Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальные программы территориального управлении 8
1.1. Демографический анализ населения района '"Очаково-Матвеевское" 8
1.2. Оказание социальной помощи населению района 13
1.3. Содержание территориальных финансово-промышленных групп в районе 26
Глава 2. Общие принципы построении территориальных социально-ориентированных финансово-промышленных (ТСФПГ) и модели управления ими 35
2.1. Финансово-правовые предпосылки создания ТСФПГ 35
2.2. Общие принципы создания ТСФПГ 44
2.3. Формальное представление структуры ТСФПГ как объекта управления 53
2.4. Управление деятельностью ТСФІ И 66
Глава 3. Оценка возможности создания ТСФПГ на территории Очаково - Матвеевское 82
3.1. Возможности и области создания ГСФПГ на территории административного района 82
3.2. Типовые структуры ГСФПГ на территории РОМ и оценка их деяте л ь ноет и 91
3.3. Оценка деятельности ТСФПГ и получаемых результатов 118
Заключение 134
Основные результаты работы 137
Список использованной литературы
- Оказание социальной помощи населению района
- Содержание территориальных финансово-промышленных групп в районе
- Общие принципы создания ТСФПГ
- Типовые структуры ГСФПГ на территории РОМ и оценка их деяте л ь ноет и
Введение к работе
Основной задачей администрации территориального управления является обеспечение условий существования населения, проживающих на подведомственных территориях. Это особенно важно сейчас, в сложных экономических условиях спада производства, роста безработицы, снижения уровня жизни. Присоединение России к конвен ции о местном самоуправлении лишь ужесточает эту задачу.
В 1997 году в экономике наметились некоторые позитивные тенденции. Снизились темпы инфляции, начался некоторый рост реального размера заработной платы. Впервые за последние 7 лет объем произведенного ВВП не сократился по сравнению с предыдущим годом, а напротив увеличился за год на 1,5 процента.
Однако эти тенденции не повлияли на продолжающееся устойчивое сокращение спроса на рабочую силу, уменьшение числа физических рабочих мест за последние 7 лет в целом по народному хозяйству на 4 млн. единиц), снижение уровня жизни значительной части населения, серьезному расслоению общества. Устойчивое снижение рождаемости способствовало старению населения увеличения доли пенсионеров в общей численности проживающих.
Это. в конечном итоге привело к сому., ті:] практически в каждом муниципальном оайоье [уіе:і.: несколько rpvim населения, которым необходимо оказание социальной помощи. К ним добавляются участники региональных конфликтов, воины-интернационалисты, ликвидаторы Чернобыльской катастрофы и другие. Любая помощь в конечном итоге является финансовой. Той помощи, которая идет со стороны служб социальной защиты или со стороны общественных организаций явно недостаточно Районы своих бюджетов не имеют, а следовательно и помощи в серьезных размерах оказать не могут. Поэтому
возникла идея в рамках закона о местном самоуправлении о создании территориальных финансово-промышленных объединений, часть прибыли которых можно было бы использовать для оказания материальной и иной помощи нуждающимся группам населения. Актуальность заключается в том, что ее решение позволит поддержать большую часть населения района и снизить социальную напряженность в обществе
Цель и задачи исследования
Целью работы является разработка организационно-методологических основ создания территориальных финансово-промышленных объединений (ФПО) и разработка системы управления адресной помощью населению муниципальных районов за счет части прибыли ФПО.
Для достижения поставленной цели в рамках диссертационной работы решены следующие задачи:
- проведен анализ состава населения района и выделены социально наименее защищенные группы населения;
- осуществлен укрупненный расчет средств для оказания помощи населению района;
- проанализированы финансовые ресурсы района и источники их формирования;
- разработаны организационные и методологические основы создания территориальных финансово-промышленных объединений;
- разработаны формальные методы формирования и управления ФПО;
- разработаны модели функционирования ФПО; - предложена методика оценки эффективности ФПО;
-разработана обобщенная структура управления социальными программами на уровне муниципального района на базе создания территориальных ФПГ,
Методика исследования
Теоретической и методологической основой работы послужили методы системного анализе, и исследования операций, теории графов, теории управления, методов экономико-математического моделирования.
