Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Локальные нормативные акты и трудовое законодательство 12
1. Понятие нормативного правового регулирования трудовых отношений 12
2. Понятие локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, их функции 21
3. Соотношение локальных нормативных актов с трудовым законодательством 39
4. Действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, по кругу лиц, во времени и в пространстве 66
Глава II. Правотворчество и правоприменение на локальном уровне 81
1. Предмет локального нормативного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений 81
2. Субъекты локального регулирования 88
3. Порядок принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права 99
4. Виды и формы локальных нормативных актов, их содержание . 105
Заключение 170
Список использованных нормативных актов 173
Библиография использованной литературы 177
- Понятие нормативного правового регулирования трудовых отношений
- Понятие локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, их функции
- Предмет локального нормативного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
- Субъекты локального регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в стране перемены в социально-экономической жизни не могли не затронуть сферу социально-трудовых отношений. Изменение общественных отношений, связанных с переходом к рыночным отношениям, повлекло за собой формирование нового рынка труда и появление новых его участников в лице работодателей различных форм собственности и организационно-правовых форм деятельности, наделенных соответствующими правами и обязанностями по отношению к работникам.
Экономическая реформа потребовала известной перестройки действующей системы правового регулирования условий труда работников. Значительно расширилась сфера локального регулирования трудовых отношений в организации. Это обстоятельство выдвигает перед наукой трудового права задачу исследования данных явлений, соответствующую теоретической разработке проблемы локального правового регулирования трудовых отношений и совершенствования практики работы организаций в этой области.
Дальнейшее совершенствование локального регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений имеет своей целью содействовать улучшению организации труда и управления, укреплению дисциплины труда, усилению материального и морального стимулирования, изысканию внутренних резервов производства, повышению производительности труда и, в конечном счете, повышению эффективности работы организации в целом.
Проблема локального нормативного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений по своей теоретической и практической значимости являлась и сегодня является весьма актуальной в трудовом праве. По этой проблеме написаны монографии, диссертации, статьи и главы в учебниках и учебных пособиях по трудовому праву. Однако следует
' См.: Тарасова В.А. Хозяйственная реформа и локальное регулирование на социалистических государственных предприятиях. Автореф. канд. дис. М., 1969; Каширин И.Н. Роль локальных правовых норм и совершенствование организации труда на промышленном предприятии. Автореф. канд. дис. Воронеж, 1970; Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. Львов, 1973; Кондратьев Р.И. Сочетание
заметить, что многие из этих научных работ были выполнены учеными-юристами преимущественно в советский период и сориентированы в основном на характеристику коллективно-договорного регулирования условий труда на государственных предприятиях.
Глубокие преобразования, которые происходили в сфере социально-трудовых отношений в связи с переходом к рыночной экономике, требовали существенных изменений в их правовом регулировании. Эти первостепенные обстоятельства обусловили объективную необходимость принятия нового Трудового кодекса Российской Федерации, который был введен в действие с 1 февраля 2002 года.
В Трудовом кодексе Российской Федерации по-новому сформулированы основные цели и задачи трудового законодательства в современный период, четко определен предмет трудового права; впервые закреплены основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст.2); определены полномочия работодателя по принятию локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права (ст.8); четко указаны нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права (ст. 5).
Новые экономические условия, складывающиеся в последние годы, потребовали иного подхода к регулированию трудовых отношений, предоставления большей свободы работодателям в этих вопросах. Существенные коррективы в нормативное правовое регулирование трудовых отношений внес новый
ТруДОВОЙ КОДеКС РОССИЙСКОЙ Федерации. Без учета ЭТИХ НОВЫХ ПОЛОЖеНИЙ Не-
централизованного и локального регулирования трудовых отношений. Львов, 1977; Москаленко К.Г. Коллективный договор по советскому праву. Автореф. докт. дис. Л., 1961; Окуньков Л.А. Правовое регулирование премиальной оплаты труда рабочих промышленных предприятий на современном этапе. Автореф. канд. дис. М., 1973; Дубских Г.И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений на производственных предприятиях (производственных объединениях, комбинатах). Автореф. канд. дис. Свердловск, 1975; Хохрякова О.С. Источники советского трудового права. Автореф. канд. дис. М., 1976; Смолярчук В.И. Источники советского трудового права. М., 1978; Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. ЛГУ, 1985; Андреев Ю.Н. Правовое регулирование труда в производственных сельскохозяйственных кооперативах. /Государство и право, 1998, № 10; Миронов В.И. Источники трудового права России: теория и практика. Автореф. докт. дис. М., 1998; Нуртдинова А.Ф. Роль коллективно-договорного акта в правовом регулировании общественных отношений. /Предпринимательское право, 1999, № 5-6 и другие.
