Содержание к диссертации
Введение
1 Правовое регулирование отношений в сфере экспорта лесоматериалов в условиях обеспечения экономической и экологической безопасности государства 16
1.1 Экспорт лесоматериалов как объект государственного регулирования и административного воздействия 19
1.2 Правовое регулирование отношений в сфере экспорта лесоматериалов 29
1.3 Роль административного договора в правовом обеспечении интересов Российской Федерации и субъекта РФ в сфере экспорта лесоматериалов 49
2 Механизм административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов 67
2.1 Институциональные основы административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов 71
2.2 Функциональная направленность деятельности организующих субъектов в сфере экспорта лесоматериалов 97
2.3 Применение методов административного и экономического воздействия в сфере экспорта лесоматериалов 125
2.4 Юридическая сущность и классификация административных правонарушений в сфере экспорта лесоматериалов (по материалам ДФО) 159
Заключение 184
Библиографический список литературы 194
Приложения
- Экспорт лесоматериалов как объект государственного регулирования и административного воздействия
- Правовое регулирование отношений в сфере экспорта лесоматериалов
- Институциональные основы административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов
- Функциональная направленность деятельности организующих субъектов в сфере экспорта лесоматериалов
Введение к работе
Административно-правовое регулирование в сфере экспорта лесоматериалов является одним из инструментов обеспечения экономической и экологической безопасности государства. Лесной фонд - это не только важнейшая составная часть природного комплекса, но и часть экономических активов государства. Давая оценку лесосырьевому потенциалу, руководитель Федерального агентства лесного хозяйства РФ (ФАЛХ РФ) В. Рощупкин отметил, что Россия, располагая примерно /» всех лесных запасов планеты (приложение 1), занимает всего 3 % в мировом объеме выпуска лесопромышленной продукции1. Россия, всегда экспортирующая значительные объемы лесоматериалов, на современном этапе утратила свои позиции в мировой торговле по этой группе товара.
Во многом этому способствовало отсутствие разработанной на уровне Правительства РФ национальной Концепции развития лесного рынка в РФ и, как следствие, продуманной стратегии в отношении экспорта лесоматериалов. В ходе экономических реформ периоды ужесточения государственного регулирования внешнеэкономической деятельности сменялись периодами его ослабления, что в свою очередь оказало самое непосредственное влияние на динамику и структуру экспорта лесоматериалов. Общий курс на либерализацию внешней торговли привел к недооценке и, зачастую, к преждевременному отказу от использования административных регуляторов экспорта. Приведенные обстоятельства стимулируют массовый характер незаконных рубок древесины и приводят к истощению лесных запасов. Вместе с тем, по данным ФАЛХ РФ, прогнозируется дальнейшее увеличение спроса на лесоматериалы на мировом рынке (приложение 2).
Экспорт лесоматериалов имеет важное социально-экономическое значение для большинства субъектов Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ (ДФО). Выгодное экономико-географическое положение Хабаровского края, его близость к развитым странам Северо-Восточной Азии, емкость рынков и дефицит ресурсов сопредельных стран - все это факторы, воздействующие на формирование и развитие лесного экспорта, начало которому было положено во второй половине XIX века. Современный этап развития дальневосточного лесного экспорта характеризуется увеличением фактического объема, при этом доля необработанных лесоматериалов в товарной структуре экспорта составляет 94,5 % (приложение 3).
Вопросы владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами, лесное законодательство и координация внешнеэкономических связей согласно ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, однако основной объем регулятивных полномочий принадлежит Российской Федерации. Серьезные институциональные проблемы лесного экспорта вызваны отсутствием единого организующего субъекта. Функции управления рассредоточены среди множества ведомств, функционирующих в сфере управления лесопользованием и внешнеторговой деятельностью. Помимо Министерства экономического развития и торговли РФ (МЭРТ РФ) отдельные стадии экспорта лесоматериалов регулируют Федеральная таможенная служба (ФТС РФ), Министерство природных ресурсов РФ (МПР РФ), Федеральная налоговая служба (ФНС РФ) и др. Много проблем возникает "на стыке" действий различных ведомств, в частности, при взаимодействии правоохранительных органов: Министерства внутренних дел РФ (МВД РФ), ФТС РФ, прокуратуры.
Особую актуальность приобретают вопросы организации механизма административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов в связи с проводимой административной реформой и реструктуризацией органов государственной власти. Переход на новые функциональные принципы деятельности федеральных органов исполнительной власти изменил сложившуюся систему и структуру управления. Как отмечалось на совещании, проведенном в августе 2005 г. в представительстве Президента РФ в ДФО:
"Сегодня в России из-за ведомственной разобщенности созданы предпосылки для беспредельного воровства древесины"1. По оценкам участников совещания "Незаконные рубки и нелегальный оборот древесины в Хабаровском и Приморском краях", а также заседания "круглого стола" "Рациональное использование лесоматериалов Востока России в условиях интеграции в АТР" Дальневосточного международного экономического конгресса, основными проблемами продолжает оставаться незаконная вырубка леса и нелегальный экспорт лесоматериалов, сопровождающийся нарушениями налогового, таможенного, валютного, административного и гражданского законодательства. Кроме того, реформирование лесного и внешнеэкономического законодательства, а также планируемая децентрализация управления лесопользованием требует теоретического обоснования дальнейшего видоизменения механизма административно правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов и выработки рекомендаций и предложений по совершенствованию государственного регулирования.
