Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Содержание административно-правовых отношений в структуре банковского права 13
1. Банковское право как комплексная отрасль российского права 13
2. Понятие, признаки и юридическое значение административно-правовых отношений 32
3. Сущность и специфические черты административно-правового регулирования в системе банковского права 50
4. Организационно-правовые принципы банковского права и банковской системы 66
5. Публично-правовые источники банковского права 81
6. История формирования системы административно-правового регулирования в банковском праве 102
ГЛАВА 2. Особенности метода и пределов административно-правового регулирования в банковском праве 117
1. Особенности административно-правового регулирования банковских отношений 117
2. Пределы административно-правового регулирования банковских отношений 151
3. Проблемы реализации административно-правовых отношений в банковской сфере 176
4. Основные направления улучшения административно-правового регулирования банковских отношений 200
Заключение 212
Нормативные акты 217
Судебная практика 227
Специальная литература 234
- Понятие, признаки и юридическое значение административно-правовых отношений
- Организационно-правовые принципы банковского права и банковской системы
- Особенности административно-правового регулирования банковских отношений
- Основные направления улучшения административно-правового регулирования банковских отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время основным направлением государственной политики является реформирование системы федеральных органов исполнительной власти в целях повышения эффективности государственного управления экономикой страны.
Без уделения огромного внимания управлению и регулированию отдельных отраслей экономики трудно поддержать их устойчивость и обеспечить развитие как целостных систем. Сказанное в полной мере относится и к денежно-кредитной, и к банковской сфере. Организация управления в банковской сфере имеет свои особенности.
Коммерческие банки, представляя в наши дни широкую сеть кредитных учреждений, осуществляют привлечение и размещение привлеченных денежных средств физических и юридических лиц. Тем самым они являются специфическими юридическими лицами, в деятельности которых переплетаются частно-правовые и публично-правовые интересы. Государство заинтересовано в обеспечении стабильности их работы. В защите тем самым не только самих банков и их учредителей, кредиторов, но и всего общества в целом.
Особая природа коммерческого банка требует разработки специального инструментария, адекватно отражающего специфику его положения: с одной стороны, как частного предпринимателя, действующего на свой страх и риск с целью получения прибыли и строящего свои взаимоотношения с клиентами на основе свободы договора и автономии воли его участников, с другой стороны, как специализированной организации, на которую возложено выполнение ряда публичных функций, не свойственных другим участникам предпринимательских отношений.
Данную специфику, безусловно, должны знать и учитывать государственные органы при принятии ими управленческих решений.
В указанном аспекте несомненный исследовательский интерес представляет проблематика, связанная с организацией и осуществлением государственного управления банковской системой, с анализом юридических средств, используемых в подобных случаях с оценкой их эффективности.
В первую очередь огромную роль здесь играют нормы административного права как нормы, регулирующие основы государственного управления банковской системой.
В диссертационном исследовании акцент сделан на ключевых вопросах, раскрывающих суть административно-правового регулирования банковской сферы. Сюда в первую очередь, относятся особенности построения банковской системы Российской Федерации, ее характеристика, системообразующие правовые принципы, особенности правового статуса субъекта управления.
Тема диссертации в настоящее время представляется актуальной, потому что недостатки в правовом регулировании административно-правовых (управленческих) отношений в банковской сфере негативно сказываются на эффективности денежно-кредитной политики Российской Федерации, системы расчетов и платежей, инвестиций в производственную сферу путем кредитования хозяйствующих субъектов.
Поскольку банки занимают одно из центральных мест в рыночной структуре страны и выступают связующим звеном между различными экономическими субъектами не только внутри страны, но и с зарубежными партнерами, наличие соответствующего государственного регулирования, контроля и надзора, эффективной правовой основы, определяющей задачи и направления деятельности банковской системы, имеет огромное значение.
Степень научной разработанности темы. В юридической науке проблема административно-правового регулирования в банковском праве не изучалась, что во многом объясняется новизной данной отрасли права.
