Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальная служба и ее' трудоправовое регулирование: общие теоретические вопросы 7
1. Понятие муниципальной службы и ее разграничение с другими классами службы 7
2. Отраслевая (в праве) принадлежность общественных отношений по поводу муниципальной службы 31
3. Система нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения по муниципальной службе 47
Глава 2. Трудовые договоры с муниципальными служащими как трудовые договоры специальных субъектов трудового права 72
1. Постановка проблемы трудовых договоров специальных субъектов трудового права 72
2. Специальные субъекты трудовых договоров в системе муниципальной службы 82
Глава 3. Специальные правила, определяющие содержание и динамику индивидуальных трудовых правоотношений с муниципальными служащими 98
1. Особенности приема на муниципальную службу 98
2. Специфика содержания трудового договора с муниципальным служащим 119
3. Вопросы изменения, приостановления и прекращения трудового договора с муниципальным служащим 149
Список литературы '. 161
Нормативные источники 175
Правоприменительная практика 182
- Понятие муниципальной службы и ее разграничение с другими классами службы
- Отраслевая (в праве) принадлежность общественных отношений по поводу муниципальной службы
- Постановка проблемы трудовых договоров специальных субъектов трудового права
- Особенности приема на муниципальную службу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной России придается большое значение самостоятельности местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления должно обеспечиваться свойственным ему механизмом. Одним из элементов такого механизма является муниципальная служба. lie взирая на наличие объективно присущего родства, в том числе выражающегося в близости подходов в правовом регулировании, муниципальная служба не является видом государственной службы, а муниципальные служащие - категорией государственных служащих. Из специфичности муниципальной службы, как особого класса труда, вытекает наличие значительных особенностей правового статуса муниципальных служащих. Данные особенности находят свое особо яркое проявление в институте трудового договора с муниципальным служащим. Несмотря на серьезную потребность научного анализа такого многоаспектного явления, каким выступает трудовой договор с муниципальным служащим, данная проблема до сих пор не получила своего специального монографического исследования. Надо заметить, что из целостных работ по муниципальной службе можно упомянуть лишь диссертацию М.В.Бондаренко «Правовое регулирование труда муниципальных служащих» (Екатеринбург, 2000). Но в ней затрагиваются, главным образом, общие аспекты нормативно-правового регулирования соответствующих отношений. С учетом центрального места, которое занимает институт трудового договора в трудовом праве России, значения трудового договора с муниципальным служащим в системе муниципальной службы и ряда других факторов комплексная разработка соответствующей проблемы видится актуальной для науки и практики трудового права в России.
Цели и задачи исследования. В качестве основных целей данного исследования были поставлены следующие: выделение и комплексное изучение теоретических и практических проблем трудовых договоров с муниципальными служащими как специальными субъектами трудового права России; рекомендации теоретически обоснованных вариантов решения указанных проблем; обобщение нормативно-правового опыта регулирования трудовых и смежных с ними отношений в
сфере муниципальной службы и опыта реализации этих отношений; выработка предложений по совершенствованию нормативного массива, регулирующего указанные отношения, а также практических рекомендаций правореализующим субъектам. Исходя из этого в диссертации решаются следующие задачи: 1) анализ и оценка легальных и доктринальных определений понятий «муниципальная должность», «муниципальная служба», «муниципальный служащий», выработка собственных подходов к этим дефинициям; 2) определение места муниципальной службы среди других классов службы; 3) установление теоретической базы для решения проблем правового регулирования общественных отношений по поводу муниципальной службы и определение отраслевой (в праве) принадлежности норм, регулирующих этих отношения; 4) систематизация и сопоставление источников правого регулирования муниципальной службы, выявление типичных проблем этого регулирования на уровне субъектов РФ и муниципальных образований на примере Пермской области и г. Перми; 5) исследование основ правового статуса специальных субъектов трудового договора в сфере муниципальной службы; 6) выявление сущностных признаков трудовых договоров с муниципальными служащими, через раскрытие особенностей их содержания и динамики.
Методологическая основа исследования. При написании работы использовались как общенаучные методы, в том числе логические (анализ, синтез, аналогия и т.д.), так и специальные юридические. Ряд выводов получен при сравнении нормативно-правовых массивов по вопросам муниципальной и государственной службы. Сопоставлено правовое регулирование исследуемых общественных отношений на федеральном уровне, уровнях субъекта РФ, муниципального образования и локальном. Объективная невозможность охвата в одном исследовании нррматив-ного массива всех субъектов РФ и муниципальных образований предопределила выбор Пермской области и г. Перми в качестве достаточно типичных представителей своих групп для обобщения опыта правового регулирования трудовых и смежных с ними отношений по муниципальной службе и опыта реализации этих отношений. Для формулирования выводов применялся также метод системно-структурного подхода в оценке рассматриваемых явлений.
