Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности административной ответственности юридических лиц за нарушения таможенных правил 18
1. Правоввіе основы административной ответственности юридических лиц за нарушения таможенных правил. 18
2. Состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом в области таможенного дела . 43
3. Основные направления совершенствования законодательства в сфере административной ответственности юридических лиц за нарушения таможенных правил . 89
Глава 2. Производство по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела 108
1. Правовые и организационные основы возбуждения таможенными органами дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела 108
2, Особенности проведения административного расследования должностными лицами таможенных органов по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами 131
3. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области таможенного дела, совершенных юридическими лицами 155
4. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела 172
Заключение 186
Список использованных источников 198
Приложения 220
- Состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом в области таможенного дела
- Основные направления совершенствования законодательства в сфере административной ответственности юридических лиц за нарушения таможенных правил
- Правовые и организационные основы возбуждения таможенными органами дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела
- Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях объединил ранее содержавшиеся в многочисленных законодательных актах, в том числе в Таможенном кодексе Российской Федерации, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц за нарушение таможенных правил. Причем в качестве обязательного элемента состава административного правонарушения впервые закреплена вина юридического лица.
Определение вины юридического лица является одной из самых сложных проблем в науке административного права и правоприменительной деятельности. Это, полагаем, объясняется, во-первых, невозможностью наступления административной ответственности без вины; во-вторых, сложностью установления вины неодушевленного или коллективного субъекта, каковыми являются юридические лица; в-третьих, отсутствием единообразного подхода как в теории права, так и в законодательстве к понятию вины юридического лица.
Так, Налоговый кодекс Российской Федерации с 1998 г. содержит институт вины юридического лица, который коренным образом отличается от норм, названных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно ст. ПО Налогового кодекса Российской Федерации вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного правонарушения,
В соответствии со ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, не исполнившее обязательство либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания гражданско-правовой ответственности. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от
4 него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства. Причем отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство.
Несмотря на то, что в работах таких ученых-административистов, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Б.Н. Габричидзе, Е.В. Мигачева, Г.В. Матвиенко, Ч.В. Тедтоев и др. рассматривались различные аспекты административной ответственности юридических лиц, в части административной ответственности юридических лиц за правонарушения, совершенные в области таможенного дела, проблема остается проработанной не в полной мере, продолжает привлекать внимание исследователей. Интерес к данной актуальной теме со стороны ученых проявляется и в связи с тем, что указанная группа общественных отношений в последние годы претерпела значительные изменения с точки зрения законодательного регулирования.
Исследование природы вины юридического лица имеет большое значение и для практики правоприменения. Так, при доказывании вины юридического лица правоприменителю необходимо руководствоваться четкими, научно обоснованными понятиями. Это будет способствовать сокращению количества фактов неправомерного привлечения юридических лиц к административной ответственности, с одной стороны, и позволит более эффективно пресекать уклонение от наказания - с другой. В то же время указанный правовой институт либо не подвергался обстоятельному изучению, либо результаты отдельных научных исследований частично утратили свою практическую ценность, поскольку были получены еще до введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Актуальность исследования современного порядка привлечения юридических лиц к административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела детерминируется необходимостью выработки научно обоснованного понятийного аппарата и совершенствования основных направлений законодательного регулирования административно-юрисдикци-онной деятельности таможенных органов.
Общественная вредность этих правонарушений по причине их распространенности заключается в том, что государство недополучает в бюджет в виде налогов и сборов значительные денежные суммы (только по Омской области в 2005 г. ущерб составил 25423200,00 руб., за 6 месяцев 2006 г. -20510000 руб.).
Приведенными обстоятельствами в значительной мере обусловливается выбор темы настоящего исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих российских теоретиков права: С.С, Алексеева, Д.Н. Бахраха, В.В. Лазарева, Ю.А. Тихомирова.
Различные аспекты проблем административной ответственности, административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследования в работе ученых-админист-ративистов : А.П. Алехина, К.С. Вельского, И.А. Галагана, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Н.П. Парыгина, Л,Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, МО. Студеникиной, Ц.А. Ямпольской и др.
Отдельные вопросы административной ответственности юридических лиц освещались в проведенных в последнее время диссертационных исследованиях СЕ. Батырова, О.В. Гречкиной, СИ. Истомина, М.А. Катыс, Л.В. Куньшиной, Г.В. Матвиенко, Г.В. Мигачевой, И.В. Назарова, Е.В. Овчаровой, А.А. Пекова, А.Н. Сердцева, И.В. Ситковского, О.О. Томилина, СР. Футо, А,Ю. Шорохова, Д.В, Якунина.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в области таможенного дела, а также связанные с привлечением юридических лиц к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела.
