Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Объекты административно-правового регулирования корпоративной деятельности в сфере электроэнергетики . 13
1 Взаимоотношения государства и экономики и предпосылки правого регулирования бизнеса . 13
2. Прямой административный контроль за корпорациями и косвенное влияние государства на их деятельность . 32
3. Законодательные средства ограничения корпоративной деятельно. 51
Глава 2. Электроэнергетика как субъект единого правового пространства обеспечения безопасности . 70
1 Административный мандат органов исполнительной власти в час обеспечения безопасности электроэнергетики . 70
2 Лицензирование, сертификация и другие административно-правовые методы обеспечения энергетической безопасности . 88
3 Административная ответственность за нарушение правовых уставлений в сфере электроэнергетики. 106
4 Приоритетные направления совершенствования административно-правового обеспечения безопасности электроэнергетики в РФ.
Выводы и предложения. 143
Библиографический список. 152
- Взаимоотношения государства и экономики и предпосылки правого регулирования бизнеса
- Прямой административный контроль за корпорациями и косвенное влияние государства на их деятельность
- Административный мандат органов исполнительной власти в час обеспечения безопасности электроэнергетики
- Лицензирование, сертификация и другие административно-правовые методы обеспечения энергетической безопасности
Введение к работе
Проблема энергетической безопасности для России обострилась вследствие глубокого экономического и политического кризиса. К середине 90-х гг. необходимость решения проблемы энергетической безопасности встала со всей очевидностью. Усиленная интеграция в мировые структуры сделала энергетику страны более уязвимой извне. Чрезвычайные ситуации природною и техної енної о характера участились из-за физического износа оборудования, на замену которого нет средств. С 2002 г. энергетические кризисы возникают во многих крупных странах.
Энергетика может использоваться и как инструмент политики. Это тоже важный момент. Например, перекрывая или открывая линию электропередачи, можно влиять на принятие тех или иных политических решений. Таким образом, знеріетическая безопасность и энергетическая политика тесно связаны между собой. Сегодня энергетическая безопасность для России - важнейшая составляющая национальной безопасности.
Энергетика влияет на национальную безопасность не только напрямую, когда дефицит энергоресурсов или их стоимость тормозят жизнедеятельность регионов, но и косвенно, когда из-за снижения продажи газа, электроэнергии бюджет недополучает необходимые средства.
На современном этапе важное значение приобретает исследование и практическое разрешение проблем, связанных с обеспечением энергетической безопасности России, прежде всего, ее топливно-энергетического комплекса (ТЭК).
Актуальносіь темы исследования. Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики страны.
Энергетическая политика тесно связана с обеспечением ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственно-
4 сти. Среди них - реформирование государственною управления в сфере топливно-энергетического комплекса и особенно электроэнергетики. Сеюдня от статуса и компетенции оріанов государственного управления зависят эффективность реализации многих элементов государственной энергетической политики.
Принятая распоряжением Правительства Российской Федерации 28.08.03 г. № 1234-Р Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. определила основные направления государственной энергетической политики и перспективы развития топливно-энергетического комплекса страны.
В переходный от административно-командной системы управления к рыночным отношениям период роль административно-правовых регуляторов приобретает особое значение в силу необходимости замены прежней системы государственного управления на новую, в полном объеме отвечающую требованиям рыночной экономики. Следует признать, что современная юридическая наука пока что не выработала единого понимания пределов государственного регулирования рыночных отношений.
Органы государственного управления, но существу, оказались не вполне готовыми к эффективному правовому воздействию на отношения в сфере электроэнергетики в новых условиях, так как правовая, организационная, информационная, ресурсная база их функционирования длительное время основывалась на несколько иных экономических, социальных, политических, правовых и друг их реалиях.
Современная наука административного права и теория управления с отставанием реагируют на динамичные изменения в сфере электроэнергетики, не располагают достаточными теоретическими знаниями, способными положительно повлиять на эффективность ее деятельности. Существующее научное знание о среде функционирования органов государственной власти, а также хозяйствующих субъектов в сфере электроэнергетики, их предназначении, роли и месте в системе сложившихся общественных отношений, правовом статусе и компетенции либо устарело, либо фрагментарно и поверхностно. В таком виде
5 оно не может быть использовано в качестве теоретической основы развития и совершенствования деятельности органов государственною управления и хозяйствующих субъектов в условиях кризисной переходной экономики и несовершенного правового регулирования. С указанных позиций тема диссертационного исследования представляется актуальной.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется также следующими основными обстоятельствами:
1. Наличием сформировавшейся системы угроз и опасностей в геополи
тическом пространстве бывшего Советского Союза и на территории Россий
ской Федерации, в том числе угрозы утраты страной энергетической безопас
ности в условиях системного кризиса на этапе перехода к рынку.
