Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность таможенных режимов Российской Федерации
1. Состояние и перспективы таможенного законодательства Российской Федерации и его научной разработки 13
2. Понятие таможенного режима и принципы его применения 30
3. Условия, ограничения и требования таможенных режимов и их классификация 56
Глава II. Административная ответственность за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов
1. Особенности административной ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов 83
2. Совершенствование законодательства об административной ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов 139
Заключение 160
Список использованных источников
- Состояние и перспективы таможенного законодательства Российской Федерации и его научной разработки
- Понятие таможенного режима и принципы его применения
- Особенности административной ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов
- Совершенствование законодательства об административной ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов
Введение к работе
Активная внешняя политика, проводимая Россией в новых геополитических условиях, направлена на защиту национальных интересов, из которых первоочередными являются экономические интересы государства. Как отмечено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации1, в настоящее время положение в мире характеризуется динамичной трансформацией системы международных отношений. После окончания эры биполярной конфронтации одной из двух преобладающих тенденций стало укрепление экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, совершенствование механизмов многостороннего управления международными процессами. Все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы.
Развивая внешнеэкономические связи, наша страна участвует в работе Международного валютного фонда, стран - участниц "большой восьмерки", Парижского клуба кредиторов и Всемирной торговой организации2. Роль
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации утверждена Указом
Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 1300; см. также постановление
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 2 декабря 1998 года N
519-СФ "О парламентских слушаниях "О путях реализации Концепции национальной
безопасности Российской Федерации", информационное письмо Высшего арбитражного суда
Российской Федерации от 9 февраля 2000 года №С5-7/УЗ-119 "О Концепции национальной
безопасности Российской Федерации".
2 Всемирная торговая организация (англ. World Trade Organization) создана как
правопреемница Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), начала свою
деятельность с 1 января 1995 года. В нее вошли участники Генерального соглашения о
тарифах и торговле (ГАТТ), действовавшего с 1948 по 1994 год. Деятельность стран -
участников Всемирной торговой организации регламентируется более чем 50 документами,
среди которых основными принято считать Генеральное соглашение по тарифам и торговле
(ГАТТ), Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), Соглашение по торговым
аспектам прав на интеллектуальную собственность (ТРИПС).
4 секретариата Всемирной торговой организации выполняет Всемирная
таможенная организация, членом которой является Россия1.
В краткосрочной перспективе - более широкая интеграция Российской Федерации в мировую экономику, расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, вступление во Всемирную торговую организацию. Все это предполагает дальнейшее развитие взаимодействия с ведущими государствами мира, что должно создать благоприятные условия для продвижения российских товаров на внешние рынки, наращивать сотрудничество в сфере международной торговли, а также увеличить приток инвестиций в нашу страну.2
Серьезным этапом в развитии таможенного дела и регулирующего его
законодательства явилось принятие 18 июня 1993 года Таможенного кодекса
Российской Федерации, установившего существующие таможенные режимы.
Изложенные в Таможенном кодексе Российской Федерации организационно-
правовые формы таможенного контроля, выступающие в качестве основных
инструментов механизма государственного регулирования
внешнеэкономической деятельности, подвержены постоянному изменению, развитию, обусловленному потребностями складывающихся в нашей стране рыночных отношений. В связи с этим 03 июня 2003 года был принят новый
1 Всемирная таможенная организация, возникла в 1953 году как Совет таможенного
сотрудничества, - межправительственная техническая организация, объединяющая сейчас
142 государства. Всемирная таможенная организация является самостоятельным ведомством,
оно не входит в систему учреждений ООН. Его главная задача - унификация и гармонизация
таможенных процедур в мире. Россия принята во Всемирную таможенную организацию в
1991 году.
2 См. также: Л.А. Лозбенко "Рекомендации ВТО по совершенствованию работы
таможен"; А.А. Семьянинов "Интеграция России в систему мировой торговли и ее отношения
с Всемирной торговой огранизацией". Регулирование внешнеэкономической деятельности и
эволюция таможенной политики России / Тезисы докладов международной научно-
практической конференции (22-23 октября 1996 года): В 2-х частях: Часть 1. - М: РИО РТА,
1996.-стр. 25-29.
