Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Транспортная безопасность морского флота в системе административно - правового регулирования 12
1. Понятие и административно-правовая характеристика транспортной безопасности морского флота 12
2. Особенности функционирования морского флота в РФ и факторы, влияющие на его транспортную безопасность 29
3. Международно-правовое регулирование транспортной безопасности на море 55
Глава II. Административно - правовое управление транспортной безопасностью морского флота 74
1. Государственная система управления обеспечением транспортной безопасности морского флота 74
2. Технико-правовые регламенты в транспортной безопасности морского флота 97
3. Совершенствование законодательства административно-правового регулирования транспортной безопасности морского флота 122
Заключение 135
Библиография 151
Приложения 161
- Понятие и административно-правовая характеристика транспортной безопасности морского флота
- Особенности функционирования морского флота в РФ и факторы, влияющие на его транспортную безопасность
- Государственная система управления обеспечением транспортной безопасности морского флота
- Технико-правовые регламенты в транспортной безопасности морского флота
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития российского общества характеризуется возрастающей ролью транспортной сферы. Являясь его системообразующим фактором, она активно влияет на состояние экономической, политической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. От обеспечения транспортной безопасности существенным образом зависит национальная безопасность Российской Федерации, и в ходе технического прогресса эта зависимость возрастает. Традиционный императив безопасности транспортного процесса сегодня дополняется требованиями обеспечения антитеррористической безопасности на транспорте. Большое влияние также оказывает положение России в мировом сообществе и, соответственно, мировые экономические отношения.
Надёжное обеспечение транспортной безопасности стало сегодня для многих стран мира, в том числе и для Российской Федерации, одной из самых актуальных задач. Это обусловлено рядом факторов:
беспрецедентной эскалацией терроризма и диверсий на транспорте;
пиратством;
активизацией национальных и транснациональных форм организованной преступности;
непрерывным ростом иных форм неправомерного вмешательства в функционирование транспортного комплекса (блокировка транспортных путей, хищения и хулиганство на транспорте и т.п.), что приводит к авариям и дестабилизации его работы;
увеличением на российском транспорте числа аварий и других чрезвычайных ситуаций, вызванных не только нарушением правил эксплуатации технических систем, но и физическим состоянием самих этих систем: высокой степенью износа и их техническим несовершенством.
Одной из приоритетных задач государства является формирование адекватной современным условиям нормативно-правовой базы, как по видам транспорта, так и в целом по отрасли. Результатом работы законодателя стало принятие в 2007 году важнейшего для транспортной отрасли закона «О транспортной безопасности» , который во многом определяет современную юридическую практику, но, в свою очередь, требует уточнения и переработки иных нормативных и распорядительных актов. В практике применения норм Федерального закона «О транспортной безопасности» возникло немало проблем, требующих обсуждения, а также разработки обоснованных предложений по дальнейшему совершенствованию и развитию административного законодательства о транспортной безопасности отдельных видов транспорта, в том числе морского.
Эффективное государственное управление морским транспортом неразрывно связано с его безопасностью, соответственно, с созданием системы государственных органов и правового регулирования их деятельности.
Немаловажным социально-экономическим фактором исследования и решения этой проблемы является необходимость реализации международных требований в области обеспечения транспортной безопасности морского флота как обязательного условия безопасного и конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на мировом рынке перевозок грузов и пассажиров. Учитывая особую уязвимость объектов морского транспорта к терактам и иным актам незаконного вмешательства, необходимы своевременные меры правового регулирования и совершенствования обеспечения транспортной безопасности на море.
Хотя в настоящее время отдельные вопросы транспортной безопасности морского флота и нашли свое отражение в ряде
10 транспортной безопасности: Федеральный закон №16-ФЗ от 09.02.2007г. //Российская газета.2007. 14 февраля
законодательных актов, таких как Кодекс Торгового мореплавания РФ, Федеральный закон «О морских портах....», они носят узкий ведомственный характер и не соответствуют имеющемуся характеру и уровню угроз. Соответственно, необходимо создание системы дополнительных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы транспортной безопасности применительно к морскому флоту и совершенствование уже имеющихся с учетом его особенности и специфики деятельности хозяйствующих субъектов.
