Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социальное государство: историческое развитие теории и современное понимание его сущности 14
1. Понятие, принципы, функции социального государства 14
2. История становления теории социального государства 40
3. Современные концепции построения и развития социального государства 61
Глава II. Модели социального государства в России и за рубежом: вопросы совершенствования 94
1. Социальная политика России на современном этапе 94
2. Модели социального государства в зарубежных странах 123
3. Проблемы развития и совершенствования России как социального государства 137
Заключение 151
Список литературы 162
- Понятие, принципы, функции социального государства
- Современные концепции построения и развития социального государства
- Социальная политика России на современном этапе
- Проблемы развития и совершенствования России как социального государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем, связанных с функционированием социального государства и осуществления им своих функций, направленных на смягчение негативных последствий социального неравенства путем перераспределения материальных благ, защиту социальных прав человека, обеспечение стабильности в стране и согласия в обществе.
Исследование социальной деятельности государства, изучение путей формирования модели социального государства происходило в различных исторических периодах. Проблема социальной поддержки зародилась давно, но долгое время не была закреплена законодательно, существуя в обычаях и традициях различных обществ. Проблема преодоления негативных для общества последствий большого имущественного расслоения предопределила многовековой научный поиск концепции наилучшего общественного устройства. Значение социальной функции государства сложно оспаривать, так как она затрагивает жизненно важные интересы общества и каждого гражданина в отдельности. Осуществление правильно определенной социальной политики как показывает опыт зарубежных стран ведет к экономической стабильности и процветанию государства, обуславливает его внешнеполитическую безопасность. На данном переходном этапе, в котором находится российское общество, когда происходит становление нового стабильного курса экономического развития, самоутверждение и самоопределение России на мировой арене роль социальной составляющей очень важна. Необходимо не упустить этот момент и провести курс на создание постоянно функционирующей на четкой законодательной основе социальной политики, так как это является гарантом успешного будущего развития всех сфер жизни общества и государства
На конституционном уровне Россия провозглашена социальным правовым государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (п. 1 ст. 7 Конституции РФ). Однако, на практике имеет место ярко выраженное противоречие между декларируемыми положениями и их реализацией. В настоящее время нет ни четко определенных механизмов осуществления этой политики, ни способов контроля за ее осуществлением.
В этой связи изучение теоретических аспектов функционирования государства в направлении социальной политики, определение его роли и места в механизме формирования и осуществления социальных функций, особенностей определяющих специфику осуществления социальной помощи гражданам в различных исторических и политических условиях представляют особый интерес.
В современной литературе по теории права и государства до сих пор не выработано единого подхода к оценке сущности и содержания, особенностей формирования социального государства, роли и места государства в социальной сфере, недостаточно исследованы проблемы целевых установок социальной политики государства на современном этапе развития.
Вышеизложенное обусловливает актуальность разработки вопросов формирования и эффективного функционирования модели социального государства, а также широкого круга проблем, связанных с исследованием причин возникновения теории социального государства, существования разнообразных подходов в различных политических партиях и движениях, проблем формирования социального правового государства в России и разработки концепции социальной политики современной России.
Степень научной разработанности проблемы. В правовой науке вопросы существования социального государства его эффективного функционирования, а также объем его поддержки социально незащищенным слоям населения встали перед политико-правовой мыслью с момента появления государства. Проблема создания модели государства, деятельность которого направлена на установление и сохранение социальной стабильности в обществе, смягчение социальной напряженности путем перераспределения средств, создание условий для достойной жизни и защиты прав всех граждан общества на равных условиях, затрагивалась в трудах мыслителей античности (Платон, Аристотель), исследовалась в период средневековья (Т. Кампанвала, Г.Б. Мабли, Т. Мор).
С развитием буржуазных отношений и формированием либеральной идеологии вопрос о сущности социальной деятельности государства встал с особой остротой. В этот исторический период данная проблема получает развитие в трудах Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локка, Ш. Монтескье, и др.
Вопросам формально-юридического закрепления и практике реализации социальной деятельности государства уделялось внимание и в рамках отечественной юридической мысли. Здесь следует отметить таких дореволюционных правоведов, как: И.Е. Андреевский, П.И. Георгиевский, М.Н. Герны, В М, Гессен, С.К. Гогель, В.Ф. Дерюжинский, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, ПИ. Новгородцев, И.А. Покровский, B.C. Соловьев, Л.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин, а также историков: О.О. Буксгевдена, К. Виркау, Е.Д. Максимова, Н. Воскобойникова, В.О.Ключевского и др.