5 Таможенный кодекс Российской Федерации1, вступивший в силу с 01 января
2004 года, в котором отражены некоторые из назревших изменений. Однако он
не решает всех проблем и, как указал председатель ГТК России М.В. Ванин, по
своей сути - это "кодекс переходного периода",2 рассчитанный на
ограниченный период времени. Аналогичной позиции придерживается и
руководитель рабочей группы Российского союза промышленников и
предпринимателей по разработке нового Таможенного кодекса Российской
Федерации А.А. Мордашев, ожидающий "большой пакет изменений в кодексе в
течение ближайшего года"3.
Особо следует подчеркнуть проблемы, решаемые Россией, как членом Содружества Независимых государств, в отношениях с которыми наиболее четко отражаются изменения, происходящие в национальной экономике, где возможно оценить степень и полноту влияния страны на ход макроэкономических процессов. Курс на интегрированное таможенное сотрудничество и унификация таможенных процедур создают благоприятные условия для развития торговли, производства, способствуют укреплению экономических и межгосударственных связей.
Одним из важных элементов системы государственного управления внешнеэкономическими связями является таможенное дело.4 Рациональное использование таможенного регулирования и, в частности, такого ее элемента как таможенные режимы, призваны обеспечить существенные экономические
1 Опубликован: "Парламентская газета", № 99-100, 03.06.2003, "Российская газета",
№ 106,03.06.2003
2 "Комсомольская правда", 03.06.2003, стр. 15.
j 3 Там же.
4 О федеральных органах исполнительной власти, которым предоставлено право на
издание в пределах своих полномочий во исполнение требований закона и в целях
*" реализации такими органами возложенных на них функций, актов в области таможенного
дела см.: Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий
аналитический обзор. Государство и право, №11,1996, стр. 99-100.
преимущества в международных отношениях в этой сфере, облегчить условия для развития внешней торговли, роста ее оборота. Вместе с тем надо признать, что таможенные органы во многих странах, в том числе и в России, обеспечивают значительные бюджетные сборы, решая еще и немаловажную задачу наполнения бюджета государства. Российская таможенная служба постоянно прогрессирует в этом направлении. Если в 1997 году, по заявлению занимавшего в то время должность заместителя Генерального секретаря Всемирной таможенной организации, представителя Российской Федерации Л.А. Лозбенко1, было обеспечено до 25 % доходов бюджета нашей страны2, а по экспертным оценкам этот показатель доходил до 33 %, то поступления в бюджет в 2002 году составили 40 % его доходной части с тенденцией к дальнейшему увеличению.
Такое положение, по некоторым оценкам, сохраняется и в настоящее время. Отсюда видно, какое значимое место в формировании бюджета Российской Федерации занимает ГТК России, каждый сотрудник которого, по словам М.В. Ванина3, обеспечил перечисление в бюджет Российской Федерации в 2002 году 9,2 млн. рублей. Неоднократно в решениях коллегии ГТК России и заявлениях его руководства неоднократно отмечалось, что приоритетными направлениями деятельности всех таможенных органов продолжают оставаться увеличение собираемости таможенных платежей4, совершенствование технологий таможенного контроля, включая применение таможенных режимов, а также повышение эффективности валютного
1 С 2001 года- первый заместитель председателя ГТК России.
^ 2 См.: Деловой мир от 26 февраля 1997 года, стр. 4.
3 См. "Российская газета", 27.02.2003.
4 Собираемость таможенных платежей планируется увеличить, в том числе за счет
N уменьшения контрабандного импорта, объем которого, по оценкам заместителя председателя
бюджетного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.Г. Драганова, равен "10-15 млрд. долл. США в год", что составляет порядка 5 - 7 % ВВП нашей страны (См.: "Независимая газета", 11.02.2003, стр. 3).
7 контроля.1
Возрастающие потребности в рекомендациях по научно обоснованному обеспечению наиболее эффективного использования таких инструментов таможенного контроля как таможенные режимы, регулирования товарообмена на территории Российской Федерации, реализации экономико-политических задач по защите внутреннего рынка, стимулированию развития национальной экономики и решению внешнеэкономических задач диктуют необходимость проведения различного рода теоретических исследований, подготовки учебных материалов и иных пособий в области таможенного дела. Вместе с тем трудов, связанных с анализом законодательства о таможенном деле вообще и такой его важной составляющей как область применения таможенных режимов в частности, явно недостаточно. В условиях развивающихся международных связей внешнеэкономические отношения в Российской Федерации продолжают складываться со всеми своими сложностями и противоречиями, что требует организационной и, в первую очередь, научно-правовой поддержки.