Предмет исследования - законодательство, регулирующее общественные отношения, складывающиеся в области таможенного дела, устанавливающее административную ответственность юридических лиц за нарушение таможенных правил; нормативные правовые акты, определяющие правовой статус юридического лица и регламентирующие деятельность таможен-
ных органов по привлечению юридических лиц к административной ответственности за нарушения таможенного законодательства; общая и специальная научная литература, посвященная избранной теме. В процессе исследования использовалась статистическая отчетность Федеральной таможенной службы Российской Федерации. Кроме того, в работе анализируются материалы судебной и арбитражной практики, публикации периодической печати.
Цели и задачи исследования. Основными целями являются комплексное изучение теоретических положений об административной ответственности юридических лиц в области таможенного дела, проблем привлечения к административной ответственности юридических лиц за нарушения таможенных правил и выявление основных тенденций и закономерностей развития и практики применения административного и таможенного законодательства, выработка предложений по его совершенствованию.
Для достижения указанных целей предполагается постановка и решение следующих основных задач;
на основе изучения и анализа законодательства Российской Федерации определить особенности общественных отношений, складывающихся в области таможенного дела;
исследовать и классифицировать правовые основания административной ответственности юридических лиц за правонарушения, совершенные в области таможенного дела;
выявить и сформулировать особенности юридического состава, особенности субъективной стороны правонарушений в области таможенного дела, совершенных юридическими лицами;
дать анализ современной системы способов выявления нарушений таможенных правил;
на основе изучения дел об административных правонарушениях выявить и описать специфику административио-юрисдикционнои деятельности таможенных органов по установлению вины юридического лица, привлекаемого к административной ответственности;
- рассмотреть проблемы доказывания виновности юридических лиц в совершении правонарушений в области таможенного дела и предложить пути решения этих проблем.
Методологическая основа и методика исследования. Исследование избранной темы построено на применении диалектико-материалистических методов познания, системном и комплексном подходах к решению проблемы, использовании общенаучных методов исследования (наблюдения, сравнительного анализа, экспертных оценок, логического, социологического, исторического и иных методов), а также положений общей теории права и научных трудов российских ученых, внесших значительный вклад в развитие административного, уголовного, гражданского, таможенного и налогового права.
Основной информационной базой исследования служат действующее федеральное законодательство, дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела, материалы периодической печати.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенным анкетированием 280 сотрудников правоохранительного блока таможенных органов, аналитическими справками Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Сибирского регионального таможенного управления и Омской таможни. Изучены 750 дел об административных правонарушениях в области нарушения таможенных правил, рассмотренных судами общей юрисдикции Омского и Нижегородского областных судов, арбитражных судов Омской и Кировской областей, Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одной из первых работ теоретико-прикладного характера, посвященной комплексному анализу института административной ответственности юридических лиц за совершение административных правонарушений в области таможенного дела с учетом изменений, внесенных действую-
8 щим Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Диссертантом сделаны выводы и сформулированы предложения по совершенствованию действующего административного и таможенного законодательства путем внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Таможенный кодекс Российской Федерации.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Административная ответственность за нарушение таможенных пра
вил - это применение судьями и должностными лицами таможенных органов
к юридическим и физическим лицам в соответствии с административно-про
цессуальными нормами предусмотренных Кодексом Российской Федерации
об административных правонарушениях мер административного наказания.
Административным правонарушением в области таможенного дела признается противоправное, виновное, общественно опасное действие (бездействие) юридического или физического лица, посягающее на установленный Таможенным кодексом Российской Федерации порядок перемещения товаров и транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также порядок контроля за перемещением товаров и транспортных средств, уплаты таможенных платежей, пользования перемещаемыми товарами и транспортными средствами, установленный таможенным органом в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации.
2. Объектом административного правонарушения в области таможен
ного дела являются общественные отношения, охраняемые нормами админи
стративного и таможенного права. При этом Таможенным кодексом Россий
ской Федерации закреплены меры административного пресечения, а КоАП
РФ - меры административного наказания.
Общим объектом административных правонарушений в области таможенного дела следует признать общественные отношения, которые регули-
9 руются нормами различных отраслей права: таможенного, административного, финансового, налогового и международного публичного.
Общественные отношения в области таможенного дела классифицируются в зависимости от состава их участников. С одной стороны в таких правоотношениях от имени государства выступают таможенные органы, с другой стороны:
а) юридические лица - профессиональные участники в области тамо
женного дела (таможенные брокеры, таможенные перевозчики, владельцы
складов временного хранения, владельцы таможенных складов);
б) юридические лица, перемещающие товары: резиденты, нерезиденты;
в) юридические лица, осуществляющие хранение или реализацию то
варов на территории Российской Федерации и непосредственно во внешне
экономических сделках не участвующие (например, оптовые и розничные
торговые базы, комиссионные магазины);
г) кредитные организации;
д) физические лица, перемещающие товары для собственных нужд, не
предназначенные для производственной и иной коммерческой деятельности,
или перемещающие коммерческие партии товаров.