В проведенном исследовании использовались также теория множеств, методы эвристического моделирования и экспертных оценок.
В процессе исследования изучены и использованы нормативные акты и инструктивные материалы, регламентирующие процессы создания и функционирования финансово-промышленных ірупп как аналога территориальных социально-ориентированных ФПГ; отечественная и зарубежная литература по финансово-промышленным группам, методам моделирования и управления.
Научная новизна работы состоит в следующем:
- проведено детальное, демографическое исследование состава населения муниципального района "Очаково-Матвеевское" и определены группы населения, которым по действующему законодательству положена социальная помощь;
- впервые проведена оценка полных затрат, которые необходимо осуществить для оказания социальной помощи всем группам населения района в соответствии с дейстлующим законодательством:.
- проведена оценка финансовых ресурсов муниципального района "Очакоію-Магвеевское", исследованы источники их поступления и осуществлена оценка дефицита средств на реализацию социальных программ
предложено решение проблемы за счет создания территориальных финансово-промышленных групп;
- разработаны организационные и методологические основы создания и функционирования территориальных финансово- промышленных групп:
-разработаны и исследованы модели жизненного цикла создания территориальных ФПО и осуществлена оценка возможного эффекта от их функционирования;
показана универсальность ТСФПГ для любых территориальных образований;
- предложена структура управления социальными программами помощи населению муниципального района за счет создания территориальных ФПО;
- созданы модели функционирования ФПО. Практическая тачнмость результатов исследования.
Практическая значимость работы заключается » том что на базе проведенного анализа были разработаны организационные и методологические основы создания территориальных финансово-промышленн» ч объединений. Подобного опыта ъ стране не было. Методика анализа состава населения муниципального раойона и выделение всех групп населения, которым положена социальная помощь, может быть использована для любых районов РФ.
Самостоятельное практическое значение имеют: • разработанные формальные средства описания принципов создания и управления финансово-промышленными группами;
• модели функционирования ФПО, на основании которых можно спрогнозировать эффективность их функционирования;
разработанная структура управления социальными программами района.
Внедрение и апробация полученных результатов
Результаты демографического анализа населения района используются службами социальной защиты и различными фондами в целях оказания помощи населению.
Результаты разработки в части организационных и методологических основ создания v функционирования финансово-промышленныч объединений использованы на практике при подготовке уставных документов создаваемых в районе ТСФПГ.
Разработанная в диссертации обобщенная структура управления социальными программами на уровне муниципального района рассмотрена и одобрена Префектурой Западного административного округа г. Москвы.
Оказание социальной помощи населению района
На основе анализа состава населения и нормативных документов установлен перечень льгот и видов помощи (см. приложение 1.2).
Из приведенных материалов видно, что количество видов помощи равно 153, а количество льгот — 291. Вся помощь регламентируется 213 нормативными документами. Разработка матрицы, содержащей льготные категории населения, виды помощи и их стоимость представляет самостоятельную задачу, поэтому в данной работе оценка была осуществлена экспертно и проверена на математической модели.
В результате получены следующие данные (в тыс. руб.) за Ї998 год: — общая потребность в финансовых ресурсах для оказания социальной помощи льготным категориям граждан 27960 — доходы района ГО087 — расходы 10168,3 — дефицит Ц7873
Покрытие /дефицита является заботой администрации муниципального района (см. рис 1.3). Аналогичные результаты за 1 кв 1998 г. приведены на рис 1.4
В качестве одного из кардинальных решений предлагается создание территориальных финансово-промышленных групп, где одним из учредителей будет выступать муниципальный район. Часть прибыли ог функционирования ТСФПГ будет направляться на нужды района.
Экспертные оценки необходимой суммы для оказания социальной помощи жителям муниципального района "Очаково-Матвеевское" составляют 980 млн руб., что примерно в пять раз превышает имеющиеся возможности. В этих условиях необходимо максимально использовать все имеющиеся источники финансирования, привлечение средств инвесторов, создание условий для организации новых форм хозяйствования и получения прибылей. Конкретная помощь жителям муниципального района осуществляется по нескольким направлениям — социальная помощь пенсионерам, инвалидам, малоимущим, многодетным, безработным; — поддержка ветеранских и других общественных организаций; —реконструкции жилого фонда и обеспечение жильем остронуждающихс я, — развитие социально-культурной сферы и детских учреждений Только в 1997 году на социальную помощь населению было израсходовано 2426,1 млн. руб., а на социально-культурные мероприятия 1675.3 млн. р\б.