Изложенное подтверждает актуальность настоящего исследования, в котором рассматриваются теоретические и практические аспекты регулирования таможенных режимов, а также ответственность за нарушение условий, требований и ограничений таможенных режимов.
В качестве цели исследования рассматривается комплексный системный анализ действующего законодательства Российской Федерации о таможенном деле на примере положений, регулирующих применение таможенных режимов, и разработка предложений по совершенствованию таможенного законодательства и практики его применения.
1 См.: Пресс-бюллетень № 3 (25) Западного таможенного управления ГТК России // М.: Март 1997, стр. 4; Обращение председателя ГТК России // Западный форпост. - М.: Октябрь 1999 года, №4.
8 Задачами исследования являются:
р - анализ таможенных режимов, их правового обеспечения, раскрытие их
содержания, условий и порядка применения;
- определение понятия таможенного режима;
-раскрытие системы таможенных режимов, существующих в законодательстве Российской Федерации;
обоснование совершенствования классификации таможенных режимов;
выделение структуры таможенных режимов;
-анализ правовых норм и отношений, в рамках которых реализуются таможенные режимы;
- исследование ответственности за нарушения таможенных правил,
посягающие на порядок перемещения товаров и транспортных средств через
таможенную границу Российской Федерации;
- комплексный системный анализ действующего Таможенного кодекса
Российской Федерации на примере положений, регулирующих применение
таможенных режимов;
-разработка научно обоснованных предпосылок к совершенствованию таможенного законодательства и внесению поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ответственности за нарушение условий, ограничений и требований таможенных режимов.
Объект диссертационного исследования можно определить как деятельность государства в области установления и применения таможенных режимов, а также административная ответственность за нарушение условий, ограничений и требований таможенных режимов.
Предметом исследования является административно-правовое
s' регулирование таможенных режимов.
9 Методологическую основу исследования составляет следующее.
Основная гипотеза исследования: существует определенная зависимость между эффективностью таможенной службы России, как одного из базовых институтов современного государства, и состоянием законодательства Российской Федерации о таможенном деле; между уровнем профессиональной компетентности таможенных кадров нашей страны и степенью их научно-методической обеспеченности.
Рабочая гипотеза исследования: эффективность деятельности таможенной службы России возрастет, если ее сотрудники получат на вооружение новый Таможенный кодекс Российской Федерации, максимально учитывающий опыт отечественных и зарубежных законодательных актов в этой области.
Поскольку таможенные режимы, установленные законодательством Российской Федерации, находятся в определенной развивающейся системе в качестве базисных философских общенаучных методологических основ их познания, соискатель использовал системный подход, включающий две составляющие - структурный анализ (рассмотрение структуры объекта исследования) и функциональный анализ (исследование функционального типа связей)1.
Одновременно диссертант опирался на диалектический метод, использование которого помогает углубленному пониманию сущности и направления развития системы таможенных режимов и предполагает применение других методов познания закономерностей развития.
В процессе исследования для выявления тенденций и направлений развития системы таможенных режимов, сопоставления таможенных режимов между собой были использованы также историко-правовой, сравнительно-правовой и структурно-юридический методы.
1 Подробнее см. Кириллов В.И. Логика познания сущности. - М.: Высшая школа, 1980.
10 Новизна исследования определяется тем, что соискатель впервые на
диссертационном уровне раскрывает административно-правовое регулирование
таможенных режимов, для чего подвергнуты критическому анализу статьи
Таможенного кодекса Российской Федерации, касающиеся таможенных
режимов, с учетом нового Таможенного кодекса Российской Федерации, а
также статьи Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях в части ответственности за административные
правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил),
что особенно важно в свете подготовки ГТК России изменений и дополнений в
Главу 16 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях. Тем самым предпринята попытка создать предпосылки к
подготовке на первом этапе изменений и дополнений в Таможенный кодекс
Российской Федерации, на втором - новой редакции Таможенного кодекса
Российской Федерации как основополагающего акта, предназначенного не
только для переходного периода переживаемого страной, но и для
последующего периода устойчивого развития Российской Федерации.
