Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации 15
1. Сущность иммиграции как правовой категории 15
2. Иммиграция как объект административно-правового регулирования 45
Глава 2. Административно-правовой режим иммиграции 75
1. Структура и виды административно-правового режима иммиграции 75
2. Субъекты обеспечения административно-правового режима иммиграции 110
3. Меры административного принуждения, применяемые в сфере иммиграции 139
Заключение 164
Список использованной литературы 169
Приложения 199
- Сущность иммиграции как правовой категории
- Структура и виды административно-правового режима иммиграции
- Субъекты обеспечения административно-правового режима иммиграции
- Меры административного принуждения, применяемые в сфере иммиграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начало XXI века в Российской Федерации характеризуется наличием серьезных проблем в системе и структуре политических, экономических и социальных отношений, вызванных иммиграционными процессами. Иммиграция в условиях современной российской действительности сопровождается многими негативными явлениями – нелегальным пребыванием на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, ростом теневой экономики, коррупцией. По данным ФМС России в 2009 г. в страну въехало более 13 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства, что составило 9,8 % от общего количества населения Российской Федерации. Данная ситуация предопределяет необходимость осуществления более эффективной правовой регламентации иммиграционных отношений и реализации правовых установлений в данной сфере с целью упорядочения иммиграционных потоков, защиты прав и интересов граждан Российской Федерации, обеспечения национальной безопасности.
Анализ законодательства, правоприменительной практики органов исполнительной власти, изучение научных исследований в данной сфере позволяет говорить о несовершенстве системы правового регулирования иммиграционных процессов в современной России. Иммиграция характеризуется определенным уровнем самостоятельности от политики государства, что значительно усиливает существующие угрозы национальной безопасности. Государственное управление миграционной сферой осуществляется как правовыми средствами, с помощью, прежде всего, императивных, запретительных методов, так и административными. Однако в современном российском обществе использование таких методов приносит положительный эффект только при их адресном использовании и наличии реального механизма их реализации, что обусловливает проведение детального научного анализа возникающих проблем.
Быстро меняющаяся в современных условиях миграционная ситуация ставит новые вызовы перед системой государственного управления, которая не всегда эффективно и своевременно реагирует на возникающие проблемы. Подтверждением изложенного является обострение миграционной ситуации в стране в связи с мировым финансово-экономическим кризисом, когда иммиграционные потоки оказывают негативное влияние на стабильность российского общества. Так, по состоянию на начало 2010 г. в России находилось 4 миллиона 891 тысяча 296 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых законно осуществляют трудовую деятельность всего 332 тысячи указанных граждан. В то же время Правительство Российской Федерации на 2010 г. сократило по сравнению с прошлым годом квоту на иностранную рабочую силу на 30%. Совершенствование государственного управления в исследуемой сфере обусловливает необходимость пересмотра существующей системы взглядов на административно-правовое регулирование иммиграции в Российской Федерации.
Сложившаяся ситуация предопределяет необходимость осуществления научно обоснованных мероприятий по совершенствованию правовых и организационных основ государственного управления миграционной сферой.
Указанные обстоятельства определили актуальность и основные направления исследования данной проблемы.
Степень разработанности темы исследования. Общетеоретическую основу исследования оставляют труды ученых С.С. Алексеева, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, А.Б. Зеленцова, Н.М. Конина, И.Б. Кардашовой, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, А.В. Мелехина, Н.П. Мышляева, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Б.В. Россинского, Ю.С. Рябова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, А.В. Самойленко, Ю.П. Соловья, М.Е. Труфанова, В.А. Тюрина, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.
Различные аспекты проблем правового регулирования иммиграции в Российской Федерации освещались в работах З.К. Арифулина, Р.Г. Бабаева, А.А. Иллюка, П.Н. Кобеца, Д.А. Корецкого, С.Е. Метелева, В.В. Собольникова, В.Ф. Цепелева и др.
Конституционно-правовые, историко-правовые и системно-правовые проблемы регулирования миграционных процессов исследовались С.А. Авакьяном, Ю.В. Герасименко, А.С. Дашичевым, Т.М. Ивановой, А.М. Корж, Е.Г. Моисеевым, Т.Б. Николаевым, И.В. Плаксиным, М.В. Плещевым, А.Н. Сандугеем, А.М. Тесленко, Н.Н. Тоцким, М.Л. Тюркиным, Т.Я. Хабриевой и др.
Вопросы правового регулирования иммиграции в зарубежных странах нашли отражение в работах Л.Ф. Абзалова, Е.А. Никифоровой.
Проблема административно-правового регулирования иммиграции привлекала внимание таких ученых, как Ф.П. Васильев, В.В. Востриков, О.Ю. Вострокнутова, Л.В. Иванова, П.Б. Музыченко, С.А. Прудникова, Т.А. Прудникова, А.В. Степенко, В.Е. Степенко, О.А. Чернова и ряда других.