2. Детерминирующей ролью энергетической безопасности в системе
безопасности личности, общества и государства в условиях современного
уровня развития цивилизации.
.Трудностями финансового характера в обеспечении мероприятий по поддержанию энергетических объектов России в безопасном состоянии как на федеральном, так и на per иональном уровнях.
. Отсутствием в настоящее время, несмотря на обилие литературы, посвященной проблемам безопасности в области электроэнергетики, научной проработки теоретических и практических вопросов реструктуризации '1ЭК России в современных условиях.
Необходимостью скорейшего разрешения проблем реструктуризации ТЭК в условиях перехода к рыночным отношениям и недостаточной разработанностью механизма организации функционирования системы обеспечения безопасности в области электроэнергетики, являющейся фактически важнейшей естественной монополией общенационального масштаба.
Утратой в значительной мере достигнутого ранее уровня безопасности но другим ее видам (валютная, финансовая, технологическая, экономическая, политическая, военная, эколог ическая, продовольственная и др.), что создает в
настоящее время повышенную степень опасности реализации угроз в отношении энергетической безопасности как таковой.
В этой связи рассмотрение безопасности в области электроэнергетики представляется особенно важным как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Степень разработанности темы. Проблемы государственною управления общественными отношениями в российском обществе традиционно находятся в центре внимания научной общественности. В советском и российском административном праве рассматриваемая проблема становилась объектом изучения ученых-административистов - таких как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Б.І I. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Демин, В.В. Денисенко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, ІО.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, М.Я. Масленников, Г.И. Петров, Л.Л., Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, И.И. Сыдорук, Ю.А. Тихомиров, А.А. Фатьянов, С.Д. Хазанов, Н.ІО. Хаманева, А.П. Шергин и др.
Однако по управленческим аспектам деятельности государственных органов в рассматриваемой сфере научные работы практически отсутствуют. В 2000 г. Э.П. Андрюхиной была защищена кандидатская диссертация «Административно-правовое регулирование нефтегазової о комплекса Российской Федерации», а в 2004 г. - Е.А. Корховой «Административно-правовое регулирование отношений в сфере топливно-энергетическою комплекса Российской Федерации» и М.И. Куделич «Государственное регулирование оптового рынка электроэнергии в РФ». Проблемы же безопасности в области электроэнергетики, к сожалению, оказались за пределами научных интересов аспирантов и соискателей.
Отдельные вопросы административно-правового воздействия на отношения в сфере ТОК затрагивались в работах Е.М. Михайленко, Р.Н. Салиевой, Д.Е. Салыювой, І І.В. Фроловой, P.P. Шагиевой и др.
Важное место в регулировании отношений в области электроэнергетики отводится институтам лицензирования и административной ответственности. Лицензирование неоднократно становилось предметом научных исследований Л.В. Воронова, Ї.М. Гандилова, И.В. Гутова, В.В. Кудашкина, Ж.А. Моновой, О.М. Олейника, С.А. Тарасова, И.Н. Трофименко и некоторых других специалистов.
Роли и месту административной ответственности в надлежащем регулировании общественных отношений российскою общества посвятили свои работы А.С. Дугенец, И.В. Максимов, А.В. Мурашев, М.И. Никулин, А.Ю. Якимов и др.
Некоторые вопросы безопасности в сфере электроэнергетики были затронуты СО. Алехнович, Л. Андреевой, А.Н. Варламовой, Д. Киселевым, С.В.Колчиным, В.В. Путиным, И.В. Ряхиной, М.М. Соловьевым, И.Б. Ушаковым, Я.Б. Яновским.
Однако исследований административно-правовою регулирования в сфере электроэнергетики в непосредственной и достаточно плотной увязке с указанным направлениям до настоящего времени не проводилось. Особую значимость данное направление деятельности соответствующих государственных органов приобретает после утверждения Правительством РФ Энергетической стратегии России на период до 2020 г.