В пой связи уместно еще раз подчеркнуть, что такая помощь населению тоже является довольно ярким проявлением самостоятельности администрации района в решении подобных вопросов. Ведь делается это в условиях острого бюджетного дефицита, общей недостаточности финансирования но местная администрация тем не менее изыскивает необходимые средства. Это стало возможным благодаря реализации делегированных районам со стороны города и префектуры прав по формированию собственного фонда финансовых ресурсов.
Не менее зримое выражение самостоятельности района проявилось и в такой важнейшей сфере, как комплексная реконструкция устаревшего жилого фонда. В порядке эксперимента впервые в нашем округе, как, впрочем, и в городе, выступили единым заказчиком по строительству и реконструкции жилья и объектов соцкулмбьп а на территории нашего района. И как заказчик район получил право распоряжаться определенной долей денежных средств, выделенных на строительство какого-либо объекта или комплекса. Одновременно район в рамках своих полномочий распоряжается землей, выделяемой для строительства, устанавливает договорные отношения с генеральным проектировщиком и генподрядчиком. Динамика изменений финансовых ресурсов района приведена на рис 1.5
В задачи района входит также подбор и взаимодействие с инвесторами.
Данные по реализации социальных программ Население — 76,3 тыс. чел. Социальная помощь. — отдел соц. защиты 775 чел. — Управа района 332 семьи 3432 чел. 172 многод. семьи — центр субсидий обратилось — 8,2 т чел. субсидеигов 3,6 т. чел.
Содержание территориальных финансово-промышленных групп в районе
Территориальные социально-ориентированные финансово промышленные группы (ТСФПГ), представляют собой совокупность добровольно объединяемых субъектов различной формы"" собственности, осуществляющих совместную деятельность в собственных. интересах и интересах района.
Структура и деятельность ТСФПГ по сравнению ФПГ имеет определенные особенности: в состав ТСФПГ. как правило, входят предприятия и организации (в т.ч. государственные, муниципальные субъекты ТСФПГ), расположенные (имеющие юридический адрес) на герритории района, осуществляющие производственную, торгово-коммерческую. кредитно-финансовую и иную деятельность не противоречащую законодательству РФ; независимо от включения (не включения) в состав ТСФПГ муниципальных предприятий, управление деятельностью ТСФПГ , как целого объекга, осуществляется с обязательным включением в органы управления представителя администрации района; внебюджетные территориальные фонды образуются при согласованном распределении средств конечного финансового результата деятельносги ТСФПГ. которые перечисляются на счета администрации района и использую і ся для нужд социально-экономического развития района и социальной поддержки населения: для субъектов, входящих в состав ТСФПГ , могут устанавливаться различные льготы, перечень назначение и величина которых является компетенцией администрации района и ее вышестоящих органов.
Создаваемые ТСФПГ и осуществляющие свою деятельность с учетом интересов района, в зависимости от рода деятельности и социальной направленности делятся на две группы.
Первая группа характеризуется тем, что в состав субъектов ТСФПГ входят промышленно-коммерческие предприятия, предприятия матери-ального производства сферы услуг, финансово-кредитные учреждения.
Ко второй группе относятся действующие или вновь создаваемые учреждения социального характера, в т.ч. муниципальные отделения пенсионного фонда, импотечные муниципальные фонды, фонды .взаимного кредитования и др.
Созданные по такому принципу ТСФПГ будут называться социальными финансовыми группами СФГ".