Объектом исследования указанных ученых являлись общественные отношения в сфере внутренней миграции, административное принуждение в миграционной сфере, организационная структура государственного управления в сфере миграции населения и др.
На степень научно-практической разработанности темы определенное влияние оказали диссертационные исследования миграционной системы России М.Л. Тюркина (Академия управления МВД России, 2004 г.), административно-правового регулирования миграции населения в РФ С.А. Прудниковой (Московский университет МВД России, 2003 г.), правого регулирования трудовой миграции Т.А. Прудниковой (Московский университет МВД России, 2007 г.), административно-правового регулирования в сфере миграционной политики К.П. Кондрашиной (МГЮА им. О.Е. Кутафина, 2007 г.), миграционного учета Л.В. Ивановой (ФГУ «ВНИИ МВД России», 2009 г.), административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства Н.В. Поляковой (Воронежский государственный университет, 2009 г.), и др.
Вместе с тем, проведенные до и в ходе административной реформы научные исследования не в полной мере раскрывают актуальные аспекты рассматриваемой проблемы административно-правового регулирования иммиграции в условиях современной российской действительности.
Указанные обстоятельства обусловили необходимость в разработке теоретических основ административно-правового регулирования иммиграции, выработки предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере и практики его применения органами государственной власти.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере иммиграции, а также теоретические, организационно-правовые прикладные проблемы административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических проблем административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации и выработка предложений и рекомендаций по его совершенствованию.
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
1) определение существенных признаков и особенностей иммиграции в Российской Федерации и роли государственного регулирования в рассматриваемой сфере в современных условиях;
2) раскрытие сущности административно-правового регулирования иммиграции в современной России и механизма его осуществления;
3) раскрытие содержания и видов административно-правового режима иммиграции;
4) анализ особенностей применения мер административного принуждения, применяемых в сфере иммиграции;
5) аргументация предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации.
Методологическая база и методы исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских, российских и зарубежных ученых-административистов, а также специалистов смежных отраслей права.
При работе над диссертацией использовались методы формальной логики, сравнительного правоведения, системного и структурно-функционального анализа.
Нормативной правовой базой диссертационного исследования являются международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные ФМС, ГИАЦ МВД России, аналитические материалы деятельности органов внутренних дел, территориальных органов ФМС России в сфере регулирования иммиграции.
При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование. Соискателем в течение 2004-2010 гг. проанкетировано и проинтервьюировано 2500 работников территориальных органов ФМС России и сотрудников органов внутренних дел в г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Республике Марий Эл. Изучено 510 дел об административных правонарушениях в сфере иммиграции.
В процессе исследования автор опирался на личный опыт практической работы в подразделениях по контролю за пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем осуществлено комплексное исследование теоретических, правовых и организационных проблем административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.
Вопросы административно-правового регулирования иммиграции рассмотрены через призму функционирования административно-правовых режимов.
В диссертации дается авторское определение «административно-правовой режим иммиграции» и проводится исследование его структуры. Диссертантом представлена авторская классификация различных режимов иммиграции. Определены и рассмотрены основные правовые и организационные средства, составляющие основу данного режима. В системной связи со средствами позитивного регулирования рассмотрены меры принуждения как дополнительные средства административно-правового режима иммиграции.
Автором аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; приказ ФМС России от 6 июля 2009 г. № 159 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации»; административные регламенты по исполнению государственных функций ФМС России.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Вывод о необходимости совершенствования административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации с учетом ее социально-правовых характеристик и обеспечения административно-правовой защиты российского общества от дестабилизирующих факторов, вызванных иммиграционными процессами.
2. Авторское определение иммиграции как системы общественных отношений, возникающих и развивающихся в процессе въезда, пребывания и выезда из страны иностранных граждан и лиц без гражданства с изменением их правового статуса, государственное регулирование которых обеспечивает их упорядочение и организацию, а также реализацию и соблюдение интересов государства, общества и иммигрантов.
3. Административно-правовому регулированию в сфере иммиграции подлежат отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти, направленной на достижение состояния устойчивости, стабильности иммиграционных отношений, обеспечивающего реализацию и соблюдение интересов государства, общества и иммигрантов. Под административно-правовым регулированием иммиграции понимается императивная, подзаконная, организационная деятельность органов исполнительной власти, направленная на иммиграционные отношения с целью их должного упорядочения и организации.
4. Механизм административно-правового регулирования иммиграции представляет собой комплексную систему административно-правовых средств воздействия на иммиграционные отношения, возникающую в процессе деятельности государственных органов. Основным видом правового регулирования иммиграции является административно-правовой режим иммиграции, под которым понимается установленный административно-правовыми нормами, содержащими дозволения, запреты и предписания, порядок взаимодействия субъектов и объектов государственного управления в сфере иммиграции, с целью урегулирования и оптимизации управленческих процессов в данной сфере.
