Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Специфические черты местного самоуправления (МСУ) в Японии
1.1 Особенности правовой и политической культуры Японии, оказавшие влияние на формирование системы МСУ 28
1.2 Классификация японской системы МСУ 42
Глава 2. Исторические этапы становления системы местного самоуправления Японии до середины XX века
2.1 Зачатки самоуправления в домэйдзийский период 51
2.2 Местное самоуправление в эпоху Мэйдзи 60
2.3 Развитие МСУ в послемэйдзийский период 73
Глава 3. Местное самоуправление Японии во второй половине XX начале XXI века
3.1 Единицы местного самоуправления 85
3.2 Разграничение полномочий и система их делегирования 97
3.3 Механизмы взаимодействия с центральной властью 104
Глава 4. Проблемы современной модели МСУ Японии и пути их решения
4.1 Вопросы укрупнения и дальнейшей децентрализации 119
4.2 Субнациональный уровень самоуправления 129
4.3 Практическая реализация принципа «местного суверенитета» 138
Заключение 153
Библиография 162
- Особенности правовой и политической культуры Японии, оказавшие влияние на формирование системы МСУ
- Зачатки самоуправления в домэйдзийский период
- Разграничение полномочий и система их делегирования
- Практическая реализация принципа «местного суверенитета»
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, масштабной реформой системы местного самоуправления (МСУ), которая проводится в Японии с 2000 г. и которая должна серьезно изменить административный и социальный облик страны. При этом к концу первой декады ХХI в. в Японии, как и во всем мире, сложились определенные предпосылки в пользу дальнейшей децентрализации политической власти и передачи органам местного самоуправления (ОМС) еще большего объема полномочий – с одновременным их территориальным укрупнением.
Дискуссии об оптимальных вариантах государственного устройства в постиндустриальную эпоху идут в большинстве развитых стран. В Германии некоторые политики и эксперты предсказывают скорое укрупление 16 «разнокалиберных» федеральных земель до семи-восьми примерно равных по размеру. В России в ноябре 2010 г. была озвучена идея превратить 83 субъекта Федерации в 20 агломераций с максимальной концентрацией ресурсов – по мнению ряда экспертов, эта концепция может стать одной из важных задач следующего президента РФ. Планы по созданию нового субнационального уровня МСУ из примерно 10 региональных округов вместо 47 префектур существуют и в Японии. При этом есть все основания полагать, что именно Япония реализует их первой, поскольку из-за острого дефицита государственного бюджета рассматривает их уже в сугубо практической плоскости. Поэтому Японию последнее время все чаще приводят в качестве примера государства, где уже начался постиндустриальный процесс децентрализации политической власти, и есть некоторые позитивные результаты. Это делает исследование актуальным с точки зрения соответствия современным тенденциям развития мировой исследовательской мысли.
За последние два десятилетия Российская Федерация прошла путь от принципиального отрицания идеи МСУ, характерного для ленинской теории советов, до его конституционного признания и гарантирования. Однако Россия пока находится в самом начале процесса, и опыт развитых стран с аналогичной континентальной моделью МСУ может оказаться чрезвычайно ценным. В такой ситуации имеет смысл проанализировать весь имеющийся мировой опыт, в определенной степени отступив от традиционно прозападного уклона, в том числе потому, что, несмотря на различия социокультурного ландшафта, у России и Японии много общего. Это и исторически сложившаяся тенденция к высокой централизации власти, и схожие патерналистские подходы к решению задач государственного управления, и важная роль бюрократии и неформальных групп влияния, и готовность населения поступиться многими идеалами демократии ради стабильности и порядка. Кроме того, созданная в Японии система МСУ интересна тем, что базируется не столько на копировании западного опыта, сколько на его эффективной адаптации к местным реалиям.
В Японии накоплен богатый опыт реформирования системы МСУ и государственного управления. Эта страна впитала в себя лучший мировой опыт, став лидером в мире финансов и экономики, но, не растеряв национального своеобразия. За полтора века Япония прошла уникальный путь от военно-феодальной деспотии до современного государства c одним из самых высоких в мире уровней дохода на душу населения. При этом местные власти оказывают жителям чрезвычайно широкий спектр услуг, в том числе в тех сферах, которые в большинстве развитых стран относятся к компетенции государства: здравоохранение, социальная политика, вопросы занятости и обновления инфраструктуры. Собирая чуть более 30% всех налогов, ОМС осуществляют контроль над расходованием 70% средств публичных органов власти.
Это позволяет полагать, что японский опыт МСУ может оказаться весьма востребованным, а сама работа – актуальной и интересной для различных категорий специалистов. В том числе потому, что в ней, параллельно с основной темой исследования, раскрываются исторические корни и нормативно-правовые основы всей административной системы современной Японии.
Объектом исследования является институт МСУ Японии.
Предметом исследования является эволюция системы местного самоуправления Японии, ее форм и принципов функционирования. Исходя из недостаточной проработанности темы в отечественной научной литературе, в исследовании уделено внимание нормам обычного права и национально-психологическим особенностям, обусловившим выбор конкретных моделей МСУ, а также нормативно-правовой базе, регламентировавшей устройство и функционирование ОМС Японии, особенно на ранних этапах их формирования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является раскрытие причинно-следственных связей и закономерностей исторического развития МСУ Японии.
Комплексность диссертации, ее широкие хронологические рамки и междисциплинарная направленность обусловили необходимость постановки достаточно узких задач. Поэтому в работе сознательно опущены многие чрезвычайно значимые для МСУ темы – такие, как административная организация муниципалитетов и префектур, функционирование их выборных органов, полномочия законодательных собраний по принятию подзаконных актов, собственные источники дохода ОМС или недавно созданный механизм прямого участия населения в политической жизни ОМС.
Вместо этого исследование предлагает более широкий, стратегический взгляд на эволюцию института МСУ Японии, фокусируя внимание на основных этапах его развития, ключевых структурных проблемах, возникавших на каждом этапе, и путях их решения в рамках общенациональной политики.