Основой СФГ могут создаваться как общественно-социальные финансовые системы, работающие под непосредственным контролем районной администрации, так и ФПГ образующие при участии долевое участие администрации (районного самоуправления) территориальные социально-ориентированные финансово-промышленные групп, оказывающие большое влияние на социально-финансовую обстановку конкретнее территории района
Законодательной базой создания ТСФПГ, СФГ являются законодательство РФ, Указы президента и постановления Правительства РФ и г. Москвы, в т.ч.:
Указы Президента Российской Федерации No 1387 от 1 06.94 г. «О президентских программах», No 680 от 7 04.94 г. «О центре президентских программ Администрации Президенте РФ». No 2096 от 05.12.93 г. «О создании финансово-промышленных групп»: Распоряжения Президента РФ No 627 от 12.11.94 г »0 президентской программе «Финансово-промышленные группы краев, областных центров и городов районного значения (ФПГ-ГР)»; Постановления Правительства РФ No 638 ст 27.08. 94 г. о: О б организации работы г. о реализации Закона Российской Федерации . () поставках продуктов товаров для государственных нужд», Федеральный закон от 30 ноября 1995 г № 190-ФЗ, Постановлений Правительства Москвы « Об основных принципах формирование финансово-промышленных групп в Москве «No 488 от 14.06 .94 г., законодательство и нормативные акты города Москвы от 12 сентября 1996 г. № 28-91, в также нормативные документы Минфина ..и.. Центрального Банка РФ.
В соответствии с законодательством, Указами Президента, а также нормативными актами федерального значения регламентируется создание и принципы организации и функционирования ФПГ, а распоряжением Президента РФ по 62.7 от 12.11.94 г, законодательством и постановлениями Правительства г. Москвы регламентируются создание ТСФПГ
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ, при создании ТСФПГ, СФГ отношение не урегулированные Федеральными законодательными и нормативными правовыми актами и суб-ьектов РФ, регламентируются договором о создании ТСФПГ и иными договорами, заключенными между участниками ТСФПГ или v СФГ.
На основании действующего законодательству ТСФПГ и СФГ признаются юридическими лицами с момеїта их регистрации, на которые после признания их юридическими лицами полном объеме распространяется действие ГК РФ.
Участниками ТСФПГ и СФГ, кроме общественных и религиозных организаций, признаются юридические лица, подписавшие договор о добровольном вхождении в состав ТСФПГ или СФГ, а также, в целях совместной деятельности, полностью или частично объединившие свои материальные и нематериальные активы.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия могут быть участниками ТСФПГ в порядке и на условиях, определенных собст венником их имущества.
Обязательными условиями создания ТСФПГ и СФГ является: создания центрального органа управления или в исключительных случаях с согласия администрации района и органа регистрации, в качестве центрального (управляющего) органа может быть избранно муниципальное предприятия, учредителем которого выступает администрация района; в состав ТСФПГ в качестве обязательных участников должны входить предприятия, действующие в сфере производства товаров и услуг, а также банки или иные кредитные организации.
На основании действующего законодательства район Очаково-Матвеевское является перспективной базой для создание ТСФПГ и СФГ использующей коммунально- строительный, торгово - промышленный потенциал. Для такого промышленного района создание ТСФПГ и СФГ администрация района политику социально-экономического развития может вести по трем основным взаимосвязанным направлениям, а именно, развитие технопарка района, как объекта мегаполюса; создание в интересах района социально ориентированных ТСФПГ и СФГ, формирование внебюджетных фондов, направляемых в период становления экономики (переходный период) на осуществление социальной поддержки и зашиты населения.
Общие принципы создания ТСФПГ
Структура м деятельность ТСФПГ по сравнению ФПГ имеет определенные особенности: в состав ТСФПГ, как правило, входят предприятия и организации (в т.ч. государственные, муниципальные - субъекты ТСФПГ), расположенные (имеющие юридический адрес) на территории района, осуществляющие производственную, торгово-коммерческую, кредитно-финансовую и иную деятельность не противоречащую законодательству РФ: независимо от включения (не включения) в состав ТСФПГ муниципальных предприятий, управление деятельностью ТСФПГ, как целого объекта, осуществляется с обязательным включением в органы управления представителя администрации района; внебюджетные территориальные фонды образуются при согласованном распределении средств конечного финансового результата деятельности ТСФПГ, которые перечисляются на счета администрации района и используются для нужд социально-экономического развития района и социальной поддержки населения; для субъектов, входящих в состав ТСФПГ, могут устанавливаться различные льготы, перечень, назначение и величина котооых являегся компетенцией администрации района и ее вышестоящих органов.
