Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сравнительный анализ опыта зарубежных стран в информационном обеспечении кадастрового учета 9
1.1. Информационное обеспечение кадастровых систем Австралии и США 12
1.2. Информационное обеспечение кадастровых систем западноевропейских стран 19
Глава 2. Реформирование системы информационного обеспечения кадастрового учетав Российской Федерации 56
2.1 Исторические и системные предпосылки реформирования информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости.
2.2. Структурное моделирование системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости 82
Глава 3. Методика оценки эффективности результатов реформирования системы информационного обеспечения кадастрового учета 101
3.1. Критерии и алгоритм оценки эффективности реформирования системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости 101
3.2. Внедрение концептуальной модели информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости в ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости, 2014-2019 годы» 106
Заключение 110
Список использованной литературы 112
- Информационное обеспечение кадастровых систем западноевропейских стран
- Структурное моделирование системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости
- Критерии и алгоритм оценки эффективности реформирования системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости
- Внедрение концептуальной модели информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости в ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости, 2014-2019 годы»
Введение к работе
Актуальность исследования заключается в том, что:
выполнение функций и задач Росреестра подразумевает необходимость сбора, обработки, консолидации и анализа большого объема данных, что в настоящее время невозможно без реформирования существующих комплексных информационных систем и средств автоматизации;
существует проблема недостаточной эффективности имеющихся средств агрегирования и анализа ежедневно получаемых данных, а также избыточных трудозатрат в системе ведения ГКН и ЕГРП;
совокупность элементов информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости представляет собой сложную иерархическую систему, содержащую как текстовую (цифровую), так и графическую основы, при этом значительный объем данных до настоящего момента обрабатывается с помощью бумажных носителей;
выполнение глобальных задач информатизации и развитие системы межведомственного информационного взаимодействия требует унификации экспорта/импорта данных, а соответственно гармонизации состава сведений ГКН и ЕГРП;
Объектом исследования является существующая система кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, рассматриваемая в данном исследовании как институт, осуществляющий комплекс информационных, технических, правовых и организационных мер по кадастровому учету объектов недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Предмет исследования - комплексная система информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации, ее иерархическое строение, состав сведений, система обеспечения информационного взаимодействия.
Целью исследования является разработка концептуальной модели информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости, основанной на критериях оптимизации информационных ресурсов, технических средств и административных решений, а также отвечающей критериям экономической эффективности.
Для достижения поставленной цели исследования были решены следующие задачи, поставленные в диссертации: сравнительный анализ зарубежных систем информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости, выявление проблем и противоречий концептуального и технического характера в системе регистрационно-учетной деятельности в Российской Федерации, разработка институциональных и технических решений для совершенствования системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости, определение критериев и разработка методики оценки эффективности реформирования системы регистрационно -учетной деятельности в Российской Федерации.
Научная новизна результатов исследования состоит в том, что:
впервые разработана структура информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости, основанная на распределенной базе данных;
разработаны критерии оптимизации использования механизмов защиты информации в процедуре государственного кадастрового учета недвижимости;
разработан инновационный подход к оптимизации состава сведений государственного кадастра недвижимости.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в научном обосновании методики оценки эффективности внедрения концептуальной модели информационного обеспечения кадастрового учета и создании теоретических основ институционального реформирования информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости.
Теоретической и методологической основой диссертации явились методы системного анализа структурных элементов информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав как государственного института, элементы статистического и факторного экономического анализа, математическое моделирование, теоретические и методологические труды зарубежных и отечественных ученых.
В работе использовались труды зарубежных ученых: Б. Божича, М. Буринскиене, М. Васькович, В. Георгиева, Я. Зевенбергена, Т. Калбро, X. Маттссоона, Д. Норта, К. Нюканнен, О. Петраковской, Я. Ратиа, П. Ромера, Д. Сакса, Г. Хаберлера, С. Шаврова, Й. Шумпетера, С. Энемарка.
В работе автор опирался также на труды отечественных ученых: В.В. Абросимова, К. Андреева, Е.И. Аврунева, А.Е. Алтынова, А.А. Варламова, Б. Газарьян, В.И. Гладкого, В.В. Голубева, С. Зинченко, Т.В. Илюшиной, А.П. Карпика, В. А. Кудрявцевой, В. Лапач, П.П. Лебедева, A.M. Лелюхиной,
Г. Б. Леоновой, А.А. Майорова, Л.Г. Максудовой, А. И. Масляева, А.А.