В широком смысле исследование должно ответить на вопрос, почему в Японии сложилось именно такое МСУ, указать основные исторические и историко-правовые факторы, обусловившие для японского общества выбор конкретной модели МСУ в разные исторические периоды, и дать понимание того, каким МСУ Японии может стать в будущем.
Для достижения заявленной цели в диссертации в последовательном порядке поставлены и решаются следующие задачи:
-
Выявить специфические особенности и характерные черты, присущие японскому местному самоуправлению.
-
Определить эволюционно-значимые для МСУ Японии факторы на всех этапах исторического развития.
-
Представить историческую ретроспективу ключевых механизмов взаимодействия ОМС с центральной властью и роли МСУ в национальной административной системе.
-
Дать оценку текущего состояния МСУ Японии и перспектив его развития.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1868 г. по 2010 г. – весь временной отрезок существования в Японии системы МСУ современного типа. Это позволяет раскрыть в работе как традиционные механизмы самоуправления, сложившиеся в XIX в. в стране, еще закрытой для внешнего мира, так и их трансформацию на каждом этапе развития вплоть до наших дней. Первая дата обусловлена буржуазной революцией Мэйдзи, и в исследовании доказывается, что ее правомерно считать исходным рубежом создания системы МСУ. Конечным рубежом исследования стал 2010 г., когда:
со всей очевидностью стало ясно, что решение многих накопившихся политических, экономических и финансовых проблем Японии невозможно без дальнейшей – теперь уже радикальной – реформы существующей системы МСУ;
впервые в истории страны стали складываться предпосылки для перевода отношений между ОМС и центральной властью из категории подчинения в категорию партнерских, что указывает на приближение принципиально нового этапа развития МСУ Японии;
политический истеблишмент страны стал ссылаться на опыт традиционных механизмов самоуправления домэйдзийского периода, а эпоху сёгуната – приводить в качестве примера децентрализованного управления и настоящего «местного суверенитета», к которому должны стремиться ОМС. Это указывает на завершение продолжительного исторического цикла, который для Японии может ознаменоваться постиндустриальным «возвращением к корням» на качественно новом уровне.
Методологической основой диссертационного исследования стал принцип историзма, непосредственно связанный с идеей системности. При этом широкие хронологические рамки работы обусловили необходимость параллельного использования нескольких методов исторического исследования: историко-генетического, историко-сравнительного и историко-системного.
Источниковедческую основу диссертации составили тексты конституций, законодательные акты и нормативно-правовые документы разных лет, исторические документы администрации Токио и его управ, информационно-статистические сборники («Белые книги» по Японии, «путеводители» по слияниям муниципалитетов), Европейская хартия местного самоуправления, а также материалы бывшего министерства по делам МСУ Японии, министерства по общим вопросам Японии, Совета ОМС Японии по международным связям (CLAIR), заявления премьер-министров Японии и губернаторов префектур, материалы Ассоциации муниципальных образований Японии, публикации Всемирного банка.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отчественных и зарубежных (японских и англоязычных) исследователей. При анализе японского подхода к дефинициям и терминологии в сфере местного самоуправления основу рабочего материала составили труды по теории государства, социологии права, а также нормам обычного права, оказавшим влияние на формирование системы МСУ Японии. Для раскрытия тем правовой социологии использованы работы таких японских исследователей, как Х.Ода, М.Оки, Х.Сугихара, М.Ёсида, К.Рокумото, К.Масада, Т.Кавасима, Т.Наканэ и американского ученого Ф.Апхема, заочно дискутирующих друг с другом об особенностях правовой и политической культуры, обусловивших дух МСУ «по-японски».
Так, по мнению Ф.Апхэма, общее стремление японцев решать вопросы непублично, во внесудебном порядке или с привлечением влиятельных последников говорит об их слабом правовом сознании, а ситуации такого рода характерны для государств, недалеко ушедших от традиционных сообществ. Ярким примером правовой культуры Японии является описанный Т.Кавасима пример конфуцианского «арбитража» периода Мэйдзи, когда местные власти просто принуждали стороны приходить к согласию, не обращая внимания на их права и обязанности. Однако точка зрения Ф.Апхэма характерна для западного права, отстаивающего свободы индивида. В Японии же первичной единицей социума является группа, личность ценят за готовность подстроиться под ее интересы, а слабость внешних правовых механизмов в обществе компенсируется традиционно сильными механизмами неформального внутреннего контроля со стороны местных общин и социальных групп. Японский социолог Т.Наканэ считает, что первичные группы до 10 человек – семью, сотрудников по работе, одноклассников – стоит воспринимать как индивидов, тогда будет просто понять и коллективное поведение, и принципы самоорганизации японцев. Ценность японских законов также определяется не логикой и степенью их проработанности, а степенью их признания местным сообществом. И в этом смысле японская концепция права, возможно, прагматичнее западной – законы пишутся для людей, и если сообщество не воспринимает их, значит, имеет смысл их пересмотреть.
Важным вопросом исследования, безусловно, стала идентификация созданной модели МСУ. Американские исследователи полагают, что после Второй мировой войны МСУ Японии отошло от континентальной модели в сторону англо-американской. Многие японские исследователи с этим не согласны – так, по мнению правоведов М.Мурамацу и Н.Мотида, несмотря на сильнейшее влияние США, Япония предпочла модель МСУ, интегрированного в систему общего государственного управления, и отказалась от создания «независимых» ОМС, характерных для Великобритании и США. Однако специалист по МСУ, профессор права Киотосского университета К.Акидзуки признает неоднозначность ситуации и полагает, что в послевоенной Японии пошли традиционным путем «гармонии и согласия», найдя решение, не противопоставляющее эти две модели, но позволяющее сосуществовать обоим путям развития.
Думается, что профессор К.Акидзуки предложил наиболее элегантную формулировку. Япония продолжает придерживаться континентальной модели, однако конституция ввела прямые выборы глав ОМС и провозгласила характерный для англо-саксонской модели принцип «местной автономии». Внесенный с подачи оккупационной администрации США, этот принцип заложил в административную структуру серьезное системное противоречие, из-за которого в современной Японии, по сути, оказалась не гарантирована совместимость форм местной автономии, заложенных в конституционных принципах, и форм местной автономии, установленных в законе о МСУ.