В то же время, несмотря на достаточно большое количество работ по проблематике, связанной с знері етической безопасностью, следует отметить, что теоретическая ее изученность явно недостаточна, практические методики по реструктуришции ТЭК не соответствуют реалиям сегодняшнею дня. За пределами исследований остались весьма важные с методологической и практической точек зрения вопросы. Так, до сих пор не выработана общепринятая экономическая трактовка понятия «энергетическая безопасность», не раскрыты её экономическая сущность и содержание; не разработана инвариантная различным экономическим условиям методологическая схема реструктуризации ТЭК как фактора энергетической безопасности; не разработано методическое обес-
8 печение реструктуризации топливно-энергетического комплекса, позволяющее решать задачи анализа, оценки и управления предприятиями энергетики в современных условиях. В работах отечественных и западных авторов превалирует односторонний подход в исследовании энергетической безопасности, ведется постоянный поиск так называемых «узких мест» существующей проблемы, из всего комплекса факторов вычленяется лишь какая-то одна сторона. Диссертант полагает, что подобный подход объективно не .может быть результативным. Таким образом, актуальность данной проблемы, а также недостаточная ее разработанность в экономической литературе определили объект, предмет, цель и основные задачи исследования.
Цель диссертационною исследования заключается в комплексном анализе системы административно-правовою регулирования в области безопасности в электроэнергетике, выделении закономерностей и принципов функционирования электроэнергетики при обеспечении безопасности, выявлении проблем при осуществлении деятельности по обеспечению безопасной эксплуатации энергетического оборудования, а также разработке рекомендаций по совершенствованию механизмов административно-правового регулирования общественных отношений в области электроэнергетики. На основе анализа ситуации, сложившейся в российской экономике, разработать теоретические основы и механизм функционирования электроэнергетики при условии соблюдения безопасности такой деятельности.
Для достижения данной цели в диссертации предполагается решение ряда задач:
исследование системы государственного управления деятельностью хозяйствующих субъектов в электроэнергетике;
анализ сложившейся в настоящее время в Российской Федерации административно-правовой системы управления электроэнергетикой и роли в этой системе федеральных органов исполнительной власти;
анализ административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти при обеспечении безопасности в области электроэнергетики;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования отношений в области электроэнергетики Российской Федерации;
выявление и анализ внутренних и внешних угроз энергетической безопасности РФ в современных условиях;
оценка воздействия имеющихся угроз на возможности электроэнергетики по воспроизводству энергетической безопасности в настоящее время и на перспективу.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в области электроэнергетики, а также отрасль экономики - электроэнергетика - в системе обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации.
Предмеюм диссеріационного исследования является административно-правовое регулирование данных отношений.
Методология и методика исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых по правовым и организационным проблемам государственного регулирования общественных отношений, а также специалистов в смежных отраслях права.
В процессе работы над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме. Методика базируется на принципе единства исторического и логического в познании, а также специальных методах: формально-логическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом и др.
При анализе эмпирическою материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, экспертные оценки. Изучены особенности административно-правовою регулирования, а также практика деятельности энергетических предприятий - ОАО «Амурэнер-
10 го» и ОАО «ДРСК» по вопросам обеспечения безопасности в сфере электроэнергетики.
В качестве нормативной базы использовались Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Указы Президента и Постановления І Іравительства Российской Федерации, другие законы и подзаконные акты, а также локальные нормативные акты ОАО РАО «ЕЭС России» и его дочерних обществ.
Эмпирическую базу исследования составили данные Министерства промышленности и знері етики Российской Федерации, ОАО РАО «ЕЭС России». Научная новизна заключается в том, что данная работа является первым монографическим исследованием, в котором с позиций теории административного права рассматриваются проблемы административно-правового регулирования отношений в области обеспечения безопасности в электроэнер! етике в условиях реализации утвержденной Правительством России в 2003 г. Энергетической стратегии России на период до 2020 г., а также разработаны предложения по совершенствованию деятельности но обеспечению безопасности в области электроэнергетики.
Впервые после реформирования системы федеральных органов исполнительной власти проведен комплексный анализ структуры и функций государственных органов управления, в полномочия которых входит функция контроля за безопасностью в электроэнергетике.