Всё это делает приоритетным исследование вопросов транспортной безопасности морского флота и прежде всего - проблем её административно-правового регулирования, что и позволяет говорить об актуальности названной проблемы.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблематика транспортной безопасности в силу своей многоаспектности предполагает предварительную научную проработку как теоретико-методологических вопросов, так и определение основных направлений, форм и методов реализации полученных знаний. В настоящее время она активно разрабатывается в юридической науке, в основном, в общем комплексном аспекте в работах А. Левенчука, П. Серебрянникова, А. Коптева, М. Назаркина, Б. Дудышкина, Ю. Степаненко, В. Егиазарова, О. Белого.
Отдельные вопросы транспортной безопасности и административной ответственности в этой сфере затрагивались в трудах И.И. Веремеенко, СВ. Полубинской, Л.Л. Попова, Е.В. Додина, В.Г. Воронина, Л.Я. Околович и др.
Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку
научной концепции административно-правового регулирования
транспортной безопасности морского флота, рассматриваемого, по сути, в межотраслевом управлении - транспортом и безопасностью, на сегодняшний день нет.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования транспортной безопасности морского флота.
Предметом исследования выступает система административно-правовых норм, образующих институт транспортной безопасности морского флота, и проблемы их совершенствования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выявление проблем административно-правового регулирования транспортной безопасности морского флота РФ и выработка предложений, имеющих существенное значение для её совершенствования.
Эта цель конкретизируется поставленными взаимосвязанными задачами:
раскрыть понятие транспортной безопасности морского флота как правовой категории и осуществить её административно-правовую характеристику;
исследовать особенности функционирования морского транспорта и факторы, влияющие на его транспортную безопасность;
проанализировать международно-правовое регулирование транспортной безопасности на море;
определить систему государственных органов, обеспечивающих транспортную безопасность морского флота;
выявить взаимозависимость административных и технических норм в сфере транспортной безопасности морского флота;
на основе анализа нормативно-правовой базы транспортной безопасности морского флота внести предложения по совершенствованию административно-правового законодательства в этой сфере.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия); частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составят работы таких ученых как: Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.Н. Позднышов, А.П. Клюшниченко. Характер исследования обусловливает необходимость использования трудов как по общей теории права, так и в сфере морского права, таких авторов как И.И. Баринов, А.С. Кокин, В.Н. Гуцуляк, Г.Г. Иванов, В.Ф. Мещера, А.В. Сидоренко, В.Ф. Сидорченко.
Помимо монографического материала, теоретическую основу составили также статьи российских и зарубежных исследователей по данной проблематике в периодических изданиях.
Эмпирическую и нормативную базу составляют аналитические и статистические материалы, размещенные на web-страницах ведущих научных учреждений и международных организаций в сети Интернет, а также содержащиеся в статьях, опубликованных в периодической печати; аналитические и статистические данные органов государственной власти и управления; положения Конституции Российской Федерации, нормативно-правовых актов РФ и межгосударственных соглашений.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые предпринята попытка административно-правового исследования транспортной безопасности морского флота РФ. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к её исследованию с учётом недостаточной на сегодняшний день степени её разработанности.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Административно-правовая характеристика понятия
«транспортная безопасность морского флота», которую следует рассматривать:
в узком смысле и значении Федерального закона «О транспортной безопасности», то есть, в основном, - антитеррористической направленности;
в широком смысле - как совокупность всех факторов, причин и условий, влияющих на нормальное (безопасное) функционирование морского транспорта, в том числе в свете Законов Российской Федерации «О техническом регулировании», «О чрезвычайном положении» и др. и Международной конвенции «Об охране человеческой жизни на море».
Двойственность толкования требует дополнительного
совершенствования действующего законодательства, в первую очередь - с целью исключения коллизий в правоприменительной практике. Такое совершенствование должно осуществляться по нескольким направлениям, в
частности, путём:
введения в законодательство определения, отражающего все аспекты транспортной безопасности, в том числе учитывающего опасные природные явления в качестве одной из возможных угроз;
раскрытия на законодательном уровне терминов «состояние защищённости объектов» и «инфраструктура», использованных в определении транспортной безопасности, данном в статье 1 Федерального закона «О транспортной безопасности», в том числе применительно к транспортной безопасности морского флота; согласованием указанных понятий с терминологией, используемой в Федеральном законе «О морских портах...» и других законах.