Практическая значимость работы заключается в возможности на основе полученных результатов прицельнее осуществлять таможенный контроль, повысить его результативность, совершенствовать нормативное обеспечение таможенных режимов, основываясь на имеющейся нормативной и научно-правовой базе, упорядочении понятийно-категориального аппарата.
Полученные соискателем результаты, выводы и рекомендации, как представляется, могут быть использованы при преподавании в высших юридических учебных заведениях и на юридических факультетах институтов, в научно-исследовательской деятельности в сфере таможенного законодательства, в частности при подготовке новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации и поправок в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных
правоведов: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана,
„ А.А. Гравиной К.С. Вельского, А.Б. Венгерова, А.И. Елистратова И.А. Исаева,
А.А. Кармолицкого, СЮ. Кашкина, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина,
О.Е. Кутафина, В.М. Манохина, Д-М. Овсянко, Л.Л. Попова,
М.С. Студеникиной, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, А.А. Шахмаметьева, М.П. Шестаковой и др.1
При подготовке диссертационного исследования использованы
законодательные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие таможенные режимы, порядок их применения, а также ответственность за несоблюдение условий, требований и ограничений таможенных режимов.
Диссертант основывался на анализе аспектов деятельности и материалах
'* ' Использованы, в частности, следующие работы: Алексеев С.С. Общие дозволения и
запреты в советском праве. - М.; Юрид. лит., 1989.; Алексеев С.С. Право: азбука - теория -философия: опыт комплексного исследования. - М.: Статут, 1999. - 712 с; Алехин А.П. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1994.; Алехин А.П.> Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник.
М.: ЗЕРЦАЛО, 1998.; Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. -М., 1999. - 112 с; Бахрах Д.Н. Таможенное право как институт административного права / Государство и право, 1995, № 3.; Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф. Кашкина СЮ. - М.: Белые альвы, 1997. - 368 с; Право европейского союза: Документы и комментарии. / Под. ред. проф. Кашкина СЮ. - М.: ТЕРРА, 1999. - 640 с; Административное право зарубежных стран / Под ред. Козырина А.Н. М.: Спарк, 1996.; Козырин А.Н. Государственно-правовой механизм таможенной политики зарубежных стран.
М., 1994.; Козырин А.Н. Таможенное право России: Общая часть. - М., 1995.; Козырин А.Н. Таможенные режимы. - М.: "Статут", 2000. - 247 с; Ответственность за нарушения таможенных правил / Под ред. проф. доктора юрид. наук Козырина А.Н. - М.: Издательство "Ось-89", 1999. - 368 с; Манохин В.М., Адушкин Ю.С, Багишаев З.А. / Российское административное право: Учебник. - М.: Юристь, 1996. - 472 с; Таможенное
j законодательство: судебная практика / А.А. Гравина, Л.К. Терещенко, М.П. Шестакова - М.:
Статут, 1998.; Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. - М.: 1998. - 798 с; Шахмаметьев А. Финансовые инструменты в правовом механизме использования
ь таможенных режимов / Внешняя торговля, 1996, № 9.; Шестакова М.П. Перемещение через
таможенную границу РФ товаров и транспортных средств. Таможенные режимы / Право и экономика, 1994, № 21 - 22.
12 Западного таможенного управления Государственного таможенного комитета
Российской Федерации (ЗТУ ГТК России), Западной оперативной таможни ЗТУ
ГТК России и самого ГТК России, консультациях с их руководством и
сотрудниками, личном опыте работы в отделе контроля за соблюдением
законности в производстве по делам о нарушениях таможенных правил ЗТУ
ГТК России, юридическом отделе Западной оперативной таможни ЗТУ ГТК
России и непосредственно в ГТК России.
Состояние и перспективы таможенного законодательства Российской Федерации и его научной разработки
Принятию Федеральным Собранием Российской Федерации нового Таможенного кодекса Российской Федерации1 предшествовали длительные дискуссии, вышедшие за рамки работы над обычным законопроектом.
25 июня 2002 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации прошли слушания на тему "Таможенное законодательство Российской Федерации, состояние и перспективы", в ходе которых обсуждался вопрос о принятии нового Таможенного кодекса Российской Федерации. В начале слушаний первый вице-спикер верхней палаты российского парламента В.Н. Горегляд напомнил, что Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации приоритетным направлением назвал гармонизацию российского законодательства с нормами Всемирной торговой организации, из чего однозначно вытекала необходимость обновления Таможенного кодекса Российской Федерации2.