возможно в настоящее время раскрыть понятие, содержание, формы и значение локального регулирования условий труда.
Существенное обновление трудового законодательства, определившего, в частности, расширение сферы локального нормативного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, выдвигает перед наукой трудового права задачу нового подхода к исследованию данной проблемы как в теоретическом аспекте, так и в направлении совершенствования практики применения в организациях локальных актов, содержащих нормы трудового права, принимаемых работодателем в установленном законом порядке.
Именно этим обусловлена научная и практическая значимость данной темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является исследование локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, регулирующие трудовые отношения работников, занятых в различных организациях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, на базе которых осуществляется трудовая деятельность.
Принимая во внимание широкий круг вопросов, решаемых с помощью локальных нормативных актов, многообразие и сложность проблем, входящих в предмет трудового права, обилие правовой информации и ее динамизм, а также актуальность и уровень теоретической разработки отдельных вопросов темы исследования, автор рассматривает преимущественно локальное нормативное регулирование трудовых отношений, то есть, таких основных условий труда работников организаций как рабочее время, время отдыха, заработную плату, дисциплину труда, аттестацию работников и др. Кроме того, дается характеристика правил внутреннего трудового распорядка и некоторых других локальных актов, разрабатываемых с учетом ст. 8, 371, 372 Трудового кодекса Российской Федерации.
В связи с тем, что Трудовой кодекс Российской Федерации принят сравнительно недавно и еще нет возможности обстоятельно исследовать локальные нормы о правовом регулировании отношений, непосредственно связанных с трудовыми, автор о них в диссертации излагает довольно немного и рассчитывает на их более полную характеристику по мере накопления соответствующей практики. Поэтому мы ограничиваемся анализом основных, наиболее значимых, на наш взгляд, для организации локальных актов об условиях и организации труда: коллективного договора, правил внутреннего трудового распорядка, положения об оплате труда, положения об аттестации работников.
Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, рассматриваются диссертантом в их диалектической связи с целями и задачами нового Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, что весьма важно для всестороннего анализа целей и задач локальных нормативных актов при регулировании социально-трудовых отношений во всех организациях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.
В современных условиях хозяйствования организаций особого внимания заслуживает исследование вопроса, касающегося реализации одного из основных принципов правового регулирования трудовых отношений — сочетание государственного и договорного регулирования. Это позволяет не только определить сочетание и взаимодействие государственного и договорного регулирования условий труда работников, установить необходимые оптимальные пропорции и границы локального нормотворчества в организации, но и показать источники данного регулирования, обоснованность и необходимость возрастания роли локального нормативного регулирования трудовых и иных отношений и условий труда на современном этапе.
В связи с этим целью настоящего исследования является анализ правового понятия локального нормативного правового регулирования, определение субъектов правотворчества и правоприменения на уровне организации, без ко-
торого трудно сделать некоторые выводы и внести предложения по совершенствованию разработки и принятию различных видов локальных нормативных актов.
Задачами диссертационного исследования являются:
- определение понятия, значения, роли и функций локального норматив
ного правового акта и его места в системе источников трудового права в новых
социально-экономических условиях;
уточнение предмета локального нормативного регулирования трудовых отношений и сферы его действия;
выявление соотношения локальных нормативных актов с трудовым законодательством;
характеристика содержания локальных нормативных актов, принимаемых работодателем в установленном порядке;
формулировка конкретных предложений по совершенствованию практики разработки локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую основу диссертации составляют положения Конституции Российской Федерации о правах граждан в сфере труда; нормы и принципы международного трудового права, в частности о праве на свободу объединения и действенном признании права на ведение коллективных переговоров, о коллективных договорах и содействии их заключению; положения общей теории права и теории трудового права.
В своей работе автор опирался на современные методы познания, разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись системный и структурный анализ, сравнительный, исторический и социологические методы.