В советский период проблемы, связанные с организацией социальной деятельности, механизмами осуществления социальной политики, процессом формирования социальной функции государства, изучались такими учеными-правоведами, как: Н.Г. Александров, MB. Баглай, МИ. Бай-тин, В.Е. Гулиев, Г.И. Денисов, С. Заводский, Р.И. Иванова, В. В. Княгинин, Г.В. Мальцев, Т.П. Подорова, И.С, Самощенко, В.А. Туманов и др. Однако, механизмы формирования и осуществления социальной политики
в этот период исследовались отдельно в отношении буржуазного и социалистического государства, противопоставлялись друг другу, что не могло не сказаться на ценности данных исследований.
В современной отечественной юридической науке различные аспекты исследуемой проблематики получили отражение в работах Е.М Андреевой, Н.В. Варламовой, СБ. Глушаченко, В.В. Гур-лева, А Е. Козлова, СЕ. Коробова, А.В. Коровникова, И. Ледяха, Е.А. Лукашевой, Е.С. Мазае-вой, Л.С. Мамута, О.В. Мартышина, Е.Е. Мачульской, Л.А. Морозовой, А. Мухамет-Ирекле, В.О. Мушинского, B.C. Нерсесянца, Н.В. Путало, Н.М. Римашевской, "Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, В.И. Спиридонов вой, Е.И. Холостовой, А.Ф. Черданцева, Н.В. Черноголовкина, В.А. Четвернина, СВ. Ширяевой и др. Отдельные аспекты диссертационной проблематики получили также освещение в трудах ряда философов (Л.В. Константинова; АН. Стрёбков, Е.А. Цыбулевская), социологов (Ю.И. Гревцов, Н.Н. Гриценко, Р. Дарен-дорф, Г.И. Осадчая, СП. Перегудов, П.А. Сорокин, В.А. Торлопов), политологов (В.З. Дробижев, К.И. Микульский, В.П. Милецкий, В.П. Пугачев), экономистов (Дж. Гэлбрейт, Д.М. Кейнс, М. Либоракина, Ф. Хайек, Д.Ю. Цивалидзе).
Несмотря на многочисленные исследования отдельных проблем в рамках изучения теории функций государства, сущности и социального назначения государства, социальной деятельности государства, юридической природы социального правового государства, в отечественной юридической литературе на сегодняшний день нет комплексных работ теоретико-правового характера, посвященных исследованию особенностей становления и функционирования модели социального государства, закономерностей трансформации социальной деятельности государства, особенностей формирования социальной функции государства, формирования механизмов и инструментов обеспечения социальной составляющей в уникальных условиях жизни общества.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу формирования и функционирования социальной политики государства, правовых механизмов ее закрепления, осуществления и контроля.
Предмет диссертационного исследования пути формирования идеи о построении модели социального государства, примеры ее применения на практике в различных политических системах, а также проблемы формирования социального правового государства в современной России.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный теоретико-правовой анализ сущностных и содержательных аспектов понятия «социальное государство», а также выделение основных критериев его классификации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- раскрыть содержание такого понятия как « социальное государст
во», выявить предпосылки и условия его формирования;
- определить роль и место социальной функции государства в удовлетворении социальных потребностей человека;
исследовать современные основные модели социальной политики государства;
дать общетеоретическую характеристику модели социального государства, раскрыть ее содержание, определить место и значение данной социальной функции в системе функций государства;
изучить материальные и идейно-теоретические предпосылки формирования социальной функции государства;
провести исследование условий и факторов формирования социального правового государства в Российской Федерации;
- выявить тенденции развития социальной политики современной
России.
Методологическая основа исследования. Комплексное исследование природы социального государства проводилось в работе при помощи общенаучного анализа, использовались такие принципы как историзм, плюрализм, объективность. В работе широко попользовались логический и исторический, статистический, формально-юридический методы.
Изучение системы функций государства, раскрытие юридической природы социальной функции государства осуществлялись с помощью таких общенаучных методов системно-структурного, сравнительно-правового, функционального анализа и логических приемов. Анализ законодательства по проблематике диссертации, а также исследование специфики основных моделей социальной политики проводились на основе частных научных методов: сравнительно-правового, историко-правового, конкретно-социологического.