Научная новизна заключается также и в том, что автор: 1) раскрыл особенности знеріетической безопасности; 2) произвел оценку роли и места безопасности в области электроэнергетики в системе энергетической безопасности страны; 3) провел анализ внутренних и внешних угроз энергетической безопасности РФ в современных условиях; 4) осуществил оценку воздействия имеющихся угроз на возможности электроэнергетики по воспроизводству энергетической безопасности в настоящее время и на перспективу.
В диссертации решена имеющая важное народнохозяйственное значение научная задача по разработке механизма функционирования электроэнергетики в целях обеспечения энергетической безопасности России.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в разработку проблем, связанных с повышением эффективности административно-правового регулирования общественных отношений в электроэнергетике. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности государственного регулирования, его роли и месте в системе сложившихся в стране общественных отношений. Основные положения диссертации могут быть использованы при выработке и реализации государственной энергетической политики, структурной политики в области электроэнергетики.
Практическая значимость исследования заключается также в разработке конкретных предложений, направленных на необходимое совершенствование управленческой деятельности, а также повышение эффективности административно-правового регулирования в рассматриваемом направлении деятельности органов исполнительной власти.
Результаты исследования могут быть использованы в ведомственной нормотворческой деятельности, учебном процессе вузов, в учебно-методической работе заинтересованных структурных подразделений Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, а также Федерального агентства по энергетике.
Научно-практическое значение работы заключается в том, что научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в исследовании, позволяют более глубоко анализировать процесс становления безопасности в области функционирования электроэнергетики.
Проведенный в исследовании анализ дает возможность более целенаправленно определить систему конкретных мер по повышению эффективности функционирования энергетической системы в современных условиях.
По мнению диссертанта, выводы и рекомендации, содержащиеся в исследовании, создают научную основу как для решения общетеоретических вопросов, касающихся безопасности в области электроэнергетики, так и для разработки целевых комплексных программ, направленных на повышение эффективности функционирования ее предприятий.
Апробации результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на конференциях и семинарах, проводимых в ОАО «Амурэнерго», подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в правоприменительную деятельность ОАО «ДРСК».
Результаты исследования нашли отражение в 5 опубликованных научных статьях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и библиографии.
В качестве итогов исследования на заїциіу выносятся следующие положения:
аргументация целесообразности юсударсівенного кон і роля в сфере элекгроэнер-ісіики;
уточнение трактовки понятия <онеріетическая безопасность» и необходимое і ь законодательною реіу.іирования данной категории;
практическое применение следующих методов обеспечения энергетической безопасности: сертификация, лицензирование, стандартизация и метрология; основные направления совершенствования административно-правового обеспечения безопасности электроэнергетики в Российской Федерации; целесообразность принятия на федеральном уровне закона, устанавливающего понятие «энергетическая безопасность» и регулирующего вопросы энергетической безопасности в области ТЭК;
выводы и предложения, направленные на решение проблем обеспечения энергетической безопасности Благовещенска и России в целом.
Взаимоотношения государства и экономики и предпосылки правого регулирования бизнеса
Вопрос о соотношении государства и экономики относится к числу наиболее дискуссионных и сложных. Экономические функции современного государства сложились в процессе длительной эволюции, в ходе которой условия, формы и методы его воздействия на экономику постоянно менялись.
Исключительную роль в формировании инструментария государственного вмешательства и регулирования в сфере экономики сыграл мировой экономический кризис 1929—1933 гг. В условиях, когда объем производства упал почти вдвое, замерла международная торговля, миллионы людей оказались безработными, государства были вынуждены взять на себя широкие экономические полномочия в борьбе с кризисом. Иначе говоря, пришло понимание то-10, что рыночный механизм развития необходимо дополнять мерами государственного регулирования.
Теоретическим обоснованием этого вмешательства стала работа известного английского экономиста Дж. М. Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег». Кейнс пришел к выводу, что самокорректирующаяся экономика и саморегулируемый рынок — иллюзии и что только государство может помочь избежать стагнации, хаоса, катастрофических спадов производства, а стало быть, и социальных катаклизмов.
В юридической литературе понимание государственного регулирования, во многом «привязанное» к экономике", определяется как «установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий», при этом но целям выделяется экономическое и социальное регулирование, по форме — политическое или законодательно-административное. В экономической литературе под государственным регулированием понимается система или совокупность взаимосвязанных методов и экономических рычагов, воздействующих на все сферы социально-экономической жизни страны, в том числе на производство, обмен, распределение и потребление производственной продукции1.