Отсутствие научных работ, посвященных непосредственно административно-правовым отношениям в банковской сфере предоставляет возможность проведения специального комплексного анализа вышеуказанных вопросов.
Значительный интерес для раскрытия темы настоящей работы представляют исследования в области общей теории государства и права, а также теории государственного управления и науки административного права: Ю. С. Адушкина, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, 3. А. Багишаева, Д. Н. Бахраха, Д. В. Винницкого, С. А. Голубева, И. С. Гуревича, В. М. Карельского, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. В. Малько, В. М. Манохина, Н. И. Матузова, Д. М. Овсянко, В. Д. Перевалова, Г. И. Петрова, М. И. Пискотина, Ю. Н. Старилова, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, А. В. Турбанова, Р. О. Халфиной, В. Н. Хропанюка.
Помимо указанных авторов в диссертации использовались исследования ученых в области финансового и банковского права: М. М. Агаркова, А. Г. Братко, А. Ю. Викулина, Я. А. Гейвандова, Н. Ю. Ерпылевой, Л. Г. Ефимовой, М. В. Карасевой, А. Курбатова, Л. А. Новоселовой, О. М. Олейник, Е. Н. Пастушенко, Е. А. Ровинского. Г. А. Тосуняна, А. М. Экмаляна, Н. Д. Эриашвили.
Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов Е. А. Алисова, А. М. Асадова, М. П. Березиной, С. В. Виноградова, В. А. Гирфанова, С. А. Голубева, А. А. Гришковца, С. К. Дубинина, С. Ильясова, Ю. Д. Крючкова, Т. Н. Лобановой, В. А. Мальцева, Е. А. Нестеренко, И. С. Попова, С. В. Пыхтина, А. М. Розенберга, С. В. Рыбакова, А. Е. Самсоновой, А. В. Турбанова, А. А. Фетисова, рассматривающих преимущественно смежные с настоящей темой исследования вопросы.
Объект диссертационного исследования - административно -правовые отношения, складывающиеся в банковском праве, их сущность и специфические черты, особенности метода и пределы административно-правового регулирования.
Предмет исследования - теоретические основы и нормативные правовые акты, регулирующие управленческую деятельность в банковской сфере, а также практическая деятельность участников адхминистративно-правовых отношений, в том числе Банка России, иных органов исполнительной власти, кредитных организаций.
Цель исследования - комплексный анализ проблем административно-правового регулирования отношений в банковском праве, теоретическая разработка проблем, связанных с определением сущности, содержания и правовой природы данных отношений, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию управления банковской системой Российской Федерации. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
1. Определить понятие и сущность банковского права как комплексной отрасли права.
2. Определить понятие банковской системы; охарактеризовать особенности правового статуса Банка России как органа управления банковской системой, ее системообразующего элемента; исследовать его управленческие функции.
3. Исследовать организационно-правовые принципы построения действующей банковской системы с позиции общей теории управления, теории государственного управления и административного права, а также принципов деятельности банковской системы Российской Федерации.
4. Проанализировать нормативно-правовую базу, регламентирующую государственное управление банковского дела; выделить сущность и специфические черты административно-правового регулирования в банковском праве.
5. Провести анализ пределов административно-правового регулирования банковских отношений.
6. Выделить проблемы административно-правовых отношений в банковской сфере.
7. Изучить правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и судебную практику арбитражных судов и судов общей юрисдикции по спорам, возникающим в банковской деятельности; сформулировать на ее основе предложения по совершенствованию деятельности Банка России как органа управления банковской системой.
8. Выработать рекомендации по совершенствованию административно- правового регулирования в банковской сфере; внести предложения по упорядочению и унификации правоприменительной практики в исследуемой области.