Говоря о разработанности темы, следует отметить, что исследуемая автором проблема слабо представлена в отечественных научных работах. Теоретические и практические основы государственного регулирования в сфере экспорта лесоматериалов в качестве самостоятельной проблемы в современном российском праве пока не были предметом исследования. Научные разработки российских ученых посвящены преимущественно экономическому аспекту изучаемой темы и в меньшей мере затрагивают административно-правовой аспект регулирования. Ученые-административисты изучали лишь вопросы регулирования внешнеэкономической деятельности, лесного комплекса и таможенного регулирования.
Следует отметить, что в данной области юридических знаний отсутствуют фундаментальные труды ученых. Важную роль в процессе работы сыграли труды А. Б. Агапова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Б. Н. Габричидзе, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, А. П. Лончакова, В. М. Манохина, Ю. А. Тихомирова, А. Г. Чернявского и др., посвященные общим вопросам теории административного управления: Особое внимание специфике методов административного регулирования внешнеэкономической деятельности, таможенного регулирования уделили И. А. Бушуев, В. Г. Драганов, А. Д. Ершов, А Ф. Ноздрачев, А. И. Роденков1, В. Г. Свинухов2.
Анализу внешнеэкономической деятельности регионов в РФ посвящено немало трудов ученых-экономистов: М. Р. Базоевой, П. Бакланова, И. Т. Балабанова3, Л. Б. Вардомского , А. Г. Грандберга и др. Проблемам формирования внешнеэкономической концепции Хабаровского края, структуре и динамике экспорта уделено внимание дальневосточных ученых П. Минакира5, Е. И. Деваевой.
Экономический анализ использования природных ресурсов и, как их разновидности, лесных ресурсов дается в трудах П. В. Касьянова, Н. Н. Лукьянчикова, И. М. Потравного, Г. П. Серова6. Рациональному использованию лесоматериалов в Хабаровском крае посвящены работы В. К. Заусаева, В. Г. Крюкова7, Н. М. Фролова8, А. С. Шейнгауза9.
Следует признать, что только в исследованиях ученых-экономистов экспорт лесоматериалов рассматривается в контексте их рационального использования. По мнению автора, в сферу изучения ученых-правоведов экспорт лесоматериалов не входит исключительно ввиду многоаспектности регули руемых отношений, хотя отдельные вопросы лесопользования в целом рас-сматривались С. А. Боголюбовым , Б. В. Ерофеевым , О. С. Колбасовым, С. В. Коростелевым , О. И. Крассовым .
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе государственного регулирования в сфере экспорта лесоматериалов.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические положения, правовые основы и практические аспекты формирования механизма административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов, организационная структура и применяемые субъектами управления методы воздействия.
Цель диссертационного исследования определялась исходя из степени разработанности темы и состоит в выработке теоретических, организационно-правовых основ административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов, а также практических рекомендаций по совершенствованию механизма административно-правового регулирования в условиях обеспечения экономической и экологической безопасности государства.
Для достижения поставленной цели в данной работе ставятся следующие взаимосвязанные задачи:
1) формирование и уточнение понятийного аппарата;
2) изучение нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере экспорта лесоматериалов, с определением направлений совершенствования правового регулирования и выработкой конкретных предложений и рекомендаций;
3) исследование институциональных основ административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов;
4) анализ функциональной направленности деятельности организующих субъектов в рассматриваемой сфере общественных отношений;
5) выявление и анализ наиболее эффективных методов административного и экономического воздействия при осуществлении государственного регулирования в сфере экспорта лесоматериалов;
6) раскрытие видов административных правонарушений выявляемых в сфере экспорта лесоматериалов и выработка предложений, направленных на конкретизацию состава правонарушений и совершенствование мер административной ответственности за указанные правонарушения.
Методологические основы диссертационного исследования. Работа выполнена на основе методологии диалектического материализма с учетом современных общетеоретических концепций права как сложного социального феномена. Теоретическую основу диссертации составляют труды ученых в области административно-правового регулирования общественных отношений, теории права, фажданского права, экологического права, уголовного права. Кроме того, по вопросам, имеющим отношение к рассматриваемой теме, были использованы труды ведущих ученых по экономике, социологии.
В процессе исследования применялись различные научные методы -системного и структурно-функционального анализа, синтеза, логический, статистический, а также историко-правовой, сравнительно-правовой и другие общепринятые в науке методы.