Большой интерес для автора представила диссертация Р.Л.Штаубица на соискание ученой степени Йельского университета, посвященная анализу того, как термин «самоуправление» (дзити) воспринимался японской элитой эпохи Мэйдзи. Р.Л.Штаубиц высказал в ней убеждение, что министр внутренних дел, а затем премьер-министр А.Ямагата, создававший МСУ Японии в конце XIX в., планировал дать ОМС более широкие полномочия. Но, как представитель своего клана, был вынужден согласиться с мнением надклановой группы советников императора гэнроин и ограничил масштаб реформ. Такая оценка представляется автору, в целом, правильной, но сильно идеализированной. А.Ямагата возглавлял полицейское ведомство и считал, что заимствованная Японией система государственного устройства Пруссии подходила его стране «наилучшим образом», хотя правоведы уже тогда называли прусскую конституцию одной из самых реакционных в Европе. А.Ямагата также считал, что «дух местного самоуправления» присутствует в традиционной системе «пятидворок» (гонин-гуми) – феодальной полицейской системе круговой поруки, обязывающей всех следить за соседями и нести солидарную уголовную и финансовую ответственность. Это означает, что самые прогрессивные идеи А.Ямагата не простирались до европейских концепций о том, что община старше государства, и потому полицейская опека над ней недопустима. Или что народное самоуправление должно находить свое завершение в парламенте в противовес абсолютистской воле императора – именно такие подходы приводили к расширению полномочий ОМС в Европе.
Для изучения истории становления МСУ Японии за основу были взяты заявления известных политиков эпохи Мэйдзи, прежде всего, премьер-министра А.Ямагата и его соратника С.Омори. В детали исторического процесса удалось вникнуть благодаря трудам К.Цуи, К.Ямагути, К.Хираидэ, а также С.Тадагава, проведшего специальное исследование по конституции 1889 г. Важным и поучительным оказалось знакомство с трудами Х.Накамура,изучавшего неофициальные организации взаимопомощи, типичные для японского группового поведения – ассоциации самоуправления, сообщества жителей кварталов, широко представленные в довоенной Японии.
Формированию системы МСУ во второй половине ХХ в. посвящено значительное число работ японских исследователей. Среди них К.Акидзуки, М.Сибата, С.Такаги, К.Иноуэ, М.Синдо, К.Цуи, М.Мурамацу, Н.Мотида, М.Мабути, А.Кусано, М.Хаяси, К.Мацудзато, которые подробно разбирают сложные механизмы взаимодействия государственной бюрократии и ОМС Японии, границы полномочий между органами управления, схемы их делегирования, а также возможность финансовой децентрализации.
Из отечественных специалистов-японоведов можно назвать труды по истории Японии А.Е.Жукова, В.Э.Молодякова, Х.Т.Эйдуса, А.Л.Гальперина, А.А.Толстогузова, Н.Ф.Лещенко, В.М.Мендрина. В советское время изучением различных аспектов местного самоуправления в системе государственного управления Японии занимались И.А.Латышев, В.Н.Бунин, Ю.Д.Кузнецов, А.А.Макаров, затем к изучению этого вопроса подключились В.Б.Рамзес, Д.В.Стрельцов, Н.В.Анисимцев. Их труды оказали большое влияние на автора, позволив понять многие нюансы работы ОМС в политической системе Японии, современные механизмы формального и неформального взаимодействия ОМС друг с другом и с центральными органами власти, и оценить возможности их развития и трансформации.
Проблемы современной модели местного самоуправления Японии, трудности с практической реализацией административной реформы в ХХI в. и возможность создания абсолютно нового субнационального уровня МСУ раскрыты в трудах японских исследователей К.Эгути, И.Аоки. Картину дополняют лекции специалиста по сельской Японии, американца Э.Рауша из университета Хиросаки, и расчеты Э.Визе из Массачусетского технологического университета, математически обосновывающего размеры экономически безубыточных муниципалитетов.
Проблемы МСУ получили широкое отражение в монографиях и коллективных изданиях таких отчественных исследователей, как И.Л.Тимонина, А.И.Сенаторов, И.А.Цветова. Их труды стали для автора основным ориентиром в части исследования, посвященной проблемам децентрализации и практической реализации курса на «местный суверенитет», который провозглашен Демократической партией Японии.
Научная новизна исследования и степень научной проработанности темы. В отечественной науке практически не проводилось комплексных исторических исследований, охватывающих весь период становления и развития системы МСУ Японии. Кроме того, большинство исторических трудов при изучении системы властеотношений делают акцент на государственном управлении, а не МСУ Японии, а хронологические рамки таких исследований, как правило, ограничены только второй половиной ХХ в.
Из-за этого многие значимые для МСУ Японии явления, события или тенденции либо изучены недостаточно, либо оказались выпавшими из поля зрения исторической науки, поскольку рассматривать их в качестве самостоятельной темы исследования часто не имеет смысла, а из-за высокой насыщенности этническими и национально-психологическими особенностями они, как правило, становятся предметом исследования психологов, социологов или правоведов. К ним относятся традиционные для общинного самоуправления эпохи сёгуната, но сохранившиеся до наших дней механизмы круговой поруки, групповой ответственности и коллективного принятия решений; институты соседских ассоциаций и ассоциаций самоуправления, в годы Второй мировой войны подменявшие в своей деятельности ОМС и ставшие удобным инструментом милитаристской пропаганды; практика пристраивания бывших чиновников на «теплые места» в ОМС; предпосылки для смены модели МСУ с континентальной на англо-саксонскую или циркулирующая в настоящее время в японских политических кругах идея о необходимости деления страны максимум на 300 муниципалитетов – примерно по числу доменов в феодальной Японии.
В настоящем исследовании эти разрозненные явления и концепции впервые приведены к единому знаменателю, что позволило представить полную вневременную ретроспективу причинно-следственных связей и закономерностей исторического развития МСУ Японии.
Положения, выносимые на защиту:
-
-
Буржуазную революцию Мэйдзи 1868 г. правомерно считать исходным рубежом создания системы МСУ, несмотря на то, что и в домэйдзийскую эпоху в Японии существовало большое количество механизмов самоорганизации населения, прежде всего, традиционного сельского самоуправления.