Теоретическая основа исследования. В процессе работы автор опирался на положения и выводы, получившие свое обоснование в исследованиях современных ученых-юристов: Н.Г. Александрова, М.И. Абду-лаева, С.С. Алексеева, B.C. Афанасьева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Боера, В.В. Бородина, А.'Б. Венгерова, А.П. Глебова, СБ. Глушаченко, В.Г. Графского, Э.П. Григониса, Л.И. Загайнова, С.В.Калашникова, Л.И. Каска,. Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, : В.М. Корельского, Э.В. Кузнецова, В.В. Лазареву, И.Д. Лукашевой, Л.С. Мамута, Г.В. Мальцева, О.В, Мартышина, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, В.Д Сорокина, Л.И. Спиридонова, В.И. Спиридоновой, В.Н. Хропанюка, З.М Черниловского, В.А. Четвернина, Н.Т.Шестаева и др.
В качестве нормативно-правовой базы широко использовалось действующее законодательство РФ, законодательство по проблематике диссертационного исследования советского и дореволюционного периодов, а также международно-правовые акты. Эмпирической основой послужили
различные статистические материалы, данные социологических исследований, материалы «круглых столов», научно-практических конференций.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является комплексным, логически завершенным самостоятельным исследованием, посвященным проблеме определения места и роли государства в механизме формирования и осуществления социальной политики.
В диссертации предпринята одна из первых в отечественном: правоведении попыток провести комплексный, многоаспектный историко-теоретический анализ процесса формирования модели социального государства; исследовать разнообразие классификаций моделей. В работе проанализирован путь становления идеи социального государства, постепенного расширения ее содержания от фрагментарных актов социальной поддержки населения, к постоянному, целенаправленному осуществлению социальной политики. Основным принципом такой политики становится социальная ответственность государства как перед обществом в целом и перед отдельными индивидами. Такая деятельность направлена на создание условий, обеспечивающих существование и свободное развитие, защиту прав на одинаковых условиях каждого гражданина, и тем самым способствует социально-экономическому развитию общества, установлению стабильности и безопасности.
В диссертации на базе обновленного законодательства, в условиях современных общественных отношений раскрывается сущность социальной политики государства и проблемы ее реализации на современном этапе.
Положения, выносимые на защиту:
1 .Социальное функционирование - инструмент сохранения стабильности внутри государства, где велико различие доходов между слоями населения. Выполнение государством «социального долга» снижает напряженность и недовольство, остальных политических групп населения с недостаточным уровнем дохода. А стабильность - это первоочередное условие обеспечения экономического роста, и как следствие внутренней и внешней безопасности.
2.Под социальным видом государства следует понимать определенный вид государства, отличающийся от других приоритетом исполнения социальной функции в проведении государственной политики: главными задачами такого государства являются:
- создание законодательно утвержденной системы механизмов и инструментов осуществления социальных функций;
создание уникальной системы индикаторов социально-экономического состояния общества и своевременное определение с помощью данной системы необходимой степени социальной помощи для своих граждан;
защита прав и соблюдение интересов всех граждан страны на равных условиях;
проведение социальной составляющей во всех сферах жизни общества: образование, здравоохранение, экология, культура и.т. д.;
контроль за исполнения социальной функции в своих субъектах, а также контроль за исполнением гражданами своих обязанностей по отношению к другим гражданам и обществу в целом;
и, наконец, информирование общества в целом и каждого гражданина в отдельности о его правах и обязанностях - что, по мнению автора, является очень важной составляющей, так как затрагивает все предыдущие признаки, так как без этого знания, государство просто не сможет оценить необходимость и размер, а также конкретный объект приложения своих социальных функции, не сможет контролировать степень их реализации на практике.
3.Существует множество примеров построения социального государства, все они уникальны по изначальным условиям и процессу своего развития в этом направлении. Каждое государство находится на своем этапе развития, но используя разные наборы одних и тех же средств достижения этого результата, дополняя их необходимыми для каждого государства дополнительным инструментами, в зависимости от их специфических факторов, они движутся по пути создания своих социальных моделей, так похожих по своему содержанию и цели, но различных по набору методов, путей и средств.
