Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Региональная ситуация в современной России. Проблемы регионального экономического развития 17
1. Региональное развитие как объект анализа. Теоретический и методологический аспекты 17
2. Оценка приоритетов регионального развития экономики 29
3. Предлагаемая типология регионов 48
4. Индикаторы социально-экономического состояния регионов. Концепция выбора приоритетных проблем регионального экономического развития 63
Глава 2. Региональная политика. организационно-правовое обеспечение приоритетов регионального развития 78
1. Соотношение централизации и децентрализации управления в социальных и экономических системах 78
2. Правовое обеспечение региональной экономической политики. Федеральное и региональное законодательство 106
3. Общие постулаты управления и институциональные преобразования. Управление региональной собственностью 123
4. Особенности и организационно-правовые основы формирования новой системы межрегиональных отношений 138
Глава 3. Механизмы финансовой поддержки приоритетных направлений регионального развития 157
1. Финансовая самостоятельность регионов как приоритет экономической политики России 157
2. Проблемы формирования региональных бюджетов и их взаимоотношений с федеральным бюджетом 175
3. Приоритетные задачи повышения инвестиционно!! активности в регионах России 209
4. Региональные сегменты российского фондового рынка. Становление рынка региональных и муниципальных ценных бумаг 225
Глава 4. Новые условия и уровень использования производственного потенциала региона 260
1. Трансформация представлений о производственной системе региона в процессе приватизации, 260
2. Региональные интересы и государственный сектор экономики 270
3. Первоочередные задачи поддержки местного предпринимательства и малого бизнеса 285
4. Региональные аспекты банкротства и санации предприятий 306
Глава 5. Приоритеты социального развития регионов 317
1. Состояние и задачи социального развития регионов. Проблемы социальных нормативов 317
2. Приоритеты социального развития регионов и разработка социальных программ 336
3. Механизмы финансовой поддержки приоритетных направлений социального развития регионов 355
4. Депрессивные территории и механизмы разрешения кризисных ситуаций в отдельных регионах 372
Заключение 387
Перечень таблиц, использованных в тексте 392
Список источников и литературы 417
- Оценка приоритетов регионального развития экономики
- Правовое обеспечение региональной экономической политики. Федеральное и региональное законодательство
- Проблемы формирования региональных бюджетов и их взаимоотношений с федеральным бюджетом
- Региональные интересы и государственный сектор экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется настоятельной потребностью теоретического осмысления и обоснования приоритетов регионального развития в период перехода России на пороге XXI века к новой формации общественного развития и формированию в этой связи адекватных принципов управления сложными социально-экономическими процессами в обновленном федеративном государстве.
Содержание этих процессов во многом определяет перевод общественных и социально-экономических отношений с принципов жесткой планово-директивной распределительной системы в русло рыночных отношений, постепенное вхождение в мировое сообщество как равноправного партнера. По этой причине проблемы выбора приоритетов регионального развития существенно усложняются и становятся все более значимыми.
Как показывает анализ теории и практики управленческой деятельности, за последние 15-20 лет имели место недостаточно объективный подход к оценке сдерживающих факторов развития общественно-политических и социально-экономических отношений, застой и нерешительность. При разработке прогнозов, перспективных моделей и организационных структур народнохозяйственного комплекса, соответствующих современным требованиям, не учитывались законы общественного и экономического развития, классические принципы реального федерализма, поэтапной децентрализации планирования и управления, развития самоуправления, обязательной ответственности регионов и хозяйствующих субъектов за обеспечение высокой самоэффективности.
Имевшая высокие социально-экономические показатели и динамизм развития, степень удовлетворения социальных потребностей общества страна постепенно утратила, а с разрушением Советского Союза, переходом на путь рыночной экономики, впала в глубокий всеобъемлющий кризис. Крупные стратегические просчеты привели к тому, что социальные последствия проводимых реформ становятся все более критическими. Существующая система управления не позволяет осуществить систему приоритетных мер по его разрешению. Свидетельством этого является то, что до сих пор не разработана стратегия формирования и поэтапного развития российского федерализма, региональной политики, разграничения предметов ведения между федеральным центром и регионами, налаживания взаимодействия федеральных и региональных органов власти. [111]
В нынешней ситуации дезинтеграции экономики, научно-производственного потенциала, разрушения кооперационных связей, потребуются серьезные усилия по организации разрозненных и нежизнеспособных сегодня хозяйствующих субъектов в целостные региональные и межрегиональные воспроизводственные комплексы современного и нового технологического уровня, способные к самостоятельному развитию в условиях прогрессирующей конкуренции.