2. Предложения по совершенствованию законодательства Российской
Федерации в сфере транспортной безопасности морского флота, в том числе:
разработка единого понятийного аппарата путем принятия государственной концепции обеспечения транспортной безопасности и утверждения её Указом Президента России;
внесение в Кодекс торгового мореплавания главы, регламентирующей: транспортную безопасность на море, с указанием того, кем и посредством чего она обеспечивается; правовой статус лиц, участвующих в её охране, и их административно-правовое положение;
внесение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьи «Действия, угрожающие транспортной безопасности» (глава 11), делегировав полномочия по составлению протоколов в том числе и работникам Службы морской безопасности Министерства транспорта Российской Федерации.
3. Разработка технических регламентов в сфере транспортной
безопасности морского флота и их утверждение на законодательном уровне в
перспективе сформирует отрасль технического законодательства как
подотрасль административного законодательства, что потребует внесения
изменений и дополнений в ряд действующих нормативно-правовых актов, в
том числе в КоАП РФ в части установления ответственности за нарушение
требований технических регламентов.
Применение разрабатываемого в настоящее время технического регламента «О технических средствах обеспечения противокриминальной защиты объектов и имущества» на объектах инфраструктуры морского флота должно быть отнесено к юрисдикции Министерства внутренних дел Российской Федерации, а не Министерства транспорта РФ.
4. Борьба с правонарушениями на море ввиду её специфичности и
сложности не может являться прерогативой какого-либо отдельного
/
государственного органа или государства и должна осуществляться в тесном взаимодействии с государственными органами других стран и международными организациями, в связи с чем необходима дальнейшая гармонизация российского транспортного законодательства с международными правовыми актами, в частности, путём разработки национальных требований и рекомендаций по реализации положений Международного кодекса по управлению безопасностью (МКУБ), так как в настоящее время Кодекс применяется на территории РФ как подзаконный нормативный акт прямого действия, хотя таковым не является, что позволяет судовладельцам трактовать положения МКУБ по своему усмотрению, исходя из коммерческой выгоды.
5. Система государственных органов контроля и надзора в сфере транспортной безопасности находится в стадии реформирования и не полностью соответствует современным требованиям, в частности:
должностные лица «Службы морской безопасности» наделены функциями контроля и надзора в неполной мере: им не дано право на составление протоколов об административных правонарушениях в сфере их компетенции;
на речные устьевые порты, куда заходят морские суда, действие Положения о федеральной системе защиты судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания (2000 г.), не распространяется, что требует внесения изменений (дополнений) в него, соответственно делегировав полномочия в этой сфере Главным бассейновым управлениям водных путей и судоходства (ГБУВПиС);
в настоящее время отсутствует орган технического надзора за морскими судами, согласно статье 22 КТМ РФ, хотя, по сути, эту деятельность осуществляет Морской регистр судоходства РФ. Это противоречие носит системный характер и устранимо органом общей компетенции - Правительством Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что содержащиеся в работе рекомендации могут быть использованы в правотворческой практике работников органов государственной власти и управления, осуществляющих свою деятельность в сфере транспортной безопасности, а также образовательными учреждениями при создании соответствующих учебных курсов.
Практическая значимость данного исследования обусловлена как потребностями подразделений в сфере транспортной безопасности морского флота, являющихся основными субъектами противодействия административным правонарушениям, так и потребностями иных государственных и негосударственных субъектов обеспечения транспортной безопасности морского флота, включая органы законодательной и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в четырёх опубликованных работах общим объемом 3,7 п.л. Результаты проведённой работы нашли применение в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Ростовского юридического института МВД России и в оперативно-служебной деятельности подразделений Северо-Кавказского УВД на транспорте.
Теоретические выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались автором на научных конференциях в гг. Ростове-на-Дону, Тюмени и на Международной конференции в г. Туапсе.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цель диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Понятие и административно-правовая характеристика транспортной безопасности морского флота
Проблемы безопасности личности, общества и государства постоянно находятся в фокусе внимания политиков, государственных деятелей, учёных и практиков с момента возникновения человеческой цивилизации. На всех этапах её развития были и остаются актуальными важнейшие аспекты этой проблемы, которые касаются определения сущности безопасности; разработки нормативных актов, обеспечивающих и регулирующих безопасность; формирования и функционирования системы обеспечения безопасности.