Мурашевой, В. А. Рахмилович, А.П. Сизова, О. Н. Садикова, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Л. В. Щенниковой и др.
Эмпирическую основу исследования составили ознакомительные поездки в зарубежные кадастровые агентства Финляндии, Швеции, Дании, Австралии, Германии, Сербии, Македонии, Косово, Италии, Литвы, Беларуси и структурированные интервью сотрудников вышеназванных агентств, к компетенции которых относится концептуальное моделирование информационного обеспечения систем кадастрового учета.
Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались
на научно-технических конференциях студентов, аспирантов и молодых
ученых МИИГАиК в 2008, 2009, 2010 и 2011 годах, на ежегодных конгрессах
Международной федерации землеустроителей (FIG) в 2008, 2009 и 2012
годах, использовались при реализации магистерской программы «Земельные
информационные системы» на кафедре земельного права и государственной
регистрации недвижимости МИИГАиК, а также в международных научных
проектах TEMPUS «Земельные информационные системы и
администрирование» и VISBY «Устойчивое развитие городских территорий».
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования подтверждается расчетом эффективности разработанной концептуальной модели информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости, результатами ее внедрения, а также результатами документированных опросов компетентных респондентов, проведенных автором в рамках статистического исследования эффективности системы информационного обеспечения кадастрового учета.
Практическая значимость результатов исследования заключается в:
институциональном и техническом совершенствовании системы
информационного обеспечения кадастрового учета
недвижимости;
оптимизации бюджетных затрат на содержание органов исполнительной власти в сфере кадастрового учета недвижимости;
совершенствовании системы межведомственного информационного взаимодействия, сокращении трудозатрат и сокращении нормативного времени предоставления государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимости, и как следствие - в ускорении оборота недвижимости;
в целом - в повышении эффективности государственного института кадастрового учета недвижимости.
На защиту выносятся:
-
Инновационная концептуальная модель информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав.
-
Методика оценки эффективности результатов реформирования системы кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав.
-
Результаты сравнительного анализа системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости в Российской Федерации и в зарубежных странах.
Структура работы.
Информационное обеспечение кадастровых систем западноевропейских стран
Системы регистрации землевладений Торренса (Torrens Title System) легла в основу системы управления земельными ресурсами в Австралии, где гарантом титула (права собственности на земельный участок) является государство. В австралийском штате Новый Южный Уэльс использование данной системы оказалось наиболее успешным. 3,5 млн. данных о земельных участках и 50 млн. дел в архиве начиная с 1863 г. зарегистрировано в картотеке по данным на 2012 г. Ежегодно производится мониторинг над более 10 тыс. проектов землеустройства и обработка более 600 тыс. заявлений по земельным операциям, Ежедневно обрабатывается более 12-ти тыс. зарегистрированных документов [93].
Основные положения в системе регистрации кадастра Торренса являются: строгое ведение реестра операций с земельными владениями. (регистрация всех операций); владельцам земельных участков выдаются Свидетельства о праве собственности (Certificate of Title) на каждый из земельных участков, удостоверяющие право владения ими. Данные свидетельства хранятся в Реестре записей [104]; владелец, чьи данные хранятся в Реестре записей о землевладении признается истинным владельцем земельного участка; любой суд принимает в качестве неопровержимого доказательства гарантию права на земельный участок или землевладение запись, хранящаяся в Реестре.
Для того, чтобы государство могло гарантировать права владельцев на выделенные новые земельные участки и выдавать свидетельства владельцам этих участков, создан земельно-правовой офис, в задачи которого входят: проверка планов, проверка правильности обозначения границ, выборочная полевая съемка и инспекция участков землепользования[84].
Для получения информации из Реестра нужно обратиться в земельно-правовой офис, где будет предоставлена информация об объекте недвижимости с подробной информацией о проводимых операцией с ней, информации об аренде или наличии закладных, информации о границах участка, детальным планом и прочей кадастровой информацией.
Также в системе регистрации предусмотрена возможность внесения с указания уполномоченного органа информации об обременениях и ограничениях, связанных с объектом недвижимости.
