Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации 14
1.1 Понятие и виды обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации 14
1.2 Юридическая природа обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации и место юридической обязанности в правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации 67
1.3 Осуществление обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации как условие укрепления дисциплины, законности и правопорядка 91
Глава 2. Формы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации
2.1 Понятие и значение форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации
2.2 Виды форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации 116
Глава 3. Методы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации 128
3.1 Понятие и особенности метода осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации 128
3.2 Виды методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации 132
Заключение 163
Список литературы 170
- Понятие и виды обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации
- Юридическая природа обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации и место юридической обязанности в правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации
- Понятие и значение форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации
- Понятие и особенности метода осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Основываясь на принципах правового государства, предполагающего верховенство закона и Конституции Российской Федерации, государство должно обеспечить эффективную реализацию закрепленных в них прав и свобод личности и создать необходимые для этого условия. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Деятельность государственных служащих направлена на реализацию этих и других не менее важных государственных задач и функций, служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственными служащими реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Им принадлежит важнейшая роль в управлении социально-экономической и административно-политической сферами, укреплении российской государственности. В свою очередь, деятельность государственных служащих определена их компетенцией и правовым статусом.
Как известно, ядром правового статуса государственного служащего являются права и обязанности, закрепленные в нормативных правовых актах. Но если правам в научной юридической литературе отводится первостепенное место, то обязанности, в том числе и обязанности государственных служащих, остаются на втором плане.
В современной научной литературе справедливо отмечается, что обязанностям, в том числе обязанностям государственных служащих, а также формам и методам их реализации, в отечественной науке до сих пор уделяется явно недостаточное внимание. Так, в соответствии с подп. 4 п. 1 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственный гражданский служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. Такое обязательство предполагает ответственность государственного органа и государственного гражданского служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, при неисполнении или ненадлежащем исполнении своих обязанностей.
Таким образом, осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные гражданские служащие обеспечивают исполнение и практическую реализацию полномочий государственных органов, а также соблюдение, защиту и охрану прав граждан и организаций. Однако сегодня практика деятельности государственных гражданских служащих по осуществлению своих обязанностей выявила проблемы в реализации положений названного выше федерального закона и других нормативных правовых актов. В связи с этим необходим всесторонний анализ деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации по осуществлению своих обязанностей, который позволит определить направления дальнейшего совершенствования механизма их реализации и правовой базы.
Научная задача диссертационного исследования – установить содержание правового регулирования обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации и разработать предложения по совершенствованию форм и методов их реализации.
Целью диссертационного исследования является комплексный системный анализ форм и методов реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации; исследование конкретных механизмов нормативно-правового регулирования и практики их применения; оценка эффективности, выявление имеющихся проблем и разработка рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
провести комплексный системный анализ основных положений теории правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации;
определить юридическую природу обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации;
раскрыть понятие, содержание, структуру юридической обязанности и обязанности государственных служащих, в том числе государственных гражданских служащих Российской Федерации;
провести классификацию обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации;
обосновать особую роль и место обязанностей в правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации;
изучить нормативную правовую базу Российской Федерации, которая регулирует правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации, в частности их обязанности;
исследовать влияние надлежащего осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации на укрепление дисциплины, законности и правопорядка;
рассмотреть понятие и сущность форм и методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации;
изучить возможности и разработать предложения по совершенствованию форм и методов реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации;
выработать предложения по законодательному совершенствованию нормативной базы, на основе которой государственные гражданские служащие Российской Федерации исполняют свои обязанности, исходя из требований обеспечения оптимальности нормативного выражения и создания необходимых условий для эффективной их реализации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственными гражданскими служащими Российской Федерации возложенных на них обязанностей.
Предметом диссертационного исследования является теоретико-правовая природа, современное состояние и перспективы правового обеспеченья осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации, формы и методы их непосредственной реализации.