4. В России экстренно необходимо создание законодательно утвержденной системы механизмов и инструментов осуществления социальных функций, которая сможет работать в условиях данной социально-экономической ситуации, необходимо проведение социальной составляющей во все сферы жизни общества: образование, здравоохранение, экология, культура и.т. д.;
5.Необходимо разработать уникальную систему индикаторов социально-экономического состояния общества для России и определить с помощью данной системы степень необходимой социальной помощи для граждан, а также информировать общество в целом и каждого гражданина в отдельности о его правах и обязанностях
6.Требуется усилить контроль:
за соблюдением защиты прав всех граждан страны на равных условиях, а так же обеспечить контроль
за исполнением социальной функции в субъектах, а также контроль
за исполнением гражданами своих обязанностей по отношению к другим гражданам и обществу в целом.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется его выводами, как общетеоретического, так и практического характера.
Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы развивают, дополняют и конкретизируют такие разделы теории права и государства, как понятие государства, место государства в политической системе общества, функции государства, социальное правовое государство и права человека.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы: в научно-исследовательской деятельности при анализе актуальных проблем функционирования государства в социальной сфере; при подготовке учебно-методической литературы и преподавании по некоторым разделам теории и истории права и государства, политологии, конституционного права и права социального обеспечения; в законотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, связанной с обеспечением социальной защиты населения.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях диссертанта: научные статьи в научных и научно-практических сборниках, положения диссертации были апробированы на научно практических конференциях проходивших в Уфимском юридическом институте МВД России, при чтении лекций и проведении семинарских занятий.
Структура диссертации подчинена логике исследования и предусматривает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.
Понятие, принципы, функции социального государства
Государство - это единственный легитимный институт для применения силы1. Но функции государства не исчерпываются тем, что оно устанавливает нормы, принимает законы и силой обеспечивает их осуществление.
Основной смысл существования государства — это создание общественного блага (что у американцев называется public good), то есть выполнение тех функций, которые рынок либо неэффективно выполняет, либо вообще не будет выполнять, потому что рынку это не выгодно. И задача государства заключается в том, чтобы производить общественно значимые товары и услуги.
Традиционно это функции обеспечения безопасности, то есть полиция и армия. Таким образом, государственное управление, внутренняя безопасность, внешняя безопасность - это традиционные функции государства.2
Что такое социальное государство - это, прежде всего, политическая доктрина со всеми плюсами и минусами. Политическая доктрина — это идея, которая существует в трех формах, в трех модусах.
Первое - это определенная система знаний, концепция, теория, донаучная, пронаучная, научная, околонаучная и так далее.
Второе - это политический проект. Социальное государство как политический проект — это целая система императивного знания. «Карфаген должен быть разрушен». И здесь вопрос, собственно, стоит не об истинности или ложности этого суждения, а о воле, которая принята. Соответственно, роль теоретического компонента резко ослабляется. По сути, теория ставится в положение теории для случая. Доверять политической воле очень сложно, но, тем не менее, необходимо.
И последнее - это ценностный ориентир. Плоха та теория, которая не хочет стать доктриной в науке, то есть теорией, которую изучают все. Плоха та научная политологическая доктрина, которая не хочет быть политической доктриной, то есть влиять на реальную власть. И, разумеется, плоха та идея социального государства, которая не хочет стать конституционным принципом. Высшая форма закрепления этой идеи — конституционный принцип1.
Существует не одна политическая доктрина, а множество национальных политических доктрин с такой же идеей социального государства. Причем в отличие от научных доктрин, научные теорий этой доктрины принимаются голосованием людьми, которые, как правило, не компетентны в теории, но обладают политической компетенцией. Соответственно, имеются другие критерии оценки и подходов.
Во всем этом множестве политических доктрин и моделей социального государства существуют некие инварианты. Это связано и с внутренней, и с внешней политикой. Очень коротко о внутренней политике, ее основных функциях. Первая функция — это, безусловно, политический баланс внутри страны как основа безопасности, баланс между бедными и богатыми, грубо выражаясь. Вот почему концепция социального государства родилась в буржуазных странах. Этот баланс обеспечивается в значительной степени конкуренцией двух партий. То есть «наедятся» люди левых - проголосуют за правых. Этот баланс и сохраняет систему, в общем, это аксиома.
Вторая функция (это и заставило наших разработчиков Конституции ввести этот принцип в качестве ключевого конституционного принципа) - это социальное государство как клапан. То есть это тот свисток, через который может выходить ненужная социальная энергия. Действительно, перед лицом «красного» социализма такой свисток был сконструирован.