5. Авторская классификация административно-правового режима иммиграции по различным основаниям 1) по способу правового регулирования; 2) по целевому назначению; 3) по стадиям иммиграционного процесса; 4) по характеру влияния на организацию управления; 5) по субъектам; 6) по формам въезда в Российскую Федерацию; 7) по видам правонарушений; 8) по условиям функционирования.
6. По итогам исследования аргументированы предложения по внесению изменений и дополнений:
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (дополнить ст. 5.1 конкретными основаниями для продления срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; ст.7 пунктом, определяющим, что смена цели въезда и пребывания является основанием для отказа в выдаче разрешения на временное проживание; ст. 14 положением, вводящим ограничения на использование труда иностранных работников в розничной торговле);
Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 (дополнить разделом «Ответственность должностных лиц органов, уполномоченных в области миграционного учета»; положением об уведомлении жилищно-эксплуатационных организаций о временном пребывании по указанным адресам иностранных граждан (лиц без гражданства) и сроках их пребывания).
6. Автором предлагается:
разработать «Регламент взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере связи и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;
дополнить «Регламент взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников и осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации» разделом V «Порядок проведения Росздравнадзором и ФМС России совместных мероприятий по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные предложения будут способствовать совершенствованию организации и правового регулирования деятельности органов исполнительной власти по государственному управлению иммиграционными процессами в современной России.
Диссертационное исследование содержит ряд теоретических выводов и положений, развивающих теорию административного права и государственного управления, обобщающих и дополняющих научные знания о сущности механизма административно-правового регулирования иммиграции.
Практическая значимость диссертации заключается в использовании предложенных выводов по совершенствованию законодательства в сфере иммиграции, конкретных рекомендаций по совершенствованию форм и методов деятельности органов исполнительной власти по регулированию иммиграционных процессов.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, а также в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России.
Апробация результатов исследования.
Отдельные положения диссертационного исследования использовались при подготовке:
учебно-методического пособия «Ответственность за административные нарушения в области миграционных отношений» (п. 1 Плана научно-исследовательской деятельности Академии управления МВД России на 2005 г.);
методических рекомендаций: «Порядок обеспечения УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства» (п.9.15.5 Плана НИР-2008 ФГУ «ВНИИ МВД России»), «Организация деятельности ОВД по профилактике правонарушений, совершаемых иностранными гражданами» (п. 2.5.7.2 Плана НИР-2009 ФГУ «ВНИИ МВД России»);
аналитических обзоров: «Правонарушения мигрантов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» (п. 9.15.4 Плана НИР-2008 ФГУ «ВНИИ МВД России»), «Организация системы безопасности при проведении зимних Олимпийских игр (по материалам отечественных и зарубежных печатных изданий)» (п. 2.3.7 Плана НИР-2009 ФГУ «ВНИИ МВД России»);
проекта Концепции «Совершенствование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по исполнению законодательства об административных правонарушениях» (п. 1.4.3 Плана НИР-2009 ФГУ «ВНИИ МВД России»).
Указанные документы направлены в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, где получили положительные оценки и внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел, о чем свидетельствуют соответствующие акты внедрения.
Разделы диссертации использовались при подготовке аналитических и раздаточных материалов при проведении в ФГУ «ВНИИ МВД России» «круглых столов» «Актуальные проблемы деятельности подразделений ФМС России» (г. Москва, июнь 2009), «Незаконная миграция в России: реализация и поиск решений» (г. Москва, июнь 2010).
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии управления, Барнаульского юридического института МВД России, Омского юридического института, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Результаты диссертации используются в практической деятельности УФМС России по Республике Марий Эл.
Отдельные положения диссертации использовались при подготовке и проведении в октябре 2009 г. Правительством Ульяновской области и УВД по Ульяновской области «круглого стола» «Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления с органами внутренних дел в становлении и развитии государственной системы профилактики правонарушений. Теория и практика», что подтверждается актом внедрения.
Основные положения проведенного исследования обсуждались и получили положительную оценку на Межвузовской студенческой научно-практической конференции (Московский институт права, г. Москва, май 2005); Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию МГЮА (г. Москва, март 2006); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста РФ д-ра юрид. наук, проф. И.И. Веремеенко (г. Москва, март 2008); Научно-практической конференции, посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ д-ра юрид. наук, проф. А.П. Шергина (г. Москва, июнь 2010); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной ответственности» (г. Омск, май 2010); Научно-практической конференции, посвященной 70-летию канд. юрид. наук, доцента А.А. Демина (г. Москва, сентябрь 2010).