Степень научной разработанности темы исследования. Степень разработанности обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации недостаточна, особенно это касается форм и методов их проявления. Фрагментарно она затрагивалась в работах З.А. Багишаева, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова и др.
Теоретическая и нормативная основа диссертационного исследования. При написании работы использовались монографии, научные статьи из периодической печати и сборников, учебно-методическая и справочная литература, а также труды и публикации таких ученых, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, А.А. Демин, И.А. Елистратов, В.Т. Кабышев, А.А. Кармолицкий, С.Ф. Кечекьян, Н.М. Конин, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, М.Н. Марченко, В.А. Масленников, Н.И. Матузов, В.П. Мельников, А.С. Мордовец, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Т.Г. Полынина, Л.Л. Попов, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, Б.В. Россинский, П.П. Сергун, Т.В. Синюкова, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.В. Филатова, P.O. Халфина, С.Е. Чаннов, Е.В. Черных, А.Г. Чернявский, Л.А. Чиканова, В.М. Чхиквадзе, В.Ш. Шайхатдинов, Г.Ф. Шершеневич и ряда других авторов, в том числе зарубежных исследователей (например, Г. Брэбан).
Нормативный материал представлен Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, регулирующими организационно-правовые отношения государственной службы и правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации, а также иными законодательными и подзаконным актами по вопросам осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на практическом материале, полученном при участии в работе конкурсной и аттестационной комиссии Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю и Управления Федеральной службы в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Алтайскому краю.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на принципах комплексного и системного подхода, соответствующих законах диалектики и общенаучных методах познания объективной действительности, разработанных в отечественной юридической литературе. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, изучить научную литературу, проанализировать нормативные правовые акты, сделать обобщения и выводы.
Диалектический подход познания позволил всесторонне и объективно исследовать механизм (формы и методы) реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации и его теоретическую разработанность в юридической науке. Исследование основано также на требовании конкретности и полноты познания, единства анализа и синтеза. Широко использованы такие методы познания как метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному и логический метод. Познание механизма реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации как целостного образования осуществлялось с помощью системно-структурного метода.
Сравнительно-правовой и формально-юридический методы научного познания позволили выработать практические рекомендации по совершенствованию правовых актов и отдельных норм в сфере реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная диссертация относится к числу первых в российской юридической науке комплексных исследований форм и методов реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации. Впервые на монографическом уровне осуществляется исследование ряда неразрешенных в теории и на практике вопросов, связанных с обеспечением реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации. На основе системного анализа действующего законодательства и научной литературы в названной сфере в работе выдвигаются и обосновываются новые предложения по совершенствованию форм и методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
-
На основе проведенного исследования отмечается необходимость законодательного закрепления определения понятия обязанности государственных служащих, а именно понятия обязанности государственных гражданских служащих Российской Федерации и предлагается данное определение внести в главу I «Общие положения» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Формулируется определение понятия обязанности государственных служащих, в том числе государственных гражданских служащих Российской Федерации, как меры конкретно-определенного, общественно необходимого, должного поведения государственного служащего в области государственно-служебных отношений, установленных в нормативном правовом акте для непосредственного исполнения полномочий и функций государственного органа, обеспеченных возможностью применения санкции юридической нормы в ее негативном и позитивном понимании.
-
Предлагается следующая научная классификация обязанностей государственного служащего, в том числе государственного гражданского служащего Российской Федерации:
- общеслужебные обязанности, устанавливаемые Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являющиеся элементом общеслужебного статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации;
- профессиональные обязанности, устанавливаемые специальными федеральными законами и подзаконными актами, регулирующие государственную службу в отдельных государственных органах, являющиеся элементом профессионального статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации;
- должностные обязанности по государственной должности государственной гражданской службы, являющиеся элементом должностного статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации, устанавливаемые должностными регламентами.
-
Делается вывод о том, что правовой институт государственной службы является административно-правовым, а обязанности государственных гражданских служащих Российской Федерации относятся к регулированию не трудового, а административного права.