Методологические и теоретические основы исследования. При решении поставленных задач в диссертационном исследовании использовались следующие методы: диалектический, системный, исторический, абстрагирования, анализа и синтеза, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные акты различных уровней, правовые акты Банка России и федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также комплексным исследованием административно-правового регулирования общественных отношений в банковской сфере. Новизна научно-теоретического подхода к рассмотрению поставленных в диссертации вопросов выражается в круге выделенных проблем и противоречий, в предложенных подходах к их разрешению, а также в полученных результатах. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствования управления банковской системой Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование банковской деятельности образует комплексную отрасль права - банковское право. Проблемы правового регулирования банковского дела возникают в связи с коллизиями норм права (конституционными, гражданско-правовыми, административными, финансовыми, уголовными), одновременно регулирующими общественные отношения, возникающие в ходе осуществления банковской деятельности. Задачей государственного регулирования является определение «основной», приоритетной отрасли права, которая выступит «правовым фоном», определяющим признаком для применения норм иных отраслей права при регулировании тех или иных отношений, возникающих между Банком России и органами исполнительной власти, Банком России и кредитными организациями, кредитными организациями друг с другом, кредитными организациями с клиентами: физическими и юридическими лицами, клиентами кредитных организаций друг с другом.
2. Банк России является органом государственной власти специальной компетенции, осуществляющим управление банковской деятельностью, но не входящим в систему федеральных органов исполнительной власти. Такой вывод можно сделать на основе анализа норм действующего законодательства, правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации и судебной практики. В целях повышения эффективности деятельности Банка России в денежно-кредитной и банковской сферах необходимо закрепить данное положение о его статусе на уровне федерального закона - в законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон о Банке России).
3. Для осуществления поставленных перед ним задач Банк России должен обладать реальной, а не декларируемой независимостью от иных органов исполнительной власти, в том числе в смежных сферах управления. Такая независимость Банка России может быть реализована только путем законодательного урегулирования (на уровне федерального закона) форм
взаимодействия указанных органов с обязательным использованием теоретических наработок науки административного права: разработки порядка и форм согласования, совместного принятия решений, консультаций, проведения совместных заседаний, совместной подготовки правовых актов.
4. Необходимо квалифицировать складывающиеся на практике общественные отношения по управлению банковской деятельностью как административно-правовые, несмотря на то, что исходя из признаков административных правоотношений, выработанных теорией административного права, исследуемые управленческие отношения к таковым большинством ученых не относятся. Такая квалификация позволит:
- в целях совершенствования государственного управления банковской деятельностью использовать общетеоретические разработки административного права;
- защитить участников правоотношений - кредитные организации и их клиентов и вкладчиков в управленческих отношениях с участием Банка России, путем применения по аналогии административно-правовых норм об ответственности органа управления за принимаемые решения и правовые акты в случае пробелов в банковском законодательстве;
- использовать институты административного права об обжаловании действий и решений государственных органов и их должностных лиц, признания правовых актов органов управления не соответствующими законодательству и недействительными при дальнейшем совершенствовании банковского законодательства.
5. Банковская система - это закрытая систе ма, количество участников в ней строго ограничено целью сохранения системного интереса. Принимая во внимания данный фактор, на законодательном уровне должны быть закреплены строгие и четкие правила вхождения в систему (регистрация, лицензирование кредитных организаций, требования к учредителям и руководителям), правила существования в системе (единые стандарты
банковской деятельности, экономические нормативы банковской деятельности, учет и отчетность, правила проведения проверок и т. д.), особые правила выхода из системы (особые процедуры ликвидации и банкротства кредитных организаций).
6. Учитывая необходимость унификации и приведения к единообразию деятельности субъектов, составляющих банковскую систему, а также для повышения эффективности управления банковской деятельностью необходимо совершенствовать законодательную технику при подготовке и принятии правовых актов Банка России: определить понятийный и категориальный аппарат, использовать только предназначенные для конкретных управленческих решений формы правовых актов, разработать процедурные нормы о порядке подготовки, согласования, принятия, подписания правовых актов Банка России. Причем учитывая публично-правовой статус Банка России это необходимо закрепить в Законе о Банке России.