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в 11 опубликованных автором научных работах, в том числе в 3 изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Сущность иммиграции как правовой категории
Исследование административно-правового регулирования иммиграции, прежде всего, предполагает определение предмета данного вида правового регулирования, а именно группы однородных общественных отношений, возникающих в сфере иммиграции.
«Понятие» по Х.Зигварту есть «представление, содержащее в себе требование постоянности, совершенной определенности, всеобщего признания, однозначного языкового выражения». Формирование понятий - сложный феномен, который включает две основные фазы: на первой отмечаются важные характеристики, на второй - улавливается логическая связь этих характеристик1.
Поэтому, чтобы раскрыть понятие «иммиграция» необходимо отразить существенные свойства, связи и отношения, характеризующие данное явление. Для этого необходимо описание общих и специальных признаков и через это описание необходимо отразить сущность иммиграции, ее внутреннее содержание.
Четкое определение соответствующего понятийного аппарата института иммиграции имеет как теоретическое, так практическое значение.
Во-первых, это позволит определить сущность явления, в том числе предмет правового регулирования в данной сфере общественных отношений.
Во-вторых, позволит четко определить круг субъектов исследуемых общественных отношений.
В-третьих, появится возможность исключения противоречий между нормативными правовыми актами как на уровне национального законодательства, использующего эти понятия, так и на уровне взаимодействия норм национального и международного права.
Анализ имеющегося законодательного и научного материала показывает, что выявление характерных черт понятия «иммиграция» затруднено. Данная ситуация вызвана, прежде всего, тем, что содержание, которое вкладывается в эту категорию, различно. Практически этот термин. в разных исследованиях несет разную смысловую нагрузку, которая зависит от отрасли науки, особенностей авторского подхода к данной проблеме и т.д. Анализ научного, нормативного материала позволяет говорить о наличии разнообразных подходов к определению иммиграции как комплексной научно-практической категории. Однако не стоит забывать «важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий»1.
Обращаясь к категории «иммиграция» мы должны, прежде всего, отметить то обстоятельство, что при всей своей значимости и использовании в практической деятельности, она не имеет четко очерченной относимости к той или иной сфере научного познания. Само понятие используется в пределах различных обособленных научных дисциплин, таких как, социология, экономика, юриспруденции. Хотя, по мнению В.А. Ионцева, только в экономике, географии, социологии и демографии миграция может рассматриваться как составляющая предмета изучения . При этом в научной литературе наиболее полно категория «иммиграция» получила осмысление в социологии3.
Социология, используя понятие «иммиграция», несколько, на наш взгляд, «зауживает» ее смысловые границы, рассматривая не как самостоятельную категорию, а как составную» часть более широкого явления - «миграции». Так, И.А. Романов понимает под миграцией «комплексный социальный- процесс, предполагающий массовое перемещение населения между населенными пунктами, связанное с переменой постоянного места жительства, влекущее существенные изменение социального положения участников процесса»1. Иммиграцию он относит к международной миграции и определяет ее как въезд в другую страну с целью устройства на работу или на учебу, а также в силу ряда причин, зачастую связанную со сменой гражданства2.
Социология изучает иммиграцию с точки зрения ее влияния на развитие общества. Основное внимание уделяется изменениям, происходящим в структуре общества под воздействием иммиграционных процессов, рассматриваются различные социальные группы и взаимосвязи между иммигрантами и коренным населением и т.д.
Экономисты, рассматривая иммиграцию, наибольшее значение придают изучению проблем становления мирового рынка труда, экспорта и импорта иностранной рабочей силы и их влияния на экономическое развитие общества. В данном контексте на первый план выходят вопросы регулирования внешней трудовой миграции , расширение правовой базы трудовой миграции4.
Следует отметить, что и для экономистов, как и для социологов, большого значения различия между понятиями «миграция» и «иммиграция» не имеют, что и предопределяет практически полное отсутствие определения последней категории.
Также можно отметить и еще несколько общих подходов к изучению данной проблемы: демографический,- географический, административный, конфликтологический1. В.А. Ионцев вообще насчитал 17 основных подходов к изучению проблем миграции как системного явления, которые в свою очередь объединили 45 научных направлений .
Во всех данных подходах категория «иммиграция» либо вообще не рассматривается, либо рассматривается только как составляющая часть общей категории «миграция», либо заменяется другими понятиями, такими как, например, «межгосударственная (внешняя) миграция».
Данное обстоятельство, на наш взгляд, вызвано особенностью предмета данных исследований, когда категориальная составляющая в данных сферах научного познания не имеет принципиального значения. Думается, что для социологов понятия «иммиграция» и «внешняя миграция» кардинально не отличаются и, в первую очередь, означают территориальное перемещение людей.