Система регистрации земельных участков Торренса в Австралии характеризуется следующим: системы регистрации Торренса позволяет конвертировать сведения о землевладениях из различных систем; наличие полностью автоматизированной картотеки с данными о регистрации более чем 3,5 млн. участков; автоматизированное индексирование планов, карт земельных участков; системы регистрации Торренса взаимодействует с компьютерной и микрофильмовой технологий (ФИЛМЕКС); применение технологии «Оптический диск» для создания картотеки планов и документов; доступ к данным, хранящимся в электронном виде возможен дистанционно, через интернет [93].
Помимо электронного документооборота в земельно-правовом офисе параллельно ведется работа с бумажными носителями информации, что упрощает использование данных услуг для субъектов, где недоступна электронная форма документооборота.
Тем не менее в Австралии ведение реестра записей о правах на землю и недвижимость ведется в электронном виде. Номера участков имеют перекрестные ссылки на планы и сохраняют связь планов с информацией, содержащей: информация о коммунальных начисления, оплата воды, электричества и т.п. Вся информация, содержащаяся в автоматизированной базе данных доступна доступна в электронном виде. Для обеспечения стабильной работы и сохранности информации данные централизованно дублируются.
Финансовые учреждения используют общедоступную информацию о свидетельствах на право собственности из системы регистрации Торренса в качестве имущественного обеспечения ссуд, т.к. данная система обеспечивает неоспоримость прав на землю и недвижимость [84].
Следует отметить возможность использование базы данных об объектах недвижимости любым уполномоченным правительственным ведомством из любой точки. Для получение данных из земельно-информационной системе ведомству необходимо иметь разрешение. Незамедлительный доступ правительственных учреждений к данным является важной особенностью системы.
В виду того, что операции, связанные с недвижимостью, имеют юридическую силу при регистрации и наличии информации в Реестр объектов недвижимости, ведение автоматизированной земельно-информационной системы привело к значительному снижению издержек по кадастровым операциям. Достоверность данных в реестре гарантировано государством.
Автоматизированная база данных системы Торренса в Австралии является основой для всех информационных систем, оперирующих данными о земле и объектах недвижимости. К этой системе могут быть подключены любые геоинформационные системы, принимающие и обрабатывающие полученные данные в универсальном формате, что делает эту систему чрезвычайно гибкой. Универсальным форматом получения данных из системы Торренса пользуются системы налогообложения всех штатов [93]. Системы Торренса объединяет в себе следующий базы данных:
Структурное моделирование системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости
По мимо прочего в кадастр включается дополнительная информация состоящая в основном из описания дорожной сети местностей, информация о собственниках недвижимости коммуны, документации, касающейся застройки, и файла недвижимого имущества.
На сегодня земельный кадастр содержатся данные о 40 млн. строений, НО млн. парцелл, 35 млн. владельцев недвижимости, 6 млн. названий местности и дорог.
Все кадастровые бюро коммун автоматизированы и переведены на использование электронного документооборота. Вся обрабатываемая документация актуализируется по состоянию на начало года. Бумажная документация хранится в форме кадастровых матриц или на электронных носителях. Семантической информацией управляют с помощью унифицированных компьютерных программ, установленных с 1990г. во всех кадастровых бюро.
Картографическая оцифрованная информация (сканированные и другие изображения) охватывают приблизительно 90% территории, остальные 10%, относящиеся к 13% населения, составляются с 1992г. в рамках заключенных договоренностей с местными органами власти с налоговыми службами.
На базе программного обеспечения «PCI Vecteur» или «PCI Image» было построено управление всеми кадастровыми планами. Обеспечение возможности пользования кадастровым данным, включая семантические, было реализовано во Франции при помощи сетей общего пользования с 2002г. Коммуны, которые заключили договор об оцифровке, используют систему «PCI Vecteur». Остальные, где ведется масштабная оцифровка карт планов местности , применяют комплекс «PCI Image».
В настоящее происходит процесс оцифровывания кадастровых планов во Франции. Новые оцифрованные планы замещают копии на твердом носителе и используются в качестве основы для оцифровки [67].
Информация в электронном виде может передаваться отдельными блоками. 1. Блок названий географических объектов и дорог дает возможность присвоить код этим данным в каждой коммуне. Он используется дирекцией налоговой инспекции для кодирования адресов и доступен каждому желающему. 2. Блок, содержащий детальную информацию о собственниках на уровне коммуны содержит идентификатор и адрес физических и юридических лиц, владеющих недвижимостью. 3. Блок строений указывает тип (дом, квартира) и назначение (жилищный фонд, промышленное строение, каждого строения и его кадастровую арендную стоимость). 4. Блок парцелл позволяет узнать тип культур, выращиваемых на каждом земельном участке или на его части, их площадь и кадастровую арендную стоимость [67]. Эти блоки ежегодно обновляются. Блок названий местностей и дорог предоставляется любому желающему, остальные файлы предназначены только для органов местной администрации (коммун, департаментов, регионов) и учреждений, находящихся в государственном подчинении.
