Введение к работе
Актуальность темы исследования. Несмотря на многолетнюю историю существования института президентства ни один институт государственной власти не является причиной таких острых политических дебатов и научных дискуссий. Это обусловлено тем, что институт президентства является важнейшим институтом во всей системе органов государственной власти.
Зародившись в США, данный институт довольно быстро распространился во всем мире, стал почти неотъемлемым атрибутом республиканской формы правления, весомым признаком демократического строя. Самое широкое распространение этот институт получил в XX веке, в период распада колониальных империй и образования множества независимых государств. Но как свидетельствует история, результат оказался неодинаковым. В зависимости от конкретных причин, таких как национально-историческое прошлое, социальная структура населения, геополитическое положение, этнический состав, уровень политической и правовой культуры, процесс становления и формирования института президентства имел свои особенности и отличия.
Институт президентства, как в России, так и в других странах мира за время его существования подвергался различным модификациям, что оказывало существенное влияние на все происходящие в государстве процессы. Подобно другим институтам государственной власти институт президентства может и должен совершенствоваться, адаптироваться к изменяющимся политическим условиям. Изменения в правовом статусе президента касались, как правило, расширения полномочий президента, возрастания его роли и значения в системе высших органов государственной власти. В одних государствах это было вызвано трудностями переходных периодов. Такие изменения, как правило, были необходимы и приводили к стабилизации социально-экономической и
политической обстановки в стране. В других государствах такие изменения были продиктованы желанием абсолютизировать президентскую власть, что приводило к нарушению принципа разделения властей, снижению роли парламентов, судебной власти и, соответственно, к нарушению устоев правового государства и
гражданского общества.
Для Российской Федерации, несмотря на недолгий опыт существования данного института, президентская власть имеет уже огромное значение. Президент Российской Федерации является очень влиятельной фигурой в жизни страны, занимая особое положение в системе органов государственной власти, он играет решающую роль в развитии государства, во многом от него зависит успех проводимых в стране преобразования, благополучие и процветание всего государствообразующего народа.
В целом, данный институт в РФ имеет много общего с соответствующими институтами других демократических стран мира. Но в то же время, есть ряд особенностей, не имеющих аналогов в зарубежных государствах. Всестороннее научное осмысление природы и сущности института президентства в Российской Федерации с учетом опыта разных стран мира необходим, прежде всего, в плане дальнейшей оптимизации всей системы государственной власти в Российской Федерации.
Историко-правовой анализ развития института президентства, являются весьма сложной и актуальной проблемой, как в теоретическом, так и в практическом отношении, требующей специального историко-правового исследования. Новое обращение к данной проблеме представляется весьма полезным и своевременным с учетом того, что в развитии института президентства явно наметились новые тенденции. Институт президентства стал главным интегрирующим и консолидирующим фактором в стране. С учетом роли, занимаемой этим институтом в жизни страны, можно утверждать, что от его развития зависит судьба всей российской государственности. Именно этим, на наш взгляд, и обуславливается актуальность представленного исследования.
Степень научной разработанности темы. Специфика и характер исследуемой проблемы определены тем, что институт президентства вообще является объектом изучения целого ряда наук, относительно новый для современной российской политико-правовой доктрины, сегодня вызывает огромный интерес среди исследователей проблем государственного устройства, как среди отечественных,
так и зарубежных исследователей.
Основополагающие начала научно-теоретического освоения института президентства в юридической науке были заложены американскими учеными: В.Вильсоном, А.Гамильтоном, Т. Джефферсоном, Д. Адамсом, Дж. Мэдисоном, Дж. Мейсоном, Э. Рандольфом, Р. Моррисоном, Ф Ливингстоном, Дж.Уилсоном, А. Шлезингером, Л. Фишером и др., поскольку данный институт обязан своим появлением именно США.