Иначе дело обстоит в юриспруденции, поскольку основные категории, являющиеся предметом ее исследования, в большинстве своем используются в действующем законодательстве. И недостаточная четкость, ясность понятия, неоднозначная юридическая трактовка содержания рассматриваемой категории могут негативно сказаться на дальнейшем развитии и совершенствовании института права.
Анализ употребления в юридическом значении термина «иммиграция» позволяет сделать вывод, что в настоящее время при всей важности проблемы легального, нормативного определения данного термина не существует3.
Международное право не дает четкого единого определения «иммиграции». Это, на наш взгляд, обусловлено прежде всего тем, что основной упор в международных нормативных правовых актах, регулирующих иммиграцию, делается на выработке универсальных международных стандартов по защите прав мигрантов-. Среди, основополагающих международных документов можно назвать: Всеобщую декларацию прав человека, утвержденную Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года2; Международный пакт о гражданских и политических правах3; Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в. которой они проживают и другие.
Следует отметить, что международным правом иммиграция рассматривается в основном в рамках норм, которые закрепляют права мигрантов. Именно поэтому, как нам представляется, в официальных текстах не встречается термин «иммиграция», а используются в основном близкие по смыслу термины: «пребывание», «массовый приток», «переезд», «возвращение в страну» и другие.
В модельном законодательстве государств-участников Содружества Независимых Государств также отсутствуют дефиниции, определяющие существо таких понятий, как «миграция», «иммиграция», «нелегальная миграция», «мигрант», «иммигрант», «эмигрант», «миграционный. процесс», и других основополагающих для данной сферы регулирования понятий5. Хотя в Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции дается определение миграции как перемещения физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства .
Структура и виды административно-правового режима иммиграции
Для административного права свойственны собственный предмет; метод, а также функции и принципы правового регулирования. Помимо этого административно-правовое регулирование отличается своеобразным набором средств, форм и методов воздействия.
Исходя из того, что административно-правовой режим иммиграции представляет собой особый вид административно-правового регулирования, в рамках которого создается и используется определенное сочетание (специфическая комбинация) административно-правовых средств в интересах обеспечения установленного порядка управления, общественного порядка, создания для иностранных граждан (лиц без гражданства) нормальных условий во время их пребывания в Российской Федерации, представляется- целесообразным рассмотрение вопроса о природе и функциональном назначении обозначенных юридических средств административно-правового характера.
Следует отметить, что проблема правовых средств в целом, а также вопросы, связанные с определением функций и роли данных универсальных правовых явлений как важнейших инструментариев юридического воздействия, получили комплексное исследование в трудах С.С. Алексеева, А.П. Коренева, М.Н. Марченко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Хропанюка, М.Г. Шарце, К.В. Шундикова и др.
Правовые средства, используемые в правовом регулировании государственного управления, объединены едиными регулятивными началами, т.е. все они функционируют в особом, характерном именно для данной сферы правовом режиме. В специфическом юридическом режиме в. системе государственного управления выделяются конкретные средства и приемы правового регулирования. Вместе с тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание правового регулирования государственного управления. Его особенности проявляются в сочетании и доминировании используемых средств, приемов и способов регулирования: дозволения, запреты, обязывания, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение.
Важнейшая особенность административно-правовых средств заключается в том, что они, во-первых, сами устанавливают специфические методы и формы административно-правового режима, а, во-вторых, они же и применяют специфические административно-правовые средства1.
В научной литературе крайне неоднозначно определено место административно-правовых средств в системе способов государственно-властного воздействия. В частности, если исходить из содержательного наполнения понятия «средство», содержащегося в толковом словаре русского языка, то под средством принято понимать «прием, способ действия для достижения чего-нибудь». В энциклопедической литературе способом достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи является метод. То есть фактически данные понятия имеют близкое по смыслу, практически идентичное значение.
В административной науке данные понятие многие авторы практически отождествляют, рассматривая методы управления как правовые средства (выражающиеся в определенных способах и приемах), которые используются органами публичного управления (их должностными лицами) для достижения целей (прежде всего административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц), решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности1.
Юридические средства административно-правового характера выражают способы реализации, прав и. обеспечения интересов,участников административных- правоотношений, достижения определенных в законодательстве целей; сочетаясь определенным образом, выступают неотъемлемыми частями (элементами) механизма административно-правового регулирования или, как в нашем случае, конкретного административно-правового режима. Административно-правовые средства используются в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов преимущественно в сфере управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, следовательно, могут рассматриваться в качестве важнейшего элемента государственного управления.
Мы согласны со следующей классификацией средств административно-правового воздействия:
а) по содержанию: средства нормативно-правового воздействия (административно-правотворческие); средства оперативно распорядительной деятельности (административно-правонаделительные); средства юрисдикционной деятельности (административно юрисдикционные);
б) в зависимости от функциональной направленности: регулятивные (дозволения, запреты, обязывания); охранительные (меры защиты, к которым можно отнести административно-правовые санкции, меры пресечения, меры процессуального обеспечения, предупредительные меры)2.