При выполнении диссертационной работы изучались нормативные акты, составляющие законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в рассматриваемой сфере. Эмпирическую основу исследования составили статистические и аналитические данные о внешнеторговой деятельности и лесопользовании, опубликованные в отчетах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Хабаровского края и периодической печати, материалы судебно-арбитражной практики.
Научная новизна и значимость работы определяется тем, что впервые отношения, возникающие в сфере экспорта лесоматериалов, стали объектом целостного научного исследования, в результате которого:
- определена юридическая сущность и содержание деятельности по осуществлению экспорта лесоматериалов, обобщены отдельные теоретические аспекты, положения нормативных актов и сформулировано правовое определение понятий "экспорт лесоматериалов", "незаконный экспорт лесоматериалов", "лесоэкспортная деятельность";
- обозначены основные группы проблем, возникающих в правовой плоскости соприкосновения интересов Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам лесного экспорта, и предложены возможные модели административно-правового обеспечения согласования интересов в рассматриваемой сфере;
- разработан принципиально новый подход к исследованию механизма административно-правового регулирования, в связи с чем введена новая категория "институциональные основы административно-правового регулирования" и дано ее теоретическое обоснование. Определены элементы, составляющие институциональную основу административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов;
- обоснована необходимость активного включения институтов общественной самоорганизации в процесс регулирования отношений, связанных с ведением лесозаготовительной и экспортной деятельности, и определены формы подобного участия;
- проанализированы типологические особенности и дана классификация видов административных правонарушений в сфере экспорта лесоматериалов.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в следующем:
В работе проведен анализ имеющихся научных исследований по вопросам регулирования внешнеэкономической деятельностью, лесного комплекса, таможенного регулирования, в результате которого выявлены и обобщены отдельные теоретические аспекты применительно к сфере экспорта лесоматериалов.
Исследования носят научно-практический характер и могут быть применены при разработке нормативно-правовых актов, а также содержат реко мендации, направленные на повышение эффективности функционального взаимодействия организующих субъектов в сфере экспорта лесоматериалов.
В процессе исследования был выявлен потенциал различных по способу воздействия административных методов управления и определено их место в системе государственного регулирования. Предложения и выводы автора могут оказать помощь в формировании концепции государственного регулирования в сфере экспорта лесоматериалов, отвечающей требованиям обеспечения экономической и экологической безопасности государства и региона.
Некоторые положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов специальности 030501.65 "Юриспруденция".
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики в деятельности государственных органов в сфере позволяет автору представить на защиту ряд положений, выводов и предложений, направленных на совершенствование государственного регулирования:
1. Особенностью правового регулирования отношений в сфере экспорта лесоматериалов является наличие в нормативно-правовой базе множества кодифицированных законов, представляющих различные отрасли права (административного, гражданского, лесного, налогового, таможенного). Приведенное обстоятельство усложняет правовое регулирование, инициирует возникновение проблемы разграничения сфер регулирования нормами соответствующего законодательства. Разобщенность и несогласованность нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты лесного экспорта, требует проведения систематизации посредством внесения изменений и дополнений в действующее законодательство и (или) принятия системообразующего нормативно-правового акта. Правовую основу регулирования должен составлять федеральный закон "О государственном регулировании в сфере экспорта лесоматериалов в Российской Федерации" как акт высшей юридической силы, обеспечивающий прочную правовую защиту экономических и экологических интересов государства. Перспективные направления государственного регулирования в сфере экспорта лесоматериалов необходимо отражать в разработанной на уровне Правительства РФ Концепции лесоэкспортной политики РФ и конкретизировать в программах лесного экспорта Российской Федерации и отдельного субъекта РФ.
2. Выбор административно-правовой формы обеспечения баланса интересов Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам регулирования в сфере экспорта лесоматериалов зависит от объема правомочий субъекта РФ по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом, находящимся на территории региона. Диапазон правовых инструментов согласования интересов субъектов управления включает: формирование собственной правовой базы субъекта РФ путем принятия закона субъекта РФ "О регулировании отношений в сфере экспорта лесоматериалов на территории субъекта РФ"; заключение административных договоров между органами государственной власти РФ и субъекта РФ либо соглашений между отдельными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта РФ.
3. Институциональные основы административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов - совокупность принципов и явлений, которые отражают исторически сложившиеся социально-экономические устои общества, определяют и регламентируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации управленческих функций органами государственной власти, опосредуют формирование системы органов государственной власти в рассматриваемой сфере и методов регулирования общественных отношений. К ним относятся:
а) Целенаправленность как принцип, определяющий общую концепцию механизма административно-правового регулирования. В сфере экспорта лесоматериалов цель административно-правового регулирования заключается в формировании организационно-правовых условий развития экологически ответственной торговли лесоматериалами при соблюдении прин ципов устойчивого лесопользования и обеспечении выполнения правовых требований, предъявляемых к участникам осуществляемой деятельности
б) Принцип объективности, отражающий преемственность традиций административного управления.