Особое значение для изучения проблемы возникновения и становления института президентства имеют фундаментальные работы таких исследователей как Платон, Аристотель, Т. Гоббс, Ж. Ж. Руссо, Ш Монтескье, И. Кант, Дж. Локк поскольку возникновение института президентства рассматривается в диссертации через призму концепции теории разделения властей1.
Большой вклад в изучение проблемы возникновения и становления института президентства внесли дореволюционные государствоведы: Н.М.Коркунов, А.Д.Градовский, Б.А.Кистяковский, Ф.Ф.Кокошкин, А.М.Гурвич, П.И.Розенталь. А.С.Алексеев, К.А.Кузнецов, В.М.Гессен, С.А.Котляровский, Д.А.Илимский, С.В.Займовский, П.Г.Мижуев, В.И.Обнинский, Г.Г.Савич. Н.И.Лазаревский2 и
др.
Доминирующая в советский период в отечественной политико-правовой науке тоталитарная доктрина, категорично отрицавшая позитивные начала дореволюционной науки, предопределила и последующий характер научных исследований в данном направлении. По существу все сводилось к единому основополагающему тезису о том,
1 Аристотель. Политика//Аристотель. Соч.: В4т. Т4. М.: Мысль, 1984; Платон. Государство// Платон. Собр. соч.: В 4т. М.: Мысль, 1994. Т.З.; Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре: Трактаты. М., 2000; Локка Дж. Два трактата о государственном правлении. Соч. в 3 т., Т. 3. М. 1988.; Монтескье Ш. О духе законов. М.: Мысль, 1999 и др.
2 Илимский Д.А Основы президентской власти. М. 1917; Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М. 1915; Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. М. 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. СПб., Кузнецов К.А. Новая Русская Конституция. Одесса, 1917; 1893; Савич Г. Г. Новый государственный строй в России. СПб., 1907; Градовский А.Д. О действии законов во времени.// Журнал гражданского и уголовного права. Кн. 4. Спб. 1873; Мижуев П.Г. Глава государства. Организация высшей исполнительной власти в главных странах современного мира. СПб., 1906; Гессен В.М. О правовом государстве. Теория государства и права. Хрестоматия. / Под ред. Хропанюка В.И. М., 1999; Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894; Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.1. СПб., 1910; и др.
что президентство - это классовый институт буржуазного государства, неприемлемый для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма. И все же хотелось бы отметить следующих ученых, которые внесли научно-практический вклад в изучение данного вопроса на этом этапе: В.Н.Дурденевский, И.Н.Игнатович, М.А.Крутоголов, Н. С.Мерзляков, А.А.Мишин, В.Н Плешков, Б Л.Полунин, В.З Пульянов, Т.Н.Рахманина, Н. Рожков, Г.Л.Решетников, С.В.Рябов, В.А.Савельев, В.А.Власин, С.М.Самуйлов, А.А.Сергунин, В.П.Серебренников, И.Ю.Козлихин, Ю.П.Урьяс3 и др.
Новый этап научного интереса к институту президентства совпал с перестроечным периодом и всколыхнул научную жизнь российского общества. Ученые - правоведы столкнулись с объективной необходимостью переосмысления многих традиционных теоретических положений и концепций, формулируя новый подход к государственному строительству, в том числе и к институту единоличного главы государства.
Изменение научных подходов к институту президентства как правовому феномену, после учреждения его в СССР, нашло свое отражение в научных работах следующих ученых: К.В. Араповского, М.В.Баглая, А.А.Искандерова, М.Н.Марченко, В.В.Сироткина, В.С.Петрова, В.В.Согрина,
З.М.Черниловского, Г.В.Атаманчука, В.К.Бабаева, А.В.Зиновьева, М.Л.Амеллера, Л.И.Антоновой, Б.П.Елисеева, Б.М.Лазарева, Ш.С.Алиева, В.И.Кайонова, Л.А.Окунькова, Н.А.Сахарова, И.Д.Хутинаева, Ю.И.Скуратова, М.А.Шафира и др4.