Нас же в рамках настоящего исследования интересуют правовые средства регулирования общественных отношений при функционировании административно-правового режима иммиграции. Исследование деятельности субъектов обеспечения иммиграции в Российской Федерации позволяет определить основные средства регулирования, к которым; по нашему мнению, относятся:
1) нормативные правовые акты, устанавливающие особый порядок деятельности в сфере правового регулирования иммиграции;
2) принципы административного права;
3) индивидуальные акты — изданные соответствующими органами властные акты и направленные на реализацию административно-правовых норм, которые уточняют права и обязанности сторон в правоотношениях;
4) организационное обеспечение реализации принятых правовых мер путем; создания системьъ государственных органов, формирующих и поддерживающих административно-правовой режим обеспечения иммиграции;
5) детальная регламентация; действий субъектов правовых отношений и их, связей между собой;
6); введение некоторых дополнительных правил или изъятие из общепринятых норм; (административно-правовые режимы- в особых условиях);
7) установление особой системы контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима;
8) наличие особого метода правового регулирования, который основан на централизованном способе и императивном типе регулирования, выражается в юридическом неравенстве субъектов правоотношений;
9) разрешительные и запретительные методы;
10) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств.
Принципы административно-правового регулирования иммиграции, объективированные в нормативных правовых актах, регулирующих иммиграцию, в целом схожи с общими принципами деятельности органов государственного, управления-, при- применении норм административного права. Это общие принципы: законности; федерализма; приоритета, личности; ответственности; гласности. А также функционально-управленческие принципы: контроля; профессионализма; иерархичности системы управления; специализации государственного управления.
Исследование административно-правового режима иммиграции возможно провести с помощью классификации его видов по следующим основаниям:
1) по способу правового регулирования;
2) по целевому назначению;
3)» по стадиям иммиграционного процесса;
4) по характеру влияния на организацию управления;
5) по субъектам;
6) по формам въезда в Российскую Федерацию;
7) по правонарушениям
8) по условиям функционирования-(см.: Приложение 1).
Данная, классификация-не претендует на абсолютность отображения всего спектра управленческого воздействия на . иммиграционные-общественные отношения. Но, на наш взгляд, в определенной степени она позволяет охватить основные направления административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации.
Наиболее важным, как представляется, является деление административно-правовых режимов иммиграции по способу правового регулирования. Способы правового регулирования, и, прежде всего, административно-правового регулирования, «не только оказывают непосредственное воздействие на поведение субъектов административного права, но и в значительной мере определяют характер и жесткость других элементов данного механизма (норм,- правоотношений, актов применения права)»1.
Субъекты обеспечения административно-правового режима иммиграции
Административно-правовой режим иммиграции делится в зависимости от субъектов иммиграционных отношений (см.: Приложения 1). Правовой режим лиц, не являющихся субъектами управления иммиграцией, то есть граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, соотечественников, различных юридических лиц является предметом отдельного исследования в рамках их административно-правового статуса. Нас же в большей- степени интересует исследование деятельности субъектов управления в сфере иммиграции, хотя в обязательном порядке необходимо учитывать тесную взаимосвязь данных режимов.
Целенаправленное государственное регулирование иммиграции в России начинается с XV-XVI веков с введением института «проезжих грамот». Окончательно говорить о сложившейся системе государственного управления иммиграционными процессами в Российской Империи можно говорить со второй половины XVIII века. М.С. Тюркин определяет, что система управления миграцией (в том числе и иммиграцией) представляла собой совокупность органов и учреждений, управляющих ею (Переселенческое управление); осуществляющих правовую деятельность (Особенная канцелярия - Ш-е отделение Собственной е.и.в. канцелярии); поставляющих данные обработанных статистических сведений (Статистическое отделение, Статистический Совет и Центральный статистический комитет), а также всесторонне её обеспечивающих (Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел)1. Сюда же необходимо включить и Министерство иностранных дел Российской Империи, осуществляющее оформление разрешений на въезд в. страну иностранных граждан. Таким образом, в дореволюционной России основные властные полномочия по регулированию иммиграции были сконцентрированы и возложены на Министерство внутренних дел. Но в тоже время значительную часть полномочий по регулированию иммиграционных процессов, а именно, въезда и выезда иностранцев, выполнялась, и другими органами государственного управления. Так контроль за въездом и выездом иностранцев осуществлялся таможенными учреждениями и отдельным корпусом пограничной стражи на основании правил, установленных Уставом о паспортах2, а также Таможенного устава . К тому же значительные полномочия в данной сфере принадлежали и Министерству иностранных дел4.