-
На каждом этапе исторического развития правительство Японии создавало специальные механизмы, эффективно снижавшие статус местной власти по сравнению со статусом центральной, из-за чего до середины ХХ в. реальное место японского самоуправления в общей системе властеотношений было, по сути, соотносимо с положением деревенской общины в эпоху сёгуната, а принцип «местной автономии», провозглашенный в конституции после Второй мировой войны до сих пор, во многом, остается номинальным.
-
Формы МСУ, установленные в японском законе о местном самоуправлении, несовместимы с принципами местной автономии, провозглашенными в конституции 1947 г. Современный закон о МСУ, несмотря на огромное количество поправок и дополнений, внесенных в него после Второй мировой войны, до сих пор основывается на довоенной системе МСУ.
-
Из-за того, что переход МСУ Японии на качественно новый этап развития исторически всегда происходил в форме заимствования хорошо апробированного западного опыта, в японском обществе не сформировалась традиция собственных культурно-политических новаций, в том числе, в сфере административного управления.
-
Дальнейшее реформирование системы МСУ Японии в XXI в. возводит проблему не только до уровня политической модернизации всего государства и необходимости внесения изменений в конституцию, но и подразумевает переход Японии от континентальной к англо-саксонской модели местного самоуправления.
-
Пока административная реформа «пробуксовывает» «сверху» - на уровне центральных органов власти, в регионах Японии идет процесс формирования предпосылок большей самостоятельности ОМС «снизу».
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены 15 сентября 2011 г. на заседании кафедры востоковедения МГИМО (У) МИД РФ.
Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в четырех публикациях (из них две – ВАК) и докладывались 24 декабря 2010 г. на межвузовской научной конференции «Япония после смены власти», организованной Ассоциацией японоведов и Институтом востоковедения РАН.
Структура и объем диссертации определяются целями и задачами данного исследования. Работа общим объемом 178 страниц состоит из введения, четырех глав, 11 параграфов, заключения, а также списка использованной литературы и источников.
Особенности правовой и политической культуры Японии, оказавшие влияние на формирование системы МСУ
До буржуазной революции Мэйдзи в Японии почти шесть с половиной веков с некоторыми перерывами - с 1192 до 1868 г. - существовала уникальная форма военно-феодального правления, получившая название сёгунат. За это время в стране сложился целый комплекс норм, основанный на определенном понимании устоев и социального порядка, который регулировал поведение индивидов в отношениях друг с другом во всех случаях жизни и стал своеобразным источником права.
Его возникновение объясняется влиянием правовой культуры Китая и Кореи, а также высокой плотностью населения Японии со времен средневековья. Стесненные условия проживания на островах с ограниченными природными ресурсами и небольшими по площади земельными участками, пригодными для выращивания сельскохозяйственных культур, выработали определенную обязательность поведения при взаимодействии с другими членами социума и привели к развитию мощных механизмов неформального контроля за индивидом со стороны семьи и местного сообщества.
Обязательность поведения фактически заменяла собой право, а часто и мораль. Первая императорская Конституция 1889 г. законодательно закрепила этот комплекс норм, в некоторых случаях придав обычаям одинаковую с законом силу. Например, в ст. 2 Закона о правоприменительной деятельности 1898 г. обычаи были приравнены к закону в тех случаях, когда они не приводят к нарушению общественного порядка или этических норм, и при условии, что существует закон, специально оговаривающий применение конкретного обычая. либо наоборот, когда никакого закона на эту тему не существует63.
Поскольку на ранних этапах законотворчества кодексы практически копировались с иностранных аналогов, между законами и социальной действительностью неизбежно возникали «нестыковки». Обычаи, наряду с решениями судов и актами судебной власти, сыграли важную роль в восполнении этих пробелов и адаптации законов к изменяющимся социальным условиям. Обычаи, противоречившие положениям современного законодательства, такие, как обычай кровной мести, были изменены, чтобы их можно было признавать в судах. Однако ст. 92 современного Гражданского кодекса Японии и в настоящее время допускает применение обычаев, когда стороны имеют такое намерение.
Разумеется, в нашу эпоху в Японии не сохранилось обычаев в их средневековом виде. Более того, в современном японском обществе стали появляться тенденции пренебрежения рядом норм и частичного отхода от группового мышления, что особенно заметно в крупных городах и среди молодежи. Тем не менее, поскольку традиции и право образуют единое целое, обязательность поведения в сознании большинства японцев в той или иной степени присутствует и по сей день.
Например, отношения гири - сочетание таких понятий как «твердость», «забота о других», «моральные обязательства» и «ответственность перед общиной» 65 - обязывают участников процесса совершать большую часть своих поступков заранее, чтобы ни одной из сторон не пришлось просить другую об одолжении. Поэтому от участников никогда не поступит явной просьбы, чтобы другая сторона что-то сделала или воздержалась от действия. Но поскольку поведение всех участников отношений регулируется только общепринятыми нормами, а не предварительными договоренностями, всегда присутствует неразрешимое сомнение - достаточно ли того, что было уже сделано? Поэтому поступки, продиктованные гири, зависят от работы сознания конкретной личности и степени восприимчивости всех участников процесса. В отношениях гири закон и мораль не пренебрегают мнением участников, и провести четкую грань между законом и моралью не так просто.