Теоретической основой данного диссертационного исследования послужили труды ученых-правоведов, внесших значительный вклад в общую тео-
рию права и трудового права. Диссертантом использовались труды Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Бару, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Л.Я. Гинцбурга, К.П. Горшенина, К.Н. Гусова, С.А. Иванова, С.С. Карийского, С.А. Комарова, Р.И. Кондратьева, К.Д. Крылова, Р.З. Лившица, С.П.Маврина, А.В. Малько, В.И. Миронова, В.И. Никитинского, А.Ф. Нуртдиновой, А.С. Пашкова, Ю.Н. Полетаева, И.С. Самощенко, В.Н. Скобелкина, О.В. Смирнова, В.И. Смолярчука, И.О. Снигиревой, А.И. Ставцевой, Л.А. Сыроватской, В.А. Тарасовой, В.Н. Толкуновой, Ю.А. Толстого, Р.О.Халфиной, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, А.И. Шебановой, Л.С. Явича и других ученых.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативные акты, регулирующие трудовые отношения, а также результаты социологических исследований, правотворческая и правоприменительная практика организаций по локальному нормативному регулированию трудовых отношений по установлению условий труда работников.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первое в науке российского трудового права, основанное на нормах нового Трудового кодекса Российской Федерации, исследование порядка принятия и применения локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, их роли в регулировании условий труда работников организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности.
Особое внимание обращается на повышение значимости управленческой функции работодателя, на расширение права и форм участия работников в управлении организацией.
На основе анализа теоретических положений науки трудового права, действующих норм трудового законодательства, в частности ст.2 нового Трудового кодекса Российской Федерации, а также расширения и повышения значимости договорного регулирования в сфере трудового права в работе обосновывается объективная необходимость сочетания государственного и договорного (главным образом, коллективно-договорного), централизованного и ло-
кального нормативного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Определена сфера действия локальных нормативных актов по кругу лиц, во времени и в пространстве.
В большей мере при исследовании вопросов правотворчества и правоприменения на локальном уровне автор уделяет внимание значению и месту коллективного договора в системе локальных нормативных актов, и особенно его современному содержанию.
Наиболее существенные выводы и предложения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
- обоснована объективная необходимость комплексного сочетания
принципов государственного и договорного правового регулирования трудо
вых и иных непосредственно связанных с ними отношений;
предложено дать четкое законодательное определение понятия локального нормативного акта в сфере трудового права с учетом критериев, сформулированных в диссертации;
раскрыта роль и значение локальных нормативных актов в регулировании управленческой деятельности работодателя по обеспечению трудовой дисциплины и организованности в сфере трудовой деятельности;
выявлены следующие тенденции развития локального нормативного регулирования трудовых отношений: демократизация правотворчества и правоприменения в организациях; дальнейшее повышение значимости и расширение сферы действия коллективно-договорного регулирования на основе принципов социального партнерства, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации (ст.24); изменение соотношения государственного и локального регулирования в пользу нормативной правовой локальной регламентации условий труда; все большее обеспечение интересов работников и работодателей при коллективно-договорном регулировании трудовых отношений;
- обосновывается вывод о том, что установленный в Трудовом кодексе Российской Федерации (ст.372) порядок учета мнения выборного профсоюзного органа, представляющего интересы работников при принятии работодателем локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, содействует дальнейшей защищенности трудовых прав и интересов работников;
- вносится предложение о четком закреплении в трудовом законодательстве перечня локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, принимаемые работодателем на уровне организации, а также порядка их принятия. В трудовом законодательстве, в частности, необходимо указать, при участии какого представительного органа работников организации, локальные нормы приобретают юридическое значение.
В диссертации выдвигается ряд предложений по совершенствованию норм трудового законодательства и практики коллективно-договорного регулирования на уровне организации.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы и предложения соискателя могут быть использованы для оптимизации нормотворческой и правоприменительной практики, в учебном курсе «Трудовое право России» (с учетом нового Трудового кодекса Российской Федерации), а также в практике разработки и принятия локальных нормативных актов в организациях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии. Основные положения и выводы изложены в четырех научных статьях, опубликованных в журналах и сборниках научных статей аспирантов и соискателей Московской государственной юридической академии.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (по четыре параграфа каждая) и
заключения. К диссертации приложен список использованных основных нормативных актов и библиография использованной литературы.