7. В связи с потребностью в ряде случаев оперативного вмешательства Банка России в деятельность банковской системы необходимо сохранить для использования в практике такую форму правового акта, отрицаемую наукой административного права, как телеграммы Банка России, ограничив их использование конкретными специально оговоренными в законодательстве случаями, разработать порядок их доведения до тех объектов управления, которым они предназначены.
8. Требуется путем использования административно-правовых методов максимально формализовать банковскую деятельность по тем банковским операциям, которые осуществляются банками как участниками банковской системы: например расчетные правоотношения, их формы, применяемые виды платежных документов и т. д. Документы, опосредующие такие правоотношения, должны толковаться участниками оборота только согласно их буквальному толкованию. Данные правила должны быть разработаны Банком России с учетом требований гражданско-правового и финансового законодательства, но в любом случае позволять кредитным организациям взыскивать с Банка России убытки, понесенные в связи с ненадлежащим исполнением гражданско-правовых обязательств перед своими клиентами и вкладчиками в случае выполнения письменных разъяснений Банка России или признания данных правил не соответствующими действующему законодательству в судебном порядке.
9. Случаи наделения кредитных организаций административными полномочиями должны быть ограничены только возможностью выявлять административные правонарушения с дальнейшей передачей материалов в территориальные учреждения Банка России как государственного органа, наделенного правом применять меры государственного принуждения, в том числе и привлекать правонарушителей административной ответственности в порядке предусмотренном административно-процессуальным законодательством.
10. Учитывая специфику банковской деятельности необходимо сохранить несвойственную административно-правовым отношениям возможность их «планировать», корректировать на следующий год. Экономические отношения в банковской сфере - это не статичные и развивающиеся в динамике общественные отношения. Степень их администрирования и вмешательства государства в банковскую деятельность зависит от государственной экономической (денежно-кредитной) политики на соответствующий период. Предусмотренная Законом о Банке России возможность разрабатывать и представлять на утверждение Государственной Думы основные направления единой государственной денежно-кредитной политики позволяет своевременно и оперативно совершенствовать управление банковской деятельностью и внедрять новые разработки науки административного права в области государственного управления.
11. Огромный массив принимаемых Банком России нормативных актов требует разработки административно-процедурных норм, регулирующих порядок их разработки, согласования, принятия, регистрации в Минюсте РФ, повышения качества их категориального и понятийного аппарата, разработки процессуальных норма о возможности их обжалования в судебном и административном порядке.
12. Эффективность государственного управления банковской деятельности можно повысить путем законодательного разграничения компетенции Банка России и иных органов исполнительной власти, в том числе определением порядка и принципов разрешения коллизионных споров о компетенции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при совершенствовании законодательства о Банке России, о банках и банковской деятельности, при подготовке постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; подготовке и пересмотре правовых актов Банка России; в ходе дальнейшего реформирования банковской системы Российской Федерации как в целом, так и ее основных структурных элементов - Банка России и кредитных организаций в отдельности; а также в процессе преподавания в вузах курса «Банковское право», «Административное право», в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов экономических и юридических специальностей.
Апробации и внедрение результатов исследования. Апробация результатов настоящего диссертационного исследования осуществлена путем публикации статей, рассмотрения и одобрения диссертации на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения, списка нормативных актов, судебной практики и использованной литературы.
Понятие, признаки и юридическое значение административно-правовых отношений
В настоящем параграфе сделана попытка выделить наиболее общие и признанные многими учеными понятие и признаки административно-правовых отношений. В последующих разделах будут рассмотрены сущность и специфические черты административно-правового регулирования конкретно касающиеся банковской деятельности.
Для того чтобы определить понятие административно-правового отношения, надо вскрыть его сущность. Сущность административно-правового правоотношения - это его главные признаки, которые делают его тем, что оно есть.