Государство в качестве социального института представляет собой, как известно, неоднозначную по смыслу категорию. Можно выделить несколько подходов к пониманию социально-правовой и организационной сущности государства. В рамках первого подхода, с определенной долей условности названного социогеографическим, государство рассматривается как пространственная сфера социальной деятельности, основополагающим параметром ее является территория, в пределах которой данная деятельность осуществляется".
Второй подход, который можно обозначить как собственно социальный, связывает понимание сущности государства с так называемым «человеческим фактором». В соответствии с этим подходом і осударство представляет собой социальную организацию - сообщество, членов которого объединяет сам факт их взаимосвязи с государством (гражданство, подданство).
Третий подход - социополитический - предполагает характеристику государства как механизма публичной политической власти и одновременно инструмента, посредством которого обеспечивается принятие и реализация властных предписаний, а также привлечение к ответственности и осуществление наказания в отношении представителей социума (индивидов и корпораций), нарушающих порядок исполнения властных требований либо выполняющих эти требования с нарушением установленной процедуры. Кроме вышеназванных подходов, традиционно рассматриваемых в качестве основных типов понимания государства, целесообразно обратить внимание на понимание государства как социально-политического порядка (режима)1; правового образования (государство как политико-правовая система); результата селективной эволюции социума.
В научной литературе последних лет стала преобладать концепция либерально-рыночного государства. Отказ от государственного управления сочетается с признанием частной собственности и даже выходом государства из «экономической игры»". Критика советскою тоталитаризма сопровождается критикой нового отчуждения государства от народа; государство трактуется как некое криминально-бюрократическое образование, которое плохо служит «вульгарному гражданскому обществу»3. Ряд воззрений отражает модернизируемый образ государства как проявление «нового социализма» с его базисной самоорганизацией, реальным народовластием и правовыми институтами, разделением властей, распределением по труду, сочетанием личной свободы и социального равенства.
Прямой административный контроль за корпорациями и косвенное влияние государства на их деятельность
В период реформирования российской экономики возникла проблема государственного регулирования и, соответственно, административно-правового регулирования как одной из ею составных частей. Государственное регулирование, в свою очередь, является одним из элементов еще более широкого понятия — «государственное управление». Понятие государственного управления уже долгое время является дискуссионным. Данная проблема возникла с введением в научный словарный аппарат таких понятий как «управление» и «регулирование». В разных источниках «управление» понимается как деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения посредством органов государственной власти, а также как элемент, функция систем различной природы (социальных, биологических, технических). При этом социальное управление понимается как воздействие на общество с целью ею упорядочения, сохранения качеств, специфики, совершенствования и развития, что является свойством любого общества, вытекающим из его системной природы, общественного характера труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной ценности . Под «управлением» понимают также «способность выразить свою волю», «способность субъекта оказывать упорядочивающие воздействие на объект», «возможность и способность подчинить кого-либо, что-либо своей воле».
В то же время «регулирование» в большинстве источников" понимается как упорядочение, подчинение чего-либо определенному порядку, правилу, режиму. Регулировать - значит устанавливать права и обязанности. По мнению В.Е. Чиркина, государственное управление, как целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы жизни общества, поведение индивидов и их коллективов (в том числе в самих государственных организациях) - это единый цикл регулирования государством различных отношений в обществе путем применения юсударственной власти и использования прямых и обратных связей субъекта и объекта (объектов) управления1.
Государственное управление - сложное социальное явление. При выполнении важных функций по регулированию общественной жизни оно взаимосвязано с другими видами управления, находится под влиянием факторов материального и духовного порядка, состоит из множества активно действующих компонентов". В научной литературе свое видение понятия юсударственною управления выразили многие ученые: Ц.Л. Ямпольская3, И.В. Ряхина , Д.М. Гвишиани5, Н.А. Волков6, Г.С. Яковлев7. Нет единогласия и по вопросу о соотношении государственного управления и исполнительно-распорядительной деятельности.
Конституция Российской Федерации отказалась от термина государственное управление, введя в оборот новый - исполнительная власть. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Понятие государственного управления экономикой является производным от понятия государственного управления вообще, а к определению последнею в науке административного права традиционно существовали два основных подхода. І Іесмотря на дискуссии, что отмечалось в настоящем исследовании, и даже сомнения по поводу правомерности существования самою термина «государственное управление»8, два эти подхода остались и по-прежнему существуют в современной науке административного права. В отношении упорядочивающего воздействия государства на экономику можно выделить два понимания: во-первых, это вся деятельность государства по воздействию на экономические процессы (государственное управление экономикой в широком смысле); во-вторых, это деятельность специально создаваемых органов исполнительной власти в области экономики (юсударственное управление ею в узком смысле).