Сложность решения этой задачи заключалась в том, что первоначально в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации были внесены два противоречащих друг другу законопроекта: правительственный, уже прошедший первое чтение, и заместителя председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации В.Г. Драганова, бывшего председателя ГТК России1.
Правительство Российской Федерации исходило из того, что Таможенный кодекс Российской Федерации, как отметил председатель ГТК России М.В. Ванин, "призван обеспечить защиту экономической безопасности страны"2 вопреки предложению В.Г. Драганова выступать "за свободную торговлю" и "либерализацию и дебюрократизацию таможенного законодательства"3.
В середине октября 2002 года проект нового Таможенного кодекса Российской Федерации вновь обсуждался на заседании Комитета Государственной Думы Российской Федерации по таможенно-тарифному регулированию и внешнеэкономической деятельности. В отличие от весенней сессии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, на осенней сессии Таможенным кодексом Российской Федерации занималась также рабочая группа Российского союза промышленников и предпринимателей, возглавляемая главой компании "Северсталь" А.А. Мордашевым1. Как результат - в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации были переданы поправки к первым четырем разделам Таможенного кодекса Российской Федерации, подготовленные представителями отечественного бизнеса для окончательного согласования с законодателями.
По мнению В.Г. Драганова, главной целью совместного с представителями Российского союза промышленников и предпринимателей варианта поправок в проект Таможенного кодекса Российской Федерации является лишение Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти как можно большего количества полномочий2.
Сроки принятия нового кодекса затягивались, что объяснялось, в частности, серьезными разногласиями между депутатами и чиновниками, депутатами и представителями деловых кругов, которые не могли определить основные принципы взаимодействия таможенников и бизнесменов. Единственное, в чем было убеждено большинство из них: новый Таможенный кодекс Российской Федерации должен отвечать международным правовым нормам, что позволит России относительно безболезненно вступить во Всемирную торговую организацию3. Судя по имевшимся публикациям, выходом из затянувшихся дискуссий могло стать принятие Таможенного кодекса Российской Федерации не полностью, а по частям, как это уже имело место в случае с Налоговым кодексом Российской Федерации4.
Председатель ГТК России М.В. Ванин первоначально высказывал мнение о том, что введение в действие нового Таможенного кодекса Российской Федерации подведет черту под завершением работы над этим основополагающим документом1. Однако, как следует из интервью с ним и с руководителем рабочей группы Российского союза промышленников и предпринимателей А.А. Мордашевым2, взятым в день официального опубликования нового Таможенного кодекса Российской Федерации, действие этого акта законодательства рассчитано на ограниченный период действия и в течение ближайшего года после принятия потребует значительной доработки (в первую очередь в сфере определения таможенной стоимости и классификации товаров3). Потребуются очередные изменения и дополнения к Таможенному кодексу Российской Федерации, тем более что основные споры развиваются преимущественно по поводу резкого расширения прав организаций - участников внешнеэкономической деятельности и распределения обязанностей между чиновниками и коммерсантами, тогда как более важные вопросы права остаются вне поля зрения.
Введение в действие нового Таможенного кодекса Российской Федерации с 1 января 2004 года, по заявлению его разработчиков, должно стать только первым этапом таможенной реформы в нашей стране. Следующий год депутаты отдадут реформированию таможенного тарифа. Импортные таможенные пошлины должны стать более дифференцированными, а экспортные отменены вообще. Затем должна подвергнуться изменениям таможенная служба, а вместе с ней и само управление таможенным делом. Таким образом, планирующиеся изменения в таможенной системе и законодательстве о таможенном деле в целом должны стать составным элементом административной реформы в Российской Федерации1.