Теоретическая и нормативно-правовая основа исследования. В работе применены достижения общей теории права. Основным исходным материалом служили труды представителей науки трудового права, однако широко использовались и работы специалистов в области административного и других отраслей права. Нормативно-правовую основу диссертации составили Конституция РФ, правовые акты МОТ, иные международные нормативно-правовые акты, федеральные законы и иные нормативные правовые акты (в том числе нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальных образований, локальные нормативные акты). Учитывая выбор Пермской области и г. Перми в качестве примеров для обобщения опыта правового регулирования общественных отношений в сфере муниципальной службы и практики их реализации, за основу для анализа правового регулирования соответствующих отношений на уровне субъекта РФ был взят массив нормативно-правовых актов Пермской области, а на уровне муниципального образования - города Перми. В работе использованы материалы судебной практики по конкретным делам, правоприменительные акты органов местного самоуправления г. Перми, а также энциклопедические словари, публикации в периодической печати.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации определяется тем, что она является первым опытом специализированного исследования трудового договора с муниципальным служащим как специальным субъектом трудового права России. В диссертации сформулирован ряд новых положений, выводов и рекомендаций, наиболее существенными из которых представляются следующие: выработан авторский подход к определению понятий муниципальной службы, муниципального служащего; в соответствии с принципом самостоятельности местного самоуправления и независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти определено место муниципальной службы среди других классов службы в пределах публичной службы; аргументируется вывод об обоснованности нормативного закрепления распространения действия трудового права на муниципальную службу; с учетом обоснования нормативистского подхода к источникам правового регулирования муниципальной службы предложена их классификация по различным критериям, отличающаяся от того, что по данному вопросу доказывалось в литературе раньше; сформулирован подход к муниципальным служащим как специальным субъектам трудового права,
обладающим специальным трудоправовым статусом; установлен специальный трудоправовой статус субъекта на стороне работодателя в трудовом договоре с муниципальным служащим; выявлена и обоснована специфика содержания трудового договора с муниципальным служащим, выражающаяся, в частности, в своеобразном сочетании необходимых договорных и производных условий трудового договора с муниципальным служащим; выявлены специальные правила, касающиеся динамики индивидуального трудового правоотношения в сфере муниципальной службы, признанные проявлением «отрицательной» дифференциации в трудовом праве и примером законного ограничения действия в отношении муниципальных служащих принципа свободы труда.
Теоретическая значимость исследования. В диссертации предлагается решение ряда теоретических вопросов. В ней сформулированы концептуальные подходы к определению базовых понятий в муниципальной службе; дан подход к решению вопроса об отраслевой принадлежности норм, регулирующих общественные отношения по муниципальной службе; муниципальная служба позицииро-вана среди иных классов службы; предложены подходы к систематизации источников правового регулирования общественных отношений по муниципальной службе; разработана проблема специального трудоправового статуса субъектов трудового договора в сфере муниципальной службы; выделены особенности содержания трудового договора с муниципальным служащим как специальным субъектом трудового права, а также динамики индивидуального трудового правоотношения с муниципальным служащим; решены некоторые другие теоретические вопросы, имеющие выход на практику.
Практическая значимость результатов работы. Применительно к современной ситуации, сложившейся в правовом регулировании трудовых и смежных с ними отношений в сфере муниципальной службы, внесены и обоснованы предложения, направленные на совершенствование как федерального законодательства, в частности, Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так и нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных образований. Сформулированы отдельные предложения по совершенствованию общих норм трудового законодательства. На примере Пермской области и г. Перми выяв лены наиболее распространенные дефекты правового регулирования указанных отношений на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, сделаны предложения по их устранению. Предложены варианты разрешения существующих коллизий правовых норм, содержащихся в «нормативных правовых актах о муниципальной службе. Дано толкование спорных, по мнению автора, норм федерального законодательства о муниципальной службе, а также нормативных правовых актов Пермской области и муниципальных образований, которое может быть использовано в правоприменительной деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета. Основные положения данного исследования излагались в выступлениях автора на научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы развития юридической науки» (г.Пермь, ПГУ, 15-16 октября 1998), на конференции «Российская государственность на пороге XXI века» (г.Киров, ВГПУ, 21-22 сентября 1999г.), на II Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление в России: проблемы становления, развития и функционирования» (г.Пермь, ПГУ, 26-27 октября 1999г.), на ежегодных отчетных научных конференциях юридического факультета ПГУ в 1999 и 2000гг. Разработана программа спецкурса «Государственная и муниципальная служба в РФ» (в соавторстве). По теме диссертации опубликованы две статьи (в том числе одна в соавторстве) и трое тезисов.