Понятие нормативного правового регулирования трудовых отношений
Право, как известно, воздействует на общественную жизнь, общественные отношения через волевое поведение людей в пределах объективно возможных вариантов их поступков и действий.
«Право, регулируя, воздействует на поведение, действия людей. Оно обращено к их воле и сознанию», - пишет Б.В. Шейндлин. С.Н. Братусь видит главную задачу правового регулирования общественных отношений в том, чтобы определить границы поведения людей при помощи соответствующих юридических норм.
Более развернутое понятие правового регулирования общественных отношений в свое время дал Б.В. Шейндлин, который под правовым регулированием понимал все формы юридического воздействия государства на поведение и деятельность людей путем издания норм права, их применения органами государства и обеспечения их реализации в конкретных правоотношениях». Подобным образом понимает правовое регулирование Л.С. Явич. Он, в частности, считает, что особенность правового регулирования общественных отношений состоит в том, что оно осуществляется путем установления прав и юридических обязанностей, гарантированных государством, субъектов общественных отношений.6
По мнению В.А. Тарасовой, трактовка понятия правового регулирования, данная Б.В. Шейндлиным, представляется неоправданно широкой. В связи с этим она пишет: «Правовое регулирование связано с действием определенного механизма, охватывающего всю совокупность юридических средств, при помощи которых и осуществляется правовое регулирование, но содержание категории «правовое регулирование» нельзя отождествлять с понятием механизма правового регулирования».7
С возражениями В.А. Тарасовой по поводу понятия «правовое регулирование», данного Б.В. Шейндлиным, трудно не согласиться. Ведь правовым регулятором, как нам представляется, служит норма права. Иные же юридические средства воздействия являются проводниками этого регулятора либо играют правоохранительную роль. Правовое регулирование заключается именно в установлении государством правовых норм, которые регулируют сознательно-волевую деятельность субъектов общественных отношений.8
Подводя итог высказываниям известных ученых в области теории права, В.А. Тарасова приходит к выводу о том, что «правовое регулирование» есть особый способ воздействия государства на общественные отношения, суть которого состоит в том, чтобы организовать подчинение воли участников (субъектов) общественных отношений воле государства, сформулированной и закрепленной в нормах права. Эти нормы определяют границы поведения субъектов при соответствующих жизненных обстоятельствах».9
В современной теории права правовое регулирование общественных отношений представляет собой «целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств».1 Из данного определения вытекает, что правовым регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно обозначенные цели. Например, в целях реализации государственной политики содействия занятости населения, в том числе обеспечения гарантий государства на реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы, принят Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г.и
«Если же под воздействием законодательного акта или его норм наступают последствия, не предусмотренные законодательством, а в некоторых случаях и противоречащие целям законодателя, то такое воздействие не может считаться правовым регулированием. Нельзя считать правовым регулированием воздействие, осуществляемое неюридическими средствами», - подчеркивают проф. В.Д. Перевалов и проф. В.М. Корельский.12
Все нормы российского права в совокупности образуют внутренне единую, целостную систему общеобязательных правил поведения. В общественно-трудовых отношениях процесс труда составляет основное содержание, характеризуемое непосредственным соединением рабочей силы со средствами производства.
Трудовое право регулирует такие общественные отношения, которые возникают по поводу применения труда, когда сам общественный процесс труда является предметом обязательств и правовой регламентации. Другими словами, объектами правового регулирования служат живой труд, его организация и условия.
В Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 15) впервые в законодательном порядке дается легальное определение понятия трудового отношения - отношения, основанные на соглашении между работниками и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации или должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллек тивным договором, соглашениями, трудовым договором. Из содержания данной нормы следует, что работодатель должен обеспечить работнику условия труда, которые предусмотрены трудовым законодательством и иными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Надо заметить, что как в прошлые годы, так и в настоящее время в науке трудового права, да и в действующем российском законодательстве, до сих пор нет единого понятия «условия труда», регулируемых трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. В ряде случаев в это понятие вкладывается весьма широкое содержание, охватывающее значительную часть трудовых отношений (от оснований их возникновения, изменения, прекращения и вознаграждения за труд до порядка разрешения трудовых споров).