Создаваемые ТСФПГ и осуществляющие спою деятельность с учетом интересов района, в зависимости от рода деятельности и социальной направленности делятся на две группы.
Первая группа характеризуется тем, что в состав субъектов ТСФПГ входят промышленно-коммерческие предприятия, предприятия матери ального производства сферы услуг, финансово-кредитные учреждения. Ко второй группе относятся действующие или вновь создаваемые учреждения социального характера, в т.ч. муниципальные отделения пен сионного фонда, ипотечные муниципальные фонды, фонды взаимного кредитования и др. - Созданные по такому принципу ТСФПГ будем называть социальными финансовыми группами СФГ.
СФГ могут создаваться как общественно-социальные финансовые системы, работающие под непосредственным контролем районной администрации..
Как и ФПГ они образуются при долевое участие администрации (районного самоуправления) и представляют собой территориальные социально-ориентированные финансовые групп, стабилизирующие за счет своей финансовой деятельности социально-финансовую обстановку конкретной территории -района.
На основании действующего законодательству ТСФПГ и СФГ придаются юридическими лицами с момента их регистрации, на которые после признания их юридическими лицами полном объеме распространяется действие ГК РФ.
Участниками ТСФПГ и СФГ, кроме общественных и религиозных организаций, признаются юридические лица, подписавшие договор о добровольном вхождении в состав ТСФПГ или СФГ, а также, в целях совместной деятельности, полностью или частично объединившие свой материальные и нематериальные активы.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия могут быть участниками ТСФПГ в порядке и на условиях, определенных собственником их имущества. Обязательными условиями создания ТСФПГ и СФІ является создания центрального органа управления или в исключительных случаях с согласия администрации района и органа регистрации, в каче стве центрального (управляющего) органа может быть избранно муни ципальное предприятия., учредителем которого выступает администрация района; включение в состав ТСФПГ, в качестве обязательных участников, предприятий, действующих в сфере производства товаров и услуг, а также банков и иных кредитных организаций.
Типовой состав субъектов, включаемых в ТСФПГ, установленных законодательством и действующими нормативными актами, приведен на рисунке 2.2.
Использование типовой структуры ТСФПГ позволяет, на ее основе, формировать структуры конкретной совокупности субъектов конкретных ГСФПГ. СФГ конкретных территорий.
Рассматривая типовой состав ТСФПГ можно для участников совместной деятельности установить типовые функции, включаемых в состав ТСФПГ субьектов
Как видно из типовой структуры полная совокупность субъектов, включаемых в состав ТСФПГ , образуют замкнутую функциональную систему, обеспечивающую полной никл работ, необходимых для осуществления целенаправленной совместной деятельности такого объединения юридических лиц как организации в целом.
Типовые структуры ГСФПГ на территории РОМ и оценка их деяте л ь ноет и
Гражданское законодательство определяет границы ответственности учреждений (в том числе и государственных) по обязательствам в пределах находящихся в их распоряжении денежных средств. При этом, в слу-чае их недостаточности, субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества (ГК РФ, Ст.120, ч.2).
В соответствии с ГК РФ "особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяется законом и иными правовыми актами. Таким образом, Устав района, определяет именно особенности правового положения РОМ как юридического лица.
В соответствии с п.2.5. Устава РОМ прямо предоставляется право заключать договоры и соглашения с предприятиями различных форм собственности, договоры о деловом сотрудничестве, а также выступать учредителями муниципальных v совместных с другими учредителями предприятии в пределах ограничений, установленных действующим законодательством.
Таким образом, РОМ свободно в заключении договоров и сделок с любыми третьими лицами подобно любому юридическому лицу. При этом следует разделять вопрос о сторонах сделки (субъектах) и ее объекте. Если правоспособность РОМ как юридического лица определяется гражданским законодательством и Уставом , то в отношении объектов сделки существуют отдельные ограничения, поскольку РОМ, как правило, не является собственником имущества, которое может выступать в качестве такого объекта.