Повышенная чувствительность к мнению окружающих выражается, например, в том, что стороны отказываются обращаться в суд для решения спорных вопросов. Они предпочитают решать сложные ситуации самостоятельно, поскольку стыдятся раскрывать свои личные проблемы чужим людям, таким как судьи, или, например, консультанты по семейному законодательству. Поскольку в Японии доминирует «культура стыда», опасение, что кто-то из этих людей может не одобрить твой поступок, в крайних случаях может довести даже до суицида.67
До эпохи Мэйдзи (1868-1911) посредниками во внесудебном разрешении спорных вопросов выступали главы традиционных институтов самоуправления (старосты, старейшины) и главы многочисленных неофициальных организаций взаимопомощи, типичных для японского группового поведения, - прихрамовых ассоциаций, ассоциаций самоуправления (дзитикай), сообществ жителей кварталов (тёнайкай). Затем функции конфуцианского «арбитража» приняли на себя органы местного самоуправления. Как отмечает известный специалист по социологии права, профессор Т.Кавасима, в ходе примирительных процедур периода Мэйдзи местные власти просто принуждали стороны прийти к согласию, разумеется, не подчеркивая прав и обязанностей сторон. С 1890 г. местные власти стали поощрять стороны сохранять мирные отношения, и согласительные комиссии стали играть роль, которая раньше отводилась таким влиятельным лицам, как сельские старосты. Но юридические позиции сторон обычно все равно игнорировались, а основное внимание уделялось тому, достигнута ли социальная гармония.68
Правовед К.Масада, говоря об исторических корнях такого явления, указывает на первую японскую Конституцию 17 статей, созданную принцем Сётоку более 1400 лет назад - в 604 г. Ее первая статья, известная каждому японцу, гласит: «Цените согласие, ведь основа всего - дух несопротивления...».69 Разумеется, это существенно отличается от стиля 10 заповедей Ветхого Завета «Не убий. Не укради...». В то время как в западных законах обычно четко прописано, что следует делать, а чего делать не следует, японские законы не являются четко прописанным наставлением по этике поведения.70
Как отмечал американский исследователь Р.Давид, такого взгляда, впрочем, традиционно придерживается весь Дальний Восток, выразив его в формуле «право хорошо для варваров». Коммунистический режим в Китае и вестетшизация Японии не изменили этого взгляда, укоренившегося в сознании людей. В Японии действуют кодексы, созданные по европейской модели, но население, как правило, мало обращается к ним, равно как и к правосудию. Сами же суды склоняют стороны к мировому соглашению и разработали оригинальную технику применения права, а точнее, уклонения от его гоэименения. Конечно, могут существовать законы как средство устрашения или как какая-то модель. Но они создаются не для того, чтобы применяться, и к тем, кто хочет строить свою жизнь, руководствуясь ими и игнорируя правила приличия и правила хорошего поведения, не испытывают ничего, кроме презрения. Так же относятся к тем, кто изучает или применяет право.
В связи с этим процедура вступления в силу японских законов и подзаконных актов ОМС существенно отличается от западной. Если на Западе официальная публикация считается моментом вступления нового закона в силу, то в Японии уверены, что люди не в состоянии соблюдать положения нового закона сразу после его публикации. По этой же причине его могут опубликовать по частям, и вступать в силу он также будет постепенно. С самого начала закон может не соблюдаться, и это считается нормальным, однако сам факт публикации постепенно повышает осведомленность граждан о появлении нового закона и, со временем, он становится обязательным для исполнения. Японцы полагают, что оценивать качество закона до публикации бессмысленно, поскольку ценность закона определяется не его логикой и степенью проработанности, а степенью его признания и восприятия местным сообществом. С этой точки зрения японская концепция права, возможно, гораздо прагматичнее западной. Однако ситуации такого рода характерны для государств, находящихся на этапе перехода от традиционных сообществ к современному состоянию. Поэтому ряд западных ученых - например, Ф.Апхем72 - полагает, что это говорит о слабом правовом сознании японцев.
Возможно, это так и выглядит с точки зрения западного права, отстаивающего права и свободы индивида. Однако в Японии личность ценят за то, что она не выделяется из состава своей социальной группы. Раз человек -это лишь часть коллектива, то слабость внешних правовых механизмов компенсируется традиционно сильными механизмами неформального внутреннего контроля со стороны местных общин и социальных групп.
Зачатки самоуправления в домэйдзийский период
Систему местного самоуправления, как правило, трудно создать «на голом месте» - там, где нет исторически сложившейся системы взаимодействия внутри местного сообщества, признаваемой всеми системы социальной иерархии и формальных ценностей. И это особенно актуально для Японии и других стран Дальнего Востока, где, как мы знаем, даже публикация закона о местном самоуправлении будет считаться пустой формальностью, пока с необходимостью жить по новому закону не согласится местное сообщество. Поэтому в данной главе будут рассмотрены институты, заложившие основу территориальной самоорганизации населения в условиях военно-феодального правления.
Система разделения властей на местную и центральную была заложена в Японии еще в XII в., когда Минамото-но Ёритомо основал институт сюго -губернаторов, или наместников провинций, которые были носителями власти на местах от имени центрального правительства. Однако центральная власть в ту пору была слаба, и сюго часто выходили из повиновения центру, принимая сторону могущественных феодальных домов. С XIII в. многие сюго стали постепенно превращаться в феодалов {сюго дайме), они все меньше считались с центральной властью и стремились к автономии. После отмены института военных наместников княжества имели свое административное управление и, по видимому, относительную самостоятельность по отношению к центральному правительству в своей хозяйственной деятельности.93
Как писал в конце XIX в. Сёити Омори, соратник премьер-министра Аритомо Ямагата по созданию системы местного самоуправления, в эпоху Токугава (1600-1867) простой народ не обладал никакой властью и не играл роли в управлении, однако деревенские общины, тем не менее, традиционно сами определяли свою социальную и культурную жизнь. Так было удобно бюрократии княжеских наделов (хан), административная власть которой распространялась только до уровня уездов (гун), но не до уровня деревень. Во главе уезда стоял дайкан, отвечавший за сбор налогов с деревень и общий порядок на подконтрольной территории, однако эти функции он выполнял не через своих доверенных лиц, а при посредничестве старост, избираемых жителями деревни. Дайкан, разумеется, мог вмешиваться в дела деревенской общины, но делал это редко. Его устраивала ситуация, когда жители деревни сами решали свои проблемы, потому дайкан не предпринимал никаких действий до тех пор, пока внутренняя проблема общины не «выплескивалась» наружу. По этой причине, к XIX в. деревня сохранила определенную степень административной самостоятельности, а Япония могла гордиться давними традициями ограниченного деревенского самоуправления, заложившими на местах основу для развития различных институтов, в которых нуждалось современное государство.