Такое направление административной реформы отвечает одной из основных задач развития административного законодательства, лаконично сформулированных Ю.А. Тихомировым, А.Ф. Ноздрачевым, B.C. Прониной, Б.Б. Хангельдыевым, Л.К. Терещенко, В.Н. Петуховым следующим образом: "закрепление нового статуса органов исполнительной власти при строгом соответствии их деятельности закону, сужение сферы ведомственных актов, содержательное изменение функций данных органов, усиление элементов согласования в управленческих отношениях"2. В аналогичном ключе выдержано мнение коллектива авторов - И.Л. Бачило, И.С. Мелюхина, Н.Г. Салищевой, Л.А. Сергиенко, Ю.А. Розенбаума, Н.Ю. Хаманевой и Е.В. Шориной, которые указывают на возникновение проблемы "более глубокого нормативного урегулирования структурных проблем системы управления и конкретизации полномочий каждого субъекта исполнительной власти"3.
Понятие таможенного режима и принципы его применения
Слово "режим" произошло от французского regime, имеющего латинский корень - regimen (правление, управление)1. Применительно к таможенному законодательству оно рассматривается в значении системы правил, мероприятий, необходимых для той или иной цели. Это же определение послужило основой при разработке понятия таможенного режима для законодательства Российской Федерации о таможенном деле. Статья 18 действующего Таможенного кодекса Российской Федерации дает вполне четкое и полное определение. Под таможенным режимом действующий Таможенный кодекс Российской Федерации понимает совокупность положений, определяющих для таможенных целей статус товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.
Вместе с тем, таможенный режим может рассматриваться в качестве одного из видов административно-правовых режимов2, которые, в свою очередь, являются правовыми режимами.
Правовым режимом являются нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые обязательно должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации)1.
Правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации. Также В.Б. Исаковым в правовом режиме выделяется и элемент социальных отношений, он рассматривается в качестве взаимосвязи (социальных взаимосвязей, общественных отношений) объекта или вида деятельности, явления, процесса, института, закрепленной правовыми средствами и обеспечивающей достижение отдельных целей2. С.С. Алексеев делает особый упор на то, что режим является порядком регулирования и выражается в комплексе правовых средств3. Он также указывает, что каждый правовой режим несет в себе основные смысловые оттенки слова "режим", в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности4.
Важно учитывать, что, как и в большинстве правоотношений, базирующихся на административно-правовых нормах, в применении таможенных режимов также присутствует изначальное неравенство сторон. Следовательно, таможенные режимы подразумевают юридическое неравенство сторон - государства и иных лиц, участвующих в таможенных правоотношениях, в течение всего периода применения режимов.
Все эти подходы имеют право на существование, поскольку характеризуют различные концепции разработки понятия правового режима.
Следует сказать, что в правовых режимах можно провести деление на общие и частные режимы - на основе общего правового режима формируется конкретный вид режима. Если рассматривать такие общие административно-правовые режимы как режим государственной границы и режим исключительной экономической зоны, то они являются достаточно самостоятельными и не требуют детализации. Однако при рассмотрении режимов обращения отдельных предметов (объектов) на территории Российской Федерации, необходимо учитывать возможность выделения, например, режимов обращения иных видов предметов - оружия, наркотических средств, ядов и т.д.
Попытка включения аналогичного вида правовых режимов в классификацию по признаку объекта - носителя режима была предпринята В.Б. Рушайло1. Однако необходимо отметить, что, с точки зрения соискателя, автором классификации допущена методологическая неточность при осуществлении классификации по названному критерию. Во-первых, он включил в классификацию по объектам - носителям режима такой вид режимов как объектные режимы, под который подпадают все режимы, входящие в классификацию. Во-вторых, одним из видов режимов названы функционально-деятельные режимы, основой выделения которых стали не объекты (предметы регулирования), а субъекты режима, осуществляющие регулирование.
Рассматривая таможенный режим как один из видов режима обращения предметов, необходимо учитывать, что все ввозимые на таможенную территорию предметы необходимо помещать под таможенный режим, но не все из ввозимых предметов будут попадать под иные режимы обращения предметов. Режимы обращения предметов не применяются по отношению к предметам, пусть даже и временно, но вывезенным с таможенной территории Российской Федерации. Таможенный режим, в свою очередь, применяется не только к товарам, ввезенным на таможенную территорию, но и к тем, которые временно вывозятся оттуда. Используя круги Эйлера, соотношение названных выше режимов и таможенного режима можно представить в следующем виде.