Третья функция — это социальная перспектива, жизненно необходимая для общества вещь, без нее само общество погрязнет в депрессии. Ее отсутствие уничтожает и «вымывает» народ. Исчезает горизонт — и временной горизонт, и ценностный горизонт. Мы не говорим, какое общество мы строим, мы молчим по этому поводу. Социальная перспектива — это возможность проникнуть в это завтра, это возможность для мобилизации. Это возможность для того, чтобы заставить себя отложить сегодня на завтра. Другого варианта в принципе не существует.
Социальная доктрина - это по определению непартийный проект. Это именно те критерии, которые являются универсальными, например системный критерий качества жизни.
Социальные государства стали возникать в Европе. Идея эта поднялась до конституционного принципа именно в результате того, что эти государства оказались между двумя жерновами, между двумя сверхмощными политическими монстрами и системами глобалистской направленности. Одна из них - это социализм «красного» образца. Это очень серьезно. Баланс как гарантия выживания был создан тоже за счет становления двухпартийной системы. Если для государства это возможность маневра, то для руководства страны, например России, это колоссальная возможность для маневра. И на этом надо акцентировать внимание тех, кто занимается политикой. Дело в том, что возникновение двухпартийной модели — это действительно тот случай, когда наше государство может влиять на позицию тех, кто хотел бы оказать давление на Россию. То есть мы живем между двумя полюсами, это восточный авторитаризм и западный либеральный мир, и они в чем-то похожи а в чем-то принципиально различны. И этот баланс сил за счет возможности работать на двух фронтах - очень серьезная модель. Концепция социального государства в этом отношении - основа внешнеполитической доктрины России1.
В юридической литературе в основном существуют три взгляда на то, что такое социальное государство.
Первый взгляд связан с тем, что социальное государство - это такое государство, которое несет ответственность за существование общества. Таким в принципе было социалистическое государство в период СССР. Это концепция так называемого государственного патернализма.
Вторая позиция означает, что социальное государство влечет обязанности индивида перед другими людьми и обществом, а само государство должно об этом напоминать и заботиться.
Третий взгляд, отчасти интегральный, получил наибольшее распространение в европейских странах. Он сводится к тому, что социальное государство — это организация, которая помогает слабым слоям общества и стремится повлиять на распределение общественных благ, прежде всего экономических, в духе справедливости. Эта трактовка элементов первой и второй позиции не в полной мере, но воспроизводит идею о том, социальное государство не должно заботиться о сильных. Оно исходит из того, что сильные не должны перекладывать заботы о себе, о своих семьях на государство .
В международных отношениях в качестве комплексной сущностной характеристики государства всё больше утверждается понятие «социальное государство». При этом концепция социального государства качественно отличается как от традиционных либеральных, так и от марксистских воззрений.
Современные концепции построения и развития социального государства
Социальное государство представляет собой закономерное явление в развитии человеческой цивилизации. Представляя собой сознательно конструируемое политико-социальное образование, оно позволяет обеспечить более равномерное распределение материальных благ, до определенной степени выровнять стартовые условия граждан, способствуя тем самым сохранению социальной стабильности в обществе.
Конкретное воплощение идеи «социального государства» определяется как: уровнем экономического развития, так и характером сложившихся в данной стране взаимоотношений между государством и обществом, конкретными социальными группами и отдельными гражданами, идеологическими воззрениями правящей элиты и стереотипами общественного сознания.
Ключевыми вопросами, по которым существуют наиболее серьезные расхождения между различными политическими партиями и движениями являются:
- отношение к роли государства в обеспечении благосостояния членов общества;
- оценка реальных возможностей государственной политики в реформировании социальной сферы;
- влияние социального государства на экономику;
- представление о том, как должно выглядеть идеальное общество и, соответственно, социальное государство
Рассмотрим идеи пяти основных политических партий по данному вопросу, «Новые правые» заявили о себе как об интеллектуальной и политической силе - в 70-ые годы, а в конце 70-х - 80-х годах во многих странах стали играть ведущую политическую роль. В определенном смысле они стали реакцией части консервативных сил на экономические трудности середины 70-х годов и на быстрое развитие социального государства в 60-е годы, целесообразность которого стала ставиться под сомнение,
«Новые правые» называют ряд причин, по которым ведущие промышленные державы стали превращаться в социальные государства. Одной из главных причин они считают вторую мировую войну и порожденные ею две ложных, с их точки зрения, посылки. Первая - это то, что если общая, коллективная цель возможна во время войны, значит она возможна и в мирное время. Вторая - это то, что, если правительства с успехом справились с планированием войны, значит, они способны справиться и с планированием мира. Таким образом, «новые правые» считают, что успехи в реализации государственной политики во время войны порождая иллюзию о почти безграничных возможностях государственной власти.