К вышедшим наружу и обострившимся противоречиям прошлого добавились просчеты и неизбежные издержки переходного периода в области социальной политики. Социальная рыночная экономика была провозглашена, но фактическая направленность реформ существенно обострила социальные диспропорции регионального развития. В процессе децентрализации создаются специфические условия для выявления и использования собственных приоритетов производственного и финансового потенциалов
регионов. Социальная сфера, критерии и показатели ее развития становятся важнейшим объектом управления в коЕїтексте приоритетов регионального развития.
В этих условиях задача обоснования и отбора приоритетных направлений регионального развития становится сверхактуальной.
Глубокие качественные преобразования в общественной жизни, которые становятся все более ощутимыми, совпадают по времени с переходом от XX к XXI столетию. Масштабы и интенсивность происходящих перемен позволяют прогнозировать, что в течение ближайших десяти лет сформируются базовые элементы той социально-экономической системы, которая будет предопределять развитие российского общества в первой половине грядущего века.
Все это обусловливает необходимость существенной корректировки научных, политических, экономических взглядов на происходящие процессы и явления. Стихийность, метод проб и ошибок, используемые для управления социально-экономическими процессами в современных условиях переходного периода, не могут и не должны быть основополагающими для XXI столетия. [266]
Проводимая в настоящее время политика, а также используемые методы управления социально-экономическими процессами как на федеральном, так и региональном уровнях, отсутствие эффективной экономической стратегии и долгосрочных прогнозов свидетельствует, что изложенные проблемы в значительной степени являются следствием недостаточной концептуальной определенности предпринимаемых практических и, прежде всего, законодательных мер. Это ведет к правовому нигилизму, неисполнению законов, провоцирует появление правовых, организационных и управленческих проблем.
В этой связи приобретает особую значимость и та часть нашего исследования, которая связана с анализом опыта таких государств как Канада, Германия, Швейцария, Австрия, ряда других, в течение многих десятилетий формировавших реальные федеративные отношения. В диссертации показано, что им удалось создать конституционные, нормативно-правовые основы и механизмы их реализации для разграничения предметов ведения и полномочий, государственного регулирования, формирования региональной политики на принципах самостоятельности и ответственности регионов за функционирование таких социально-экономических систем, которые позволяют обеспечить достаточно высокий уровень удовлетворения потребностей населения своих стран.
Степень научной разработки проблемы. Проблема в предлагаемой трактовке никогда до сих пор не ставилась и не исследовалась. Предметом теоретического изучения главным образом выступали лишь макроэкономические аспекты закономерностей становления и развития рыночных отношений, изложенных, прежде всего, в работах зарубежных ученых: С.Л.Брго, Дж.К.Гэлбрейта, К.Р.Макконелла, Р.Пиндайка, Д.Рубинфельда, П.А.Самуэльсона, М.Фридмана, Ф.Хайека, Я.Корнай и других исследователей.
С различных, часто диаметрально противоположных позиций, описывали и оценивали реформы Л.И.Абалкин, Е.Т.Гайдар, В.О.Исправников, В.В.Куликов, С.С.Шаталин, Г.А.Явлинский, Е.Г.Ясин и другие известные ученые и политологи.
Проблемы экономических преобразований на региональном уровне исследовали Р.Г.Абдулатипов, С.Д.Валентей, А.Г.Гранберг, А.М.Лавров, В.Н.Лаженцев, В.Н.Лексин, Г.П.Лузин, Л.Н.Лыкова, В.Я.Любовный, А.К.Осипов, О.С.Пчелшщев, О.А.Романова, Л.В.Смирнягин, А.Н.Швецов, Б.М.Штульберг и другие.
Предложения и выводы отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой проблематике нашли отражение в исследованиях международных организаций, в докладах и материалах совещаний, конференций, проводимых, в частности, Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Российской Академией государственной службы при Президенте Российской Федерации, другими федеральными органами с участием различных международных организаций.
Имеющиеся коллективные и индивидуальные монографии, книги, брошюры и статьи посвящены теоретическим, организационно-техническим либо правовым аспектам проблемы, в большинстве своем носят научно-популярный, реже практический характер.
При этом вне теоретического осмысления оказываются управленческие и экономические аспекты региональной политики, ее приоритеты, формы и методы государственного регулирования в этой области. Научная концепция управления сложными социально-экономическими процессами на уровне региона в условиях перехода к рыночным отношениям и становления федеративных отношений пока отсутствует.
Цель исследования: на основе обобщения практики и прогноза развития России в условиях перехода к рыночным отношениям обоснование новой концепции региональной политики, основанной на выборе приоритетов регионального развития и реализации этих приоритетов через систему управления процессом разработки и выполнения программ социально-экономического развития регионов с ориентацией на возрастающее ресурсное обеспечения, самостоятельное управление и повсеместное обеспечение социальных стандартов.