Структура и объем работы обусловлена целями и методологией исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов. К диссертации прилагается список использованных литературных источников и нормативных материалов. В диссертации приводится 7 схем.
Понятие муниципальной службы и ее разграничение с другими классами службы
Понятие «муниципальная служба» является видовым понятием по отношению к родовому понятию - «служба». Поэтому, раскрывая сущность муниципальной службы, следует, как думается, с одной стороны, показать ее неразрывную связь с иными классами службы (особенно с государственной), а с другой - найти те особенности, которые ее отличают. При этом нельзя не отметить, что муниципальная служба может быть рассмотрена в разных аспектах: социальном, политическом, социологическом, правовом, организационном, нравственном и т.п.
Должен заметить: в юридической литературе основное внимание уделяется определению понятия государственная служба1. Исследования, связанные с изучением понятия «служба» не столь обширны, но все-таки значительны.
Как верно отмечает Д.Н.Бахрах, слово «служба» многогранно и имеет множество значений: это и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство2. Ю.Н.Старилов добавляет к этому значения социально-правового института и духовной деятельности3. Существуют и другие точки зрения на этот счет. Для настоящего исследования важно, что практически все авторы признают службу как тип общественно-полезной деятельности4. Это сужде ниє видится бесспорным, поэтому в качестве родового по отношению к термину «служба» надо признать понятие «общественно-полезная деятельность». Но далее возникает вопрос о видовых отличиях. И вот здесь «разброс» мнений принципиален и требует своего более глубокого анализа.
По мнению Д.Н.Бахраха служба «состоит в управлении, обслуживании управления (делопроизводственном, техническом и др.) или в интеллектуальном социально-культурном обслуживании людей»1. Но понятие «управленческая деятельность» является одним из самых дискуссионных в настоящее время. Она характеризуется очень абстрактно. Так, Г.Минцберг считает, что определяющими, наиболее характерными чертами управления являются кратковременность, фрагментарность и разнообразие выполняемой работы. Не давая единой дефиниции, он предлагает выводить ее из так называемых «управленческих ролей», которые, по его мнению, можно разделить на три группы: межличностные, информационные, связанные с принятием решений2. Более соответствует реальности другая точка зрения, согласно которой процесс управления в основных чертах един для любой организации независимо от вида деятельности и поставленных целей, он состоит из перманентного процесса планирования, мотивации, координации и контроля3. Такой подход к сущности управления А.В.Эйрияну кажется более близким к истине, хотя вышеназванные черты этой деятельности, сформулированные Г.Минцбергом, несомненно присутствуют. Однако они более внешние, поверхностные4. С мнением А.В.Эйрияна я согласен, но, как бы то ни было, ясно, через признак управления раскрыть суть категории «служба» можно лишь с очень большой долей абстракции. Это мало пригодно для юриспруденции.
С позиций трудового права важно, что, например, В.М.Манохин понимает службу как один из видов общественно-полезной деятельности, существо которой раскрывается в процессе труда5. Забегая вперед, отмечу, что данное обстоятельство играет одно из решающих значений при определении отраслевой принадлежности норм, регулирующих общественные отношения по муниципальной службе. Но это не помогает дифференцировать службу от других видов общественно-полезной деятельности.
В.М.Манохин отмечает также, что объектом воздействия служащего является конкретный человек, его воля, интеллект, здоровье, свобода, права и интересы, психическое и нравственное состояние. Причем это воздействие ведется непосредственно и, чаще всего, на заведомо известного человека2. Трудно принять данную позицию; ведь, например, при нормотворчестве в процессе службы воздействие на конкретных людей будет констатироваться только относительно процедуры, а содержание все-таки будет относиться, как правило, к неопределенному кругу лиц.
Вряд ли можно согласиться и с другой точкой зрения В.М.Манохина, когда он выводит следующую дефиницию службы: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур3. На мой взгляд, здесь автор дал глобальное определение не службы, а всей социальной деятельности человека.