В зависимости от содержания общественные отношения в области таможенного дела могут быть разделены на две группы:
а) основные, связанные с процедурами таможенного оформления. К
ним относятся отношения, связанные с декларированием, уплатой таможен
ных платежей, применением таможенных льгот и другие;
б) сопутствующие, обеспечивающие основной процесс таможенного
оформления. К ним относятся отношения, связанные с временным хране
нием, внутренним таможенным транзитом, перемещением товаров и транс
портных средств и другие.
По сроку действия (в зависимости от продолжительности) рассматриваемые отношения делятся на длительные и краткосрочные.
Родовым объектом административных правонарушений в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) являются общественные
10 отношения, складывающиеся: а) в связи или б) по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, урегулированные нормами федерального законодательства (таможенного, административного, финансового, налогового) и международного права, то есть в области таможенного процедурного процесса.
Под видовым объектом административных правонарушений в области таможенного дела следует понимать однородные группы общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в области таможенного дела в связи с необходимостью соблюдения: порядка перемещения; порядка оформления; порядка применения мер экономической политики; порядка контроля и учета; порядка пользования перемещаемыми товарами и транспортными средствами; порядка уплаты платежей; порядка осуществления профессиональной деятельности в области таможенного дела.
Под таможенным делом следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность должностных лиц таможенных органов, а также профессиональных участников в области таможенного дела (таможенный брокер, таможенный перевозчик, владельцы складов временного хранения, владельцы таможенных складов) по применению совокупности способов перемещения товаров и транспортных средств, используемых для реализации основных направлений таможенной политики посредством осуществления таможенного процедурного процесса.
Таможенный процедурный процесс - это разновидность юридического процесса, являющаяся юридически-властной деятельностью органов исполнительной власти в области таможенного дела, регламентированной нормами Таможенного кодекса Российской Федерации, направленной на реализацию функций таможенного дела: регулятивной, фискальной и охранительной. При этом понятия «таможенное дело» и «таможенный процедурный процесс» соотносятся между собой как общее и частное, поскольку каждый элемент таможенного дела имеет свою процедурно-процессуальную форму.
Под стадией таможенного процедурного процесса следует пониматв юридически-властную деятельность таможенных органов (их должностных лиц), с одной стороны, и хозяйственную деятельность юридических лиц (физических лиц), перемещающих товары и транспортные средства, с другой стороны, что в совокупности направлено на достижение общего результата -перемещения товара через таможенную границу Российской Федерации, его таможенной очистки и таможенной очистки транспортного средства, - характеризующуюся непосредственной целью, являющейся ступенью в достижении общей цели таможенного процедурного процесса, со специфическим составом субъектов, собираемой и используемой информацией, особенностями принимаемых решений и составляемых документов.
Стадиями таможенного процедурного процесса являются:
а) прибытие товара и транспортного средства на таможенную террито
рию Российской Федерации или убытие с этой территории, включающее
уведомление таможенного органа, помещение товаров на склад временного
хранения, оформление процедуры внутреннего таможенного транзита и дру
гие процедуры;
б) таможенное оформление, включающее заполнение грузовой тамо
женной декларации (ГТД), определение таможенного режима и обеспечение
выполнения его условий, определение кода товара согласно товарной но
менклатуре внешнеэкономической деятельности, определение страны проис
хождения товара;
в) подсчет и уплата таможенных платежей, включая применение льгот
ных режимов;
г) выпуск товара и транспортного средства.
5. С учетом особенностей таможенного дела необходимо определить следующую классификацию юридических лиц - субъектов административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела:
а) юридические лица, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность: резиденты и нерезиденты;
б) юридические лица - профессиональные участники в области тамо
женного дела: брокеры, таможенные перевозчики, владельцы складов вре
менного хранения, владельцы таможенных складов;
в) юридические лица, занимающиеся оптовой или розничной торгов
лей;
г) кредитные организации.
6. Вина юридического лица - это психическое отношение должностного лица (лиц), уполномоченного выражать волю преобладающего числа членов коллектива данного юридического лица, в компетенцию которого входит осуществление организационно-распорядительных, административно-хозяйственных, а также хозяйственных функций к общественно опасному деянию и его последствиям, проявляющемуся в несоблюдении им либо одним или несколькими членами коллектива, выполняющими хозяйственные функции и являющимися реальными причинителями вреда, установленного законодательством Российской Федерации (таможенным, административным, финансовым, налоговым) и международным правом порядка управления в области таможенного дела, за нарушение которого КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, несмотря на то, что у них имелась возможность его соблюдения.
Правонарушение, совершенное юридическим лицом в области таможенного дела, признается умышленным, если должностное лицо (лица), его совершившее, уполномоченное выражать волю преобладающего числа членов коллектива, имея возможность выполнить все условия, предусмотренные таможенным, административным, финансовым, налоговым и международным законодательством для соблюдения таможенных формальностей, сознавая противоправный характер своих действий (бездействия) либо действий (бездействия) одного или нескольких членов коллектива - реальных причи-нителей вреда, предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий, не сделало этого, то есть желало наступления таких последствий (прямой умысел) или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (косвенный умысел).