3 Козлихин И.Ю. Из истории создания президентской власти в США. // Правоведение. 1984. №4; Дурденевский В.Н. Послевоенные конституции Запада. Ленинград. 1924. Вып. 1; Дурденевский В.Н.Иностранное конституционное право в избранных образцах. Ленинград. 1925; Мишин А.А., Власин В.А. Конституция США: поолитико-правовой комментарий. М., 1985; Мишин А.А. Государственный строй США. М., 1958; Государственный строй США/ Никифоров А.С., Золотухин В.П., Савельев В.А., Власин В.А. М., 1976; Иванов Р.Ф. Президентство в США. М., 1991; Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1987; Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. М.: Наука, 1980 и
др.
4 Елисеев Б.П. Институт Президента Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М.1992; Черниловский З.М. Институт президентуры в свете исторического опыта. // Советское государство и право. 1991. №6; Сироткин В.В. Опора для президента, или некоторые аспекты делегирования властных полномочий.// Народный депутат. 1991. №6; Скуратов Ю., Шафир М. Президентство: генезис и перспективы. // Народный депутат. 1991. №9; Хугинаев ИД. Институт президента и проблемы формы государства. - М. 1994; Сахаров И.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994; Лазарев Б.М. Президент СССР. М., 1991; Лазарев Б.М.
Следует отметить, что после учреждения института президентства в России, интерес к институту президентства трансформировался от частных исследований на уровень общегосударственной проблемы, в особенности -после конституционной реформы 1993 года.
Активное исследование данного вопроса проводили следующие ученые-правоведы: С.А.Авакьян, М.Б.Агаев, Н.И.Грачев, Г.В.Дегтев, А.Л.Журавлев, Л.М.Замойский, И.А.Ионов, С.Г.Колбая, А.Ш.Султанов, В.И.Кайонова, М.Г.Кубатаев, Е.А.Кузнецов, В.О.Лучин, Е.А.Лукьянова, А.В.Мазуров, А.В.Малько, А.Н.Мещеряков, Л.А.Окуньков, С.Ю.Суменков, Н.С.Сопельцева, В.А.Рощин, Ю.А.Дмитриев, В.И.Радченко, А.С.Щукин, А.Ш.Аратюняна, И.Л.Волошенко, А.М.Ковалев, А.А.Котенков, О.В.Красных, М.Г.Кубатаев, А.А.Мазуров, И.Ю.Маканова, В.И.Радченко, В.Н.Суворов, Ю.Е.Ширяев, Г.А.Щербаков и др5.
Особый интерес представляют сравнительно-правовые исследования института президентства в Российской Федерации и отдельных странах ближнего и дальнего зарубежья: институт президентства в системе разделения властей: сравнительный опыт Франции и России - А.М.Ковалев; формы правления и институт президентства в странах СНГ - Н.И.Грачев, Э.А. Гаджи-Заде.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что целостный историко-правовой
«Разделение властей» и опыт Советского государства//Коммунист. 1998. №16; Марченко М.Н. Политико-правовой статус института президента (исторический аспект)// Вестник Моск. унив-та. 1992. №2; Скуратов Ю.И. Конституционные основы и практика функционирования президентской власти// Конституционный строй России. М., 1992.; и др.
5 Авакьян С.А. Президент российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса.// Вести. Моск. Ун-та. 1998. №1.;Агаев М.Б. Президентская власть в системе государственной власти. М., 1994; Волошенко Л.И. Институт президента в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование): Автореф. диссер. канд. юр. Наук. Томск. 1999; Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления. Конституционное и муниципальное право. 2005. №5; Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти). // Журнал российского права. 2001. №2; Замойский Л.М. Франция: опыт пятой республики и приоритеты президентской власти РФ.// Государство и право. 1994. №2; Ионов И.А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4; Кузнецов Е.А. Из истории создания института Президентства СССР. // Государство и право. 1996. № 5; Колбая С.Г. О преемственности поста президента. Конституционное и муниципальное право. 2006. №.6; Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента Российской Федерации// Юрист. 2000. №5; Котенков А.А. Президент - Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе (статья I). // Государство и право. 1998. №9; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. — М., 2000 и др.