Трудовое право как система юридических норм, регулирующих комплекс общественных отношений, которые складываются в процессе функционирования рынка труда, организации и применения труда, включают множество нормативных правовых актов: федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и др. (ст.5 Трудового кодекса РФ), а также локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, принимаемых работодателем (ст. 8 Трудового кодекса РФ), действующих в организациях независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности. Все эти нормативно-правовые акты должны быть подчинены единым конституционным принципам общественной организации труда, находиться между собой в определенной субординационной зависимости. В совокупности они образуют систему трудового законодательства, которое регулирует весь комплекс общественных отношений, составляющих предмет российского трудового права.
Преобразование отношений собственности, многообразие организационно-правовых форм собственности и видов деятельности организаций существенным образом повлияли на способы правового регулирования условий труда работников. Отказ от командно-административной системы управления и переход преимущественно к экономико-правовым средствам регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений все более сопровождается ослаблением роли государства в установлении условий труда. Организации при этом освобождаются от ведомственного диктата со стороны органов государственного управления и заметно обретают полную хозяйственную само стоятельность. Эти же принципы все шире и глубже проникают в сферу отношений между работодателями и работниками.
Правовое регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений ныне начинает опираться на сочетание интересов их участников и социальное партнерство. Следовательно, на первый план сегодня выдвигается локальное нормативное (в большей степени договорное) регулирование условий труда.
Специфические особенности локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, в современной науке трудового права изучены еще недостаточно. О локальных нормах говорят, в основном, когда речь идет об установлении условий труда в организации. До недавнего времени мало внимания уделялось месту этих норм в общей системе трудового законодательства. Достаточно сказать, что КЗоТ РФ 1971 г. в статье 4 « Законодательство о труде» вообще не содержал упоминаний о локальном правовом регулировании трудовых отношений. Поэтому вопрос о локальных нормативных актах (их понятии, функциях, содержании и значении в правовом регулировании условий труда) сегодня, особенно с принятием Трудового кодекса Российской Федерации, приобретают не столько теоретическое, сколько практическое значение.
Следует отметить, что Трудовой кодекс Российской Федерации восполнил пробел в законодательстве о труде. В частности, в Трудовой кодекс Российской Федерации включена статья 8, специально посвященная локальным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, принимаемым работодателем в установленном законом порядке.
Прежде чем анализировать содержание локальных правовых нормативных актов, регулирующих условия труда работников, необходимо рассмотреть юридические особенности локальных норм, дать определение понятия локальных норм трудового права, определить их функции применительно к современным условиям хозяйствования организаций.
Локальные нормативные акты, как известно, занимают низшую ступень в иерархии источников трудового права. В Словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». Такое толкование локального нормативного акта вытекало еще из КЗоТ 1922 г. (ст. 15).25
В современной теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности.26 Следовательно, локальные нормативные акты — это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь организаций, например: правила внутреннего трудового распорядка, коллективный договор, положение об оплате труда, положение об аттестации работников и др.
Локальные нормативные акты, направленные на регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, содержат правовые нормы, а потому являются нормативными правовыми актами. Этот термин ис пользуется в настоящей диссертации.
Анализ прежней и современной учебной литературы по трудовому праву и научных трудов по данному вопросу позволяет утверждать, что единого мнения среди ученых о понятии локального регулирования условий труда до сих пор нет. Так, О.С. Хохрякова под локальным правотворчеством понимает деятельность администрации и профсоюзного комитета предприятия по установлению, изменению или отмене норм права, регулирующих условия и оплату труда на отдельных предприятиях в пределах прав, предоставленных им государством.
Р.И. Кондратьев локальным регулированием называет основанное на законе и осуществляемое непосредственно на предприятии правовое регулирова ниє трудовых отношений, отдельные стороны которых в рамках конкретного производства имеют свои местные, специфические особенности.
В более поздний период в одном из научных исследований, специально посвященных локальному правовому регулированию трудовых отношений, отмечается, что в его основе лежат локальные нормы права - правила поведения, требования, предписания, запреты, дозволения общего характера, выступающие в качестве мерила, масштаба, с которым должна сообразовываться деятель-ность соответствующих субъектов.
Как видим, приведенные выше определения локальных норм едины в одном: их связывает действие локальных источников в рамках (пределах) одной и той же организации. К такому выводу ученые приходили, главным образом, потому, что до перехода к рыночным отношениям регулирование условий труда осуществлялось в основном в централизованном порядке.