Основные задачи исследования:- изучить объективные и субъективные причины кризиса российской экономики как предпосылки для обоснования приоритетов регионального развития;
- исследовать современное состояние российского федерализма, выявить приоритетные проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов в условиях территориальной дезинтеграции, обострения групповых, региональных, этнических и иных противоречий внутри единого многонационального государства;
- теоретически обосновать организационно-экономические приоритеты новой концепции регулирования развития регионов с учетом расширения их самостоятельности, возможностей и ответственности в обеспечении научно-технического прогресса, интенсивного роста интеллектуально-образовательного потенциала, развития информатики, слияния капитала, интеллекта и высоких технологий;
разработать рекомендации по созданию механизма управления финансовыми потоками на уровне региона для, выявления и эффективного использования источников наполнения бюджетов регионов, их эффективного взаимодействия с бюджетами других уровней;
проанализировать процесс приватизации реструктуризации народнохозяйственного комплекса как инструментов перераспределения собственности, формирования производственного потенциала в регионах, разработать систему мер, нейтрализующих негативные последствия проведенных преобразований и обеспечивающих эффективное управление ими;
- выработать оценочные критерии приоритетов региональной социально-экономической политики и обосновать универсальные методические принципы формирования и выполнения целевых комплексных программ реализации приоритетных задач регионального развития;
- обосновать приоритетные направления развития нормативно-законодательных основ развития федерализма и новые механизмы государственной поддержки регионального развития.
Объектом исследования является совокупность экономических, социальных, производственных и иных отношений, складывающихся по поводу территориального развития в условиях перехода к рыночной экономике и становления нового федерализма и местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теории общественного развития, экономики, прикладные работы по данной проблеме, законы, программы, концепции и другие материалы по формированию и реализации организационно-экономических приоритетов регионального развития.
Основные источники - законодательные акты высших органов представительной власти, указы Президента России, постановления и распоряжения правительства, ведомственные нормативные акты, научная литература по теории управления, предпринимательской деятельности, российскому праву, социологии организаций,
информатике, материалы коммерческих структур, периодической печати.
Использовалась статистическая информация республиканских, местных органов управления, материалы социологических обследований.
Работа опирается на исторический и современный отечественный и зарубежный опыт становления и развития федерализма, региональной политики, системный анализ тенденций развития экономической, политической и экологической ситуации, процесса формирования рыночных отношений.
Предмет исследования существенно затрагивает элементы действующей системы управления сложными социально-экономическими процессами, включая основы прогнозирования, стратегического и оперативного планирования, формирования организационных структур, элементы мотивации труда, информационные связи, финансовое обеспечение, кадры, контроль за исполнением решений и процедуры их корректировки.
Исследование проводилось по следующей методике: уточнение используемого понятийного аппарата с помощью методов обобщения, экономического, системного, сравнительного анализа; сбор фактических данных с использованием методов наблюдения, анализа нормативных актов, материалов коммерческих структур, периодической печати; разработка теоретических положений на основе моделирования, методов экономического и исторического, структурно-функционального анализа; сопоставление теоретических положений с практикой работы и обоснование рекомендаций по ее совершенствованию.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем.
1. Разработаны концептуальные основы регионального развития в условиях перехода к рынку, базирующиеся на системе приоритетных целей, механизме их обеспечения с учетом потенциальных возможностей самих регионов и дополнительных источников за счет перераспределения функций между федеральным центром и территориями.
Процесс регионального развития рассматривается как объект федеративных отношений, трансформации централизованных структур власти и принципов управления с соответствующим перераспределением предметов ведения и полномочий в пользу регионов в рамках формирующихся новых взаимоотношений всех заинтересованных сторон: государства, регионов, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов.
2. Разработаны механизмы расширения финансово-экономической самостоятельности регионов, раскрытия и использования дополнительных возможностей, привносимых научно-техническим прогрессом на пороге XXI века, в первую очередь, ростом интеллектуально-образовательного потенциала, интенсивным развитием процессов информатизации общества, слияния интеллекта и высоких технологий, использования их для приоритетного развития производства, удовлетворения потребностей населения.
Выделены и аргументированы рациональные принципы согласования региональной и федеральной политики, государственного регулирования, формирования и функционирования новой системы межрегиональных отношений. Вскрыты издержки действующего законодательства и представлены рекомендации по совершенствованию системы правового обеспечения региональной политики и реализации приоритетов региональной экономики.