-
Утверждается, что основополагающим элементом правового статуса государственного служащего, в том числе государственного гражданского служащего Российской Федерации, являются обязанности, так как от того, какие обязанности и как они исполняются, во многом зависит не только деятельность государственного служащего, но и работа всего государственного аппарата. А другие элементы правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации лишь создают условия для надлежащего выполнения обязанностей, то есть носят обеспечительный характер.
-
Отмечается, что добросовестное осуществление обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации является условием укрепления дисциплины, законности и правопорядка. Невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей чиновниками дестабилизирует законность, разрушает дисциплину и правопорядок.
-
Дано авторское определение понятия формы осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе государственными гражданскими служащими Российской Федерации, под которой понимается определенное внешнее выражение конкретных действий (активных или пассивных) как части профессиональной деятельности, осуществляемых в рамках компетенции государственных служащих, включая и те, которые не предполагают прямого юридического воздействия и не вызывают прямых последствий.
-
Проведена классификация форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации. К таковым традиционно можно отнести соблюдение и исполнение. Кроме того, государственные гражданские служащие Российской Федерации могут осуществлять свои обязанности в добровольной или принудительной форме, а также к формам осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации отнесены правовые и неправовые формы.
-
Дается определение понятия методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве конкретных способов, приемов практической реализации возложенных на них обязанностей в повседневной деятельности практического решения задач, стоящих перед органом государственной власти, исполняющим функции государственного управления в той или иной сфере жизни общества на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.
-
Указывается на то, что государственные гражданские служащие являются специфическим субъектом управленческих отношений, поэтому к методам осуществления ими профессиональных обязанностей отнесены методы управленческой деятельности, выделяемые в научно-правовой литературе. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности, в том числе и деятельности по осуществлению обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации – убеждения, принуждения и стимулирования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в выявлении проблем административно-правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации по исполнению ими своих обязанностей, что способствует формированию нового подхода к сущности форм и методов осуществления обязанностей как основной части правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации. Проводимое исследование вносит определенный вклад в развитие общей теории правового положения государственных гражданских служащих Российской Федерации, института юридических обязанностей. Разработка указанных проблем обогатит современную правовую науку новыми знаниями, которые могут способствовать дальнейшим научным изысканиям в названной области.
Автор осуществляет анализ законодательства в аспекте исследуемой темы на современном этапе, что дает возможность прогнозировать пути совершенствования законодательства в данной области.
Выводы и результаты исследования могут быть использованы: для решения задач в области административно-правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих по реализации обязанностей, а также форм и методов их осуществления; для внедрения в учебный процесс в рамках курсов «Административное право Российской Федерации» и «Государственная служба Российской Федерации»; для оптимизации действующего законодательства и правоприменительной практики путем внесения предложений по изменению законодательства Российской Федерации, а также разработки положений и должностных инструкций (регламентов), регулирующих правовую деятельность государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях, обсуждались на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел ФГОУ ВПО СЮИ МВД России, использовались в процессе преподавательской деятельности диссертанта в АНО ВПО «Алтайская академия экономики и права (институт)», излагались на научно-практических конференциях, таких как: VIII Международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Московский государственный университет им. Ломоносова, г. Москва, декабрь 2007 г.); Всероссийская научно-практической конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томский государственный университет, г. Томске, январь 2007 г.); Международная научно-практическая конференция «Приоритетные направления развития правового государства» (Алтайская академия экономики и права, г. Барнаул, сентябрь 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экономики и права на современном этапе развития России» (Алтайская академия экономики и права, г. Барнаул, октябрь 2008 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция «Экономика и управление в современных условиях» (Сибирский институт бизнеса, управления и психологии, г. Красноярск, ноябрь 2007 г.).
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и виды обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации
Для механизма правового регулирования значение проблемы обязанностей ничем не уступает значению исследования проблемы прав. Однако, как отмечалось нами ранее, активнее изучаются права личности, которым отдается предпочтение в плане их анализа правовыми и иными общественными науками. Права человека изучают в рамках учебных курсов (дисциплин), их провозглашают в декларациях, имеющих универсальное международное значение, обосновывают концептуальные подходы их зарождения, становления и развития. Во многом исследование самих обязанностей велось и ведется в ключе их взаимодействия с правами, что способствует оставаться обязанностям «в тени», на втором плане.