С точки зрения диссертанта, рассматривая административные режимы в комплексе, необходимо учитывать, что некоторыми авторами используется термин "режим внешнеторговой деятельности". Названное понятие раскрывается как "правовое пространство, в рамках которого осуществляется внешнеэкономическая деятельность"1, - "совокупность всех законодательных актов и нормативных документов, определяющих принципы взаимодействия субъектов внешнеэкономической деятельности данного государства между собой, а также с зарубежными субъектами в сфере международного обмена товарами, услугами и капиталом"1. Как видно из приведенного определения, "режим внешнеэкономической деятельности" не имеет отношения к административным режимам и не должен вводить в заблуждение исследователей.
Отдельные авторы, представляющие, как правило, научные кадры силового блока органов государственной власти нашей страны, считают, что административно-правовые режимы следует рассматривать именно с точки зрения обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны Российской Федерации. Одним из представителей этого направления, И.С. Розановым, понятие административно-правовых режимов формулируется следующим образом: "установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления"2.
Особенности административной ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов
Серьезным шагом в развитии законодательства о таможенном деле, безусловно, стал перенос норм об ответственности за нарушения таможенных правил в новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 года. Однако авторы названного законодательного акта, устранив некоторые противоречия и недоработки в нормах об ответственности за нарушения таможенных правил, оставили нерешенными ряд проблем: часть статей и Раздела X Таможенного кодекса Российской Федерации и Главы 16 его прямого наследника - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за административные правонарушения в таможенном деле (нарушения таможенных правил), характеризуется неполнотой изложения, противоречивостью, недостаточным правовым обоснованием, нечеткостью формулировок, что будет показано далее.
Обновление Таможенного кодекса Российской Федерации должно было начаться с коренной переработки и включения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях положений об ответственности за нарушения таможенных правил. Однако вступивший в силу с 1 июля 2002 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях показал несостоятельность надежд на существенное обновление ранее действовавших составов нарушений таможенных правил при их переносе в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Сравнительный анализ содержания таблицы показывает, что Глава 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Административная ответственность в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)" по сути явилась подкорректированным отражением Раздела X Таможенного кодекса Российской Федерации "Нарушения таможенных правил и ответственность за эти нарушения. Производство по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрение". Такой результат работы законодателей объективно обусловливает постановку вопроса об обновлении только вступивших в силу норм Главы 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в особенности с учетом несоответствия нормам нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
Рассмотрим последовательно общие положения об административных правонарушениях и составы административных правонарушений в области таможенного дела (нарушений таможенных правил).
Нарушение таможенных правил является одним из видов административного правонарушения. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях ему была посвящена статья 186, которая после принятия в 1993 году Таможенного кодекса Российской Федерации фактически не применяется, уступив последнему регулирование ответственности за нарушения таможенных правил. Теперь же эстафету принял Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях с его "новыми старыми" статьями главы 16.
Определение нарушения таможенных правил содержалось в статье 230 Таможенного кодекса Российской Федерации. Согласно этой норме нарушение таможенных правил - это противоправное действие или бездействие лица1, посягающее на установленный Таможенным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О таможенном тарифе", другими актами законодательства по таможенному делу и международными договорами Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы2, порядок перемещения (включая применение таможенных режимов), таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, обложения таможенными платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования ими3, за которое Таможенным кодексом Российской Федерации предусмотрена ответственность.
Статья 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дает всего лишь общее определение для всех видов административных правонарушений. Законодатель административным правонарушением признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица1, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Так как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не дает понятия нарушения таможенных правил как отдельного вида административного правонарушения, обратимся к анализу определения нарушения таможенных правил, данного в статье 230
Таможенного кодекса Российской Федерации. Как видно из определения, приведенная статья содержит закрытый перечень объектов нарушений таможенных правил, которыми являются: - порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации; - порядок таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу страны; - порядок таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации; - порядок обложения товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, таможенными платежами и их уплаты; - порядок предоставления в отношении указанных выше товаров и транспортных средств таможенных льгот и пользования ими. Следует оговориться, что отдельные деяния могут посягать одновременно на несколько из обозначенных объектов. Дело в том, что такие понятия, как "таможенное оформление", "таможенный контроль" и "перемещение через таможенную границу Российской Федерации" тесно переплетены в таможенном законодательстве. Так, перемещение товаров и транспортных средств через ее таможенную границу помимо таможенного контроля (ст. 16.1. КоАП, ст. 276 ТК РФ), посягает одновременно и на установленный порядок перемещения товаров и транспортных средств, и на порядок проведения таможенного контроля. В свою очередь, существуют статьи в силу особенностей их диспозиции, предусматривающие ответственность за нарушения таможенных правил, которые могут посягать на любой из приведенных выше объектов - в частности статья 16.16. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (можно также указать на ранее действовавшую статью 288 Таможенного кодекса Российской Федерации).