Весьма показательным является и заявление министра внутренних дел, а затем и премьер-министра Аритомо Ямагата, создававшего в конце XIX в. систему МСУ Японии: «Причина, по которой я пригласил европейца, господина [Альберта] Моссе, спроектировать для нашей страны систему местного самоуправления, несмотря на то, что дух местного самоуправления присутствует в традиционной системе гонин-гуми, сёя, нануси, содай и тосиёри, - это необходимость «идти в ногу» с принятыми в Европе [правовыми] системами, которые стали образцом для написания наших законов, - с тем. чтобы наша система соответствовала уровню институтов великих держав Европы и Америки (...) и за образец была взята германская система, поскольку она подходила наилучшим образом».95
Для целей настоящего исследования большой интерес представляет указание на сложившиеся к революции Мэйдзи традиционные японские институты, в которых, как сказано выше, «присутствует дух местного самоуправления». Ямагата упоминает «пятидворки» (гонш-гуми); институт сельских старост (нануси или сёя), институт представителей (содай) и старейшин (тосиёри).
В то время руководство страны всерьез и небезосновательно опасалось колонизации Японии западными странами, и было готово использовать лучший мировой опыт, чтобы ликвидировать экономическую отсталость как можно быстрее. Однако идея заимствования западного опыта государственного устройства нравилась далеко не всем представителям правящих кругов Японии. Надо сказать, что разделение на «западников» и «почвенников» является традиционным для всех стран, не относящихся к западной цивилизации, а в кризисные периоды претензии такого рода предъявляются правительству патриотически настроенной элитой значительно чаще. И Ямагата, вероятно, хотел таким заявлением оправдаться и продемонстрировать верность древним японским традициям. Впрочем, как глава полицейского ведомства он, возможно, действительно полагал, что «пятидворки» создают надежную основу для самоуправления граждан.
Система «пятидворок» {гонш-гуми) пришла из китайской правовой традиции еще в VI в., когда активно заимствовались системы китайского государственного устройства, образования, градостроительства и многое другое. В эпоху сёгунов Токугава (1603-1867) на гонш-гуми были разделены все жители городов и деревень. Это была феодальная полицейская система круговой поруки, обязывающая всех следить за соседями по «пятидворке» и нести взаимную ответственность за действия друг друга. Если один из дворов не мог платить подать, недостача взималась с соседей по «пятидворке». Если кто-либо совершал преступление и сбегал, соседи должны были компенсировать нанесенный им ущерб. Если же виновного не могли найти, то его либо «назначали», либо кто-то добровольно принимал вину на себя, избавляя своих родственников и соседей от мучительной казни. Поэтому упреждающий коллективный остракизм в адрес проблемных соседей с возможностью дальнейшего изгнания их из общины (мурахатибу) являлся способом коллективной защиты. По крайней мере, в системе коллективной ответственности (рэнза) безопаснее было вести себя именно так, чем дожидаться гнева сюзерена, который мог наказать или казнить всю «пятидворку» целиком.
Причин для применения столь радикальной формы наказания, как смертная казнь, в интерпретации власти, было достаточно; во-первых, все члены семьи формально считались виновными в недоносительстве; во-вторых, они еще более виновны в том, что не сумели воспитать достойного гражданина; в-третьих, хотя в «плохом» воспитании формально был виноват, прежде всего, глава семьи, ликвидация всех ее членов была надежным способом обезопасить себя от кровной мести потомков уничтоженных.
«Пятидворки» должны были доносить о преступлениях, поддерживать публичный порядок, сообщать полиции о перемещениях граждан и о присутствии в их местности посторонних лиц. Группа несла солидарную уголовную и финансовую ответственность; ее согласие было необходимо для возбуждения судебного процесса; она вмешивалась в семейные дела, привлекая в этих целях советчиков или свидетелей; контролировала использование земель.
Коллективное осуждение и возможность изгнания проблемных соседей из деревни до того, как власти обратят на них внимание, давали местным деревенским объединениям определенные рычаги контроля и воздействия. За неподобающее поведение семья могла не только стать бездомной, но и со временем попасть в касту отверженных, которые были обязаны проживать в строго отведенных резервациях и заниматься только «грязными» профессиями. Такое понижение статуса касалось не только конкретного лица или даже поколения, изначально вызвавшего коллективное осуждение, но было своего рода бессрочным «проклятьем» и распространялось на всех потомков «провинившихся».
Таким образом, при всех внешних признаках четкой самоорганизации без вмешательства властей и активного участия соседских групп в решении бытовых вопросов считать сельские «пятидворки» зачатками местного самоуправления можно только условно, поскольку они представляли собой систему выживания, основанную на страхе. Однако Ямагата, возможно, не сильно погрешил против истины - в эпоху Токугава «пятидворки» были частью трехуровневой системы сельского управления, о которой будет рассказано ниже. Наложив глубокий отпечаток на японское мышление, институт «пятидворок» на многие века определил и принцип взаимодействия личности с коллективом, и механизм принятия групповых решений, и «дух местного самоуправления» по-японски.
Разграничение полномочий и система их делегирования
Префектуры и муниципалитеты Японии представляют собой единицы местного самоуправления, никак не связанные друг с другом отношениями подчинения. При этом Закон о местном самоуправлении 1947 г. предписывает префектурам заниматься всеми вопросами, которые выходят за географические границы одного муниципалитета, или требуют принятия единого решения на территории всей префектуры или всей Японии. Муниципальные образования, в свою очередь, должны выполнять все остальные функции. Такая размытая формулировка делает невозможным четкое разграничение полномочий ОМС, поэтому префектуры и муниципалитеты частично дублируют функции друг друга почти во всех областях. Причем каждая сторона старается выполнить свои обязанности с избытком, чтобы не подвести другую сторону - автор уже касался этой особенности группового поведения в главе о японской правовой культуре.