Юридическое лицо признается совершившим административное правонарушение в области таможенного дела по неосторожности, если должностное лицо (лица), уполномоченное выражать волю преобладающего числа членов коллектива, предвидело возможность наступления в результате совершенного им действия (бездействия) либо действия (бездействия) одного или нескольких членов коллектива - реальных причинителей вреда - общественно опасных последствий, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение (самонадеянность) либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть (небрежность).
В процессе привлечения юридического лица к административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела необходимо устанавливать в первую очередь действия (бездействие) и вину реального причинителя вреда, то есть рабочего или служащего юридического лица, которое в силу своих должностных инструкций или трудового (гражданско-правового) договора обязано информировать компетентных должностных лиц о совершенных или совершаемых им действиях, которые могут повлечь противоправные последствия. В то же время должностное лицо (лица) в силу установленной компетенции обязано предвидеть возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и принимать действенные меры по недопущению совершения самого противоправного деяния и его последствий.
Стадия производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом в области таможенного дела, - это совокупность закрепленных Таможенным кодексом Российской Федерации и КоАП РФ форм и методов последовательно осуществляемых, относительно самостоятельных процессуальных действий, направленных на привлечение к административной ответственности за совершение правонарушения в области таможенного дела, взыскание неуплаченных таможенных платежей и выполнение процедуры таможенного оформления и таможенного контроля.
Специфика производства по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела, заключается в обязательном наличии первых трех стадий: предварительной проверки, возбуждения дела, административного расследования.
Стадия предварительной проверки - это совокупность специальных приемов контроля, применяемых должностными лицами таможенных органов с целью проверки информации о наличии всех элементов состава правонарушения в деянии, совершенном юридическим лицом в области таможенного дела, результаты которой позволяют решать вопрос о возбуждении дела и проведении производства по делу об административном правонарушении.
Целью стадии возбуждения дела об административном правонарушении является официальная констатация факта совершения нарушения таможенных правил. В качестве специфических задач данной стадии выступают предварительная оценка факта, обстоятельств совершенного правонарушения, наличия в действиях совершившего деяние вины для предотвращения необоснованного привлечения юридического лица к административной ответственности, а также принятие мер к прекращению или приостановлению деятельности юридических лиц, нарушающей требования Таможенного кодекса; изъятие товаров и транспортных средств, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, ограниченных или запрещенных в обороте на территории Российской Федерации; взыскание неуплаченных таможенных платежей.
Административное расследование правонарушений, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела, - это обязательная самостоятельная стадия рассматриваемого производства, представляющая собой совокупность процессуальных форм и методов сбора доказательств, закрепленных Таможенным кодексом Российской Федерации и КоАП РФ, применяемых таможенными органами с целью подтверждения и закрепления наличия элементов состава правонарушения, предусмотренного КоАП РФ.
Стадия административного расследования состоит из трех этапов:
а) сбор доказательств, заключающийся в подтверждении или опровер
жении фактического наличия всех элементов состава административного
правонарушения, выявленных на первой стадии данного производства;
б) процессуальное оформление собранных доказательств, состоящее не
только в оформлении протоколов, объяснений, актов, описи предметов пра
вонарушения с целью дальнейшей идентификации, но и в подготовке спра
вок, ответов на запросы.
в) составление протокола об административном правонарушении и на
правление его на рассмотрение должностному лицу таможенного органа или в
суд.