Юридической наукой вопрос о причинах некоторого отставания разработки категории обязанностей специально не обсуждался, хотя выявление этих причин могло бы способствовать более глубокому исследованию места юридических обязанностей в механизме правового регулирования .
Можно указать на следующие причины, способствующие оттеснению обязанностей человека перед обществом и государством на второй план по сравнению с его правами:
Во-первых, во внутринациональном законодательстве, и прежде всего в ныне действующей Конституции РФ предпочтение отдается правам человека, обязанности отражены недостаточно полным образом.
Во-вторых, в правах и обязанностях фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает общеобязательными, полезными, целесообразными для нормального функционирования системы устройства общества, но в полной мере не может гарантировать их соблюдения. Речь идет о таких обязанностях, для осуществления которых нет социальных условий.
В-третьих, международные акты по правам человека провозглашают и акцентируют внимание на правах человека, однозначные формулировки по поводу обязанностей человека, государства, группы лиц в них отсутствуют.
В-четвертых, идея обязанностей слабее распространена в общественном и индивидуальном сознании, чем идея прав и свобод. Поэтому и правосознание у многих граждан оказывается зачастую односторонним, сориентированным только на права. Неверное же представление о своем реальном статусе, долге, обязанностях, взаимосвязях с другими людьми, с государством ведет к неправильной оценке своей роли и места в жизни общества, в той или иной социальной среде, коллективе1.
Как правовое предписание - обязанности труднее закрепляются в индивидуальном сознании личности, чем идея прав и свобод, а это значит, что их могут знать недостаточно хорошо или не знать совсем и как следствие всего этого игнорировать и избегать по возможности их исполнения.
Поэтому основные обязанности должны изначально определяться в Конституции государства. Отсутствие определения основных обязанностей человека на том же уровне, что и его прав неизбежно приводит к перевесу в сторону требования немедленного и безоговорочного осуществления притязаний управомоченного лица. А слабо прописанные в законодательстве обязанности, не обеспеченные мерами государственного принуждения и другими гарантиями чаще всего не соблюдаются и остаются таковыми только на бумаге. Личность просто теряет способность к правильной ориентации своего поведения, поскольку она не знает о своих прямых юридических обязанностях. Но если предположить, что она о них догадалась или должна была догадаться, то у нее всегда будет возможность «стыдливо» их не выполнять, потому, как прямое предписание отсутствует и значит, ответственности можно избежать. Такой подход влечет за собой искажение личностной ориентации, он может привести к совершению правонарушений, злоупотреблению правом, т.е. может стать криминогенным фактором. По собственным оценкам И. Вига, влияние данного фактора ощущается и в имеющем место в наши дни ростом преступности1.
В-пятых, в среде некоторых ученых, политиков, государственных деятелей, должностных лиц и обыкновенных граждан все еще привлекательными являются стереотипы, такого рода, «что гражданин может делать все: разрешено все, что не запрещено законом», что, по их мнению, означает широкое осуществление прав и свобод человека. На самом же деле такой принцип ослабляет и без того не урегулированное в праве чувство моральной, политической ответственности и может привести к правовому фетишизму".
Следует согласиться также с мнением С.Ф. Кечекьяна о том, что права граждан могут быть надлежаще обеспечены лишь при строгом соблюдении своих правовых обязанностей всеми государственными и общественными организациями, всеми должностными лицами, государственными служащими и гражданами. Недооценка их значения есть следствие недостаточного понимания того обстоятельства, что нормы права воздействуют на общественные отношения и вне возникающих на их основе правоотношений, т.е. вне конкретных правоотношений .