В современной науке административного права на сегодняшний день сложилось достаточно устоявшееся понятие административно-правовых отношений, их признаки и юридическое значение.
Административно-правовые отношения составляют один из важнейших элементов механизма административно-правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти, или в сфере управления. Являясь разновидностью правовых отношений, складывающихся в различных областях государственной жизни, они выражают все основные признаки любого правоотношения. (1). Для них характерна первичность административно-правовых норм, так как административно-правовое отношение представляет собой результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение соответствующей административно-правовой нормы. Именно в силу этого общественное отношение приобретает юридическую форму, то есть становится правовым. 1 (2). При этом административно-правовая норма соответствующим образом (предписание, запрет) регламентирует действия (поведение) сторон регулируемого общественного отношения. (3). Административно-правовая норма обеспечивает соответствующую корреспонденцию взаимных прав и обязанностей этих сторон, а также и их юридическую ответственность за несоответствующее требованиям правовой нормы поведение. Содержание административно-правовых отношений изменялось на протяжении истории российского административного права в связи с развитием таких понятий как: «государственная власть», «администрация», «исполнительная власть» и «исполнительно-распорядительная деятельность». Тем не менее, отмечалось, что административно-правовые отношения организационные, по крайней мере, в своей преобладающей части и такой характер обусловлен содержанием исполнительной власти как организующей силы государства1. Сущность организационных отношений, при сравнении с другими правовыми отношениями, в их предназначении и цели. Организационные отношения сами по себе не существуют, а выполняют строго служебную роль. В этом, и только в этом смысл их существования.
Административно-правовое отношение имеет ряд особенностей, которые могут служить основой для их отграничения от других видов правоотношений. Естественно, что эти особенности обусловлены, прежде всего, той сферой, в которой они возникают, изменяются и прекращаются. Причем, они достаточно существенны, так как оказывают на природу административно-правовых отношений определяющее влияние.
Мы присоединяемся к определению понятия административно-правовых отношений как урегулированных административно-правовой нормой управленческих общественных отношений, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой2.
Особо подчеркивается одна из существенных особенностей административно-правовых отношений, а именно то, что они представляют собой не любое общественное отношение, а управленческое, получившее юридическую, в данном случае - административную окраску, потому что в этих отношениях выражен государственный интерес, то есть практически реализуются задачи и функции государства1.
Уже одно это обстоятельство напоминает об особой сфере их возникновения (механизм функционирования исполнительной власти), о специфике средств административно-правового регулирования (ИхМперативность и односторонность волеизъявления субъектов управления), о содержании самих административно-правовых норм и т. д. Иначе говоря, в административно-правовом отношении прямо находят свое выражение особенности как предмета, так и метода административного права. В литературе выделяются следующие особенности административно-правовых отношений: 1. Административно-правовые отношения в отличие от иных правовых отношений (прежде всего, гражданско-правовых) являются властеотношениями2, то есть построенными на началах "власть -подчинения", для них характерно отсутствие юридического равенства сторон. Данный признак предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности: административно-правовое отношение невозможно без участия в нем соответствующего представителя исполнительной власти.
Организационно-правовые принципы банковского права и банковской системы
Организационно-правовые принципы построения банковской системы - это руководящие идеи, характеризующие ее содержание, сущность и назначение в обществе.
Принципы банковской системы обусловлены характером общественных отношений, на которых базируется определенная система хозяйствующих субъектов. Это значит, что каждая система общественных отношений регулируется не произвольно, а в соответствии с объективными требованиями, которые в ней отражаются и составляют ее сущность.
Как социально-экономическая система банковская система имеет собственные организационно-правовые принципы, которые отражают основные положения, закрепленные в нормативных актах, признанные и охраняемые государством.
Комплексный характер банковских правоотношений предопределяет и принципы отраслей, на основе которых формируются организационно-правовые принципы банковской системы.