8. Вносятся следующие предложения по законодательной регламентации административной ответственности юридических лиц, совершивших правонарушения, и деятельности таможенных органов по осуществлению контроля в области таможенного дела:
дополнить ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ вторым абзацем, содержащим понятие административного правонарушения в области таможенного дела;
дополнить ччЛ и 2 ст. 2,2 КоАП РФ определениями умышленной и неосторожной форм вины юридического лица, совершившего административное правонарушение в области таможенного дела;
дополнить ч. 2 ст. 2.9 КоАП РФ нормой о том, что малозначительность правонарушения, совершенного юридическим лицом в области таможенного дела, не может рассматриваться в качестве основания для освобождения от административной ответственности;
дополнить ст. 3.5 КоАП РФ пунктом б, устанавливающим зачисление штрафа за административные правонарушения в области таможенного дела в полном объеме в федеральный бюджет;
дополнить КоАП РФ ст. 28.1.1, регламентирующей действия должностных лиц таможенного органа при непосредственном обнаружении нарушения таможенных правил или при получении заявлений, сообщений и иной информации, касающейся совершенного или совершаемого нарушения таможенных правил;
дополнить ч. ст. 28.5 КоАП РФ абзацем вторым, определяющим порядок составления протокола;
дополнить ст. 31.1 КоАП РФ частью 3, закрепляющей порядок и сроки применения к юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в области таможенного дела, отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания;
дополнить ч, 1 ст. 30.1.1 КоАП РФ нормой, устанавливающей месячный срок подачи надзорной жалобы;
дополнить п. 1 ст. 88 Таможенного кодекса Российской Федерации нормой, конкретизирующей обязанности перевозчика;
дополнить Таможенный кодекс Российской Федерации ст. 359.1 о порядке осуществления контроля проводимых операций при прибытии товаров и транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации;
дополнить п. 1 ст. 361 Таможенного кодекса Российской Федерации нормой, устанавливающей право проведения повторного таможенного контроля.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем административного и таможенного права, развития законодательства, связанного с регулированием административной ответственности юридических лиц за совершение правонарушений в области таможенного дела; в преподавании учебных дисциплин «Административное право» и «Таможенное право» в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования юридического профиля, в том числе в системе повышения квалификации работников таможенных органов, при подготовке лекций, учебных пособий и других методических материалов по соответствующей проблематике. Предложенные рекомендации могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности подразделений таможенных органов по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых юридическими лицами в области таможенного
17 дела, а также при внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство,
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на совместном заседании кафедр административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России и конституционного и административного права Омского юридического института. Предложения, сформулированные диссертантом в ходе исследования, приняты к рассмотрению Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Омского юридического института, а также в деятельности Омской таможни, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
Отдельные положения диссертационного исследования изложены в форме докладов на научно-практических конференциях («Актуальные проблемы правового обеспечения банковской деятельности» (Омск, 2004 г., на базе Главного управления Центрального Банка Российской Федерации); «Международные юридические чтения» (Омский юридический институт, 2003-2006 гг.); «Преемственность и новации в юридической науке» (Омская академия МВД России, 2006 г.)) и межведомственном совещании судей Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа с должностными лицами таможенных органов, посвященном проблемам судебной практики Западно-Сибирского региона в сфере таможенного дела (декабрь 2005 г,)
По теме диссертационного исследования опубликовано восемь научных статей.
Структура и объем диссертации соответствуют целям и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом в области таможенного дела
Изучение института административной ответственности в нашей стране было одним из важных направлений административно-правовых исследований 50-80-х гг. XX в. Интерес к нему проявляли такие ученые-административисты, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов и др. Так, Д.Н. Бахрах определяет административную ответственность как применение, реализацию административных взысканий за административные правонарушения субъектами функциональной власти на основе и в порядке, установленном .административным правом1. По мнению Л.Л.Попова, административная ответственность есть реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение2. Г.А. Кузьмичева и Л.А. Калинина под административной ответственностью понимают особый вид юридической ответственности, способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренную административно-правовой нормой и выраженную в виде административного взыскания3. К.С. Вельский полагает, что все определения являются одноэлементными в связи с узкоспециализированным взглядом на рассматриваемый институт. Он предлагает определять административную ответственность как меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершенном деянии. Само деяние подвергается официальной (правовой) оценке, и на ее основе к лицу применяется одно из административных наказании .
По нашему мнению, с учетом приведенных точек зрения под административной ответственностью следует понимать вид юридической ответственности, характеризующийся применением в соответствии с административно-процессуальным правом судьями, а также компетентными органами исполнительной власти (их должностными лицами) к физическим и юридическим лицам предусмотренных административно-правовыми нормами мер административного наказания за совершение административных правонарушений.
В свою очередь административная ответственность за нарушение таможенного законодательства является разиовидностью административной ответственности. С одной стороны, она обладает всеми признаками последней, с другой - имеет целый ряд особенностей.
В КоАП РФ (ст. 2.1) административное правонарушение определено как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. На наш взгляд, здесь не отражена специфика таможенных правонарушений. КоАП РФ изменил понятие административного правонарушения, прямо указав в качестве его возможных субъектов юридических лиц, а также то, что только виновно совершенное юридическим лицом деяние может расцениваться как административное правонарушение. Однако структура таможенного дела требует более широкого, чем в КоАП РФ, рассмотрения понятий «административная ответственность» и «административное наказание». Таможенный кодекс РФ 2003 г. называет ряд административно-принудительных мер, которые применяются таможенными органами вне производства по делам об административных правонарушениях, например, начисление и взыскание пени (ст. 349), отзыв свидетельства о включении в Реестр таможенных перевозчиков (ст. 98), аннулирование квалификационного аттестата специалиста по таможенному оформлению (ст. 148) и др. Большинство из этих мер административного принуждения фактически прекращает деятельность юридических лиц, но наказанием не является. Цель их использования - оперативное пресечение, прекращение противоправного поведения. По существу, данные меры служат наказанием за противоправное поведение, так как лишают правонарушителей принадлежащих им правомочий в виде возможности заниматься профессиональной деятельностью или части имущества, которое необходимо передать государству, и выражают отрицательную оценку правонарушителя и его деяния государством . Пеню в научных трудах, посвященных налоговым правоотношениям, прямо называют правовосстановительной санкцией. Многие авторы определяют пеню как санкцию за несвоевременное ответственности. С одной стороны, она обладает всеми признаками последней, с другой - имеет целый ряд особенностей.