3. Проанализирована экономическая суть централизованного ресурсного, в том числе и финансового, обеспечения региональной социально-экономической политики в условиях планово-директивной распределительной системы, возможности ее использования в условиях рыночных отношений. Обоснованы принципы развития финансовой самостоятельности регионов как приоритета современной региональной политики, рассмотрены разнообразные возможности формирования и наполнения региональных бюджетов с целью максимального обеспечения принципа самоэффективности. Особое внимание уделено совершенствованию механизма взаимоотношений бюджетов регионов с федеральным бюджетом, а также проблемам бюджетных отношений на межрегиональном и международном уровнях. Обобщена практика и представлены рекомендации по совершенствованию функционирования региональных фондовых рынков, их участие в общероссийском фондовом рынке.
4. Обстоятельно исследованы процессы трансформации производственной системы регионов в ходе приватизации и перераспределения собственности, ее роли и места в улучшении удовлетворения потребностей населения за счет производства товаров, оказания услуг, формирования базы налогообложения.
Уточнена классификация объектов собственности и производственного потенциала с учетом региональных интересов, особенности функционирования государственного сектора экономики. Выделены и обоснованы первоочередные задачи становления производственного потенциала муниципального уровня, поддержки местного предпринимательства и малого бизнеса. Представлены рекомендации по повышению инвестиционной активности в регионах.
В работе предложена совокупность мер по упорядочению экономических, производственных связей между хозяйствующими субъектами, отраслями, территориальными органами управления. Особое место отводится развивающимся процедурам банкротства, роли региональных органов, совершенствованию их деятельности при разрешении критических коллизий.
5. Обосновано положение о том, что главной целью любых преобразований является создание наиболее благоприятных материальных, организационных и духовных условий для жизнедеятельности населения, повышения уровня и комплексности удовлетворения потребностей людей. В настоящее время такая политика имеет два весьма различных направления. Первое из них ориентировано на преодоление кризиса, элементарное выживание, второе - на перспективное развитие.
На основе общегосударственных стандартов социальной обеспеченности разработана совокупность мер по их реализации за счет использования дополнительных ресурсов на региональном уровне. Предлагается набор социальных нормативов, пути и меры их обеспечения, финансовой поддержки приоритетных направлений.
Обоснована целостная система принципов, механизмов и мер преодоления кризисного состояния, определены перспективы и пути перехода к устойчивому экономическому, социальному, экологическому развитию; показана необходимость повышения в этой связи роли и ответственности органов управления и на региональном уровне.
Особые меры предложены для реализации социально-экономической политики в депрессивных регионах, основанной на преодолении отсталости развития производственного комплекса, уменьшении внерегиональных поставок продуктов питания и жизненно необходимых товаров, расширения номенклатуры услуг, улучшения социальной обеспеченности.
6. Предложена методология обоснования и более совершенная "архитектура" целевых программ регионального развития, обоснованы рациональный порядок их разработки и механизмы реализации для осуществления крупных структурных изменений, повышения роли отдельных отраслей н регионов, развития социальной сферы, обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности. Показано, что использование новых подходов даст возможность обеспечить взаимосвязь соответствующих мероприятий и заданий, целевое планирование и управление межотраслевыми связями технологически сопряженных производств,
отраслей и регионов, а также более объективно оценить потребности в финансовых, материальных и трудовых ресурсах, выбрать наиболее рациональные источники их обеспечения.
7. Аргументирована необходимость разработки пакета нормативно-законодательных актов, ориентированных на ускорение процессов формирования региональной политики, решение приоритетных, преимущественно социально-экономических и экологических задач территориального развития. Предметом обновленной нормативно-правовой регламентации являются содержание и формы правового регулирования деятельности по разграничению предметов ведения между органами государственной власти субъектов Федерации и федерального центра, критерии выделения проблем территориального развития, подлежащих приоритетному решению с позиции их значимости для отдельных субъектов и Федерации в целом, бюджетного федерализма, а также критериев оценки результативности и норм ответственности в рамках программ государственного участия в реализации приоритетных проблем.
Практическую значимость представляют подготовленные автором рекомендации по разработке пакета проектов законодательных актов, ориентированных на формирование основных принципов российского федерализма, региональной политики, бюджетного федерализма, структуры органов государственной власти и организации их функционирования на федеральном и региональном уровне.
Под руководством н при непосредственном участии автора разработаны и приняты около десяти нормативно-правовых документов, что позволило заложить основы механизма федеративных отношений в целом.
Практические предложения, сформулированные в диссертации, будут использованы в ходе дальнейших конституционно-правовых реформ для совершенствования правовой системы Российской Федерации.
Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждались на международных, Всероссийских, межрегиональных научно-практических, теоретических конференциях и семинарах, совещаниях, а также на заседаниях кафедры макроэкономики Государственной Академии управления имени С.Орджоникидзе, Ученого Совета Ростовского института Московского Государственного университета коммерции. Теоретические и практические положения исследования находят свое применение в ряде регионов Российской Федерации. Предложенная нами концепция выхода из кризиса и перехода к устойчивому социально-экономическому развитию региона уже проходит апробацию в Воронежской области. Обоснованные в диссертации новые формы взаимодействия принципов государственного регулирования и рыночных отношений отрабатываются в Краснодарском крае. Сложные процессы взаимоотношений области и входящих в ее состав автономных округов стремятся разрешать на основе наших рекомендаций в Тюменской области. Своеобразные модели социально-экономического развития и федеративных отношений разработанные с нашим участием, реально функционируют в Татарстане и Башкортостане, в республиках Коми, Саха (Якутия).
Оценка приоритетов регионального развития экономики
Выбор приоритетов регионального развития наряду с разработкой экономических прогнозов является необходимой частью системы управления социально-экономическими процессами как для Федерации в целом, так и для ее субъектов. Как уже отмечалось, в современных условиях роль регионов в управлении экономикой существенно возрастает. Если ранее в системе управления экономикой преобладал мшшетерско-отраслевой принцип, то теперь, в условиях рыночной экономики главными стали проектный и региональный принципы согласования и принятия решений. В связи с этим значи тельно возрастает роль информационной базы субъектов Федерации, необходимой для анализа и прогнозирования социально-экономического положения в регионах, для чего требуется улучшать технологии и методы сбора статистических данных.
Государственное прогнозирование базируется на информации, предоставляемой соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Основным органом по предоставлению информации является Государственный комитет по статистике, который через сеть своих региональных органов собирает первичную информацию, обобщает ее и официально публикует. Другие министерства и ведомства несут ответственность за предоставление информации по сферам их ведения (по денежно-кредитной сфере - Центральный банк, по исполнению бюджета -Министерство финансов, по таможенной статистике Государственный таможенный комитет и т.д.).
Статистическая система России претерпела существенные изменения. Ранее ее основой был сплошной учет, что соответствовало принципам общегосударственной плановой экономики. Каждое министерство СССР отчитывалось перед Госкомстатом СССР, каждое министерство предприятие отчитывалось перед вышестоящей организацией. С переходом к рыночной системе и с ликвидацией системы централизованного управления возникли серьезные проблемы и со статистической отчетностью. Вместо 140 министерств и ведомств Госкомстату пришлось иметь дело с более чем 2,5 миллионами юридических лиц. Если в плановой системе предприятия завышали в отчетности объемы производства (так называемые "приписки"), то теперь они стали занижать производство продукции с целью уменьшения налогового бремени. Возникли и кадровые проблемы, поскольку методы, персонал, рабочий опыт Госкомстата были приспособлены к плановому хозяйству.
За последние годы статус Госкомстата, его работы были кардинально изменены, а служба цен Госкомстата была недавно признана МВФ лучшей в мире, наряду со службой цен в Великобритании. Прежде всего были ликвидированы контрольные функции Госкомстата. Как и в странах с развитой рыночной экономикой, Госкомстат стал гарантировать конфиденциальность информации. Однако российские предприятия слабо верят в обеспечение этой конфиденциальности, поскольку многие программы статистических работ осуществляются совместно Госкомстатом и Го сн ал о гсл ужбой.
Государственное регулирование региональных макроэкономических процессов невозможно без выработки единой системы макроэкономических индикаторов, отражающих различия уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, приближенной к методологии региональной политики Европейского Союза. Это также требует завершения работы по типизации субъектов Федерации с учетом их неодинаковой реакции на экономические реформы. Только в этом случае удастся разработать систему как единых, так и дифференцированных мер государственного регулирования рыночных преобразований в регионах и механизма их реализации в региональной промышленной, инвестиционной и финансов о-кредитной политике.
Для оценки соответствующей современным реалиям остроты региональных проблем необходим расчет используемого в международной практике "синтетического индекса регионального развития" (исчисляемого на основе взвешенных значений валового внутреннего продукта на душу населения, валового внутреннего продукта в расчете на одного занятого и уровня безработицы).
В число важнейших направлений обеспечения информационной базы федерального Центра и субъектов Федерации, необходимой для анализа и прогнозирования социально-экономического положения их различных групп, по нашему мнению, следует включить ряд новых принципиально важных разработок. Среди них расчет создаваемого в регионах валового внутреннего продукта, динамика которого обеспечивает адекватную оценку спада производства, а душевые показатели - возможности региона удовлетворять внутренние потребности за счет собственных ресурсов. В систему государственной статистической отчетности необходимо ввести также показатели общего объема капитальных вложений за счет собственных источников финансирования в регионе. Следует "раскрыть" и учитывать возможности использования собственных средств предприятий, местных бюджетов, средств индивидуальных застройщиков. Для полноты сведения необходимо отражать объемы кредитов коммерческих банков, но без капитальных вложений из федерального бюджета льготных инвестиционных кредитов и иностранных инвестиций.