Швеции, как и многие мировые державы, за основу земельного права приняла собственный опыт и традиции. Шведская система кадастрового учета недвижимости и регистрации схожа с системой Торренса, за исключением обязательного документального подтверждения прав на недвижимое имущество [68].
В 1970 был принят Земельный кодекс, в этом же году Закон о формировании недвижимости и чуть позже закон о Гербовом сборе в органах по регистрации нрав на недвижимость и Закон о пошлинах в административных судах, которые легли в основу кадастра в Швеции.
В Швеции имеется 3,5 млн. единиц недвижимости. Единица недвижимости может состоять из одного или состоять из нескольких земельных наделов. Понятие недвижимости объединяет в себе не только землю, но и объекты, непосредственно принадлежащие данному участку (здания, многолетние насаждения, дороги и др.). Объекты, находящиеся на участке не являются частью недвижимости, если они были построены не собственником земли. Права на полезные ископаемые также не являются частью недвижимого имущества и не принадлежат собственникам земельных участков [68].
Критерии и алгоритм оценки эффективности реформирования системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости
Рассмотрев основные информационные ресурсы, содержащие данные об объектах недвижимости (см. Приложение 3), можно сделать следующие выводы.
В настоящее время существует более десяти различных информационных ресурсов, содержащих информацию об объектах недвижимости. Поддержание данных информационных систем преследует различные цели и задачи с различными правовыми основаниями. Данные, хранящиеся в этих системах, часто имеют похожую структуру и в основном дублируют друг друга.
Метод универсального именования объектов недвижимости в качестве основной своей цели предусматривает обеспечение возможности оперативного получения любой информации о любом объекте недвижимости (вне зависимости от его вида и местонахождения) из соответствующего информационного ресурса (реестра, кадастра) посредством использования универсального идентификатора данного объекта в качестве «ключа» к соответствующей ячейке информационного ресурса [43].
Для реализации такой возможности необходимо создание информационно-технологического пространства, связывающего в единую сеть взаимодействия все информационные ресурсы, существующие в сфере регулирования имущественных отношений (Рис. 13).
Интеграцию в единую систему данных результатов затрудняет тот факт, что многие информационные ресурсы хранят информацию в бумажном виде. Помимо всего прочего, требуется комплекс мер, направленных на универсализацию формата использования рассматриваемых ресурсов. Для решения этой задачи требуется внесение корректировки в соответствующие нормативно - правовые акты, на основании которых ведутся указанные информационные массивы.
В ряде случаев потребуется приведение к общему знаменателю используемых систем координат и единой точки отсчета в одном и том же муниципальном, региональном и федеральными органами власти.
Вместе с этим автоматизация механизмов сопровождения разнотипных реестров и кадастров потребует ведение единого уникального идентификатора недвижимости, к качестве которого удобно будет использовать кадастровый номер объекта [83].
Создание информационного поля взаимодействия и интеграции информационных ресурсов, содержащих информацию об объектах недвижимости, предполагает соответствующие правовое регулирование данных отношений. Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что правовые основы ведения информационных ресурсов, содержащих информацию об объектах недвижимости, позволяют проводить работу, направленную на создание условий для информационного взаимодействия и интеграции [43].
Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственный кадастр недвижимости существуют как взаимосвязанные, но самостоятельные базовые информационные ресурсы, что приводит к высокой удельной ресурсоемкости предоставления государственных услуг в сфере регистрации прав и кадастрового учета недвижимости и не позволяет повысить эффективность налогооблагаемой базы в условиях введения единого налога на недвижимое имущество.
Вместе с тем, создание информационной среды взаимодействия указанных выше ресурсов требует внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и принятие новых.
Все предложения по изменению нормативно-правового регулирования вопросов учета объектов недвижимости, в части создание условий для информационного взаимодействия и интеграции, можно разделить на предложения по внесению изменений в действующее законодательство и предложения по разработке и принятию новых нормативных правовых актов.