Банковская деятельность является одним из видов предпринимательской деятельности, в связи с этим право, регулирующее эту деятельность, детерминируется принципами двух типов: 1) являющимися общими для предпринимательской деятельности в целом; 2) являющимися специфичными для банковской деятельности. К принципам первой группы Г. А. Тосунян относит те принципы, которые определяют конституционный статус субъектов предпринимательской (а значит и банковской) деятельности. По нашему мнению, это слишком узкий подход к пониманию данной категории принципов. Эти принципы устанавливают основы экономической системы Российской Федерации. И хотя они являются частью основ конституционного строя и представляют собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, который в научной литературе получила название "экономической конституции", свое развитие данные положение получили в нормах гражданского законодательства и носят межотраслевой характер. К числу принципов данной группы относятся: - принцип неприкосновенности собственности; - принцип свободы экономической (банковской) деятельности; - принцип поощрения конкуренции и запрещения монополизации; - принцип осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве. - принцип паритета (гармонизации) интересов всех субъектов банковского права Вторая группа принципов определяет порядок построение, функционирования и развития банковской системы РФ. Принципы второй группы подразделяются на две подгруппы: - принципы организационно-правового построения и развития банковской системы РФ; - принципы, определяющие порядок осуществления банковской деятельности в процессе функционирования банковской системы. Рассмотрим подробнее принципы второй группы, которые обусловлены административно-правовым регулированием в банковской сфере. Банковская деятельность - особый вид деятельности, которая может быть реализована только в рамках специально созданной для этого системы. В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности представляют собой систему, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения единым правилам ведения операций, опоры на центр с его функциями, объединяющими деятельность системы. Учитывая неразрывную связь между банковской деятельностью и банковской системой, можно заключить, что оба этих явления не существуют одно без другого.1 Банковская система России - один из важнейших элементов ее финансовой системы. Вообще, постановка вопроса о понятии и структуре банковской системы вызвана практическими и теоретическими обстоятельствами. В теоретическом плане уяснение понятия "банковская система" дает возможность очертить ту внешнюю среду, в которой находится конкретный банк, определить его зависимость от этой среды и возможности их взаимного влияния, затем уяснение состояния банковской системы дает возможность определить типы и виды связей внутри этой системы, возможности его совершенствования и т. д. При описании банковской системы целесообразно исходить из понятия социальной системы, под которой обычно понимается некоторое множество разнообразных институтов и учреждений, находящихся во взаимодействии, определяемом их ролевыми функциями и внешней средой. Само выделение понятия системы означает относительно высокую интеграцию выделенной группы элементов, их взаимную зависимость и некоторую закрытость или специфичность но отношению к внешней среде. Правовое оформление системы включает в себя: - наличие единой правовой основы и упорядоченных средств правового регулирования; - сопоставимый правовой статус отдельных элементов системы; - правовая регламентация разнообразных связей между элементами, диктуемых соображениями экономической целесообразности и правовой непротиворечивости; - наличие и согласование правил и обычаев делового оборота, на основах которого функционируют элементы системы, обеспечивающие определенный уровень их соблюдения; - правовые последствия выхода каждого отдельного звена из правовых связей, создающих единство системы1. Одним из элементов единой правовой основы банковской системы составляют ее организационно-правовые принципы.
Принципы, входящие в рассматриваемую группу, в современных условиях имеют различную степень выраженности, "вогающенности в жизнь". Это связано с тем, что банковская система России во многом находится еще в стадии становления и окончательно не сформировалась. Поэтому отдельные из рассматриваемых ниже принципов представляют собой некий идеал, к достижению которого надо стремиться. Тем не менее, каждый из этих принципов имеет концептуальное значение для дальнейшего развития банковской системы и, соответственно, должен найти свое отражение в банковском законодательстве.
Как уже было указано выше, данный принципы можно разделить на принципы создания и построения банковской системы и принципы, определяющие порядок осуществления банковской деятельности в процессе функционирования банковской системы.