в) Принцип сочетания централизации и децентрализации определяющий организацию и взаимодействие уровней управления. Планируемая ФАЛХ РФ децентрализация управления лесопользованием требует конкретизации полномочий органов государственной власти РФ и субъекта РФ в рассматриваемой сфере и дальнейшей детализации функций, распределяемых по уровням управления.
г) Принцип функциональной детерминированности организующих субъектов в сфере экспорта лесоматериалов.
д) Принцип информатизации. Оптимизация информационных потоков, обеспечивающих взаимодействие различных уровней управления, заключается в организации информационного взаимодействия между субъектами, вовлеченными в сферу регулирования лесным экспортом и концентрации информационных потоков на определенном уровне управления.
е) Общественная саморегуляция как явление, способствующее формированию общественных институтов, определяющих реализацию управленческих функций органами государственной власти РФ. Общественная саморегуляция проявляется и развивается в следующих направлениях:
- широкое привлечение общественности к рациональному использованию лесного фонда и противодействию нелегальному обороту лесоматериалов,
- стимулирование развития институтов общественной самоорганизации в форме: общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций; исследовательских центров, инновационных фондов;
- внедрение и развитие методов негосударственного регулирования, предусматривающее передачу саморегулируемым организациям части государственных функций по проведению лесной сертификации и аудита.
Видоизменение механизма административно-правого регулирования в соответствии с изложенной позицией требует внесения ряда дополнений в Лесной кодекс РФ.
4. Усилению взаимодействия организующих субъектов в сфере экспорта лесоматериалов будет способствовать уточнение функциональной направленности деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование лесным экспортом. Объективной необходимостью является усиление функции прогнозирования и планирования, реализованное на уровне субъекта РФ. Это потребует делегирования субъекту РФ полномочий по проведению локального мониторинга лесного фонда находящегося в границах субъекта РФ и внесения соответствующих изменений в ЛК РФ. Повышению эффективности реализации функции контроля и надзора за законностью оборота лесоматериалов и ведением экспортной деятельности будет способствовать усиление взаимодействия всех специально уполномоченных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере. Существенное значение при этом отводится функции координации, для реализации которой следует создать Межотраслевой координирующий орган по регулированию рынка лесных ресурсов в ДФО, имеющий в своей структуре Информационный центр и Центр изучения лесного товарного рынка.
5. Концепция государственного регулирования в сфере экспорта лесоматериалов определяется степенью открытости и глубиной регулирующего воздействия государства на ВЭД в РФ, состоянием лесного фонда, потребностями внутреннего и внешнего рынков, субъектным составом участников осуществляемой деятельности и базируется на применении следующих методов:
1) Методы прямого управляющего воздействия государства: разрешительные методы; лесная сертификация; лицензирование и квотирование экспорта лесоматериалов, проводимое с учетом требований ВТО; наблюдение за экспортом; таможенные формальности или технические барьеры.
2) Методы непрямого экономического воздействия, предполагающие использование государством различных стимулирующих мер по следующим направлениям: стимулирование развития экологически ответственной торговли лесоматериалами, экспорта продукции лесопереработки:
- установление взаимоувязанных уровней лесных и таможенных платежей базирующихся на принципе дифференциации показателей согласно модели "сырье - полуфабрикат - готовое изделие".
- применение налоговых и таможенных льгот для развития лесообрабатывающей промышленности, введение дифференцированной ставки НДС в зависимости от степени переработки лесоматериалов с выходом на нулевые показатели для готовых изделий.
- меры финансовой поддержки: предоставление грантов, экспортное кредитование (субсидирование через уполномоченные банки, возмещение части процентных ставок, долгосрочное кредитование).
6. Административные правонарушения в сфере таможенного регулирования экспорта лесоматериалов двуобъектны: кроме очевидного причинения экономического ущерба государству, опосредственно наносится вред лесному фонду как элементу окружающей среды. В этой связи необходимо ввести в КоАП РФ статью "Незаконный экспорт лесоматериалов". Под незаконным экспортом лесоматериалов следует понимать вывоз с таможенной территории Российской Федерации лесоматериалов, заготовленных с нарушением порядка, установленного нормами лесного законодательства, или (и) с нарушением порядка, определенного Таможенным кодексом РФ, валютным законодательством, а также с нарушением условий и льгот, предоставляемых при выполнении таможенного режима "экспорт", предусмотренных Налоговым кодексом РФ. Учитывая при этом потенциальную возможность причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, следует предусмотреть в отношении юридических лиц, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица применение административного наказания в виде "административное приостановление деятельности".
7. Ведение внешнеторговой и лесозаготовительной деятельности сопряжено с нарушением требований, предъявляемых к осуществлению предпринимательской деятельности, и обременено обязанностями уплаты налогов и сборов. Разработаны предложения по внесению изменений и дополнений в ряд статей КоАП РФ, ТК РФ, направленные на уточнение субъектного состава административных правонарушений; порядка представления сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, порядка привлечения экспертов и специалистов при проведении таможенного контроля; увеличения размера налагаемых штрафных санкций.