В советские времена основным субъектом управления иммиграцией также оставались органы, осуществляющие свою деятельность в сфере внутренних дел (ВЧК; ГПУ; ОГПУ; НКВД; МВД), а именно специальные подразделения паспортной службы милиции. Так в соответствии с постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и столов исполнительных комитетов»5 в Главном управлении рабоче-крестьянской милиции при ОПТУ Союза СССР, некоторых управлениях милиции республик, краев и областей были созданы отделы, отделения и группы виз и регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства (ОВИРы), которые выполняли функцииіпо контролю за пребыванием иностранных граждан на территории СССР.
Формирование самостоятельной паспортно-визовой службы органов внутренних дел началось в 1990 г. с образованием в МВД России паспортного отдела, в состав которого входило отделение виз и регистрации иностранцев.
Необходимо отметить, что в соответствии с п. 7 Правил пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 26 апреля 1991 года № 212 (ред. от 04.11.1991, с изм. от 13.08.1998 г.)1 контроль за соблюдением требований настоящих Правил иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также советскими должностными лицами и другими гражданами, осуществляют органы внутренних дел во взаимодействии с органами государственной безопасности.
В период с 1991 по 1993 г.г. федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции являлась Федеральная миграционная служба России, подчиненная Правительству РФ. В последствии ее- функции были переданы Министерству по делам- Федерации, национальной и миграционной политики РФ.
Согласно постановлению Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. № 124 «О реорганизации подразделений виз и регистрации, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»2 управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел, как в центре, так и на местах.
На основании приказа МВД России от 22 марта 1993 г. № 124 в системе МВД России была создана и начала функционировать единая самостоятельная паспортно-визовая служба органов внутренних дел. Для руководства подчиненными подразделениями в центральном аппарате Министерства была образована самостоятельная структурная единица -паспортно-визовая служба МВД России (на правах управления), реорганизованная в 1996 г. в Паспортно-визовое управление МВД России (ПВУ МВД России).
В соответствии с Положением о МВД России, утвержденным Указом Президента РФ № 1039 от 18 июня 1996 г. одной из функций министерства являлась организация и деятельность органов внутренних дел, связанная с вопросами гражданства РФ, свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства в пределах РФ, выездом за пределы РФ и въездом на! ее территорию, правовым положением иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Практическую реализацию отмеченных функций обеспечивала паспортно-визовая служба, в которую входят: ПВУ МВД России, управления, отделы, отделения паспортно-визовой службы МВД, ГУВД, и УВД субъектов Российской Федерации и УВД" на режимных объектах, отделы (отделения) паспортно-визовой службы ГОРОВД.
При этом на УПВС (ОПВС) и их подразделения были, возложены, в том числе функции по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства (пребывающих на территории России), выдаче документов на право проживания;, оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу.
23 февраля 2002 г. Президент РФ подписывает Указ № 232 «О совершенствовании государственному управлению в области миграционной политики»", согласно которому на МВД России возлагались функции федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, а в структуре МВД; России создается Федеральная; миграционная служба МВДІРоссии: .
В; дальнейшем, в соответствии» с Указом Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» от 19 июля 2004 г. №928 (ред.. от 31.Ш2009)1 правоприменительные функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, возложенные на МВД России законодательством РФ, стал осуществлять вновь созданный. федеральный орган; исполнительной власти, подведомственный МВД России — Федеральная миграционная служба России (ФМС России).
Таким образом ретроспективный взгляд на формирование системы, управления иммиграцией в российской истории позволяет сделать вывод о том, что основным, субъектом управления- в, данной сфере являлось Министерство внутренних дел.
Следует отметить, что тенденция концентрации властных полномочий в сфере управления иммиграцией в рамках одного1 ведомства характерно5 не только для. нашей страны. Например, президент США Дж, Буш 25 ноября 2002 г. в связи с событиями Ці сентября 200 її г. подписал Закон- о внутренней безопасности, реформировавший государственный ; аппарат США в целом и систему органов иммиграционного контроля в частности. Данный закон предусматривает реорганизацию Службы иммиграции и натурализации Министерства юстиции США. В; соответствии с данным законом было создано Министерство внутренней безопасности в составе четырех управлений: Управления по анализу информации и охране объектов инфраструктуры; Управления; по противодействию актам химического, биологического и ядерного терроризма; Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте; Управление по чрезвычайным ситуациям и ответным мерам.
Меры административного принуждения, применяемые в сфере иммиграции
Для административно-правовых режимов характерно широкое использование административного принуждения и особенно административной ответственности, детально регламентированное требованиями законодательства1.
Административное принуждение является особым методом государственного управления. Суть мер административного принуждения заключается v в совершении мероприятий с возможностью заставить управляемый объект совершить определенные действия или позволить совершать такие действия по отношению к нему. Теория административного права выделяет следующие группы мер административного принуждения: административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-восстановительные, меры юридической ответственности.