В качестве важнейшего оценочного показателя, рассчитываемого по методике международных стандартов, необходимо использовать показатели занятости населения, уровня безработицы, численности лиц, не имеющих работы, но активно ее ищущих. Гибкой и подвижной должна быть система учета числа вакантных рабочих мест.
Правовое обеспечение региональной экономической политики. Федеральное и региональное законодательство
Конституция Российской Федерации, которая была принята в 1993 году, на треть посвящена принципам федерализма. Федеративное устройство Российского государства регулируется без малого пятьюдесятью федеральными законами. Вопросам государственно-конституционного строительства и проблемам федерализма уделяется много места и в указах Президента Российской Федерации. Правовую основу Федерации дополняют договора о разграничении предметов ведення и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. [85]
За период с 1994 по 1997 годы было принято 673 федеральных закона, из которых 59 (9 процентов) посвящены вопросам государственного устройства и федеративных отношений, 97-экономическому развитию, оплате труда. 126 федеральных законов регулируют проблемы бюджетного федерализма, налогов, пошлин, функционирование банков и финансовых структур. Проблемам государственно-конституционного строительства и федерализма в этот период было посвящено более чем 300 Указов Президента Российской Федерации. Решения Конституционного Суда Российской Федерации, толкующие конституционные нормы и федеральные законы, также следует включить в число нормативно-правовых актов, регулирующих территориально-государственные отношения.
На практике почти каждый федеральный закон затрагивает вопросы разграничения компетенции, полномочий и ответственности органов государственной власти различных уровней, проблемы государственного регулирования территориального развития.
В общем объеме правовых источников, обеспечивающих реализацию приоритетов региональной экономики, большое место занимают подзаконные нормативно-правовые акты, принимаемые федеральными министерствами и ведомствами, которые нередко содержат требования, искажающие нормы федерального законодательства. В ряде случаев эти документы имеют внутриведомственную форму, но фактически они являются законодательными актами. [112]
Еще более обширной и мало поддающейся систематизации является правовая база федерализма, экономического развития, разработанная и принятая органами власти субъектов Федерации. Повышая значимость регионального нормотворчества, местные власти недостаточно обеспечивают соответствие выпускаемых ими нормативных актов федеральному законодательству. Недостатки в юридической технике подготовки и принятия подобных документов приводят к многочисленным противоречиям между правовыми актами субъектов Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
О проблемах правового регулирования в субъектах Федерации в первую очередь свидетельствуют результаты анализа их основных правовых актов - конституций и уставов. [276]
В Министерстве юстиции Российской Федерации была проведена юридическая экспертиза конституций Республики Адыгея, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Марий Эл, Республики Мордовия и Республики Ингушетия, а также уставов Алтайского края, Амурской, Архангельской, Брянской, Вологодской, Воронежской, Калужской, Курганской, Курской, Ленинградской, Новгородской, Омской, Псковской, Ростовской, Самарской, Свердловской, Смоленской, Тюменской областей, города Москвы, Агинского Бурятского, Ненецкого, Усть-Ордынского Бурятского, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.
Более одной трети нормативных актов субъектов Российской Федерации, по которым проведена юридическая экспертиза, признано несоответствующими Конституции Российской Федерации и федералыгым законам. Как показывает экспертиза, наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются: - издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение статей 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации; - искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или переписывание их "с поправками"; - издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей (это характерно для уставов ряда регионов); - установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права и свободы человека и гражданина.
Особенно много коллизий возникает в связи с определением в конституциях и уставах конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В ряде конституций определено, что они являются субъектами Российской Федерации (Республики Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха). В других указывается, что они самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус (Республики Татарстан, Тыва, Чеченская Республика) Конституцией Республики Карелия, уставами Амурской и Иркутской областей регулируется порядок изменения конституционно-правового статуса субъектов Федерации.
Проблемы формирования региональных бюджетов и их взаимоотношений с федеральным бюджетом
Важнейшим регулятором экономических процессов являются Федеральный бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты городов и районов.
Каждый бюджет формируется самостоятельно. Однако, оставаясь формально независимыми по источникам наполнения своей доходной части, бюджеты разных уровней взаимосвязаны и образуют единую бюджетную систему Российской Федерации. [149],[180] Регулирование взаимоотношений бюджетов осуществляется на законодательном основании в форме прямого финансирования на возвратной и безвозвратной основе приоритетных направлений социально-экономического развития, а также путем предоставлением льгот и преференций. Доходы бюджетов зависят от динамики изменения объемов производства, реализации продукции (услуг) и роста цен. Не меньшее значение имеет задолженность по платежам в бюджеты всех уровней, ее изменения в течение финансового года. В основе механизма регулирования взаимоотношений при разработке бюджетов должен лежать основополагающий принцип -выравнивание бюджетной обеспеченности. Это возможно при проведении гибкой налоговой политики в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и эффективном перераспределении средств бюджетов для сглаживания социальной напряженности.