Основные направления совершенствования законодательства в сфере административной ответственности юридических лиц за нарушения таможенных правил
Ряд проводимых в последнее время реформ в бюджетной, административной, налоговой сферах, расширение сотрудничества с международными, экономическими и финансовыми институтами обусловили постановку новых задач перед таможенными органами1. Одной из важнейших является улучшение таможенного администрирования, включая развитие системы управления рисками . Ее решение невозможно без совершенствования законодательной базы в сфере административной ответственности за нарушение таможенных правил в целом и юридических лиц в частности.
В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушения которых Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Поскольку приведенное определение не содержит указания на возможные традиционные формы вины (умысел, неосторожность) юридического лица при совершении им административного правонарушения, некоторые ученые предлагают устанавливать виновность или невиновность юридического лица в зависимости от признания или непризнания вины его руководителей . Другие же представляют субъективную сторону административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, как совокупность двух составляющих. С одной стороны, это субъективное отношение к противоправному деянию коллектива юридического лица, совершившего правонарушение, но определяемое по преобладающей воле, под которой, прежде всего, понимается воля администрации (органов управления) организации, ее полномочных должностных лиц, а также иных лиц, имеющих право давать обязательные указания в пределах структуры юридического лица. В таком случае вина юридического лица, рассматриваемая посредством субъективного подхода в качестве продукта высшей нервной деятельности людей, должна пониматься как выражение вины должностных лиц администрации и считаться доказанной только при наличии установленной вины должностного лица. С другой стороны, по их мнению, вина юридического лица может быть расценена с объективных позиций: это вина организации, с точки зрения государственного органа, осуществляющего назначение административного наказания. Только государственный орган, осуществляющий административно юрисдикционную деятельность, может и должен решать, имелась ли у юридического лица объективная возможность совершить необходимые действия и не допустить совершения административного правонарушения1.
Иными словами, сторонники указанной позиции, во-первых, понимают виновность юридических лиц, по существу, так же, как она определена в ст, 110 НК РФ, а во-вторых, добавляют к субъективной стороне состава противоправного деяния субъективную оценку органов (их должностных лиц), осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, Приведенные суждения представляются спорными по следующим основаниям. Несомненно, соблюдение принципа наступления ответственности только при наличии вины субъекта, как правильно замечают некоторые авторы, соответствует общепризнанным нормам российского права2. Более того, общественное и групповое правосознание, подчеркивает В.В. Лазарев, не существует вне индивидуального3. Полагаем, нецелесообразно смешивать понятия вины должностного лица -самостоятельного субъекта административной ответственности и юридического лица - такого же самостоятельного субъекта, равно как и ставить наличие вины одного субъекта административной ответственности в зависимость от наличия вины другого. Как верно отмечал И.А. Галаган, административная ответственность юридических лиц является самостоятельным видом ответственности1.
О юридическом лице как самостоятельном субъекте административной ответственности писал Ю.М. Козлов2. Одним из существенных признаков юридического лица является его возможность самостоятельно нести имущественную ответственность. Как отмечает В.В. Лазарев, юридическое лицо от своего имени приобретает гражданские права и обязанности, и, следовательно, все претензии предъявляются именно этому лицу3. Обладая правоспособностью, юридическое лицо должно нести ответственность именно за свои проступки, несмотря на то, что действия юридического лица опосредуются решениями и действиями единоличного либо коллегиального органа управления этого юридического лица. Например, в таможенном законодательстве до недавнего времени содержались самостоятельные виды ответственности как для должностных, так и юридических лиц. Положения ст. 288 Таможенного кодекса РФ, предусматривавшие наказание должностных лиц и иных работников предприятия, учреждения или организации за невыполнение действующих в таможенном деле требований, в настоящее время отражены в ряде статей главы 16 КоАП РФ.
Исследования, в том числе и зарубежного опыта, показывают, что зачастую, особенно в области экономических и экологических нарушений, невозможно установить конкретное лицо, совершившее правонарушение, поскольку руководство предприятия легко перекладывает вину с одного сотрудника на другого, а также выяснить, входило ли в круг обязанностей данного лица выполнение тех или иных конкретных действий4.