Понятие «безопасность», как и многие другие понятия, связанные с социальной областью, — многопланово. В качестве раскрытия его содержания можно рассматривать формулу Платона, считавшего, что состоянию безопасности соответствует «предотвращение вреда»2. В качестве классического научного определения безопасности может рассматриваться формулировка, предложенная американским политологом А. Уолферсом: «Безопасность в объективном плане предполагает отсутствие угроз приобретённым ценностям, в субъективном — отсутствие страха в отношении того, что этим ценностям будет нанесён ущерб» . Из данного определения вытекает, что безопасность — это условие существования личности, общества и государства, которое позволяет сохранять накопленные ценности. Теоретически высшим уровнем безопасности является национальная безопасность4, которая включает ту часть общегосударственной политики, которая охватывает все вопросы безопасности, в том числе в политической, экономической, транспортной, военной и других областях внутренних и внешних сфер деятельности страны.
В концептуальном плане официальная попытка определения понятия безопасности России была предпринята в Законе Российской Федерации «О безопасности» . Статья 1 этого Закона определяет безопасность как «состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Данное положение основывается на Конституции Российской Федерации6, которая обязывает к государственно-управленческой деятельности по обеспечению безопасности, в том числе и транспортной. Так, статья 71 относит к ведению Российской Федерации экономическое развитие, федеральный транспорт и пути сообщения, оборону и безопасность. Статья 72 относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ обеспечение правопорядка, общественной безопасности, экологической безопасности, борьбу с катастрофами и ликвидацию их последствий, соответственно, и в области транспортной деятельности.
Действующее законодательство предусматривает многие виды безопасности. Федеральные законы, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ называют и регулируют правовые основания, условия и порядок государственной организации обеспечения различных видов безопасности: промышленная безопасность ; безопасность гидротехнических сооружений;8 пожарная безопасность;9 транспортная безопасность10 и др.
Федеральный закон «О транспортной безопасности» является важным звеном системы национальной безопасности Российской Федерации и оказывает существенное влияние на транспортную безопасность морского флота, но, к сожалению, представляет собой по сути «рамочный» нормативный акт, не отражающий специфику различных отраслей транспорта.
В законе появляется такая юридическая новелла, как правовая категория «транспортная безопасность», под которой на основании статьи 1 понимается «состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства». Юридическое определение понятия, регулирующего транспортную безопасность морского флота, не нашло широкого отражения в российском праве. Впервые указанный термин получил нормативное закрепление в Постановлении Правительства Российской Федерации от 11 июня 2004 года №274 «Вопросы Министерства транспорта РФ»: «транспортная безопасность» была определена одним из основных вопросов, по которым Минтранс России самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование, а также разрабатывает и вносит в Правительство проекты нормативных актов .
Множество терминов, касающихся безопасности на море, и отсутствие каких-либо законодательных определений «безопасности мореплавания» , «безопасности судоходства» , «безопасности «морской деятельности» и пр., при достаточной серьёзности последствий, связанных с использованием данных понятий на практике (отказ в выдаче лицензии на перевозочную деятельность; меры капитана порта, применяемые к лицам, чьи действия или бездействие угрожают безопасности судоходства; освобождение от должности по результатам аттестации), противоречат принципу правового государства, закреплённому в статье 1 Конституции РФ.
В контексте настоящего исследования понятия «транспортная безопасность морского транспорта» и «транспортная безопасность морского флота» используются как синонимы, и так как первое из них неблагозвучно с точки зрения русского языка, то второй вариант является предпочтительнее.
Как часть национальной безопасности транспортная- безопасность морского флота может являться основанием для ограничения прав и интересов граждан и юридических лиц (часть 3 статьи 55 Конституции РФ).
И нельзя не согласиться с проф. О. Белым15, что проблемы безопасности транспортного комплекса рассматриваются в настоящее время с ведомственных позиций, что отрицательно сказывается на теории и практике вопроса. Именно поэтому необходимо чёткое определение и перечисление всех его составляющих в законодательном акте РФ.