Содержание российского бюджетного федерализма определяется концептуальными основами федеративных отношений, заложенными в Конституции Российской Федерации: равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (п.4 ст.5); совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. 1 "и" ст.72); право на законодательную деятельность у субъектов Российской Федерации. [3]
В то же время недостаточная урегулированность принципов бюджетного федерализма на конституционном уровне, неопределенность основных финансовых механизмов федеративных отношений в новой Конституции России приводят к проблемам во взаимоотношениях "центра" и регионов. [249], [253], [256]
Российская государственность находится на стадии перехода от декларативного, формального федерализма к реальному. Процесс идет в стране весьма сложно и медленно. Он во многом сдерживается возникшими в ходе экономической реформы проблемами, в числе которых, с точки зрения рассматриваемых вопросов, наиболее острой проблемой является сокращение налогооблагаемой базы из-за продолжающегося спада производства. Это вынуждает федеральный "центр" усиливать концентрацию в федеральном бюджете собираемых в стране налогов для обеспечения "условно-постоянных" расходов государства, что противоречит линии на развитие полновесных федеративных отношений, предполагающих устойчивое и достаточное обеспечение бюджетов всех уровней власти доходами, достаточными для выполнения соответствующих полномочий и задач. Этот вывод подтверждает динамика распределения собираемых налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации в последнее время. [268], [278]
Согласно сведениям Госналогслужбы Российской Федерации "О поступлении налоговых платежей и других доходов в бюджетную систему Российской Федерации" доля собранных на территории регионов и фактически перечисленных в федеральный бюджет налогов и других обязательных платежей в их общем объеме неуклонно возрастает: в 1994 г. она составляла 35,2%, в 1995 г. - 40,6%, в 1996 г. (1 полугодие) - 43,7% ,а в 1997 г. - 42% . В основном это произошло за счет увеличения поступлений в федеральный бюджет акцизов, налога на добавленную стоимость, платежей за пользование недрами, природными ресурсами и других, то есть главным образом за счет федеральных налогов. [268]
Одновременно с уменьшением доходов региональных бюджетов за счет повышения концентрации налогов в федеральном бюджете происходит сокращение его расходов на оказание финансовой поддержки субъектов Федерации, оказываемой в рамках устойчивого круга межбюджетных расчетов (выделения трансфертов, бюджетных ссуд, финансирования региональных программ, "северного завоза" и др.). Как известно из федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, в 1994 г. из федерального бюджета по всем направлениям межбюджетных расчетов было передано в территориальные бюджеты 73,1% от поступивших налоговых доходов, в 1995 г. - 30,3%, в 1996 г. - 19,8%, а в 1997 г. - 17,9%. При этом за прошедшее время существенно изменилась структура передаваемых средств2. [268] В результате - все большая часть налоговых поступлений из регионов безвозвратно остается в Центре3. При этом процесс сосредоточения налоговых поступлений в федеральном бюджете сопровождается относительно большим сокращением величины недоимок именно в федеральный бюджет по сравнению с динамикой недоимок в территориальные бюджеты.
Итак, в стране происходит усиление централизации налоговых поступлений для финансирования государственных расходов, относящихся к предметам ведения и выполнению полномочий Федерации. В то же время идет процесс скорее расширения, чем сокращения полномочий, функций и задач, выполняемых субъектами Федерации и местным самоуправлением.
Региональные интересы и государственный сектор экономики
Проблему региональных интересов следует рассматривать исходя из основополагающих принципов взаимодействия Федерации и ее субъектов, осЕюваїшьіх на равных политико-правовых и социально-экономических возможностях такого взаимодействия для всех регионов и отказ от особых режимов межбюджетных отношений.
Особого внимания требует анализ условий и предпосылок обеспечения финансовой самодостаточности субъектов Федерации и местного самоуправления в размерах, необходимых для реализации основных целей региональной политики.
Социально-экономическое развитие регионов в России протекает в сложных, противоречивых условиях с мучительным преодолением множества объективных и субъективно созданных проблем. Для их разрешения необходимо углубление научных изысканий в сфере региональной организации общества, требуется новое осмысление существа происходящих социально-экономических, демографических, политических и иных процессов на федеральном, региональном и локальном уровнях.