Спектр задач, которые выполняют ОМС Японии, очень широк. Их полномочия охватывают почти все сферы жизни страны, за исключением дипломатических отношений, национальной безопасности, полномочий суда и прокуратуры. В Японии на местное самоуправление возложены задачи, которые в других странах обычно относятся к ведению центрального правительства, например, вопросы социального обеспечения, здравоохранения, работа полиции, пожарной службы и устранение последствий чрезвычайных ситуаций.160
Как гласит Закон о местном самоуправлении 1947 г., вопросы суда и прокуратуры, транспорта и связи, почтовых услуг, государственного образования и учебных заведений, государственных больниц и медицинского обслуживания, навигации, метеорологии и водных путей не относятся к ведению местного самоуправления. (Закон о местном самоуправлении, часть 2, параграф 10).
Параграф 3 этой же второй части подробно перечисляет все полномочия местных органов власти, где вопросами, относящимся к компетенции префектуры, называются:
крупные проекты, касающиеся инфраструктуры, например, строительство и содержание дорог на территории города;
нормальная работа средних школ, в том числе принятие на работу школьных преподавателей и предоставление им рабочих мест, а также разработка учебных программ для школ;
строительство больниц и обеспечение их нормального функционирования;
охрана общественного порядка и содержание полиции.
Вопросами, относящимся к компетенции муниципальных образований, называются;
ведение ЗАГС и других реестров на семью и лиц, проживающих на территории муниципалитета;
нормальная работа начальных школ;
организация водоснабжения;
содержание дорог местного значения;
утилизация бытовых отходов и канализация;
пожарная охрана;
социальная помощь населению, организация яслей, детских садов и уход за престарелыми.
Подразумевается также, что префектуры должны выступать в роли «миротворцев», улаживающих конфликты и спорные вопросы между муниципалитетами. Осуществление горизонтальной координации на межмуниципальном уровне всегда было частью работы префектур, выступающих в роли посредников.161
Как базовый структурный элемент МСУ муниципальные образования всегда были ближе к населению, чем другие органы власти. Но поскольку вопросы жизнеобеспечения населения часто выходят за территориальные границы муниципальных образований, многие муниципалитеты Японии объединяют свои усилия для совместного решения этих задач и удешевления услуг для населения. Сотрудничество такого рода наблюдается и между префектурами, что является важным признаком реальности местного самоуправления, поскольку такие решения принимаются органами местной власти самостоятельно, без консультаций с вышестоящими инстанциями.
Однако кроме вопросов, прямо относящихся к ведению местного самоуправления, существуют вопросы государственного управления, с решением которых, в некоторых случаях гораздо эффективнее могут справиться губернаторы или мэры. Однако они избираются населением и не подчиняются аппарату центрального правительства. Поэтому в ходе послевоенной реформы было принято компромиссное решение: избранные народом губернаторы префектур и мэры формально назначались «представителями» центрального правительства, что создавало юридические основания для делегирования им полномочий по исполнению функций управления государством в соответствии с принятыми законами и решениями центрального правительства.
Эта система известна под названием инин-дзиму - делегирование представительству функций государственной власти (или полномочий других ОМС) - и до конца XX века именно она формировала отношения между центральным правительством и местными органами власти. Полномочия могли делегироваться лично губернаторам или мэрам как представителям центральной власти (кикан-инин-дзиму) или в целом органам местного самоуправления {дантай-инш-дзиму)ш
Система кикан-инин-дзиму выводила губернаторов и мэров из-под влияния депутатов местных законодательных собраний по вопросам, касающимся делегированных полномочий, и ставила глав администраций под контроль министра по делам местного самоуправления. В той или иной степени система существовала и до Второй мировой войны, но в послевоенный период количество инин-дзиму существенно возросло, и к концу 1980 г. количество законов, имеющих отношение к этой системе, составило 550 из 2200. От 70% до 80% работы, которой занимались администрации префектур, являлись полномочиями, делегированными из центра.
Есть прецеденты, когда центральное правительство придавало статус инин-дзиму программам, уже инициированным местными властями: особенно в тех случаях, когда такого рода программы уже самостоятельно осуществлялись во многих ОМС или, тем более, считались популярными у населения. Примерами могут служить создание органов контроля за загрязнением окружающей среды или инициатива о бесплатном медицинском обслуживании престарелых.
Однако существенная часть полномочий, делегированных губернаторам, передавалась дальше - мэрам муниципальных образований или осуществлялась префектурой при помощи служащих администрации муниципалитета. Тем самым, сохранялась вертикаль власти для надзора за деятельностью ОМС от министров через губернаторов до мэров.
В правовой литературе в этой связи часто упоминается процедура «мандамус» {лат. «мы предписываем»). Она встречается и в конституционной истории Англии XIX века, где этой процедурой надлежало воспользоваться в тех случаях, когда законом не было установлено процессуального средства, но справедливость, интересы благоустройства и разумное управление требовали такого средства. Эта же процедура применялась тогда, когда речь шла об уклонении подчиненных инстанций от выполнения своих законных обязанностей.164
Иными еловами, если губернатор должным образом не выполнял делегированных ему функций центральной власти, стоящий над ним министр по делам местного самоуправления мог отдать губернатору приказ. корректирующий его действия. Если губернатор не подчинялся приказу министра, министр мог снять губернатора с должности, проигнорировав мнение голосовавших за губернатора избирателей.165 При этом контроль над выполнением делегированных полномочий со стороны местного совета народных представителей, разумеется, всегда был очень ограниченным.
Практическая реализация принципа «местного суверенитета»
В настоящее время японский истеблишмент оказался в сложной ситуации - отсутствия четкого плана дальнейших реформ по децентрализации полномочий исполнительной власти.
По состоянию на конец 2010 г. можно говорить только о двух свершившихся фактах: узаконении ситуации, де-факто сложившейся в местном рямолтпавлении к началу XXI в., и завершению кампании по укрупнению мл ниттипалитетов «большого укрупнения эпохи Хэйсэй». Однако законодательное закрепление за ОМС полномочий, которые и без того уже много лет делегировались им центральной властью, или узаконение статуса «центров развития регионов» (тюкаку си) никак не изменило ни функций ОМС ни системы государственного и муниципального управления. Нельзя сказать, что, благодаря реформе, как-то существенно возросла самостоятельность муниципалитетов или префектур в процессе принятия решений или исполнения делегированных им полномочий. В настоящее время можно говорить лишь о некотором смягчении государственного регулирования и некоторой активизации гражданских инициатив «снизу» - например, жители впервые получили право самостоятельно инициировать слияния муниципалитетов, если смогут собрать под этим требованием подписи 2% имеющего право голоса населения ОМС.