По нашему мнению, было бы неверно ставить знак равенства между понятием «транспортная безопасность морского флота» и понятием «морская безопасность», даваемым в Постановлении Правительства РФ №32416, хотя по общесмысловому значению это понятие практически идентично понятию «безопасность», даваемому в статье 1 Закона РФ «О безопасности», лишь уточнив принадлежность термина к морскому судоходству.
Особенности функционирования морского флота в РФ и факторы, влияющие на его транспортную безопасность
В системе единого народнохозяйственного комплекса Российской Федерации транспорт занимает особое место. Он является одной из отраслей, формирующих инфраструктуру народного хозяйства. Всевозрастающие масштабы общественного производства, расширение промышленного использования природных ресурсов, развитие экономических и культурных связей внутри страны и с другими государствами не могут быть обеспечены без мощного развития всех видов транспорта.
Для Российской Федерации, занимающей 1/11 часть суши земного шара и имеющей огромные расстояния между границами, значение транспорта исключительно велико. Россия — одна из ведущих морских держав мира. Её берега омывают воды 14 морей, 3-х океанов, территорию пересекают более 100 тысяч рек. Морской транспорт выполняет внутренние и внешнеторговые перевозки. На морские перевозки приходится более 60% внешнеторговых грузов России. Морской транспорт является одновременно экспортером услуг, перевозя грузы иностранных фрахтователей. Доходы, полученные морским транспортом, сравнимы лишь с продажей за рубеж сырьевых энергоносителей. Но особенно важное значение морской транспорт имеет для связи нашей страны с другими государствами, зачастую являясь единственным видом транспорта, позволяющим поддерживать связь с ними.
По сравнению с другими видами транспорта морской имеет ряд преимуществ, обусловленных его технико-экономическими особенностями: высокой провозной способностью, практически неограниченной пропускной способностью, сравнительно небольшими капиталовложениями для освоения естественных водных путей, незначительным расходом топлива, более низкой, по сравнению с другими видами транспорта, себестоимостью перевозок грузов. Основной сферой применения водного транспорта является межконтинентальная перевозка грузов в районах, имеющих судоходные реки и выход к морю.
Основополагающими элементами материально-технической базы морского транспорта являются флот, порты, судоремонтно-судостроительные предприятия, путевое хозяйство, средства связи и навигации.
Деятельность национальной системы морского транспорта зависит как от состояния и технического уровня судоходных компаний, морских портов и судостроительных предприятий, так и от развития- экономики и транспортной системы страны.
По состоянию на 2006 г. количество судов морского транспортного флота составило 1546 единиц, общим дедвейтом 14,4 млн. т, из которых 55,4% эксплуатируется под иностранным флагом, средний возраст судов 20 лет и более (см. табл. 1.1) . Вышеизложенное объясняется несовершенством законодательной базы РФ, не учитывающей в полной мере специфику отечественного морского флота. Главная причина — политика проведения реформ, приводящая к такой величине налогов, тарифов, таможенных и других сборов, которые не позволяют получать минимально допустимые доходы от эксплуатации судов. Российские судовладельцы выплачивают около 25 различных налогов и сборов, что составляет примерно 83,3% получаемой прибыли. В развитых странах эти налоги составляют от 5 (Греция) до 35% (Англия).38
Основная часть новых судов регистрируется в иностранных реестрах с более благоприятными, чем в России, условиями налогообложения. Свыше 90% доставляемых морем российских внешнеторговых грузов перевозится судами, находящимися в иностранной регистрации. Причём значительные объемы перевозок судами российских судовладельцев, не отражённые статистикой, выполняются между портами иностранных государств.40
Исходя из динамики перевозок внешнеторговых грузов и дедвейта морского флота, можно сделать вывод, что налицо значительный разрыв между провозными возможностями флота российских судовладельцев и объемом перевозимых внешнеторговых грузов.
Морские порты в транспортной системе России занимают особое место. В РФ действует 44 морских порта. Основными являются порты: Санкт-Петербург, Мурманск, Архангельск, Новороссийск, Туапсе, Восточный, Ванино, Владивосток, Находка. Погрузо-разгрузочные операции выполняют около 120 портовых комплексов различных организаций.41
В связи с распадом СССР и изменением характера внешней торговли сложилась диспропорция между российскими портовыми мощностями и структурой грузооборотов. За пределами России оказались специализированные портовые комплексы для перегрузки зерна, угля, химических грузов. Значительная часть российских экспортных грузов вывозилась через порты Украины и стран Балтии. За период 1992-2006 г.г. в морских портах введены в эксплуатацию перегрузочные комплексы суммарной производительностью более 41,9 млн. т в год.