Особенности административно-правового регулирования банковских отношений
Денежно-кредитная сфера и банковская деятельность являются одной из сфер экономики, требующей управления и регулирования со стороны государства.
Государственно-властное регулирование организации и деятельности финансов и денежно-кредитного оборота не может быть организованно и не в состоянии функционировать без использования метода императивных предписаний (императивного метода правового регулирования, административно-правового метода1).
Однако в принципе единый метод административно-правового регулирования в сфере банковского права имеет достаточно яркие и характерные особенности, которые не позволяют однозначно уложить возникающие в регулируемой области, несомненно, управленческие общественные отношения в общепринятые рамки административно-правового хметода регулирования.
Для удобства и ясности исследования разделим выделенные особенности на следующие группы. Первую группу составляют особенности правового статуса субъектов административно-правовых отношений в банковской сфере.
В сфере денежно-кредитной и банковской деятельности субъектами государственного управления и регулирования, контроля и надзора, (являющимися субъектами административно-правовых отношений) наряду с органами исполнительной власти выступают органы не являющиеся таковыми и не входящие в структуру и систему органов исполнительной власти.
Как уже было показано в первой главе настоящей работы, системообразующий и центральный орган управления, контроля и надзора за деятельностью в денежно-кредитной и финансовой сфере - Центральный банк Российской Федерации (Банк России) не является органом исполнительной власти . Более того, согласно положениям Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 75) свои основные функции (по защите и обеспечению устойчивости рубля) осуществляет независимо от других органов государственной власти.
С момента приятия Закона о Банке России в 1990 году и до сих пор не утихают споры среди ученых-правоведов о правовой природе и правовом статусе Центрального банка, так как то положение Центрального банка, которое закреплялось специальными законами о нем, не позволяли дать достаточно определенный и уверенный ответ.
Неопределенность статуса и правового положения Банка России «исправила» судебная практика1 и научная доктрина2.
В настоящее время однозначно сложился вывод о том, что Центральный банк Российской Федерации - это орган государственной власти , выполняющий одну из исключительных федеральных функций, для чего наделен полномочиями на применение мер государственного принуждения, не входящий в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляющий свои полномочия независимо от них. С указанной позицией нельзя не согласится.
Однако хотя Центральный банк Российской Федерации по правовому статусу не является органом исполнительной власти, поскольку подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, по характеру его деятельности Центральному банку Российской Федерации свойственны элементы организации управления в подведомственной сфере. В указанном аспекте актуальным является использование теории административного права по проблеме обеспечения законности и государственной дисциплины4.
В отличие от других федеральных органов государственной власти Банк России является юридическим лицом (гл. III Закона о Банке России), имеет уставный капитал (гл. II Закона о Банке России), ведет годовую финансовую отчетность (гл. V Закона о Банке России) уплачивает налоги и сборы в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч. 2 ст. 26 Закона о Банке России), имеет право осуществлять банковские операции и сделки (гл. VIII Закона о Банке России), ежегодно подвергается аудиторской проверке (гл. XV Закона о Банке России).
Указанные особенности статуса Банка России обусловлены тем, что для достижения основных целей своей деятельности ему необходимо осуществлять операции и сделки, которые внешне имеют коммерческий характер1. Например, в соответствии со ст. 41 Закона о Банке России купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке осуществляется Банком России не для получения прибыли, а для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег2.
Тот факт, что Банк России не относится к органам исполнительной власти, не означает отсутствие у него административных полномочий в соответствующей сфере и соответствующих средств государственного принуждения для их реализации.
Основные направления улучшения административно-правового регулирования банковских отношений
Проведенный анализ действующего законодательства о банковской деятельности и складывающейся судебной практики, проблем, возникающих в процессе регулирования банковской деятельности, показывает необходимость внесения изменений в регулирование банковских правоотношений в банковской сфере.