В настоящее время в отечественном правоведении специалистами служба все чаще рассматривается как деятельность определенной категории лиц - служащих на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий соответствующих органов4. Думается, что в этих суждениях есть много резонного, но их нельзя признать безукоризненным с точки зрения формальной логики, как содержащие тавтологию: понятие «служба» определяется через «служащий»
Отраслевая (в праве) принадлежность общественных отношений по поводу муниципальной службы
В рамках настоящего исследования является актуальной и проблема установления отраслевой (в праве) принадлежности норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере муниципальной службы. Она имеет как теоретический характер, так большое практическое значение для правоприменительной практики. Ведь признание принадлежности правовых норм, регулирующих те или иные общественные отношения, к соответствующей отрасли права позволяет руководство ваться ее принципами1, методами правового регулирования, применять сложившийся понятийный аппарат2, устранять возможные пробелы правого регулирования, применяя аналогию закона или аналогию права.
Большинство дискуссий по поводу І отраслевого регулирования служебных отношений (а в советские период - практически все) до сих пор разворачивались применительно к отношениям по государственной службе. Однако, учитывая отмеченное в предыдущем параграфе существующее родство государственной и муниципальной службы, двух классов вышестоящей родовой категории - публичная служба, следует предположить, что признак отраслевой принадлежности является для них общим. Поэтому то, что говорится о регулировании государственной службы нормами той или иной отрасли российского права во многом может быть перенесено и на муниципальную службу.
Муниципальную службу, как и государственную службу, иногда включают в сферу действия административного права. На мой взгляд, несостоятельность концепции регулирования административным правом отношений в сфере муниципальной службы следует, в первую очередь, из принципиальных различий предметов регулирования этих двух отраслей права (Интересно, что различие методов оспаривается. Так, например, Л.А.Сыроватская утверждала о единых началах метода, применяемого здесь обеими. Поэтому в данном случае различие она предлагала искать только в предмете3). На предмет правого регулирования, как основополагающий критерий для разграничения административного и трудового права, ссылаются, например, и ученые-административисты4.
Исходя из общепринятой в теории административного права России точки зрения, его предметом являются общественные отношения, возникающие по поводу исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти5. Регулирование же трудовых отношений - область именно трудового права. А как было указано выше, муниципальная служба является видом трудовой деятельности, что признают и многие представители науки административного права1.
Прямая абсолютизация административноправового подхода к служебным отношениям сейчас встречается реже. Чаще авторы высказывают суждения о различных вариантах компиляции административного и трудового права. Так, В.М.Манохин пишет о возникновении в процессе служебной деятельности между ее участниками отношений, во-первых, между лицом, осуществляющим служебную деятельность (служащий), и другим лицом (объектом воздействия), которые являются служебными отношениями, во-вторых, служащего с другими лицами по месту его службы - с бухгалтерией, кадровой и другими структурами, осуществляемые по поводу труда, это - трудовые отношения2. В стремлении же включить все служебные отношения в сферу только трудовых отношений ученый видит противоречие Конституции РФ, считает, что подобные предложения направлены, в конечном счете, на ликвидацию административного права как отрасли3.
Представляется, что с такого рода позицией согласиться нельзя. В ней усматривается попытка расчленить общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, на ядро и сопутствующие отношения, аналогично выделению в трудовом праве непосредственно трудовых отношений в общественной организации труда и производных от него отношений. Однако трудовое право включает в предмет своего регулирования и те, и другие. В.М.Манохин же пытается их разорвать по разным отраслям права, что вряд ли можно признать обоснованным.
Многие авторы в качестве критерия дифференциации выделяют фактор обладания служащим распорядительными полномочиями. На основании данной классификации делается суждение, что служебные отношения со служащими, не обладающими распорядительными полномочиями, регулируются нормами трудового права. Отношениям же со служащими, наделенными такими полномочиями, присущи дополнительные административноправовые черты. Поэтому их трудовая
деятельность регулируется и трудовым и административным правом с преобладающей долей последнего1.