анализ развития института президентства пока еще не осуществлен, хотя представляется, что данная проблема особенно востребована в рамках программы правового развития новой российской государственности.
Источниковая база. Наряду с теоретическими источниками в основу диссертации положен большой нормативный материал. В диссертации проведен анализ многочисленных правовых документов, связанных с процессом становления института президентства, как в Российской Федерации, так и в различных странах мира. Юридическую базу исследования составили законодательство Российской Федерации, стран ближнего и дальнего зарубежья, акты органов государственной власти различных стран, результаты социологических исследований.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со становлением и развитием института президентства.
Предмет исследования включает в себя: во-первых, историко-правовые и социальные факторы общественно-исторического развития, способствовавшие появлению института президентства в различных странах мира; во-вторых, изучение и анализ структуры и содержания института президентства; в-третьих: тенденции и перспективы развития данного института.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование проблем становления и развития института президентства в системе государственных органов на основе анализа теоретических положений, законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран и разработка на этой базе предложений, направленных на совершенствование законодательного регулирования этого института.
Целевая установка, следовательно, определила и постановку исследовательских задач.
Задачи диссертационного исследования:
1. Раскрыть причины возникновения института президентства в мире.
2. Исследовать процесс появления «смешанной» формы правления во Французской республике.
3. На основе теоретических источников, взглядов российских и зарубежных ученых проанализировать содержание и правовую природу института президентства как правового института.
4. Проанализировать причины и предпосылки учреждения института президентства в СССР, рассмотреть процесс его становления.
5. Выявить причины учреждения в Российской Федерации президентской власти наделенной сильными полномочиями.
6. Исследовать основные тенденции развития института президентства в странах СНГ.
7. Проанализировать содержание института президентства в Российской Федерации, выявить его особенности.
8. Определить основные тенденции эволюции института президентства в системе государственной власти Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как подходом к освещению выбранной темы, так и постановкой проблем и выработкой путей их решения.
Диссертационная работа является системным, комплексным историко-правовом исследованием развития института президентства в Российской Федерации и странах СНГ. Развитие института президентства рассматривается с раскрытием общественно-исторических и национальных особенностей различных стран мира. Диссертантом предложено авторское видение определенной совокупности условий и факторов, способствовавших появлению различных моделей института президентства в той или иной стране.
В рамках диссертационного исследования обоснована авторская концепция проблемы структурирования института президентства в систему ветвей власти, с точки зрения требований теории разделения властей и принципа единства государственной власти.
Диссертантом исследованы и систематизированы основные концептуальные подходы к категориям «институт президентства» и «правовой статус президента».
Впервые на современном этапе развития российского государства дана
сравнительно-правовая оценка уровня и характера развития института президентства, роли и места президента в структуре органов государственной власти РФ. Выработаны теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию конституционных положений, определяющих содержание института президентства, высказан прогноз дальнейшей эволюции данного государственно-правового института.
Результатом проведенного исследования явились выводы и предложения, выносимые на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Институт президентской власти в республиканском государстве обязан своим появлением освободительным антифеодальным революциям, главной целью которых являлась ликвидация абсолютистской власти и порождаемого ее произвола. В то же время анализ института президентства позволяет сделать вывод, что данный институт создавался по аналогии с институтом монарха. Но в отличие от него президентской власти характерны следующие признаки: 1) выборность; 2) срочность; 3) возможность отрешения от должности. Опыт функционирования института президентства в различных странах мира подтверждает ее способность быть средством стабильности в функционировании государства, обусловленную единой сильной исполнительной властью. Особая необходимость в такой власти возникает в момент острых кризисов.