На сегодняшний день юридической наукой не достаточно уделяется внимания определению понятия «обязанности государственных служащих» в целом и «обязанности государственных гражданских служащих» в частности, кроме того, нет и легального определения. А ведь, определения играют большую роль в правоведении и практической жизни. Они имеют важное теоретическое значение в процессе познания данной конкретной отрасли права. Вместе с тем практика жизни показывает, что для того, чтобы понятие использовалось в обществе эффективно, запоминалось людьми, становилось частью их правосознания, ему нужно дать определение в законодательном акте. Определение развивает понятие, развертывает его содержание, вводит в самую его суть. Это краткое объяснение, имеющее высшую качественную ценность. Поэтому роль определений очень велика в нормотворческом процессе. Кратко раскрывая существо правового явления в водной части нормативного акта, затем дает возможность законодателю точно и свободно формулировать правовые нормы.
Поэтому представляется необходимым сформулировать научное определение понятия обязанности государственных служащих, а именно понятия обязанности государственных гражданских служащих Российской Федерации и законодательно его закрепить, а именно внести данное определение в главу I «Общие положения» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Для настоящего времени все еще актуальными являются слова Н.И. Матузова, высказанные им еще в 1987 году: «Наше законодательство не дает определения юридической обязанности (как и многих других понятий, в том числе и понятия «обязанности государственных служащих»). Следовательно, его должна выработать наука»".
Изучение и обоснование обязанностей государственных служащих, а также государственных гражданских служащих необходимо начать с характеристики понятия «юридическая обязанность», что требует остановиться на этимологии слова «обязанность».
Однако на протяжении длительного времени у исследователей этой категории нет единства в понимании юридической обязанности. Характеристика обязанностей отличается, довольно своеобразными подходами к пониманию этого явления.
Юридическая природа обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации и место юридической обязанности в правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации
В настоящее время наше государство испытывает много трудностей, накопилось огромное количество нерешенных задач, причем большая часть неотложного характера. Существуют такие задачи и в сфере государственной гражданской службы. Они связаны, в первую очередь, с формированием новой системы государственной службы в условиях строительства правового государства. «Профессиональное чиновничество, организовавшееся и функционирующее в соответствии с действующим законодательством как целостной системой нормативных актов о правовом положении чиновников, есть непременный атрибут правового государства» . Законодательство о государственной службе, в том числе о государственной гражданской службе направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, что непосредственным образом влияет на результаты профессиональной деятельности государственных служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него функций.
В ходе дискуссии о путях развития и совершенствования этого законодательства, вопрос правового регулирования отношений между государственным служащим и государственным органом не имеет однозначного толкования. В настоящее время в мире существуют две тенденции в развитии государственной службы как государственно-правового института. Первая связана с установлением публично-правового статуса государственных служащих, обособлением их от других категорий работников. Другая тенденция заключается, напротив, в распространении на государственных служащих норм трудового права.
Так, в ФРГ право государственной службы или чиновничье право считается отраслью административного, а не трудового права. Чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих по найму:
1. Связь государственных чиновников с государством рассматриваются как «публично-правовые», а негосударственных служащих или иных рабочих как «частноправовые».
2. Государственные чиновники назначаются, а с рабочими и иными служащими заключается трудовое соглашение.
3. Трудовой договор может быть расторгнут, а государственные чиновники назначаются пожизненно.
4. Оплата труда государственных чиновников - это установленное денежное содержание, а труд рабочих и иных служащих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением.
5. Чиновники получают государственную пенсию, рабочие и иные служащие получают пенсию на основе договора о социальном страховании1.
Среди занятых в сфере государственного управления 42% имеют статус чиновников (Beamte), 37% - служащие (Angestellte) и 21% работни-ков по трудовому договору (Arbeiter)".
Во Франции особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом. «Было признано необходимым, чтобы служащие государственной администрации или по крайней мере часть из них имели специальный режим, отличающийся от норм общего права, и поэтому у нас сложилась специфическая система государственной службы»3.