Правовые и организационные основы возбуждения таможенными органами дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела
Деятельность участников административного процесса осуществляется во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития или стадий, В научной литературе определение стадий производства по делам об административных правонарушениях сложилось достаточно давно и однозначно. Еще в 1980-е XX в. Д.Н. Бахрах под стадией предложил понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи, документы и другие особенности. Одна стадия отличается от другой кругом участников производства, совершаемыми ими действиями, оформлением специальных процессуальных документов . Эту точку зрения разделяют многие ученые . Однако к вопросу состава стадий ученые-административисты подходят по-разному,
Д.Н. Бахрах выделяет стадии административного расследования, рассмотрения дела, пересмотра постановления, его исполнения, отмечая, что некоторые ученые, называя первую стадию «стадия возбуждения дела», не учитывают решаемые ею цели и задачи. По его мнению, на данной стадии не только возбуждается дело, но и проводится расследование, составляется протокол, который уже содержит формулу обвинения, производятся задержание, изъятие вещей и другие процессуальные действия. Потому содержанию этой стадии более соответствует название «административное расследование». Полагая, что стадийность присуща как административному процессу в целом, так и любому входящему в него элементу, Д.Н. Бахрах определяет возбуждение дела как этап административного расследования .
И.Ш. Килясханов утверждает, что производство по делам об административных правонарушениях состоит из стадий возбуждения дела, рассмотрения, пересмотра решений и постановлений, исполнения последних. Он также подразделяет каждую стадию на этапы. Первая стадия состоит из следующих этапов: возбуждение дела, административное расследование, процессуальное оформление результатов расследования, направление протокола об административном правонарушении по подведомственности2.
В.Д. Сорокин, исследуя процессуальные правила рассмотрения административных дел, выделяет пять групп таких правил, среди которых возбуждение и рассмотрение дела компетентным субъектом определил как начальную стадию административного процесса. К этой группе он относит нормы, а) устанавливающие порядок возбуждения производства по административному делу; б) определяющие наиболее целесообразное место и время разбирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересованных сторон; в) предусматривающие основания возбуждения административного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу, правила оформления протокола и т.д.3
Ю.М. Козлов, указывая, что административное производство есть деятельность по возбуждению, рассмотрению дел и применению административных взысканий, стадию возбуждения дела на основе факта совершения конкретного административного проступка также ставил на первое место .
И, наконец, Н.Г. Салищева рассматривает следующие стадии административного процесса: возбуждение административного дела и направление его по подведомственности; рассмотрение административного дела компетентным органом и разрешение его, вынесение решения по делу; исполнение решения; обжалование решения и его пересмотр .
Таким образом, единого мнения по этому вопросу в правовой науке не существует. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не предусматривал четкого деления производства на стадии. КоАП РФ выделяет стадии возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении, пересмотра решений и постановлений, исполнения последних. Однако нам представляется, что такой подход не совсем соответствует природе административного правонарушения в области таможенного дела.
И.В. Панова среди признаков процессуальной стадии называет наличие собственных целей и задач; особый круг участников и специфичность их правового статуса; объективную динамичность процесса; специфичность характера совершаемых действий и порождаемых ими юридических последствий; особый круг побудительных обстоятельств (юридических фактов); особенности получаемых материально-правовых результатов и их процессуального закрепления". Все эти признаки в полной мере подходят для характеристики стадий производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела.
Учитывая изложенное, определение стадии производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом в области таможенного дела, может быть представлено как совокупность закрепленных Таможенным кодексом РФ и КоАП РФ форм и методов процессуальных действий, последовательно осуществляемых, имеющих относительно самостоятельный характер, направленных на привлечение к административной ответственности за совершение таможенного правонарушения, взыскание неуплаченных таможенных платежей и выполнение процедуры таможенного оформления и таможенного контроля.
В свою очередь этап - это система связанных между собой последовательно выполняемых процессуальных действий, имеющих свойственные только ему цели и задачи, в совокупности направленных на достижение целей и задач стадии процесса, таких, как выявление нарушения таможенного законодательства, установление виновного, а поскольку речь идет о привлечении к административной ответственности юридических лиц, то и реального причинителя вреда, сбор доказательств, обеспечение всестороннего и полного рассмотрения дела.
Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в области таможенного дела
Н.Г. Салищева еще в 60-е гг. прошлого века, исследуя стадию исполнения решения по административному делу , писала, что ряд вопросов в этой области требует своего решения: о круге органов, исполняющих решение, их правомочиях и обязанностях, сроках исполнения, правах и обязанностях участников административного процесса, конкретных формах участия общественности в стадии исполнения решений. По нашему мнению, до настоящего времени круг этих вопросов не изменился. Более того, в связи с переменами структурного и нормативного характера, которые произошли в таможенной сфере, вышеуказанные вопросы стали все чаще рассматриваться на совещаниях и коллегиях таможенных органов.
Существует много точек зрения ученых-административистов на роль и место стадии исполнения постановлений о назначении административных наказаний в административном процессе.
Дискуссия по поводу эффективности норм права в регулировании общественных отношений в области исполнения административных наказаний, развернутая еще в 60-е гг. XX в., не закончена до сих пор.