Данные меры различной целевой направленности и правового содержания в сфере иммиграции могут быть применены к иностранным гражданам (лицам без гражданства), а также к гражданам Российской Федерации, юридическим лицам в случаях несоблюдения предписаний правовых норм, выразившегося в нарушении:
а) установленных правил въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию;
б) правил пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц, без 1 гражданства на территории Российской Федерации, определяющих порядок» их регистрации и передвижения по территории- России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы РФ по истечении определенного срокапребывания, а также занятия трудовой деятельности.
Анализ, законодательства в сфере иммиграции позволяет выделить следующие меры административного принуждения: 1) депортация; 2) принятие решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории России; 3) меры обеспечительного характера (доставление и административное задержание) в случае, если это необходимо для установления личности или выявления обстоятельств административного правонарушения; 4) меры административной ответственности.
Принятие решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории-Российской-Федерации, принимаемое в соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ФМС, ФСБ России, Минобороны России, Минздравом России, Федеральной службой по финансовому мониторингу, СВР России, Минюстом России, МИДом России1 по нашему мнению, может выступать как мера предупредительного или пресекательного характера. Территориальными органами ФМС России в 2010 году направлено в ФМС России 97 материалов о нежелательности пребывания (проживания)- иностранных граждан (лиц без гражданства) в Российской Федерации .
В качестве административно-предупредительной- меры принятие решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории Российской Федерации применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, если их пребывание (проживание) создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства , общественному порядку, здоровью населения, а также, если это необходимо, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц; освобожденным из мест лишения свободы.
К административно-пресекательным мерам можно отнести и меры, принимаемые различными субъектами Российской Федерации, по пресечению незаконного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства1.
Однако в наибольшей степени на эффективность регулирования иммиграционными процессами оказывает влияние применение государственными органами таких мер административного принуждения, как мер административной ответственности. Так в 2009 году территориальными органами ФМС России было составлено 2487781 протоколов об административной ответственности в сфере миграции.
Административная ответственность представляет собой самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений и его правоприменительную и правоохранительную функцию.
Широкое применение мер административной ответственности в сфере иммиграции позволяет выделить виды административно-правового режима по правонарушениям (см.: Приложение 1).
Некоторые авторы используют классификацию административных правонарушений в сфере иммиграции, выделяя1 две группы административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России:
а) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ)); нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ(ст. 18.4 КоАП РФ); нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания (ст. 18.12 КоАП РФ);
б) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности,могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, всилу того, что иностранные граждане и апатридьь обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан, в силу чего последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений (ст. 18.8 КоАП РФ «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации»; ст. 18.11 КоАП РФ «Нарушение иммиграционных правил»)1.
По нашему мнению административные правонарушения в сфере иммиграции разделяются на три основные группы:
1) нарушения установленного порядка управления в виде режима функционирования Государственной границы Российской Федерации (статьи 18.2, 18.3, 18.5, 18.14, КоАП РФ);
2) нарушения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (статьи 18.8, 18.9, 18.10, 18.11, 18.12, 18.15, 18.16, 18.17 КоАП РФ);
3) административные правонарушения против порядка управления (ч.З ст. 19.3, ч. 1 ст. 19:4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.27 КоАП РФ).
Для понимания административной ответственности в сфере иммиграционного законодательства следует кратко остановиться на содержании состава административного правонарушения в данной сфере, поскольку именно административное правонарушение является основанием административной ответственности.
Как известно, для привлечения к административной ответственности необходима совокупность четырех элементов, образующих юридический состав административного правонарушения. В1 нашем случае это: 1) объект противоправного . посягательства — регулируемые и охраняемые административным правом общественные отношения в сфере иммиграции; 2) объективная сторона — противоправные действие или бездействие, результат посягательства, причинная связь между деянием и наступившими последствиями, место, время, обстановка, способ, орудия и средства совершения административного правонарушения.
Рассматриваемый элемент состава правонарушения характеризуется совокупностью обязательных, а в прямо предусмотренных законодательством случаях и дополнительных признаков, относящихся-к внешней стороне противоправного деяния (действия и бездействия); 3) субъект административного правонарушения в сфере иммиграционного законодательства, - это лицо, совершившее данное правонарушение, физическое лицо (иностранный гражданин или лицо без гражданства," беженец или вынужденный переселенец, иммигрант, иностранный работник), отвечающее необходимым признакам вменяемости, возраста, административно-правового статуса; юридическое лицо; должностное лицо; 4) субъективная сторона — вина в форме умысла и неосторожности выражается в психическом отношении субъекта к совершаемым действиям (бездействиям) и их последствиям. Дополнительный признак - цель административного правонарушения - в данных составах не указан.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование иммиграции в Российской Федерации