В некотором роде развитием указанного подхода, основанного на классификации должностей по критерию наделения их распорядительными полномочиями, является точка зрения, сторонники которой исходят из того, что разграничение сфер регулирования отношений по службе между трудовым и административным правом осуществляется в зависимости от участия служащего во внутриорганизаци-онных либо во внешних отношениях. В свое время А.Е.Пашерстник рассматривал всю государственную службу (а муниципальная служба в тот период из государственной не выделялась) как институт трудового права, отмечая лишь необходимость усложненного фактического состава, дополнительных условий для возникновения или окончательного закрепления трудовых отношений государственной службы2. При этом он считал, что, как субъекты административного права, государственные служащие выступают лишь в управленческих отношениях с внешней средой. Впоследствии эти начала стали отмечать и другие авторы, специализировавшиеся в трудовом праве3. Несмотря на то, что соотношение понятий «внутренняя среда» и «внешняя среда» колебалось4, принципиальное деление служебных отношений на внутренние (внутриорганизациоиные) и внешние стало достаточно традиционным5. Первые, по мнению авторов, придерживающихся данной классификации, регулируются преимущественно трудовым правом, последние - административным.
Постановка проблемы трудовых договоров специальных субъектов трудового права
Как следует из п.2 ст. 1 и п. 1 ст.2 Закона об основах муниципальной службы, основанием возникновения трудового отношения с муниципальным служащим яв- ляется заключение трудового договора1. В настоящей главе из многих аспектов понятия трудового договора2 оно рассматривается, в основном, в значении юридического факта возникновения трудового правоотношения и существования его во времени.
В соответствии со ст.252 КЗоТ РФ законодательством могут устанавливаться особенности регулирования труда для работников транспорта, связи, сельского хозяйства, лесной промышленности и лесного хозяйства и других отраслей народного хозяйства, вытекающие из особых условий труда в этих отраслях. А на основании ст.253 КЗоТ РФ - также особые условия труда работников, занятых на сезонных и временных работах, совместителей, надомников, а также лиц, работающих у граждан по договорам (контрактам) (домашних работниц и других). Таким образом, в отношении определенных категорий работников по вопросам трудового договора в России могут быть предусмотрены специальные решения, отличающиеся от общих регламентации.
Научные обоснования для указанной ситуации, возникшей в нормотворчестве, возможны по нескольким сходным между собой направлениям. В частности, резонно вспомнить концепцию Н.Г.Александрова о дополнительной специальной трудовой правоспособности, взгляды С.С.Алексеева об общей и специальной правосубъектности, рассуждения Е.Б.Хохлова о специальной правосубъектности работников и т.д.1 На основе выводов указанных ученых Л.В.Рожников предложил конструкцию трудовых договоров специальных субъектов трудового права. При этом под специальными субъектами трудового права автор понимает лиц, правовое регулирование трудовых отношений труда которых производится помимо общих еще и специальными нормами, в соответствии с чем у них возникает специальная трудовая правосубъектность и специальный трудоправовой статус2.
Думается, что это - удачная идея. Действительно, о работниках, как субъектах трудового права РФ, написано много. Много написано и об отдельных категориях работников3. Но при этом, по сути, впервые в науке российского трудового права так отчетливо поставлена проблема деления работников на общих субъектов трудового права и специальных, с разработкой более частных проблем основных особенностей ряда важных классов трудовых договоров. Заимствуя данную идею Л.В.Рожникова, необходимо распространить ее и на муниципальных служащих. Автор объяснил свой отбор контингента многочисленностью ситуаций4. При этом он, например, рассмотрел особенности трудовых договоров государственных служащих, а муниципальные служащие остались за пределами его исследования. Данная диссертация направлена на развитие положений, выдвинутых в диссертации Л.В.Рожникова. Нахожу, что муниципальные служащие - достаточно многочисленный и к тому же специфичный класс работников в России для того, чтобы о них можно было утверждать как о специальных субъектах. Считаю возможным конста тировать, что труд данной категории работников не менее специфичен, чем, например, труд государственных служащих. Уместным будет отметить и то, что в специальной литературе говорится о специфике не только трудоправового, но и социального статуса муниципальных служащих1. В тоже время эти два класса публичной службы достаточно организационно обособлены, чтобы их не объединять термином «государственная служба».