Современная экономическая теория определяет юсударственное управление экономикой как систему мер законодательного, исполнительною и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям1. Государственное управление рассматривается и как государственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру с целью обеспечения нормальных условий функционирования рыночных механизмов, решения социальных и экологических проблем". При этом выделяются три формы управления: бюджетно-налоговое, кредитно-денежное и административное регулирование. В современной науке административного права под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть.
На данном этапе развития РФ государственное регулирование стало приоритетной функцией в управлении различными сферами деятельности государства, за исключением административно-политической сферы, где все еще доминирует государственное управление как основная функция органов исполнительной власти.
Теперь остановимся на характеристике административно - правовою регулирования электроэнергетики. ФЗ «Об электроэнергетике», справедливо определяет электроэнергетику в качестве сферы экономики России.
Административный мандат органов исполнительной власти в час обеспечения безопасности электроэнергетики
Государственные начала в электроэнергетике связаны с функционированием органов исполнительной власти различного иерархического уровня, полномочия которых в сфере электроэнергетики закреплены ФЗ «Об электроэнергетике», а также рядом нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства России, органов государственной власти субъектов Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 21 указанного закона к исключительным полномочиям Правительства РФ относятся, в частности: утверждение правил оптового рынка, основных положений его функционирования и основных положений функционирования розничных рынков1; утверждение основ ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике"; утверждение правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике; установление критериев и порядка отнесения объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети3; определение основных направлений государственной политики в сфере энерюсбережения и др.
Кроме того, в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике Правительство РФ распределяет между подведомственными ему федеральными органами исполнительной власти полномочия, касающиеся таких вопросов как разработка программ перспективного развития электроэнергетики, с учетом требований обеспечения безопасности РФ и на основе прогноза ее социально-экономического развития; государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике; государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, а также по иным вопросам государственного регулирования в сфере электроэнергетики.
На федеральном уровне, после реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, основным субъектом государственного управления электроэнергетикой, входящей в топливно-энергетический комплекс страны1, является Министерство промышленности и энергетики РФ. Разумеется, в отличие от советскою периода оно прямо не управляет предприятиями отрасли, осуществляя функции федерального органа исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов". В пределах своей компетенции оно осуществляет и функции федерального органа по техническому регулированию, и уполномоченного органа по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов полезных ископаемых.
В рамках осуществления нормативно-правового регулирования в сфере электроэнергетики Министерство самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты: годовые и квартальные балансы по основным видам топлива, нефтепродуктов и сжиженных углеводородных газов; форму представления инвестиционных программ субъектов естественных монополий; нормативы удельного расхода топлива, создания запасов топлива, технологических потерь электрической и тепловой энергии, углеводородного сырья; величину оперативного резерва мощности, порядок формирования и размещения технологического резерва мощности в Единой энергетической системе России; форму реестра объектов электросетевого хозяйства, а также регламент деятельности рабочей группы по отнесению объектов электросегевою хозяйства к Единой национальной (общероссийской) электрической сети; правила учета газа; порядок ведения единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации.
Как представляется, в названном Положении сущность деятельности Министерства по осуществлению государственной политики в установленных сферах деятельности, в том числе и в сфере топливно-энергетическою комплекса, раскрыта недостаточно полно и внятно.
В действующем Положении координирующая роль Министерства ограничена подведомственными ему федеральными службами и федеральными агентствами, в числе которых лишь одно Федеральное агентство по энергетике непосредственно ориентировано на деятельность ТЭК и собственно электроэнергетику, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов.
Лицензирование, сертификация и другие административно-правовые методы обеспечения энергетической безопасности
В системе национальной и экономической безопасности РФ энергетическая безопасность является одной из важнейших составляющих защиты жизненно важных интересов личности, общества, государственного суверенитета, территориальной целостности и конституционного строя. Обеспечение знеріе-тической безопасности страны - необходимое условие поддержания требуемого уровня национальной и экономической безопасности на основе эффективного использования топливно-энергетического потенциала страны.