В становлении французской государственной службы тоже был период дискуссии в среде ученых о правовом статусе чиновничества. Профессор Л. Дюги писал: «Чиновники, желающие соединиться с рабочим классом - наивные люди, которых увлекают своей пустой и хитрой декламацией революционные демагоги. ...Их работа неодинакова; чиновники исполняют работу, имеющую особый характер уже потому, что она является общественной службой. ...Государственная служба есть известная деятельность, исполнение некоторой работы, которая в данный момент считается настолько важной для социальной группировки, что на правительство ложится юридическая обязанность обеспечить ее выполнение. В разделении общественного труда чиновники выполняют работу, для которой особенно характерным является ее необходимость для самой жизни социальной группы».4
В настоящее время французские чиновники подчиняются нормам публичного права, на них не распространяются нормы частного права. Они назначаются на постоянной основе соответствующим должностным лицом в штат государственного органа с присвоением им звания в административной иерархии, т.е. становятся обладателями, собственниками титула, дающего им право исполнять соответствующие функции, который у них можно отнять лишь с помощью закона или в случае его грубейшего нарушения путем разжалования. Однако во французской государственной службе существуют и служащие по контракту публичного права и даже частного права. В соответствии с законодательством каждый служащий, принятый на государственную службу, подчиняется нормам публичного права, каковы бы не были его полномочия. Кодекс о труде для них, не применим, за некоторыми исключениями. Некоторые государственные организации, помимо чиновников и служащих по контракту публичного права, принимают служащих по контракту, подчиняющихся Кодексу о труде. Речь идет о служащих, принимаемых на «молодые места» в соответствии с Законом от 16 октября 1997 года, и нетитулованных служащих Почты и Франс Телеком. То обстоятельство, что на этих служащих распространяется частное право, является исключением из правила юриспруденции, по которому каждый служащий, нанятый государственным административным органом, является государственным служащим, каковы бы не были его обязанности1.
Понятие и значение форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации
Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами1, задачи и функции которых реализуются их государственными служащими при осуществлении возложенных на них обязанностей. Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих"".
Кроме того, административно-правовая деятельность государственного органа исполнительной власти или ее представителей (государственных гражданских служащих) осуществляющие функции в той или иной сфере жизни общества, представляет собой составную часть, разновидность государственного управления. Поэтому изучение форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими должно происходить во взаимодействии с формами всей системы управления.
В административно-правовой литературе уделяется значительное внимание выявлению и характеристике административно-правовых форм, форм управления или административно-правовых форм исполнительной деятельности (по другой терминологии - государственного управления), и явно не достаточное внимание уделяется формам осуществления обязанностей государственных служащих. Безусловно, эти категории самостоятельны, но взаимосвязаны между собой. Так, по мнению Ю.Н. Старилова, «Форма управления — это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурного подразделения и должностного лица. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий...» . Другими словами форма управления - это деятельность управляющего субъекта, которая представляет собой осуществление определенных действий. Это утверждение можно отнести и к деятельности государственных служащих, а также государственных гражданских служащих по осуществлению профессиональных обязанностей. Таким образом, к формам управления относится деятельность государственных гражданских служащих по осуществлению обязанностей, которая представляет собой осуществление определенных действий.
В свою очередь, В.М. Манохин и З.А. Багишаев говорят не о формах управления или административно-правовых- формах деятельности органов исполнительной власти, а о форме реализации компетенции субъекта административного права, пологая что форма - это часть, точнее, одна из частей, на которые можно расчленить деятельность субъекта административного права, в том числе и деятельность государственного гражданского служащего по осуществлению возложенных на него обязанностей.
Изложенная позиция позволяет дать определение и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории -форм осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе и государственными гражданскими служащими.
В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана, а именно — с «содержанием». В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания1.
Управленческая деятельность государственных органов, государственных служащих и должностных лиц (в том числе и деятельность по осуществлению обязанностей) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Всякая деятельность характеризуется собственным содержанием, т.е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения"".
Таким образом, применительно к деятельности государственных гражданских служащих форма является способом выражения их содержания, при помощи совершения конкретных действий (активных или пассивных).
Практическое значение форм управления, а также форм осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе государственными гражданскими служащими, заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов, государственных служащих, создаются и обеспечиваются порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.