Основные результаты работы прошли апробацию в ходе научно-практических конференций различного уровня: межрегиональной научно-практической конференции "Обеспечение безопасности личности, общества, государства в Дальневосточном федеральном округе" (Хабаровск, Хабаровский военный институт ФПС РФ, 2003); международной научно-практической конференции "Япония и Россия: диалог и взаимодействие культур" (Южно-Сахалинск, СахГУ, 2003); международного симпозиума "Культурно-экономическое сотрудничество стран Северо-Восточной Азии" (Хабаровск, ДВГУПС, 2005); международной научной конференции творческой молодежи "Научно-техническое и экономическое сотрудничество стран АТР в XXI веке" (Хабаровск, ДВГУПС, 2005). Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора в рецензируемых журналах: "Закон и право" (2006, № 8), "Социальные и гуманитарные науки на Дальнем Востоке" (2006, № 1, 3).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Экспорт лесоматериалов как объект государственного регулирования и административного воздействия
Социально-экономическая сфера, к которой, несомненно, относится экспорт лесоматериалов, в условиях рыночной экономики не раз подвергалась активным преобразованиям. Краеугольным камнем в формировании концепции государственного управления стала проблема определения рациональных пределов вмешательства государства в данную сферу, что вызвало оживленную дискуссию как в теории государственного управления, так и непосредственно в правотворческой и правоприменительной практике. В разные периоды было характерно преобладание позиций от откровенно нигилистического отношения к управлению и признания только рыночных механизмов саморегуляции до допустимости некоторой степени вмешательства государства. Как результат, степень государственного регулирования то ослабляется, то возрастает, роль управленческих органов то признается, то отрицается, то расширяется спектр правового регулирования, то увеличивается оперативное воздействие. Рыночные преобразования в начале 90-х гг. привели к фактической ликвидации государственной монополии в сфере внешней торговли. Под давлением МВФ и ВТО российское правительство отменило все ограничения торговли, и Россия предстала перед мировым сообществом как страна со свободным лесным рынком. Лишь к середине 90-х гг. пришло понимание, что в условиях международного рынка для обеспечения конкурентоспособности не следует отказываться в полной мере от возможностей государственного управления. Такие колебания к противоположным полюсам регулирования экспортной деятельности во многом обусловлены и различными толкованиями самого принципа свободной торговли как характерной черты открытой экономики. Абсолютно открытой экономики в упрощенном понимании, то есть такой, в процессе функционирования которой без всяких ограничений происходило бы движение товаров через национальные границы, не имеет ни одна страна мира. Так, М. Р. Базоева, например, отмечает, что правительства зарубежных стран с рыночным типом хозяйства, исходя из национальных интересов, регулируют международный оборот ресурсов с помощью различных мер, включая и чисто административные.
Таким образом, приоритетом в государственном регулировании экспорта лесоматериалов должно стать поддержание той степени открытости внешней торговли, которая бы соответствовала международным стандартам и отвечала внутренним интересам государства и регионов. Успешная реализация данного принципа напрямую зависит от сбалансированности политики государственного регулирования в исследуемой сфере. Оно не предполагает прямого вмешательства государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов кроме случаев, когда эта возможность прямо предусмотрена правовыми актами. Государственное регулирование должно быть направлено на создание таких экономических, правовых и организационных условий функционирования рынка лесоматериалов, которые исключали бы сами предпосылки возникновения многочисленных правонарушений в данной сфере. В этом аспекте, как считает ряд авторов1, основная функция государственного регулирования выражается в установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий. Данную функцию дополняют всесторонним контролем за выполнением правовых требований, координацией и установлением общего направления деятельности участников правоотношений, определением и нормативным закреплением приоритетов и т. д.
Объектом регулирования в нашем случае выступают отношения, складывающиеся в весьма специфичной сфере - сфере оборота лесоматериалов, включая отношения, возникающие в процессе предоставления права лесопользования и вывоза лесоматериалов с таможенной территории РФ.
Достаточно широкий охват регулируемых отношений и многообразие организующих субъектов обуславливают терминологическую неясность в отношении предмета экспорта как в законодательном закреплении, так и в практическом применении. В нормативных актах упоминается об экспорте древесины (например, в постановлении Правительства РФ от 5 января 1999 г. "О дополнительных мерах государственного регулирования при заготовке, реализации и экспорте древесины ценных лесных пород"2), в таможенной статистике встречаются наименования и "древесина" и "лес" и "лесоматериалы", под которыми подразумевается, по сути, общий предмет экспорта. Подобные названия некорректны, поскольку "древесина" является элементом биологического строения дерева и не может быть самостоятельным предметом экспорта, тем более не может быть предметом экспорта "лес".