Технический уровень и техническое состояние большинства предприятий и объектов ТЭК не отвечают современному уровню, в ряде случаев не соответствуют требованиям безопасности и охраны окружающей среды, становятся критическими. Основные фонды отраслей ТЭК уже сейчас имеют сильный износ и большой возраст, что при высокой капиталоемкости и инвестиционной инерционности комплекса создает угрозу энергетической безопасности страны.
Предотвращение энергетического кризиса - одна из важнейших общеэкономических и политических проблем. В целях предотвращения энергетического кризиса государство старается всеми способами обеспечить энергетическую безопасность1.
К числу административно-правовых актов, определяющих функционирование электроэнергетики и сочетающих в себе материальные и процессуальные нормы, относятся акты, регулирующие вопросы лицензирования и сертификации.
Сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров; это методическая и нрактическая деятельность специально уполномоченного органа власти, направленная на определение, проверку и документальное подтверждение действующих квалификационных требований к персоналу, процессам, процедурам или изделиям1. Сертификация в электроэнергетике не получила столь широкого распространения, как в тех отраслях и сегментах экономики, которые связаны с выпуском товаров широкого потребления, в том числе и продуктов питания, однако и здесь меры по подтверждению соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров используются достаточно активно.
Чтобы более подробно охарактеризовать сертификацию в области электроэнергетики, надо в первую очередь отметить, что порядок проведения сертификации продукции в РФ утвержден постановлением Госстандарта России от 21.09.94 №15.
Так, в соответствии со ст. 19. Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» поставки газа потребителям осуществляются только при соответствии его качества государственным стандартам и при наличии сертификатов соответствия". Система сертификации газа утверждена специальным постановлением Госстандарта РФ3, основанном на общих Правилах проведения сертификации в Российской Федерации4. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 3 апреля 1996 г. «Об энергосбережении» обязательной сертификации на соответствующие показатели энергоэффективности подлежат энергопотребляющая продукция любого назначения, а также энергетические ресурсы. Порядок сертификации установлен федеральным законом от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании». В целях обеспечения безопасности жизни, здоровья потребителей, охраны окружающей среды и предотвращения вреда имуществу потребителей во исполнение Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1013 совместным решением Госстандарта РФ и Минтопэнерго РФ от 19 февраля, 3 марта 1998 г. введена сертификация электрической энергии. Приказом Минтопэнерго РФ от 15 апреля 1998 г. № 126 утвержден «Временный порядок сертификации электрической энергии».
Согласно Приказу Минтопэнерго РФ от 15 апреля 1998 г. № 126 обязательная сертификация электрической энергии направлена на обеспечение безопасности жизни и здоровья людей, предотвращение вреда имуществу потребителя.
Согласно ст.6 Федерального закона от 03.04.96 №28-ФЗ «Об энерюсбе-режении» энергопотребляющая продукция любого назначения, а также энергетические ресурсы подлежат обязательной сертификации на соответствующие показатели энергоэффективности. Обязательная сертификация осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Соответствие производимого бытового оборудования требованиям, установленным государственными стандартами в части показателей энергопотребления, подтверждается обязательным маркированием указанного оборудования.
По общему правилу сертификация в электроэнергетике осуществляется в особом процедурном порядке, который применительно, например, к электрической энергии, включает: подачу и рассмотрение заявки на проведение сертификации, декларацию о соответствии и прилагаемые к ней документы; принятие решения по заявке на проведение сертификации; подготовку и заключение договора на сертификацию электрической энергии; экспертизу организационно-методических документов заявителя, а также протоколов испытаний электрической энергии, проведенных заявителем в контрольных точках распределительной сети центров питания, заявляемых на сертификацию отпускаемой потребителям электрической энергии; проведение аккредитованной испытательной лабораторией испытаний электрической энергии в выбранных контрольных точках; принятие решения о возможности выдачи сертификата; оформление сертификата и включение его в реестр; осуществление инспекционного контроля за качеством сертифицированной электрической энергии; составление перечня несоответствий требованиям ГОСТ 13109 и проведение заявителем корректирующих мероприятий при нарушении соответствия электрической энергии требованиям к ее качеству; представление информации о результатах сертификации.
Общие положения о сертификации установлены в Федеральном законе от 27.12.02 №184-ФЗ «О техническом регулировании». Так, согласно ст. 20 этого закона подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации; обязательное - в формах принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия), обязательной сертификации.
