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», является более полным, так как упоминает о полномочиях налоговых органов в сфере валютного контроля152.
Изменения в экономике России после экономического кризиса 1998 года потребовали применения финансовых методов для изменения налоговой системы, а изменения в налоговой системе соответственно потребовали применения организационных методов государственного управления. В последние пять лет в нашей стране ведется работа по повышению качества налогового администрирования, к которому относятся применение основных методов государственного управления. В период с 2000 по 2004 годы их применение не было систематическим и выражалось хоть и в радикальных, но единичных управленческих решениях. Например, в 2002 году был создан КФМ РФ, в 2003 - упразднена ФСНП РФ. В 2002-2003 годах после введения новой административно-территориальной единицы - федерального округа была изменена территориальная структура МНС РФ, а именно были созданы межрегиональные инспекции МНС РФ по федеральным округам и упразднены либо преобразованы налоговые инспекции в городах с районным делением, существовавшие в некоторых субъектах РФ.
Систематическое применение организационных методов государственного управления в целях повышения собираемости налогов началось в 2004 году и выразилось в так называемой, «административной реформе», затронувшей организацию исполнительной власти в РФ в целом и организацию налогового дела как ее часть. Административная реформа в России еще не закончена, так что проблемы организационных методов государственного управления в настоящее время чрезвычайно актуальны.
Существует множество моделей организации налогового дела, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.
Критерием первой классификации является преобладание в организации налогового дела начал централизации и децентрализации. Централизация - это сосредоточение большинства полномочий органов государственной власти в одном центре, подчинение всех органов государственной власти одному центру153. Децентрализация - это рассредоточение полномочий органов государственной власти в нескольких различных центрах. Так как централизация и децентрализация - это не явление, а непрерывный процесс, то с философской точки зрения некорректно использование понятий «организация налогового дела построена на началах централизации» и «организация налогового дела построена на началах децентрализации».
Методы принуждения как средство повышения уровня налоговых поступлений
В рамках науки административного права было сформулировано множество определений понятия «административное принуждение» . Большинство этих определений сводятся к тому, что административное принуждение - это система административно-правовых мер воздействия на физических и юридических лиц с целью обеспечения правопорядка.
Следовательно, методы принуждения в налоговой сфере - это система административно-правовых мер воздействия на участников налоговых правоотношений с целью обеспечения налоговой дисциплины.
В настоящее время методы принуждения применяются в целях повышения уровня налоговых поступлений чаще, чем методы убеждения. В условиях низкого уровня правовой культуры большинства российских налогоплательщиков именно они способны оказать наибольшее влияние на динамику налоговых поступлений.
Традиционной для российского административного права является классификация методов принуждения на: административно-предупредительные меры, меры пресечения, процессуальные меры обеспечения и меры административной ответственности 7 . Остановимся более подробно на каждом из них.
Административно-предупрсдительные меры. Мы используем понятие, введенное в научный оборот для обозначения рассматриваемого вида методов административного принуждения IO.M. Козловым,Э77Л.Л. Поповым278, А.П. Алехиным и Б.В. Российским . Иногда в административно-правовой литературе используется и другое название этого вида методов административного принуждения - меры административного обеспечения. Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения совершения административных правонарушений и преступлений или в целях предотвращения опасности, угрожающей жизни и здоровью граждан в ситуациях не связанных с возможностью совершения правонарушений. В налоговой сфере административно-предупредительные меры применяются только в целях предупреждения возможных налоговых правонарушений и преступлений. Основная особенность этих мер состоит в том, что они применяются в отношении лиц, еще не совершивших налоговые правонарушения. Следует отметить, что пункт 6 статьи 108 НК РФ устанавливает принцип презумпции невиновности налогоплательщика . Соответственно административно-предупредительные меры в налоговой сфере могут применяться в отношении лица, о котором уже известно, но еще не доказано, что это лицо совершило налоговое правонарушение или преступление. КоАП РФ не содержит исчерпывающий перечень административно-предупредительных мер. Эти меры содержатся в других федеральных законах - НК РФ и Законе РФ «О милиции».
В зависимости от органа государственного управления в области налогов, уполномоченного на их применение, административно-предупредительные меры подразделяются на: меры, применявшиеся органами налоговой полиции, меры, применяемые налоговыми органами и меры, применяемые органами внутренних дел. 1. Меры, применявшиеся органами налоговой полиции. Органы налоговой полиции имели право применять четыре вида административно-предупредительных мер: проведение проверок налогоплательщиков, безвозмездное использование возможностей СМИ, проверку документов, удостоверяющих личность и вхождение в жилые помещения против воли проживающих в нем граждан . . 2. Меры, применяемые налоговыми органами. Налоговые органы имеют право применять такую меру как проведение проверок налогоплательщиков. 3. Меры, применяемые органами внутренних дел. Органы внутренних дел применяют такие административно-предупредительные меры, как проведение проверок налогоплательщиков, безвозмездное использование возможностей СМИ и проверка документов, удостоверяющих личность граждан. Такая мера, как вхождение в жилые помещения против воли проживающих в них граждан, в налоговой сфере более не применяется. Наиболее распространенным видом административно-предупредительных мер в области налогов и сборов является проведение проверок налогоплательщиков. Действующее законодательство выделяет несколько видов проверок в налоговой сфере. Их можно классифицировать по различным основаниям. Традиционной является классификация проверок налогоплательщиков на три вида: налоговые проверки, проводимые налоговыми органами, налоговые проверки, проводимые налоговыми органами совместно с органами внутренних дел, и проверки (не налоговые), проводимые органами внутренних дел. Появление данной классификации было вызвано ранее упомянутым противоречием между пунктом 2 статьей 36 НК РФ и пунктом 33 Закона РФ «О милиции» .