Понятие локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, их функции
Трудовое право как система юридических норм, регулирующих комплекс общественных отношений, которые складываются в процессе функционирования рынка труда, организации и применения труда, включают множество нормативных правовых актов: федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и др. (ст.5 Трудового кодекса РФ), а также локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, принимаемых работодателем (ст. 8 Трудового кодекса РФ), действующих в организациях независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности. Все эти нормативно-правовые акты должны быть подчинены единым конституционным принципам общественной организации труда, находиться между собой в определенной субординационной зависимости. В совокупности они образуют систему трудового законодательства, которое регулирует весь комплекс общественных отношений, составляющих предмет российского трудового права.
Преобразование отношений собственности, многообразие организационно-правовых форм собственности и видов деятельности организаций существенным образом повлияли на способы правового регулирования условий труда работников. Отказ от командно-административной системы управления и переход преимущественно к экономико-правовым средствам регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений все более сопровождается ослаблением роли государства в установлении условий труда. Организации при этом освобождаются от ведомственного диктата со стороны органов государственного управления и заметно обретают полную хозяйственную само стоятельность. Эти же принципы все шире и глубже проникают в сферу отношений между работодателями и работниками.
Правовое регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений ныне начинает опираться на сочетание интересов их участников и социальное партнерство. Следовательно, на первый план сегодня выдвигается локальное нормативное (в большей степени договорное) регулирование условий труда.
Специфические особенности локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, в современной науке трудового права изучены еще недостаточно. О локальных нормах говорят, в основном, когда речь идет об установлении условий труда в организации. До недавнего времени мало внимания уделялось месту этих норм в общей системе трудового законодательства. Достаточно сказать, что КЗоТ РФ 1971 г. в статье 4 « Законодательство о труде» вообще не содержал упоминаний о локальном правовом регулировании трудовых отношений. Поэтому вопрос о локальных нормативных актах (их понятии, функциях, содержании и значении в правовом регулировании условий труда) сегодня, особенно с принятием Трудового кодекса Российской Федерации, приобретают не столько теоретическое, сколько практическое значение.
Следует отметить, что Трудовой кодекс Российской Федерации восполнил пробел в законодательстве о труде. В частности, в Трудовой кодекс Российской Федерации включена статья 8, специально посвященная локальным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, принимаемым работодателем в установленном законом порядке.
Прежде чем анализировать содержание локальных правовых нормативных актов, регулирующих условия труда работников, необходимо рассмотреть юридические особенности локальных норм, дать определение понятия локальных норм трудового права, определить их функции применительно к современным условиям хозяйствования организаций. Локальные нормативные акты, как известно, занимают низшую ступень в иерархии источников трудового права. В Словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». Такое толкование локального нормативного акта вытекало еще из КЗоТ 1922 г. (ст. 15).25
В современной теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности.26 Следовательно, локальные нормативные акты — это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь организаций, например: правила внутреннего трудового распорядка, коллективный договор, положение об оплате труда, положение об аттестации работников и др.
Локальные нормативные акты, направленные на регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, содержат правовые нормы, а потому являются нормативными правовыми актами. Этот термин ис пользуется в настоящей диссертации.
Анализ прежней и современной учебной литературы по трудовому праву и научных трудов по данному вопросу позволяет утверждать, что единого мнения среди ученых о понятии локального регулирования условий труда до сих пор нет. Так, О.С. Хохрякова под локальным правотворчеством понимает деятельность администрации и профсоюзного комитета предприятия по установлению, изменению или отмене норм права, регулирующих условия и оплату труда на отдельных предприятиях в пределах прав, предоставленных им государством.
Предмет локального нормативного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
В условиях реформирования трудового законодательства изучение вопроса, касающегося предмета локального регулирования трудовых отношений (в том числе и условий труда), является исключительно важным и актуальным. Дело в том, что даже с принятием Трудового кодекса Российской Федерации все же остается не совсем ясно, какие отношения в сфере труда могут и должны регулироваться локальными нормативными актами.
Общее представление о функциях локальных нормативных актов, изложенное выше, позволяет глубже понять необходимость и важность их применения в сфере труда.
Положение о том, что предмет, объект нормы права составляет определенный вид общественных отношений, является уже давно установившимся в юридической науке. Право не должно, да и не может регулировать все общественные отношения, все социальные связи членов общества. Поэтому на каждом конкретном историческом этапе общественного развития должна быть достаточно точно определена сфера правового регулирования.