2. Поиски наиболее приемлемой формы организации президентской власти Французской республикой, способной решать стоящие перед государством задачи, но в то же время исключающей возможность перерождения президентства в авторитаризм привели к появлению «смешанной» формы правления. Данная форма характеризуется сочетанием сильной исполнительной власти с довольно мощным парламентом. Исторический опыт показывает, а практика свидетельствует, что «смешанная» форма правления является наиболее гибкой и эффективной по сравнению с парламентской и президентской формами правления, способной обеспечить политическую стабильность в стране.
3. В диссертации обосновано авторское видение
соотношение категорий "институт президентства" и "правовой статус президента». Юридическая конструкция института президентства состоит из шести основных элементов, на основе которых возможно наиболее объективное установление его правового содержания: нормы-принципы, определяющие организацию президентской власти, порядок избрания президента, его функции, полномочия, политическая и юридическая ответственность, конституционно-правовые отношения. С учетом данной системы юридических параметров проводится сравнительный анализ категорий «институт президентства» и « правовой статус президента». Данный анализ позволяет автору понятие «институт президентства» определить как более широкую категорию, поглощающую понятие « правовой статус президента».
4. В диссертации обосновано авторское видение соотношения принципа единства государственной власти и принципа разделения властей. Разделение властей исключает сосредоточение верховной власти в руках одного лица, но не отрицает идею единства государственной власти. Принцип единства государственной власти и принцип разделения властей являются дополняющими друг друга принципами. Основной и конечной целью осуществления на практике принципа разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц, а основное назначение принципа единства государственной власти - сохранение целостности государственного механизма и всего общества. Единство государственной власти не должно означать организационно-правового единства государственной власти. Идея необходимости концентрации всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица противоречит основам правового государства и имеет авторитарный характер.
5. Учреждение института президентства в СССР было вызвано драматическими событиями перестроечного периода, который характеризовался политической нестабильностью, разбалансированностью
экономики, национальными конфликтами. Кризисное состояние, в котором находилось государство, требовало принятия оперативных действий. А, как известно, оперативность, решительность, быстрота - качества, свойственные одному, а не нескольким лицам. Верховный Совет ввиду своей многоликости неспособен был принимать компетентные и своевременные решения. Очевидна была необходимость укрепления авторитета российской государственной власти. Именно с введением института президентства в СССР связывались надежды на преодоление возникшего в стране экономического и политического кризиса. Но как показала практика, данная модель не была способна решить все стоящие перед государством проблемы.
6. Анализ исторического развития российской государственности
подтверждает, что авторитарное единое начало приоритетно для страны. Становление в РФ сильной президентской власти обусловлено
предпосылками, заложенными в прошлом. Россия с первых дней своего существования знала лишь сильную централизованную власть, ослабление этой власти ввергало страну в хаос, что было обусловлено особенностями российского государства, такими как огромная территория, полиэтничность населения и т. д. Таким образом, формирование в российском государстве именно такой модели института президентства, не случайность, а закономерность.
7. Учитывая опыт исторического развития российского государства и реалии сегодняшнего дня, для стран СНГ наиболее приемлемой формой правления представляется «смешанная» форма правления с эффективной системой сдержек и противовесов. Именно на разработке реального механизма сдерживания президентской власти необходимо сосредоточить внимание законодателям этих стран, который действительно будет работать и сможет предотвратить превращение президентства в авторитаризм.
8. Специфичность правового статуса президента Российской Федерации позволяет утверждать, что главой исполнительной власти в России является Президент, а не Председатель Правительства. Все значимые полномочия по управлению исполнительной властью сосредоточены в руках
Президента, в то время как Председателю Правительства отводится второстепенная роль. Это позволяет делать вывод, что существующие взаимоотношения Президента РФ с исполнительной властью гораздо ближе по своему характеру к США, где Президент одновременно является и главой государства, и главой правительства, нежели к Французской республике, по аналогии с которой строился институт президентства в РФ.