На этом фоне особая роль отводится перераспределению собственности и формированию нового механизма управления ею. Федеральный аспект отношений собственности складывается из двух специфических проблем: во-первых, из формирования отношений публичной собственности;1 во-вторых, из взаимодействия Центра и субъектов Федерации в процессе приватизации имущества и регулирования развития частного предпринимательства и накопления частного капитала. После нескольких лет проведения разгосударствления и приватизации можно констатировать, что отношения публичной собственности характеризуются лишь формальным разделом имущества между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Для этого немало объективных и субъективных причин. Прежде всего, это связано с нечеткостью определения понимания целевых функций каждого уровня публичной собственности, критериев ее оптимальных границ на каждом из этих уровней. Сохраняются значительные и экономически неоправданные различия между субъектами Федерации по доле отдельных видов собственности. Отсутствуют исчерпывающее определение их прав и ответственности по поводу использования объектов публичной собственности. После разрушения планово-директивной системы так и не сформирована институционно-правовая система управления всеми видами публичной собственности. Степень ее развитости и совершенства в основном зависит от уровня деловой квалификации руководителей регионов.
История человеческого общества доказала, что ни ОДЕШ из форм собственности не обладает только плюсами или минусами. Сочетание форм собственности, их равноправное взаимодействие и конкуренция позволяют каждой найти свое место в экономике, где она окажется наиболее эффективной. Благодаря этому достигается совокупный эффект и создаются предпосылки развития социально-ориентированной рыночной системы отношений. Анализ состояния и принадлежности собственности свидетельствует о том, что в 1990 году 87 процентов фондов промышленности РСФСР относилось к индустрии союзного подчинения и 13 процентов - республиканского подчинения. Доля промышленности союзного подчинения охватывала предприятия базовых отраслей тяжелой индустрии, машиностроения, оборонной промышленности, т.е. такие, что представляли наиболее технически развитую часть общественного производства.
С распадом СССР в конце 1991 года союзная собственность на территории России стала федеральной, а затем в большей части преобразовалась в собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность, одновременно приватизируясь. Приватизация проходила форсированными темпами, без достаточно концептуальной, не говоря уже о детальной проработке, (таблицы 4.2.1.; 4.2.2.; 4.2.3.; 4.2.4.).
Анализ перераспределительных процессов в реформируемой российской экономике показывает, что они сыграли весьма весомую роль в формировании негосударственного сектора, накоплеЕіии частного капитала и становлении рыночных отношений. В то же время усиление этих процессов шло в отрыве от решения ряда конструктивных стратегических задач экономической реформы: по определенным направлениям тормозило становление эффективных рыночных механизмов оздоровления экономики; создавало условия для получения в крупных масштабах доходов вне прямой зависимости от результатов труда и хозяйственной деятельности; отвлекало капитал и финансовые ресурсы из производства в посреднические и спекулятивные операции, "теневую экономику", расширяло экономическую базу преступности. Эти негативные тенденции не только нарушили нормальное взаимодействие производства и перераспределения, но и деформировали весь ход реформ.
Реорганизация (переподчинение) предприятий и последовавшая за ней приватизация, естественно, переключили основное внимание трудовых коллективов на вопросы перераспределения собственности, сделали их для большинства предприятий в целом не менее значимыми, чем организация текущей работы. Это смещение приоритетов и акцентов, само по себе небезболезненное, было еще более осложнено тем, что происходило в обстановке обострения экономического кризиса, никак не способствующей формированию эффективных собственников во всех секторах экономики.
Развитие новых форм хозяйствования пошло по пути преимущественно количественного расширения. Темпы развития частных и малых предприятий после начального всплеска (когда они могли использовать резервы и потенциал, перешедшие от государственных предприятий) под воздействием ухудшающейся конъюнктуры рынка постепенно замедлялись. В 1993 году было вновь приватизировано 42,9 тыс. предприятий, в 1944 году - 21,9 тыс., в 1995 году - около 10 тыс. и за первую половину 1996 года - 2,8 тыс. Столь значительное уменьшение объясняется также сокращением общего количества государственных предприятий. Темпы расширения негосударственного сектора более наглядно характеризуются поэтому динамикой малых предприятий, 96 процентов которых являются частными. Сеть малых предприятий возросла с 350 тыс. в 1993 году до 896,9 тыс. в 1994 году и затем практически стабилизировалась в количественном отношении. При этом почти половина из всех таких предприятий (49 процентов на начало 1995 года) была сосредоточена в торговле и общественном питании, материально-техническом снабжении, сбыте и заготовках, т.е. в сфере посреднической деятельности. В промышленности функционировали лишь 14 процентов от общего числа малых предприятий, в строительстве -столько же, на транспорте и в связи - 2 и в сельском хозяйстве - 1 процент. Вопреки имевшим довольно широкое хождение ожиданиям экономические показатели работы этих предприятий, как правило, не лучше, чем тех, которые остались в государственной собственности.