Представляется, что необходимо унифицировать терминологию в этой сфере и под предметом экспорта согласно положениям ГОСТ 17462-77 рассматривать лесоматериалы как материалы из древесины, сохранившие ее природную структуру и химический состав, получаемые из поваленных деревьев и (или) из их частей путем поперечного и (или) продольного деления. Естественные особенности предмета экспорта требуют особого воздействия государства на рассматриваемые отношения, поскольку основой формирования товарных ресурсов, направляемых на экспорт, является лесной фонд государства. В работах многих авторов: С. А. Боголюбова, О. С. Колбасова, С. В. Коростелева, О. И. Крассова, Н. Ф. Реймерса, А. С. Шейнгауза раскрываются исключительные функции лесного фонда. Во-первых, это экологическая, или биосферная функция. Во-вторых, экономическая функция, связанная с продуцированием экономически значимых сырьевых продуктов. В-третьих, социальная функция, связанная с укреплением здоровья человека, улучшением среды его обитания, предоставлением возможностей рекреации. Тем не менее, по признанию А. С. Шейнгауза, человечество рассматривает леса в первую очередь как источник уникального и незаменимого сырьевого ресурса - древесины - и наиболее экономически доступный объект лесного хозяйства1. Следует заметить, что цена на лесоматериалы определяется главным образом экономическими и политическими соображениями, спросом и предложением, в частности - конъюнктурой мирового рынка.
Правовое регулирование отношений в сфере экспорта лесоматериалов
Сфера правового регулирования в данном исследовании охватывает совокупность отношений, возникающих в процессе заготовки и вывоза с таможенной территории РФ лесоматериалов. Упорядочение указанных отношений объективно невозможно без использования правовых средств, поскольку в результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксированные в правовых нормах ориентиры для организации деятельности участников регулятивных отношений. Сущность правового регулирования, по признанию многих авторов1, заключается в процессе воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм. Характер регулирования правом отношений предопределяет специфику юридического воздействия на эти отношения или, другими словами, указывает на метод правового регулирования. Значительное внимание вопросам метода и способов правового регулирования уделил в своих трудах С. С. Алексеев где он признает, что главная особенность каждой отрасли - наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который во многом ориентирован на способы правового регулирования ,. Сочетание основных способов образует специфический метод правового регулирования -императивный или диспозитивный. Если императивный метод как бы вынуждает участников отношения вступать в юридическую связь, то диспозитивный связан с тем, что фактические действия участников, складывающиеся на этой основе отношения имеют приоритет перед юридическими установлениями. На преобладание того или иного метода решающую роль оказывают особенности регулируемых отношений. Нельзя не согласиться в нашем случае с мнением Б. Н. Габричидзе: "Аксиоматичным является положение, согласно которому для административно-правового регулирования характерна множественность методов регулирования, что объясняется многогранностью предмета регулирования" На взгляд автора, существующие в сфере экспорта лесоматериалов отношения можно (весьма условно) разделить на несколько обособленных блоков: внешнеэкономические отношения, возникающие в процессе осуществ ления государственного регулирования внешнеторговой деятельности в сфере лесного экспорта; лесные отношения (в аспекте влияния на формирование товарной структуры и динамики экспортных потоков лесоматериалов); отношения, возникающие в процессе оборота заготовленной древесины; таможенные отношения; налоговые отношения; отношения, опосредующие применение мер административной ответст венности за нарушения законодательства в сфере лесного экспорта. Важным элементом в системе правового регулирования рассматривае мых отношений являются международно-правовые акты. По целому ряду во просов, касающихся торговли товарами, Российская Федерация с февраля 1996 г. руководствуется положениями норм и правил Генерального соглаше ния по тарифам и торговле 1994 г. (ГАТТ-1994), разработанного ВТО (World Trade Organization). ГАТТ-1994 включает в себя соглашения по сокращениям тарифных барьеров в международной торговле и провозглашает право защи ты внутреннего рынка исключительно с помощью тарифных мер, линию на снижение ставок таможенных тарифов1. С 1 июня 1996 г. РФ присоединилась к ст. VIII Устава Международного валютного фонда (МВФ), в соответствии с которой Банк России отменил большую часть ограничений на операции по текущим счетам нерезидентов. Для российского Дальнего Востока наиболее привлекательными для развития лесного экспорта являются страны АТР. Совместно со странами - традиционными импортерами российского леса - в конце 90-х гг. создается правовая база торгово-экономических отношений. В 1998 г. Россия стала членом организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), Совета по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (СТЭС), Тихоокеанского экономического совета (ТЭС) и Ассоциации региональных администраций Северо-Восточной Азии (АРАСВА). Необходимо отметить активное участие Хабаровского края в проведении форумов по вопросам внешнеэкономического сотрудничества в сфере ресурсного экспорта. В подписанных Правительством РФ в 2000 г. Соглашении с Правительством КНР о сотрудничестве в совместном освоении лесных ресурсов, Соглашении с Правительством КНДР в 1999 г. продекларированы принципы рационального и неистощительного лесопользования. Действует постоянная Рабочая российско-китайская группа по освоению и использованию лесных ресурсов. Ее деятельность регламентируется Соглашением между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве в совместном освоении лесоматериалов. На третьем заседании рабочей группы, прошедшем в Хабаровске 16 июля 2003 г. рассматривались аспекты российско-китайского сотрудничества в сфере освоения и использования лесоматериалов, активизации приграничной торговли. Подписанный по итогам работы протокол определил, что кроме экспорта круглого леса Россия и КНР должны активизировать свои усилия в сфере глубокой переработки древесины.