Большой круг разнообразных аспектов административно-правового регулирования банковской деятельности, требующей совершенствования: - проблемы реформирования правового положения Центрального банка РФ, его функций, правовых форм их реализации, правовых форм взаимодействия с коммерческими банками; - проблемы формирования и реализации принципов построения банковской и резервной системы страны и использования в этой связи зарубежного опыта; - проблемы компетенции коммерческих банков и ее соотношения с общей компетенцией предприятий и иных хозяйствующих субъектов, а также возможность осуществления банковских операций небанковскими финансовыми образованиями, разграничения понятий "банк" и "иные кредитные учреждения"; - проблемы правового положения банковских объединений и их компетенции, в частности возможности таких объединений сочетать функции банков с деятельностью запрещенной банками, коммерческого и некоммерческого характера их деятельности; проблемы сочетания публичных и частных интересов во взаимодействии банков и клиентов, в частности признания публичного характера договора банковского счета. Поскольку современная российская кредитно-банковская система находится еще в стадии формирования, некоторые корректировки ее структуры и функций неизбежны, прежде всего на уровне Центрального банка РФ.
Основная дискуссия сводится к следующему: сохранить ли в России централизованную банковскую систему, управляемую федеральными государственными органами, или передать часть государственных полномочий некоммерческим объединениям кредитных организаций.
Практика рыночных реформ в стране показывала, что многие общественно значимые задачи невозможно решать вне государственно правового механизма. В особенности это касается денежно-кредитной сферы. Однако важно не переступить ту грань, за которой государственное регулирование переходит в свою противоположность - управление экономикой исключительно административными методами. В то же время необходимо проявлять крайнюю осторожность и не допустить полного перехода к гражданско-правовым средствам государственного воздействия на экономику.
Примером цивилистического подхода к перспективам государственного регулирования являются идеи создания саморегулируемой и самоуправляемой, «децентрализованной» банковской системы в России. Для этого якобы в соответствии с правилами о конкуренции, предполагается «ограничить монополизм Банка России» по регулированию банковской деятельности. Как представляется, подобный подход имеет больше политический, чем экономический или юридический характер. С точки зрения права к государству или его органам термин монополизм вообще не может быть применен. Любое государство по определению является монополистом в сфере регулирования общественных отношений на своей территории, и это его право является неотъемлемым признаком государственного суверенитета. Поэтому в сфере государственного управления в отношении государственных органов вряд ли применимы такие понятия как «монополизм» или «конкуренция»1.
Вопреки сложившемуся мнению Банк России осуществляет свои полномочия не единолично. Исключительные полномочия Банка России в денежно-кредитной сфере ограничены обеспечением устойчивости национальной валюты России - рубля, денежной эмиссией, банковским регулированием и надзором за исполнением кредитными организациями банковского законодательства (государственные стандарты банковской деятельности, рефинансирование и т. д.). В остальных случаях государственное регулирование денежно-кредитной сферы России, включая банковскую, помимо Центрального банка РФ осуществляют и другие органы государства: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, антимонопольные, налоговые органы и т. п. Компетенция упомянутых выше органов в денежной и кредитной сфере зависит от их полномочий, закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве. Значительное влияние на банковскую деятельность оказывают решения судебных органов.
При таких обстоятельствах важнейшей задачей государства должно стать не столько очередное изменение конституционных основ государственного регулирования банковской деятельности, сколько создание необходимых условий, обеспечивающих наиболее полную реализацию всех уже имеющихся потенциальных возможностей федеральных органов, призванных регулировать денежную и кредитную сферу России.
Необходимо упомянуть и о политическом аспекте проблемы. В раздираемой противоречиями России централизованное государственное регулирование банковской деятельности, как и всей денежно-кредитной сферы в целом, является одним из элементов, обеспечивающих сохранение единства экономического пространства, платежно-расчетной системы и денежно-кредитной политики, а, следовательно, целостности России.
Отсутствие четкого законодательного закрепления правового статуса Банка России приводит к предложениям о его совершенствовании вплоть до внесения изменений в Конституцию РФ.