Государственная система управления обеспечением транспортной безопасности морского флота
Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений.
Управление - это целеполагающее, то есть созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, общественные объединения и т.д.).
Управление может рассматриваться с различных точек зрения -социально-экономической, политической и др. Административно-правовая организация управления представляет собой сердцевидный аспект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами административного права.
Административно-правовая организация управления есть закреплённая нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы . Управление охватывает как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом, как, например, участие общественных организаций в управлении морским портом.
Необходимо отметить, что в процессе перехода от тотального государственного хозяйствования к смешанной экономике существенные изменения претерпевают не только функции и направления государственного управления во всех сферах его деятельности, но и методы его воздействия. В большей степени претерпевают изменения функции органов государственного управления, однако сфера обеспечения безопасности государства и, соответственно, транспортной безопасности остается первостепенной задачей государственных органов. Вместе с тем государство, учитывая международный опыт, перекладывает часть своих обязанностей в этой сфере на хозяйствующие субъекты: судоходные компании, портовое сообщество и т.д. (см. гл. I параграф 3 настоящего исследования). При этом управление безопасностью морского транспорта должно увязываться с территориальным, а в ряде случаев - муниципальным уровнем с учётом градостроительного развития, функционированием местных систем обеспечения жизнедеятельности, и также с предприятиями морского транспорта.
В условиях реформирования транспортной отрасли в период с 1993 по 2008 год система управления её неоднократно менялась74, что, в принципе, вписывается в административную реформу, проводимую государством75. Продолжена начатая в 2003-2005 гг. работа по организационному разделению правоустанавливающих функций: функций надзора и контроля, также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным их эффективно использовать.
Сегодня, по словам Министра транспорта Российской Федерации И. Левитина, морской деятельностью занимаются 10 министерств, 7 федеральных агентств, 4 федеральные службы, кроме того, в неё вовлечено 5 федеральных округов и 20 приморских субъектов федерации77. Однако общегосударственная система управления транспортной безопасностью морского флота включает в себя значительно большее число субъектов и объектов управления и должна осуществлять регулирование организации взаимодействия между ними.
К субъектам управления в сфере транспортной безопасности морского флота относятся: международные органы и организации (например, Международная морская организация, Международное морское бюро); национальные государственные органы различных уровней; органы местного самоуправления; коммерческие организации в части делегированных им государственных полномочий (в том числе их службы безопасности).
Государственные органы Российской Федерации можно на основании статей 71, 72 Конституции Российской Федерации разделить на два уровня: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, то есть Правительство Российской Федерации, его министерства и ведомства и органы исполнительной власти субъектов федерации. Несомненно, главенствующую роль имеет на основании закона Правительство Российской Федерации79. Вместе с тем основная нагрузка ложится на специально уполномоченный орган — Министерство транспорта Российской Федерации80, имеющее следующую структуру (в сфере транспортной безопасности)81:
Министерство транспорта: — Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; - Управление государственного морского и речного надзора. — Федеральное агентство морского и речного транспорта; - Морской регистр судоходства (ФГУ); - Служба морской безопасности (ФГУ); - Капитаны морских портов.
Министерство транспорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта. Является компетентным органом в области морского транспорта, как «администрация» осуществляет контроль за деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта; взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными организациями. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере морского транспорта (включая морские порты), в том числе осуществляет полномочия, которые в международных договорах Российской Федерации в сфере транспортной безопасности делегируются Российской Федерации .
Управление государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является структурным подразделением вышеназванной службы и осуществляет функции по контролю и надзору в сфере морского и речного транспорта83. Оно осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через территориальные органы, в том числе: контроль за деятельностью капитанов морских портов по осуществлению ими контроля и надзора по обеспечению безопасности судоходства и порядка в порту; организация проверок юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с судоходством и обеспечению его безопасности на море; организация проверок безопасности, соблюдения норм и правил эксплуатации морских гидротехнических сооружений; надзор за деятельностью органов по техническому надзору и классификации судов.