9. Необходимо уточнить механизм правового регулирования участия Президента РФ в законодательном процессе. Мы считаем, что для решения проблемы произвола указного права в России целесообразно ввести делегирование законодательных полномочий путем внесения изменений и дополнений в конституционное законодательство, регламентирующих основные правила взаимодействия участников законодательного процесса. Делегирование законодательных полномочий необходимо поставить в жесткие правовые рамки: парламентское разрешение ограничить конкретным сроком; жестко определить круг вопросов, на которые распространяется разрешение; оно не должно подлежать расширительному толкованию. Делегация не должна даваться на издание норм, имеющих обратную силу или изменяющих действующие законы. Акты делегированного законодательства в последующем должны подлежать утверждению парламентом и осуществляются под его контролем.
10. Анализ эволюции института Президентства в РФ позволяет
констатировать факт укрепления президентской власти и усиления позиций президента в государственной жизни, при отсутствии реальной системы сдержек и противовесов. Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют об усилении влияния Президента РФ на все ветви власти, наблюдается преобладание авторитарных тенденций в развитии российского государства.
11. Представляется, что вопросы, связанные с импичментом в РФ,
носят фрагментарный и нечеткий характер. Автор приходит к общему выводу о
целесообразности разработки дополнительной законодательной базы, регулирующей отрешение главы государства от должности.
Во-первых, определить порядок и сроки оспаривания Президентом решения об отрешении его от должности, момент лишения Президента неприкосновенности в случае оспаривания им решения об импичменте.
Во-вторых, представляется целесообразным оформление отрешения Президента от должности, ввиду особой важности этого вопроса, не решением палат Парламента, а Федеральным конституционным законом.
12. В правовой доработке нуждаются вопросы, связанные с порядком преемственности поста Президента в Российской Федерации, т. к. порядок замещения Президента в случае невозможности занимать этот пост Председателем Правительства до сих пор не определен. Представляется целесообразным принятие Федерального конституционного закона, регламентирующего определенный порядок и очередность должностных лиц, в соответствии с которым при наступлении вакансии и поста главы государства, и поста Председателя Правительства должен заниматься пост Президента.
Методология и методы исследования.
При проведении диссертационного исследования были использованы присущие отечественной юридической науке принципы, методы и приемы. Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм и всесторонность. Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиций субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта. Основу диссертационного исследования составляют системный метод, формально-юридический метод, методы анализа и синтеза, сравнительно-правовой метод, социологический метод, исторический метод.
Важное значение для разработки темы диссертационного исследования имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится институту президентства.
Теоретическая и пактическая значимость диссертационной работы.
Материалы проведенного исследования могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при последующих разработках проблем развития российского государства и института президентства. Работа может быть востребована в преподавании таких учебных дисциплин как теория государства и права, история государства и права, история правовых учений, конституционного права России и зарубежных стран, а также некоторых других учебных дисциплин. Содержащиеся в работе теоретические выводы и положения имеют научно-познавательное значение, могут быть использованы на практике дальнейшего развития государственно-правового строительства в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья. Результаты исследования углубляют и расширяют знания о возникновении и становлении института президентства в мире, делают представления о президентской власти в Российской Федерации более осмысленными и глубокими. Кроме того, практическая значимость работы обусловлена выработкой предложений по совершенствованию правового положения главы государства в России, что позволило бы законодателю скорректировать существующие недостатки в законодательстве.
Апробация работы и внедрение результатов исследования.
Большая часть выносимых на защиту теоретических положений и предложений получила апробацию в выступлениях на межвузовских научно-теоретических и практических конференциях, проходивших в период с 2005-2007 гг.. Основные выводы и предложения, изложены автором в опубликованных работах.
Структура диссертационной работы.
Цель и задачи настоящего диссертационного исследования определили его структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