Нельзя не согласиться с точкой зрения о том, что недостаточно лишь выносить обоснованные решения о наложении административных наказаний, а необходимо их неукоснительно и строго исполнять. Неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений о назначении административных наказаний делает бессмысленным их вынесение юрисдикционными органами, приводит к правовой незащищенности охраняемых законом общественных отношений1.
Н.П. Парыгин предлагает исполнительное процессуально-деликтное отношение понимать как урегулированное административно-процессуальными нормами (в некоторых случаях - гражданско-процессуальными или арбитражно-процессуальными) общественное отношение между государственными органами (должностными лицами), наделенными юридическими правами и обязанностями исполнять постановления об административном наказании, и нарушителем (физическим или юридическим лицом)2. Это определение в полной мере может быть применено к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами.
Стадия исполнения постановлений является заключительной стадией административно-юрисдикционного процесса. Такой точки зрения придерживаются большинство авторов .
По поводу содержания стадий в научной литературе высказываются различные точки зрения . Нам представляется, что более всего раскрывает сущность стадии исполнения постановления по делу об административном правонарушении в области таможенного дела и решает поставленные перед ней задачи следующая структура данной стадии:
1. Ознакомление с постановлением по делу об административном правонарушении,
2. Возбуждение исполнительного производства.
3. Обращение постановления к исполнению.
4. Реальное исполнение постановления.
5. Завершение исполнительного производства.
На первом этапе должностное лицо, уполномоченное исполнять постановление по делу об административном правонарушении в области таможенного дела, ознакомит представителя юридического лица с постановлением, чтобы обеспечить виновному в совершении административного правонарушения право на добровольное исполнение . Кроме того, на данном этапе решается вопрос о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения постановления по делу. Данный институт необходимо ввести при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела в отношении юридических лиц. Статистика показывает, что в 80 - 90 % случаев постановления остаются неисполненными, в том числе и ввиду отсутствия у лица, привлекаемого к ответственности, материальной возможности. Коэффициент взыскиваемое достаточно низкий - от 7,7 до, максимум, 65,1 %. Исключение составляет Кемеровская и Красноярская таможни, что говорит само за себя - бюджеты данных регионов являются «донорами» бюджетов других уровней бюджетной системы2. Известно, что целью административного принуждения может быть не только наказание субъекта или предупреждение совершения новых правонарушений, но и понуждение субъекта права без привлечения его к ответственности выполнить свою обязанность перед государством. С учетом этого было бы, на наш взгляд, целесообразно воспользоваться нормой Налогового кодекса Российской Федерации об изменении срока уплаты налога в форме отсрочки или рассрочки. Исходя из специфики рассматриваемой стадии, предлагаем дополнить ст. 31.1 КоАП РФ частью 3 следующего содержания: «По делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, совершенных юридическими лицами, может производиться изменение срока уплаты взыскания в виде отсрочки или рассрочки. Отсрочка или рассрочка предоставляется сроком на один и три месяца, соответственно, при наличии хотя бы одного обстоятельства: 1) .материальное положение юридического лица не позволяет произвести выплаты в виду отсутствия финансирования из бюджета либо отсутствия оплаты за выполненный государственный или муниципальный заказ; 2) уплата штрафных санкций может повлечь банкротство юридического лица; 3) в результате стихийного бедствия лицо, привлекаемое к ответственности, стало неплатежеспособным». В таможнях Российской Федерации (таможни Приволжского таможенного управления, Сибирского таможенного управления и др.) в 2006 г. было проведено анкетирование среди сотрудников отделов административного расследования и отделов по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, результаты которого показали, что под добровольным исполнением постановлений по делам об административных правонарушений в области таможенного дела, совершенных юридическим лицом, сотрудники таможенных органов понимают взыскание санкций непосредственно таможенным органом. Передача постановления на исполнение судебными приставами оценивается как принудительное исполнение. Например, исполнение постановления невозможно, так как отсутствует изъятый товар или предмет залога, а, по данным кредитной организации, в которой открыт счет виновного в совершении правонарушения, денежных средств для уплаты штрафных санкций недостаточно. Кроме того, игнорируются требования, направляемые таможенным органом,. В таких случаях таможенный орган прибегает к помощи судебного при става-исполнителя.
По нашему мнению, исполнительное производство в сфере таможенных правоотношений можно понимать в узком и широком смыслах. В узком смысле оно рассматривается, когда, по определению Н.Г. Садищевой, между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, возникает спор, деятельность по разрешению которого регламентируется законом . В широком смысле понятие исполнительного производства включает и взыскание неуплаченных платежей. Например, при несвоевременном завершении режима временного вывоза, с одной стороны, данное деяние является нарушением таможенного законодательства, но с другой - виновное лицо понесет не административное, а финансовое наказание в виде взыскания, причем бесспорного взыскания таможенных платежей, равных по сумме платежам в случае выпуска товара в режиме экспорта.