В связи с изложенным представляется важным, чтобы изначальные позиции по правовому регулированию трудовых и смежных с ними общественных отношений специальных субъектов были определены в кодифицированном законе о труде. Надо согласиться с позицией разработчиков правительственного проекта ТК РФ, внесенного в Государственную Думу РФ, в ст. 13 которого определено, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин и молодежи, государственных служащих и т.д.), частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам либо предусматривающие дополнительные правила, устанавливаются самим Кодексом и другими федеральными законами2. Тем не менее, несмотря на открытость предложенного в ст. 13 проекта ТК РФ перечня специальных субъектов вызывает возражение то, что в ней не предусматриваются особенности правового регулирования труда муниципальных служащих. Видится очевидным, что следом за государственными служащими в тексте статьи должны быть указаны и муниципальные служащие. Невозможно считать верной и точку зрения депутатов В.Т.Сайкина, А.И.Лукьянова и некоторых других, когда они в своем проекте ТК РФ от 11.05.2000 просто повторяют диспозицию ст.252 КЗоТ РФ. К слову сказать, в новейшей литературе по трудовому праву при рассмотрении особенностей регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе и государственных служащих, муниципальные служащие также далеко не всегда упоминаются
Особенности приема на муниципальную службу
Предваряя рассмотрение конкретных вопросов приема на муниципальную службу, считаю необходимым определить соотношение этого термина с поступлением на службу. На мой взгляд, оба они отражают содержание одного явления возникновения трудового правоотношения, но воспринимаемого с позиций разных его субъектов. Термин «поступление» на службу характеризует отношение с позиции работника, а «прием» - со стороны работодателя. Поэтому в настоящем исследовании они используются как содержательно равнозначные.
В диссертации уже неоднократно сопоставлялось правовое регулирование государственной и муниципальной службы. Убежден, что это обусловлено объективным родством данных классов публичной службы. Далее к этому приему придется прибегать особенно часто, учитывая уже, наоборот, существенную разницу в объемах правовой регламентации, обеспечиваемых, Законом об основах государственной службы и Законом об основах муниципальной службы. Так, в главе IV «Прохождение государственной службы» Закона об основах государственной службе из 5 статей 3, причем наиболее развернутые, посвящены поступлению на государственную службу. Закон об основах муниципальной службе, напротив, чрезвычайно краток. Его единственная статья, прямо говорящая о прохождении муниципальной службы, лишь фиксирует, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством о труде с учетом особенностей, предусмотренных этим законом.
Последнее уточнение внесено Федеральным законом от 19.03.99 и, на первый взгляд, еще сильнее приблизило указанное правовое установление к фактическому повторению содержания п.З ст.4 того же Закона об основах муниципальной службы, уже установившего в отношении муниципальных служащих пределы действия законодательства о труде. Однако думается, законодатель не случайно акцентировал внимание на этом вопросе. Представляется, что в тексте закона целенаправленно разделяется поступление на муниципальную службы и порядок ее прохождения. Такой прием юридической техники обусловлен потребностью прекратить практику самостоятельного установления в региональном законодательстве и нормативных правовых актах муниципальных образований значительных по объему ограничений для поступления на муниципальную службу, ранее обусловленных действием ст.60 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
В этом смысле Закон об основах муниципальной службы гораздо сильнее подвергнут влиянию трудового права, чем Закон об основах государственной службы, так как последний содержит существенное количество норм, обеспечивающих специальное по отношению к общим нормам российского трудового права регулирование поступления на государственную службу. Тем не менее, нельзя сказать, что регулирование поступления на муниципальную службу исчерпывается общими нормами трудового права, и, как представляется, далеко не во всем прав Л.С.Шатенштейн, утверждая, что любой гражданин, обладающий необходимым образованием и квалификацией, может при наличии вакансий в муниципальной службе претендовать на должность муниципального служащего .
Закон об основах муниципальной службы содержит определенное количество норм, касающихся ограничений для приема на муниципальную службу. Здесь я считаю необходимым оговорить свое согласие с Р.З.Лившицем, который отмечает: когда речь идет о некоторых ограничениях в приеме на работу, подразумевается, что как интерес общества, так и интерес предприятия совпадают, они сводятся к необходимости отказать гражданину в заключении трудового договора. Законодатель заранее решил этот вопрос, чтобы застраховать общественный интерес от каких-либо случайностей2. Применительно к правовому регулированию поступления на муниципальную службу указанное суждение известного в науке трудового права ученого видится особенно актуальным.
Согласно ст.З Закона об основах муниципальной службы граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе, что его ст.5 даже возведено в принцип муниципальной службы. Тем самым восполнен пробел в Конституции РФ, закрепившей в ст. 32 равенство доступа только в отношении государственной службы. Но возникает вопрос, не является ли дискриминацией трудовых прав ч.З ст. 16 КЗоТ РФ, допускающая различия, исключения, предпочтения и ограничения при приеме на работу, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. Считаю необходимым дать отрицательный ответ на поставленный вопрос.