Определенный вид общественных отношений составляет предмет любой нормы права, в том числе как общей, так и локальной. Однако в предмете регулирования этих норм имеется существенное различие. При этом мы имеем в виду не различие в значении понятия «вид общественных отношений», а в широте, величине, значимости той группы общественных явлений, которая охватывается в различных случаях этим понятием.
С одной стороны, предмет локальной нормы права имеет то общее с предметом нормы общего значения, что этот предмет носит общий (неперсоно-фицированный) характер, то есть это тот или иной вид общественных отношений. Но, с другой стороны, он отличается от предмета общей нормы степенью широты и значением круга охватываемых общественных отношений данного вида, поскольку локальная норма имеет ограниченную сферу действия по возможному кругу лиц — адресатов нормы и локальное значение. Локальная норма права, как уже отмечалось, создается, главным образом, на основе общей нормы, регулирующей более широкий и более значимый круг отношений данного вида. Она развивает и конкретизирует принципиальные указания более общих норм в отношении регулируемого ею вида общественных отношений применительно к специфике соответствующей организации.
В локальной норме права может содержаться видовой признак субъекта (например, определенная группа лиц, работающих в данной организации). Но это все же не будет являться индивидуализацией субъекта, а представляет лишь один из способов определения того вида общественных отношений, на которые направлено предписание этой нормы. Следовательно, и в этих случаях сохраняется один из признаков общественного характера нормы - неперсонофициро-ванность адресата. Индивидуальное же предписание всегда будет обращено к персонально (конкретному) лицу (адресату), его предмет всегда носит индивидуальный характер.
То обстоятельство, что локальная норма конкретизирует или дополняет (уточняет) применительно к местным условиям правило, содержащееся в норме общего значения, не влияет на характер ее предмета, ибо вообще нормы, конкретизирующие более общее правило, являются также «общими», но более детализированными. Можно привести такой пример. В свое время с принятием статьи 18 КЗоТ РФ в редакции Закона РФ от 25 сентября 1992 г. было установлено правило, согласно которому трудовой договор (контракт) заключается в письменной форме. Сразу же на практике возникли определенные трудности, так как работодатели по-разному трактовали письменную форму трудового до говора. В связи с этим возникло немало спорных вопросов при заключении трудового договора. 14 июля 1993 г. постановлением Минтруда Российской Федерации были утверждены Рекомендации по заключению трудового догово ра (контракта) в письменной форме и его примерная форма.111 С учетом этих Рекомендаций в организациях могли на локальном уровне уточняться условия трудового договора, конкретизироваться обязательства сторон применительно к местным условиям организации производства и труда и даже относительно от дельных групп работников.
Отметим, что Трудовой кодекс Российской Федерации более определенно регламентирует порядок заключения трудового договора, его форму и порядок оформления приема на работу (ст. 67, 68). Применительно к сфере регулирования трудовых отношений можно при вести такой пример. С принятием Трудового кодекса Российской Федерации, і как и в прежнем КЗоТ РФ, вне поля правового регулирования остались вопросы аттестации служащих организаций промышленности, строительства, транспорта, связи и других отраслей экономики. Восполняя этот пробел в трудовом законодательстве, в некоторых организациях, например, ОАО «Автокран» г. Иваново, "2 принимается на локальном уровне положение о порядке проведения аттестации работников, поскольку в силу закона несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации подтверждается только результатами аттестации (подп. «б» п.З ст. 81 Трудового кодекса РФ).
Содержание локальных норм, регулирующих условия труда в организации, составляют в значительной степени вопросы заработной платы, режима рабочего времени и времени отдыха, а также охраны труда. С принятием Трудового кодекса Российской Федерации предмет локального регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений существенно расширился. Исходя из финансовых возможностей, а также экономических и социальных проблем, решение которых актуально для работников данной организации, посредством локального регулирования могут решаться многие проблемы, относящиеся к социально-трудовым отношениям, например: механизм регулирования оплаты труда, исходя из роста цен, уровня инфляции; занятость и переобучение; улучшение условий и охраны труда работников; экологическая безопасность и охрана здоровья работников на производстве и др. (ст. 41 Трудового кодекса РФ).