Технико-правовые регламенты в транспортной безопасности морского флота
Одной из значительных социально-экономических реформ, реализуемых в настоящее время в Российской Федерации, является реформа технического регулирования. Реформа реализуется с 2003 года, с момента вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании»104, и её суть состоит в изменении подходов к установлению обязательных требований к продукции, процессам производства, транспортировки, хранения, утилизации и т.п., а также к обеспечению их соблюдения хозяйствующими субъектами.
Обязательные требования к продукции, процессам производства и т.п. в течение многих лет устанавливались многочисленными нормативными актами разного уровня. Количество официальных документов, регулирующих вопросы безопасности и качества товаров (федеральных законов, постановлений Правительства, многочисленных ведомственных актов - ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и др.), составляет, по разным оценкам, от 30 000 до 60 000.105
Эта масса нормативных документов должна быть заменена ограниченным количеством технических регламентов, принимаемых документами высокого уровня (преимущественно - федеральными законами, в определенных случаях - указами Президента и постановлениями Правительства). Технические регламенты принимаются исключительно в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается. То есть фактически речь идет об установлении минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов.
Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории страны и могут быть изменены только путём внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.
Принятие технических регламентов должно решить три взаимосвязанные задачи: — во-первых, должна обеспечиваться кодификация обязательных требований к продукции и процессам: сокращение количества документов, содержащих такие требования, исключение противоречий и Т.П. — во-вторых, параллельно должна происходить актуализация требований, обеспечение их соответствия современному уровню развития экономики, техники и технологии. — в-третьих, принятие технических регламентов должно вести к снижению административных издержек хозяйствующих субъектов, связанных с выполнением обязательных требований. Прежде всего, снижение таких издержек может быть обеспечено за счёт оптимизации процедур оценки соответствия.
Федеральным органом по техническому регулированию (Министерство промышленности и торговли России) был предложен нетипичный для российской законотворческой практики подход к подготовке финансово-экономических обоснований принятия технических регламентов. Не секрет, что большинство финансово-экономических обоснований законопроектов состоят из одной строчки: «принятие закона не потребует дополнительных затрат федерального бюджета». Министерство промышленности и торговли России предложило разработчикам проектов технических регламентов оценивать влияние принятия технического регламента не только на бюджетные затраты, но и на выгоды и издержки всех заинтересованных лиц. По заказу Министерства группой исследователей была разработана соответствующая методика и методические рекомендации для разработчиков проектов технических регламентов.
На основании предложений вышеназванного министерства Правительством Российской Федерации была принята «Программа разработки технических регламентов в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании»» № 1930-р от 28.12.2007 г.107, в которой предлагается разработка технического регламента «О безопасности морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры» в виде Постановления Правительства РФ. На сайте Министерства промышленности и торговли России размещён проект нового специального технического регламента «О безопасности морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры» (разработчик - ЗАО «Центральный ордена Трудового Красного Знамени научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт морского флота»).108 В организации разработки этого регламента участвуют следующие федеральные органы исполнительной власти: Минтранс — головное ведомство, отвечающее за подготовку регламента, Министерство промышленности и торговли, Минздравсоцразвития, Минобороны, МЧС, МВД, Минрегион, Мининформсвязи, Ростехнадзор, Росгидромет. Объектами технического регулирования регламента являются:
— материальные объекты морского транспорта (морские суда, суда служебного и вспомогательного флота, морские стационарные платформы — согласно классификации Российского морского регистра судоходства; судовое оборудование; судовые конструкции);
— процессы жизненного цикла объектов морского транспорта (научные исследования и обоснования, проектирование, изготовление (строительство), эксплуатация (использование), включая ремонт и модернизацию, утилизация);
— материальные объекты инфраструктуры морского транспорта (морские порты, включая портовые сооружения и акватории (гидротехнические сооружения, крытые склады, открытые грузовые склады и дороги, рельсовые крановые пути, прочие производственные здания и сооружения, акватории и судоходные каналы морских портов), а также портовую перегрузочную технику);
— процессы жизненного цикла объектов инфраструктуры морского транспорта (научные исследования и обоснования, проектирование, строительство, эксплуатация, утилизация).