Фактически неограниченное право распоряжаться объектами гражданского права принадлежит РОМ только в отношении тех средств и объектов, которые получены в результате ведения приносящей доход деятельности.
В случаях, когда объекты передаются РОМ собственником в оперативное управление в рамках сметы, их отчуждение не допускается иначе как с согласия собственника или его полномочного представителя (ГК РФ, Ст.2%, Ст.298).
РОМ в соответствии с УСТАВом вправе осуществлять собственную "предпринимательскую и хозяйственную деятельность" (п.2.18.) Причем доходы от такой деятельности поступают в соответствии с ГК РФ в самостоятельное распоряжение РОМ. В пределах собственных средств, которые должны учитываться на отдельном балансе, РОМ вправе заключать сделки и нести ответственность.
В соответствии с УСТАВом РОМ вправе выступать учредителями муниципальных и совместных с другими учредителями предприятий. Причем УСТАВ прямо не оговаривает формы предприятий. Исходя из общих ограничений, установленных, гражданским законодательством, РОМ вправе выступать учредителем любых юридических лиц (как предприятий, так и некоммерческих организаций), за исключением хозяйственных обществ. Иных ограничений по праву РОМ учреждать предприятия гражданское за конодательство и подзаконные акты (включая УСТАВ об Управе района), не содержат. Таким образом, РОМ вправе самостоятельно выступить учредителем фонда, являющегося некоммерческой организацией. При этом формиро вание уставного фонда, указанной организации может осуществляться как за счет средств, находящихся в его самостоятельно?. рг.т;:.г;.у:г ки:и по лученных в результате приносящей доход ДЄЯТЄХІЛІ-І:; :/. , :?::.: зг счет це левых средств, выделяемых на эти цели собственник:ссі ( представите лем). :
Таким образом, представляется обоснованным утверждение, что сегодня РОМ имеет все необходимые полномочия для участия в реализации программы в качестве одной из сторон. При этом следует иметь в виду, что в случае недостатка находящихся в распоряжении РОМ средств $а фи нансирование программы, оно должно осуществляться в рамках предвари I і тельно согласованного по объемам финансирования, носящего целевой характер и выделенного непосредственно под реализацию программы.
С учетом приведенных обоснований, основополагающих законодательных и нормативных актов, промышленно-коммерческой и финансовой инфраструктуры района Очаково-Матвеевское, в этом районе, в качестве первоочередных, рекомендуется создать ТСФПГ в составе: ТСФПГ строительного направления, включающая следующие субъекты:
Очаковский филиал Московского отделения Сбербанка РФ, ТЭЦ-25, завод РТИ-3 МПО "Каучук», филиал завода ЖБИ, завод ЖБИ - 13 Главмосстроя. экспериментальный завод душистых веществ. Очаков ский завод ЖЬК Мосметростроя. ТСФПГ промышлекно-производственного назначения в составе субъектов Матвеевский филиал Московского отделения Сбербанка РФ составе субъектов, завод шампанских вин, винодельческий завод, пивобе-залкогольный комбинат. ТСФПГ торгово-обслуживающего направления в составе субъектов: 23 торговых предприятия, в т.ч. оптовый рынок, 9 предприятий общест венного питания, 4 переоборудованных склада, 5 транспортных объектов, 8 объектов бытового и коммунального обслуживания населения.
Для организации процесса создания ТСФПГ на уровне РОМ по согласо ванию с заинтересованными третьими лицами создается единая про грамма, которая может быть включена в программу социально экономического развития РОМ Целью программы является законодательное соглашение с третьими лицами об организации совместной деятельности, ТСФПГ и привлечение дополнительных финансовых ресурсов в проекты развития социальной инфраструктуры, реализуемые РОМ как самостоятельно, так и совместно с третьими лицами. Привлечение дополнительных (внебюджетных) финансовых ресурсов осуществляется РОМ как непосредственно в качестве вкладов заинтересованных лиц Й ерт. . .іл, так и п тем реализации совместно с третьими лицами коммерческих (предпринимательских) проектов, основная прибыль от реализации которых направляется в фонд раззития территории на основании соответствующих договоров.