Предложения по разработке и принятию нормативных правовых актов в области оптимизации учета объектов недвижимости должны быть направлены, на поэтапную реализацию мероприятий по созданию информационно-технологического пространства, основанного на системе универсальной идентификации объектов недвижимости. Таким образом, можно определить основные задачи, которые должны быть решены посредством принятия указанных нормативных правовых актов.
Внедрение концептуальной модели информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости в ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости, 2014-2019 годы»
Постановлением Правительства РФ от 03.10.2013 утверждена ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости, 2014-2019 годы», реализации которой способствует применение предлагаемой автором концептуальной модели (Акт апробации прилагается).
Федеральная целевая программа (ФЦП) носит межведомственный характер. Государственным заказчиком-координатором выступает Минэкономразвития, государственными заказчиками - Росреестр, Федеральная налоговая служба (ФНС), Росимущество и Минкомсвязи.
Основными задачами мероприятий ФЦП являются: повышение качества данных информационных ресурсов Росреестра для перехода к Единому налогу на недвижимость, объединение Единого государственного реестра прав на недвижимость и сделок с ним (ЕГРП) и государственного кадастра недвижимости (ГКН) в единый государственный реестр объектов недвижимости (ЕГРОН), обеспечение перевода услуг в режим «одного окна» и переход к оценке гражданами качества услуг.
Программа направлена на защиту интересов граждан и юридических лиц, являющихся правообладателями недвижимости, обеспечение инвестиционной привлекательности сферы недвижимости в России. Мероприятия программы позволят создать оптимальную систему взаимодействия с заявителями, обеспечить качество и доступность государственных услуг Росреестра.
В рамках ФЦП предусмотрено строительство на территории Российской Федерации межрегиональных учетно-регистрационных центров (МУРЦ), создание центральных архивохранилищ и перевод архивов бумажных документов по кадастровому учету, регистрации прав на недвижимость и сделок с ним в электронную форму. Оцифровка архивных документов позволит использовать имеющиеся данные в электронном виде, оперативно получая необходимую информацию, в том числе в случаях, когда услуга по регистрации прав будет оказываться экстерриториально. Экстерриториальная регистрация прав на недвижимость в Российской Федерации станет доступна в 2018 году.
Одновременно с развитием инфраструктуры планируется внедрение единых стандартов организации процесса приема и выдачи документов в офисах Росреестра, Кадастровой палаты и МФЦ, оформлению и оснащению офисов в соответствии с современными требованиями обслуживания заявителей.
В рамках мероприятий ФЦП будут развернуты дополнительные площадки для телефонного обслуживания граждан — уже сейчас ведомственный центр телефонного обслуживания (ВЦТО) Росреестра обрабатывает более 400 тысяч звонков в месяц и количество обращений постоянно растет. С помощью ВЦТО, официального сайта Росреестра и информационных материалов в офисах планируется повышать информированность граждан и организаций о возможностях предварительной записи на прием и процедур предоставления услуг.
Важной частью мероприятий ФЦП станет перевод услуг по кадастровому учету, регистрации прав и предоставлению сведений ЕГРП и ГКН в режим «одного окна» посредством развития инфраструктуры МФЦ по всей территории Российской Федерации, а также переход к оценке гражданами и организациями качества предоставляемых услуг.
К 2018 году должны быть достигнуты следующие целевые показатели по государственной регистрации прав и кадастровому учету недвижимости, соответствующие критериям эффективности разработанной модели: сроки государственной регистрации прав и кадастрового учета сократятся до 7 и 5 дней соответственно; время ожидания в очереди на получение услуги для заявителей по предварительной записи не должно превышать 10 минут; доля государственных услуг, предоставляемых в электронном виде, составит не менее 70% от общего объема; доля лиц, положительно оценивающих работу регистрационных органов, должна составить не менее 90%; доля государственных услуг, предоставляемых в режиме «одного окна» в МФЦ, составит не менее 90%; на территории всех субъектов Российской Федерации к 1 января 2017 года будет осуществлен переход к единой геоцентрической открытой системе координат, что позволит повысить точность данных государственного кадастра недвижимости; позиция России в рейтинге Всемирного Банка Doing Business по показателю «государственная регистрация прав на недвижимость» должна подняться с 46-го места в настоящее время до 4-го места.
Оценка достижения целей ФЦП будет проводиться на протяжении всего периода ее реализации с использованием системы целевых индикаторов и показателей Министерством экономического развития