Институциональные основы административно-правового регулирования в сфере экспорта лесоматериалов
В формировании концепции административного регулирования в конкретной сфере деятельности решающая роль отводится соотнесению выбранной парадигмы управления "институциональным основам" государства. Своим происхождением данная категория обязана терминам "институция" (от лат. institutio - наставление, обычай, порядок, принятый в обществе) и "институт" - термин, форма которого используется для обозначения каких-либо органов или учреждений. "Основы" же представляют собой: 1) источник, главное, на чем строится что-нибудь, что является сущностью чего-либо; 2) исходные положения чего-нибудь.
Российская юридическая наука не дает точного определения институциональных основ управления и, как правило, подразумевает под ними систему органов государственной власти, уполномоченных осуществлять регулирование общественными отношениями в рассматриваемой сфере. В этом случае можно говорить о понимании исследуемой категории в узком смысле. Однако уже сам термин "институт" предполагает более широкую трактовку. Наука государственного права рассматривает "институт" - как идею дела или предприятия, осуществляемую посредством придаваемых ей органов и длящуюся юридически в социальной среде (М. Ориу); предприятие, состоящее на службе идеи (Ж. Бюрдо); юридический порядок (С. Романо)1. Современной общественной наукой институт понимается как система взаимозависимых формальных правил и неформальных ограничений, совокупность которых определяет пространство выбора и рамки, пределы человеческой деятельности.2 Это означает, что понятие института не редуцируется к его составляющим, а является целостным. Как признает С. Г. Кирдина: "институты -это исторически устойчивые способы взаимодействия людей между собой в обществе, обеспечивающие выживание обществ, их целостность, а также непрерывность хозяйственной и политической деятельности субъектов"3.
В сфере административного права ряд ученых - Д. Галлиган, В. В. Полянский, 10. Н. Старилов обращают внимание на некоторые закономерности формирования институтов управления: "Административные институты ведут свою жизнь и вырабатывают свой стиль в зависимости от различных влияний, отношений с внешними институтами и оказываемого на них давления"4. Еще в XVIII в. французский мыслитель Ш. Л. Монтескье в произведении "О духе законов" выявил зависимость институционализации основных принципов и методов государственного управления от комплекса факторов и явлений. Под выражением "дух законов" он подразумевал совокупность всех тех социальных, экономических, политических, исторических, географических, этнических факторов, которые влияют на процесс законодательства и определяют природу и принцип государственного устройства у разных народов и в различные эпохи их социально-исторического развития5. Отечественная юридическая наука не дает исчерпывающего анализа всех особенностей и закономерностей формирования механизма управления в конкретно определенном обществе. Незначительно затрагивая эту тему, представители отдельных отраслей права обращаются лишь к психоэмоциональной сфере влияния, выделяя такое сравнительно новое понятие, как "национальный правовой менталитет". Ученые-административисты признают воздействие "особенностей социально-культурной сферы на стиль управления, на поведение людей в сфере управления, отмечается влияние специфики национальной психоло-гии и культуры на уровень организации и эффективность управления" . К явлениям и процессам, оказывающим существенное влияние на механизм управления Р. Р. Алиуллов, например, относит управленческий процесс и управленческую культуру, но определяет их в качестве общего фона, среды функционирования. Б. М. Лазарев, а впоследствии и Б. Н. Габричидзе, используя термин "институция" применительно к системе государственной власти, отмечают, что государственный орган - одна из разновидностей социального института, призванный представлять вовне публичные интересы и общественные потребности социальных групп . Тем самым авторы подчеркивают условность применения формулировки "государственная институция" только в отношении органов государственной власти и признают устанавливающее воздействие общественных институтов на сферу государственного управления. О влиянии общественных институтов упоминает и Г. В. Атаманчук4. Однако в целом следует согласиться с мнением Д. Галлигана о недостаточном уровне разработки данного вопроса в теории административного права: "То, как эти внешние факторы влияют на административную организацию - вопрос, которым исследователи только начинают заниматься"5. В частности, недостаточное внимание уделяется изучению влияния на модель механизма регулирования сложившихся общественных институтов и только формирующихся; особенности институционализации в сферах конфликтных отношений между субъектами, обладающими антагонистическими интересами, отсутствует теоретическое обоснование дефиниции "институциональные основы".