Совершенствование законодательства об административной ответственности за нарушения условий, ограничений и требований таможенных режимов
На основании проведенного исследования и основных его положений, приведенных в настоящей работе, соискатель считает целесообразным внести коррективы в целый ряд из статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
1. Анализ общих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и конкретных составов административных правонарушений в области таможенного дела (нарушений таможенных правил) показывает, что такие правонарушения могут совершаться как действием, так и бездействием. Законодательного определения действия и бездействия при совершении нарушений таможенных правил, равно как и их отличительных признаков, не имеется. Представление о намерениях законодателя об этом аспекте ответственности за нарушения таможенных правил можно получить лишь в результате совокупного анализа некоторых статей особенной части кодекса.
В связи с изложенным диссертант полагает целесообразным дать нормативное толкование действия и бездействия применительно к нарушению таможенных правил.
В развитие приведенных положений соискатель считает возможным объединение сопрягающихся по своим элементам составов нарушений таможенных правил, содержащихся в различных статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако необходимо учитывать, что одной из основных целей объединения таких составов должно являться не возможное пересечение составов при практическом использовании, а более четкое разграничение квалифицирующих признаков объединяемых составов правонарушений.
Наиболее ярким примером некорректного применения составов статей из-за их сопряженности могут служить статья 16.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 279 ТК РФ), которая предусматривает ответственность за недекларирование или недостоверное декларирование товаров и транспортных средств, подлежащих декларированию, и статья 16.9. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 254 ТК РФ), которая устанавливает ответственность за выдачу без разрешения таможенного органа, утрату или недоставление в определенное таможенным органом место находящихся под таможенным контролем товаров и транспортных средств. Доставление и декларирование являются последовательными элементами таможенного оформления. На практике встречались случаи, когда, недоставив товар, лицо привлекалось к ответственности как за недоставку, так и за недекларирование. Однако ввиду отсутствия товара лицо не имеет объективной возможности выполнить требование закона1. В связи с изложенным и для предотвращения смешения составов названных статей диссертант полагает необходимым изложить конкретный перечень исключений, указание на которые имеется в диспозиции статьи 16.2., дополнив его в частности ссылкой на статью 16.9. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кроме того, следует исключить статью 16.12. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Нарушение сроков представления таможенной декларации), а статью 16.2. необходимо дополнить абзацем: "Нарушение установленных сроков представления в таможенный орган таможенной декларации, а равно документов или дополнительных сведений, необходимых для таможенных целей".
Санкцию оставить аналогичную используемой в статье 16.12. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Основной сложностью в применении статьи 16.12. является отнесение документов к "необходимым для таможенных целей". Неопределенность в этом отношении потворствует необоснованным требованиям сотрудников таможенных органов к участникам внешнеэкономической деятельности. В связи с этим, по мнению соискателя, следует одновременно внести дополнения в Таможенный кодекс Российской Федерации, дающие понятие либо конкретный перечень "документов и сведений, необходимых для таможенных целей".
2. Статья 24.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает восемь обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении: 1) отсутствие события административного правонарушения; 2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); 3) действия лица в состоянии крайней необходимости; 4) издание акта амнистии1, если такой акт устраняет применение административного наказания; 5) отмена закона, установившего административную ответственность; 6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; 7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; 8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Рассмотрим подробнее наиболее интересные из них, применительно к научному анализу проблемы.
Отсутствие события административного правонарушения. Отсутствие события нарушения таможенных правил предполагает отсутствие самого факта правонарушения. Этот пункт служит основанием для прекращения дела, например, когда деяние лица на момент его совершения не носило противоправный характер, то есть за его совершение не было предусмотрено ответственности по таможенному законодательству. В соответствии с положением, сформулированным в статье 54 Конституции Российской Федерации, никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Отсутствие состава административного правонарушения или невменяемость физического липа, совершившего противоправные действия (бездействие).