Субъекты локального регулирования
Любой локальный нормативный акт, содержащий нормы трудового права, как уже отмечалось, представляет собой установленное обязательное правило поведения для участников трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Круг субъектов, которым государство предоставляет право на осуществление локального нормотворчества, сводится, как правило, к организациям различных форм собственности. Право на установление данного правила поведения должно быть предоставлено государством. Другими словами, без дозволения государства в лице его высших органов государственной власти и управления никакое локальное нормотворчество недопустимо.
«Субъекты локального регулирования» автор опирается, прежде всего, на статьи 29-33 Трудового кодекса Российской Федерации, в которых уточне ны представители работодателей и работников применительно к важнейшему локальному нормативному акту - коллективному договору, а также другим ви I дам локальных нормативных актов. Так, согласно ч.2 ст. 29 Трудового кодекса
Российской Федерации интересы работников при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении коллективного договора, а также при реализации права на участие в управлении организацией представляет первичная профсоюзная организация или иные представители, избираемые работниками.
Представителями работодателя при проведении коллективных переговоров, его заключении или изменении являются руководитель организации или уполномоченные им лица в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами, учредительными документами организации и локальными нормативными актами.
То обстоятельство, что всякое правотворчество является государственным, является важнейшим и ключевым принципом в вопросах определения источника формирования локальных нормативных правовых актов. Следовательно, нормы общего значения являются источником, базой для принятия локальных норм права. Ключевые вопросы правотворчества всегда остаются в руках государства. Однако государство заранее определяет лишь общее направление правового регулирования трудовых отношений, а также, в известной мере, основное его содержание и круг регулируемых вопросов. Государство в централизованном порядке регламентирует процедуру принятия локальных актов, устанавливает компетенцию организаций в области локального нормотворчества. Государство законодательно закрепляет права и обязанности субъектов в сфере локального нормотворчества, не допуская развития локального нормотворчества, противоречащего интересам работников, снижению уровня гарантий, установленных трудовым законодательством.
Локальное нормотворчество значительно отличается от государственного (централизованного) нормотворчества кругом субъектов, участвующих в локальном регулировании трудовых отношений. Это связано с дальнейшей демократизацией отношений в сфере правового регулирования условий труда. Такая тенденция вызвана объективной потребностью российской действительности в новых условиях хозяйствования организаций.
Круг субъектов локального нормотворчества определяется законом. Анализ норм Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 8, 23, 29 и др.) позволяет выделить в качестве основных субъектов локального нормотворчества работодателей и коллектив работников в лице их представителей. В связи с этим важно определить роль каждого из этих субъектов в сфере локального правотворчества.
Работодатели - это организации любой формы собственности (т. е. государственные, муниципальные, коллективные и индивидуально (частно) предпринимательские), обладающие трудовой правосубъектностью и, в первую очередь, работодательской правоспособностью.
Между тем, с принятием Трудового кодекса Российской Федерации оста ются не совсем ясными ответы на вопросы, какой орган работодателя, какие конкретно локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, и в каком порядке в силу ст. 8 Трудового кодекса Российской Федерации может принимать работодательская сторона «в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями». Эти вопросы имеют не столько теоретическое, сколько практическое значение.
Важнейшие вопросы экономики и управления трудом в организациях регламентируются законодательством и уставами (или иными учредительными документами), которые в современных условиях предоставляют конкретной организации максимум самостоятельности и оперативности. При этом главным субъектом управления выступает собственник, который осуществляет свои полномочия непосредственно или через уполномоченные им органы. Дейст » вующее законодательство предоставило организациям право осуществлять свою работодательскую деятельность во всех сферах и отраслях российской экономики.
Если исходить из того, что в трудовом праве термин «работодатель» обозначает организацию, которая на рынке труда выступает в качестве субъекта, предлагающего работу и организующего труд работников, то, по нашему мнению, вполне очевидно, что организации реализуют свои полномочия в организационно-управленческой деятельности через свои органы (своих представителей), в качестве которых выступает руководитель организации, который назначается либо избирается собственником или органом, уполномоченным собственником, и ему подотчетен. Видимо, неслучайно в Трудовом кодексе Российской Федерации, например, в ст. 191, 192, ныне употребляется термин «работодатель» вместо термина «администрация предприятия, учреждения, организации», ранее предусмотренного в ряде статьей КЗоТ РФ 1971г. (ст. 131,135).