Органы управления, должностные лица и государственные служащие в каждом конкретном случае избирают специфическую форму управления. Выбор формы управленческих действий, подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (соответствующего должностного лица, государственного служащего), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия.
Таким образом, государственные гражданские служащие для осуществления своих обязанностей в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т.п.). Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция, в том числе и обязанности данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом они становятся реальным, т.е. работающим средством решения управленческих задач и функций1.
Осуществляя свои функции, органы управления, их должностные лица и государственные служащие используют различные административно-правовые формы деятельности (в том числе деятельности по осуществлению профессиональных обязанностей), которые должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т.е. для реализации той или иной функции управления, для осуществления той или иной обязанности, необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени.
Понятие и особенности метода осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации
Наряду с формами в процессе практической реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации важная роль отводится методам. Данные категории необходимо рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если форму осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе государственными гражданскими служащими, можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы характеризуются «размытостью» содержания, меньшей степенью правовой регламентации. Существуют определенные сложности с пониманием категории метода осуществления обязанностей государственными служащими, также как и метода управления в целом.
Как уже было сказано в предыдущей главе, административно-правовая деятельность государственного органа исполнительной власти или ее представителей (государственных гражданских служащих) осуществляющие функции в той или иной сфере жизни общества, представляет собой составную часть, разновидность государственного управления. Поэтому изучение методов, также как и форм, осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими, должно происходить во взаимодействии с методами всей системы управления.
В административно-правовой литературе уделяется значительное внимание выявлению и характеристике административно-правовых методов, методов управления или административно-правовых методов испол нительной деятельности (по другой терминологии - государственного управления), и не достаточное внимание уделяется методам осуществления обязанностей государственных служащих. Однако в административно-правовой литературе существует мнение о том, что метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), то есть помогает получить ответ на вопрос: как они действуют. При этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто1. Таким образом, можно предположить, что выше перечисленные понятия, такие как административно-правовые методы, методы управления или административно-правовые методы исполнительной деятельности (по другой терминологии — государственного управления) и методы осуществления обязанностей государственных служащих являются равнозначными.
Так, по мнению Ю.Н. Старилова, «Методы государственного управления имеют и другие наименования, например: административно-правовые методы, методы осуществления управления, методы управленческой деятельности, методы осуществления управленческой деятельности" (в том числе деятельности по осуществлению обязанностей). Сущность этих понятий едина... .».
Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее, они также квалифицируются в качестве методов управления4. Другими словами, понятия «методы государственного управления» и «методы осуществления обязанностей госу- дарственных служащих» не есть одно и тоже, но очень взаимосвязаны между собой, в связи с тем, что они соотносятся как род и вид.
Таким образом, из выше сказанного можно сделать вывод, что методы осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе государственными гражданскими служащими, является разновидностью, составной частью методов управления.
Изложенная позиция позволяет дать определение и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории - методы осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе и государственными гражданскими служащими.
В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей1.
Вопрос о методах управления - это вопрос о том, каким образом решаются управленческие дела, при наличии каких способов управление достигает установленных целей2. Метод управления обязательно находит свое выражение в форме управления. Иначе говоря, если бы не было формы управления, методы управления потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие осталось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания. Форма управления включает в себя способы управляющего воздействия, т.е. форма первична по отношению к методу. Однако в системе государственного управления метод управления являются важнейшим правовым средством .
Методы управленческих действий - это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц.
Метод управленческих действий представляет собой способ достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления (или, в широком смысле, публичного управления) органами исполнительной власти. При помощи методов управления непосредственно осуществляются функции государства, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц, различных организаций. Методы управления - необходимый элемент осуществления публичного управления в области экономического (хозяйственного), социального и административно-политического строительства и развития".
В данном случае хотелось бы напомнить, что государственная власть, также как и публичное (государственное) управление не реализуются сами по себе. Они всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих их содержание и направленность и совершаемые ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами, задачи и функции которых реализуются их государственными служащими при осуществлении возложенных на них обязанностей.