«Новые правые» убеждены, что в нравственном отношении рынок превосходил социализм и государственное обеспечение, поскольку вовлекает людей: «в разумный, цивилизованный, добровольный обмен со своими товарищами л способствует развитию сотрудничества и сообщества» .
Фундаментальным идеологическим отличием «новых правых» от сторонников социального государства является иное по своей сути понимание свободы. Для «новых правых» свобода - это отсутствие насилия, а в то время как сторонники социального государства считают, что свобода должна включать в себя не только свободу делать что-либо, но и свободу иметь врзможность для того, чтобы что-то сделать. Свобода, таким образом, включает в себя наличие реальной возможности - ресурсов и средств для реализации своих желаний.
Отличие «новых правых» связано и с пониманием социальной справедливости. С точки зрения «новых правых», это понятие просто не имеет смысла. Там, где нельзя предугадать результаты, как это происходит при рыночных отношениях, невозможно говорить о справедливости или несправедливости. Понятие справедливости может быть применено только при оценке процедур и процессов, а не непредумышленных результатов. Другая критикуемая «новыми правыми» концепция связана с трансформацией потребностей в социальные права.
Идеология «новых правых» базируется на убежденности в том, что главное, что движет людьми - это личный интерес, а силы доминирующие среди индивидуумов в обществе, являются по своей природе экономическими. Вмешательство же государства в общественную жизнь усиливается тогда, когда политика начинает определяться демократической конкуренцией к борьбе за голоса избирателей. .
Наиболее подробно этот аспект рассмотрен «новыми правыми» в рамках так называемой концепции общественного выбора, где сторонники выделяют две основные движущие силы интервенции государства в социальную сферу. Во-первых, это борьба политических партий за голоса избирателей, толкающая их на все новые и новые обещания. Во-вторых, это поведение чиновников и профессионалов, стремящихся к максимизации бюджета в личных интересах.
Наконец, «новые правые» убеждены, что развитие социального государства было связано с самим подходом к социальным проблемам, для которого, начинал с 90-х годов прошлого века, стало характерно рассмотрение, главным образом, социальных и структурных, а не личностных их аспектов. Это неминуемо должно было стимулировать социальные действия, поскольку если корни проблем кроются в обществе, то общество и должно их компенсировать и предлагать решения. По словам Л.Мила, если, например, люди становятся бедными из-за их окружения. значит не отвечают за свое бедственное положение, а поэтому могут ожидать и требовать от правительства решения их проблем Это означает, что «новые правые» полностью отрицают роль государства в социальном обеспечении граждан. Прежде всего «новые правые» не верят в саму возможность создания всеобъемлющего социального государства. Здесь выдвигаются следующие три аргумента. Во-первых, стремление к созданию подобного государства противоречит естественному порядку вещей, во-вторых, необходимое для этого рациональное планирование вряд ли осуществимо на практике и, в-третьих, мало реальной представляется возможность общей цели в обществе. Идея естественного порядка является ключевой в критике «новыми правыми» социального государства. Она выглядит достаточно просто: социальные институты и социальный порядок в целом возникают в результате человеческих действий, а не намерений и планов. Любое вмешательство может принести к серьезным нарушениям в системе саморегулирования и самообновления общества.
Невозможность рационального социального планирования связана с объективной невозможностью располагать всеми фактами необходимыми для его осуществления, с непониманием сторонниками социального государства всей сложности социальной и экономической жизни общества.
Наконец решающим фактором является принципиальная невозможность достижения согласия по общей цели развития. В свободном обществе можно договориться о средствах, но нельзя договориться о конечной цели, что само по себе является отражением индивидуалистической природы человека как такового.
«Новые правые» убеждены, что идея социального государства вступает в противоречие с человеческой природой еще и потому, что индивидуумы нуждаются в стимулах для хорошего поведения и угрозе наказания: за плохое.