Функциональная направленность деятельности организующих субъектов в сфере экспорта лесоматериалов
Выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных, составляет сущность управления в системах с регулируемыми неоднородными общественными отношениями и между несоподчиненными субъектами.
Для управленческой практики существенное значение имеет классификация функций управления. Однако в связи с тем, что нет четкого критерия такой классификации, решается эта задача неоднозначно. Наиболее распространенной является классификация функций по содержанию выполняемых работ. По этому признаку А. П.Коренев1, например, выделяет: общие функции управления, присущие всей системе управления в целом и отдельным ее элементам; специальные функции управления, обеспечивающие организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности; обеспечивающие функции управления, обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций. К общим функциям он относит учет, анализ, прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, контроль. А. П. Алехин, обращая внимание на происшедшие преобразования в обществе, отмечает, что в большей степени претерпевают изменения функции органов государственного управления. В связи с этим среди функций на первое место выступают прогнозирование, координация, регулирование и контроль. Зна-чение планирования как функции управления ослаблено . Нельзя не согласится с мнением А. П. Алехина, утверждающего, что отказ от планирования вообще - грубейшая ошибка. Планирование и прогнозирование для экспортно ориентированных сырьевых отраслей в условиях рыночной экономики -объективная необходимость. Придерживаясь изложенной позиции, и будем рассматривать функциональное взаимодействие субъектов управления в исследуемой сфере. Как отмечалось не раз, серьезные институциональные проблемы лесного экспорта вызваны отсутствием единого организующего управляющего субъекта. Функции управления рассредоточены среди множества ведомств в сфере управления лесопользованием и внешнеторговой деятельностью. Административная реформа и последующая реструктуризация органов исполнительной власти, проведенная в соответствии с указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 3141, отразилась не только на распределении функций между министерствами и ведомствами, но и трансформировала схему взаимодействия между субъектами управления различного уровня. Необходимо отметить, что реформированию неоднократно подвергалась как структура управления лесным хозяйством, так и внешнеэкономической деятельностью. В послеоктябрьский (с 1917 г.) период управление лесами в стране реорганизовывалось более двадцати раз. До 1947 г. управление лесами было рассредоточено между многими министерствами и ведомствами, между основными лесофондо-держателями и лесозаготовителями (Минлеспромом, Министерством путей сообщения, Главлесоохраной). С 1947 г. функции управления лесами были изъяты из ведения лесозаготовительных организаций и сосредоточены в одном органе в лице специально учрежденного для этих целей Министерства лесного хозяйства СССР. Экспорт лесоматериалов на Дальнем Востоке регулировали два внешнеторговых объединения Министерства внешней торговли СССР - "Экспортлес", являющийся генеральным поставщиком древесной продукции на международный рынок, и "Дальинторг". В 1991 г. Министерство лесного хозяйства было объединено с Минприроды. Однако уже через год управление лесами было возвращено федеральному лесному органу . Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. Федеральная служба лесного хозяйства России была упразднена, а ее функции по осуществлению государственного управления в сфере использования и охраны лесов переданы Министерству природных ресурсов России, где были созданы Департамент лесного хозяйства и входящая в его структуру лесная охрана. Структура управления внешнеторговой деятельностью подвергалась похожим преобразованиям. С мая 1998 г. после упразднения Министерства внешних экономических связей и торговли РФ его функции неоднократно передавались другим ведомствам и, наконец, в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. были перераспределены между двумя новыми федеральными органами исполнительной власти. В результате использованием и экспортом леса продолжали заниматься еще несколько ведомств - Минпромнауки, Министерство экономического развития России. Таможенное регулирование экспорта осуществлял ГТК России.
Несомненным достоинством административной реформы 2004 г. является реализованная на федеральном уровне концепция разграничения функций разработки государственной политики и нормативно-правового регулирования с функциями управления и надзора за соблюдением требований законодательства. В соответствии с указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 14 ноября 2005 г.) функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, воспроизводства, охраны и управления лесного фонда переданы Министерству природных ресурсов РФ. В ведении МПР РФ2 находятся Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование внешнеторговой деятельности, является Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ РФ)3. Изначально часть функций таможенного регулирования были переданы в ведение МЭРТ РФ, но впоследствии были сохранены за ФТС РФ. Преобразованная Федеральная таможенная служба России4 выделилась из МЭРТ в качестве самостоятельного органа. Более подробно объем полномочий реорганизованных органов исполнительной власти в области регулирования экспорта лесоматериалов приведен в (приложение 8).
Подобное разграничение полномочий на федеральном уровне, однако, не привело к детализации и конкретизации функций управления на региональном уровне и не способствует реализации таких важнейших функций в сфере экспорта лесоматериалов, как прогнозирование и планирование. В аналитической записке, представленной Всемирным банком1, отмечается, что "ключевым элементом государственного управления в лесном секторе является планирование лесопользования".