Демократическая партия (ДП), пришедшая к власти в августе 2009 г., продолжила курс на децентрализацию - это обещание было одним из ключевых ее предвыборной кампании. Кабинет Ю.Хатояма даже переименовал реформу, провозгласив курс на «местный суверенитет» (дзити сюкэн), позволяющий ДП, с одной стороны, заявить о готовности к самым радикальным переменам в сфере административного управления, а с другой стороны - дистанцироваться от политики Д.Коидзуми и всех прежних правительств ЛДП, тесно сотрудничавших в этом вопросе с министерской бюрократией. В отличие от них, кабинет Ю.Хатояма объявил о намерении «сокрушить сопротивление бюрократии», препятствующей передачи ОМС дополнительных полномочий и источников финансирования.
Собственно, ключевым вопросом, беспокоящим центральную бюрократию, является сама возможность изменения сложившихся финансовых, экономических и политических связей между центром и регионами в результате дальнейшей децентрализации. Перспектива того, что традиционная система управления с высокой степенью регламентации со стороны государства и патерналистским стилем руководства по отношению к ОМС быть трансформирована в систему «партнерских отношений государства и ОМС», вызывала озабоченность министерской бюрократии еще при правлении Д.Коидзуми. Введение «системы региональных округов» лишит центральное правительство функции гаранта, обеспечивающего доходную часть бюджетов ОМС, а повышение бюджетной дисциплины местных властей приведет к перестройке всей системы государственных и муниципальных финансов. Но, самое главное, эти факторы существенно сузят роль центрального правительства и количество работающих в нем чиновников, что не может не беспокоить министерскую бюрократию, особенно после провозглашения ДП курса на «местный суверенитет». Это создает конфликт интересов между различными группами влияния в Японии, который значительно затрудняет проведение политики децентрализации. Вернее, разные группы влияния в рамках этого курса ставят себе разные цели и задачи.
Как указывает японский исследователь И.Аоки,211 если даже премьер-министр начнет активно проводить курс на дальнейшую децентрализацию, министерства будут вести себя крайне пассивно. Во-первых, сохраняя зависимость ОМС от субсидий и указаний центральной власти, министерства и ведомства сохраняют свою значимость, парламентарии также не склонны регулировать сферы своего влияния. Во-вторых, если окажется, что в результате реформ местные власти где-либо не смогут оказывать услуги, соответствующие общенациональным стандартам качества, то виновным признают конкретное министерство, не отследившее ситуацию в сфере своей ответственности. В-третьих, опасаются пускаться в «свободное плавание» и многие муниципалитеты, настаивающие на том, чтобы государство продолжало оставаться надежным источником пополнения доходной части их бюджетов. Например, во многих мелких муниципалитетах, не охваченных процессом «большого укрупнения эпохи Хэйсэй», в настоящее время возникла серьезная проблема существенного снижения качества жизни.
Отношения между центром и ОМС всегда были сложными, запутанными, с большим количеством не только вертикальных, но и разнонаправленных связей, скрепленных практикой амакудари. Как отмечает российский исследователь И.Л.Тимонина,212 в процессе перераспределения финансовых ресурсов из центра на места участвуют многие силы. Это министерства и ведомства, каждое из которых имеет свою позицию по отношению к местным властям и конкурирует с другими министерствами по вопросам бюджетно-кредитной политики; ассоциации глав местных органов власти, воздействующие на решения правительства с помощью прошений и апелляций; парламентарии, представляющее экономические интересы своего избирательного округа; и предпринимательские организации, как общенациональные, так и региональные. Это указывает на столкновение в этой сфере многочисленных экономических и политических интересов, а также личных амбиций и пристрастий. Такая система управления действует в стране с эпохи Мэйдзи, поэтому еломить сопротивление бюрократов из столичного района Касумигасэки - трудная задача для любого кабинета.
Например, одной из ключевых тем отношений между ОМС и ценром является вопрос финансирования работы региональных представительств центральных министерств и ведомств. Несмотря на то, что их назвают региональными в них работают 210 тыс. из 330 тыс. сотрудников министерств, которые не подчиняются региональным властям. 13 Однако ОМС, прежде всего, префектуры и города особого значения, обязаны финансировать до 33% строительных расходов и до 45% общих расходов представительств, в том числе связанных с содержанием автодорог и речных путей первой категории. Более того, когда эти представительства предъявляют ОМС счет за расходы, там указана только общая сумма без детализации, которую ОМС обязаны перечислить на счет министерства. В качестве примера ненужных работ, которые вынуждены финансировать местные власти, вице-губернатор столичной префектуры Токио и член комитета содействия реформе децентрализации {тихо-бункэн-кайкаку-суйсин-иинкай) Н.Иносэ называет строительство 20-этажного офисного здания регионального представительства в г.Сэндай, напротив 18-этажного здания администрации префектуры Мияги. По его словам, на содержание 210 тыс. сотрудников региональных представительств, в том числе на подобное строительство, ежегодно впустую тратится около 100 млрд, иен ($1,1 млрд).214
Когда вышеуказанный Комитет содействия реформе децентрализации поднял вопрос о возможном сокращении персонала региональных представительств или передаче местным властям полномочий по содержанию автодорог и речных путей первой категории, то после долгих переговоров выяснилось что Министерство земли, инфраструктуры и транспорта готово передать ОМС лишь ПО автодорог общей протяженностью 3800 км, что составляет только 18% от общего числа национальных автодорог под управлением центрального правительства. Несмотря на рекомендацию комитета передать в ведение местных властей 65 из 109 речных путей первой категории, министерство определило для этих целей только 20, что составляет только 7% от общего числа речных путей данной категории под управлением центрального правительства. Основанием для таких решений, по мнению министерства является нежелание ОМС брать на себя такую ответственность.
Похожие диссертации на Эволюция местного самоуправления Японии в XIX - XXI вв.
-