Социальная политика России на современном этапе
Конституция провозглашает Россию социальным государством. Само по себе это определение не является самостоятельным, выработанным современной постсоветской государственной мыслью. Оно заимствовано из конституций Германии, Франции и некоторых других стран. Характерно при этом, что советская доктрина такое определение не использовала, что, казалось бы, противоестественно. Ведь именно советский социализм, как это, про крайней мере, декларировалось, был призван обеспечивать всеобщий, коллективный, единый - по сути, возвращаясь к исконной терминологии, соборный - образ жизни народа, солидарность различных, как тогда говорили, «классов и прослоек». Однако именно это, в конечном счете, и провалилось. Сегодня же в понятие «социальное государство» вносится заведомо суженное содержание, оно сводится к так называемой «социальной функции», которая, будто бы, прежде всего, «должно обеспечивать права, предусмотренные ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, в том числе право на такой жизненный уровень человека, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояния, его самого и его семьи, а также право на обеспечение на случай инвалидности или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам»1.Тем не менее первоначально когда создавалась Конституция 1993 года, в это понятие вкладывалось несколько иное содержание. Так, бывший Председатель Конституционного Суда РФ профессор ЇМ.В.Баглай в своем курсе конституционного права писал: «Цели социального государства достигаются отнюдь не только методами политики - в этом случае в связи со сменой правительств многие аспекты этой политики исчезали бы или серьезно менялись. Такое действительно имеет место, но главное состоит не в социальное политике, а в создании необратимой законодательной деятельности государства, в результате чего социальное государство остается таким при всех правительствах»1.
Вот какой предстает перед нами в целом структура государственного устройства Московской Руси - этого, по определению В.О.Ключевского, «государства всеуравнивающего полновластия». «Русский народ, помимо собственной воли, постоянно вынужден был отвечать на исторический вызов, следствием которого была не только внешняя, но и внутренняя политика Руси и в значительной степени ее государственный строй. Отсюда, по словам Ключевского, «боевой строй государства. Московское государство - это вооруженная Великороссия, боровшаяся на два фронта». Следствием такого положения был «тягловый, неправовой характер внутреннего управления... Каждый обязан был или оборонять государство, или работать на государство, то есть кормить тех, кто его обороняет» . Это же положение неизбежно распространяется и на саму властвующую личность. Власть есть, прежде всего, обязанность - от ее тяготы нельзя уклониться, как и нельзя с себя сложить. Будучи носителем верховной власти, царь не подлежал действию государственно установленных норм. Само существо власти также не было выражено в законодательстве. Законодательство (в современном значении слова) - создание самой верховной власти. Причем следует иметь в виду что в рассматриваемое время под «законом» понимался не нормативный акт или установление государства а Божья воля. В этом смысле царь не может творить закона а может лишь издавать уставы указы уроки судебники. Закон - понятие значительно более широкое понятие онтологическое и нравственное близкое к понятию «правда». О царе говорится: «Чтобы не надмевалось сердце его пред братьями его и чтобы не уклонялся он от закона ни направо ни налево дабы долгие дни пребывал на царстве он и сыновья его...» . Закон включает в себя порядок, чин, строй жизни, «отчину и дедину». Поэтому «московским государям была чужда мысль, что закон есть то, что им нравится, что он есть дело их произвола» . Именно это подразумевал В.О.Ключевский, когда писал о том, что «московский государь имел обширную власть над лицами, а не над порядком» . По отношению же к лицам и государственным учреждениям царь - единственный источник всякой государственной власти. В этих условиях понятия «государев» и «государственный» неизбежно должны были покрывать друг друга. Государство и государственный интерес мыслились не иначе как конкретно - в форме живой личности государя и «государева» дела4.
Независимость и всеполнота Верховной власти - а русское слово «самодержавие» на международный государственно-правовой язык переводится просто как «суверенитет», верховенство - не предполагает отсутствия представительных учреждений, но, напротив, их разнообразие и многоликость, все ту же «цветущую сложность». Не отменяя старых вечевых учреждений, сама власть возводит их на новую ступень, делая уже не городскими, а общегосударственными. Так рождается идея «Земского собора» или «совета всея земли» (интересно, что само слово «совет», «советский» позже было позаимствовано именно из «старины», чем и объясняется его устойчивость в XX веке и даже то, что во время гражданской войны некоторые из отколовшихся от Красной армии частей выбросили лозунг «Царь и советы, а правительство рабочее»). Хотя сословное представительство складывается уже в XIV-XV вв., непосредственная мысль о созыве «совета всея земли» принадлежала Ивану IV. По совету митрополита Макария царь предпринимает попытку собрать «всяких людей» Московского государства включая бояр служилых и тяглых людей и всем вместе, прекратив распри, созвать «собор примирения» и получить благословение совместно «землю строити». Идея Земского собора прочно входила в политическое сознание Руси. В 1585 г. бояре ответили польскому послу о «советах всея земли»: «Это дело великое для всего христианства; государю нашему надобно советоваться об нем со всею землею, сперва с митрополитом и со всем Освященным собором, а потом с боярами и со всеми думными людьми, со всеми воеводами и со всею землей; на такой совет съезжаться надобно будет из дальних мест». . После воцарения династии Романовых деятельность Земского собора не прекращается. «Царствование Михаила Федоровича, - писал В.И.Латкин, - является временем апогея развития древнерусского представительства, его "золотым веком", по меткому выражению одного ученого (Н.ПЗагоскина). Одно время Земский собор даже превращается в постоянное учреждение и в продолжении многих лет без перерыва функционирует рядом и вместе с правительством, трудясь над общим делом умиротворения государства и урегулирования всей его жизни, всех его направлений, приведенных в расстройство анархией Смутного времени»2.
Исследования советских ученых подтверждают названное выше положение русского дореволюционного автора. П.П.Смирнов называет это время временем «управления царя Михаила с Земским собором», хотя состав собора теряет ту широту, какая была у него в 1613 г., в частности, среди выборных оказывается все меньше крестьян, представительство становится в основном дворянским» . Тем не менее, число вопросов, рассматриваемых на соборах того времени, все более увеличивается. Практически нет такого вопроса государственного управления или политики, который решался бы без участия собора. Немалое значение имеет и опрос выборных, «чтоб умели рассказать обиды и насильства и разоренья» (на Соборе 1619 г.).4. Земские выборные привозят с собой челобитные и сами рассматривают их наряду с Челобитным приказом. Земские соборы и челобитные оказываются двумя способами, с помощью которых правительство узнавало о местных нуждах. Одновременно - об этом следует помнить - Земский собор работал в строгом соответствии с давней московской традицией: он юридически не ограничивает царскую власть, оставаясь только органов советным, органом гласности. Все решения принадлежат верховной власти, которая неделима. Именно поэтому «царская власть не принимает мер к его легализации как самостоятельного института, к наделению его определенными правами и установлению его взаимоотношений с другими органами» .
Проблемы развития и совершенствования России как социального государства
Л.А.Тихомиров писал: «Вся ценность народного представительства зависит от того, насколько оно проводит в государственную жизнь мысль чисто народную и попечение о нуждах действительно народных. Но и в этом отношении рекомендуемое нами представительство вне всякого сравнения выше парламентарного. Представительство парламентарное основано на обьединении народа партиями, а потому неизбежно создает господствуюший политиканский слой. Эта система не объединяет народ с государством, а разъединяет посредством средостения партий. Организованная часть партий, всегда ничтожной численности по сравнению с народными массами, становится единственным, так сказать, активным гражданством. Эта система создает господствующий над народом политиканский класс, который не может быть назван новою «аристократией» только по неблагородству своего персонала, но во всяком случае эта система глубоко антидемократична. Напротив, система представительства от самих групп населения столь же глубоко демократична. Она всем свои влиянием постоянно направляет мысль государства на заботу не о том, что нужно для партий, а на то, что нужно для самого населения, для народа. ... Таким образом, если мы станем на точку зрения блага народа и государства, то не можем вынести другого решения, как то, что для народа и государства нужно и полезно исключительно непосредственное, групповое, внепартийное представительство народа при Верховной власти. Что касается представительства, имеющего целью создание из себя Верховной власти то это учреждение может получать смысл разве только в случае отсутствия другой, более прочной Верховной власти; у нас же, в России, при наличности Верховной власти Монарха таковой потребности нет а потому и парламентарное правительство окончательно не имеет никакого смысла существования»
Разумеется, без серьезной теоретической работы в области как государственного права, философии, политики, без идеологической работы в истинном смысле этого слова здесь обойтись невозможно. «Итак, - писал тот же самый Лев Тихомиров, - кто желает иметь в государстве действительно народное представительство хорошего качества, тот должен отрешиться от суеверия, внушенного своекорыстными интересами политиканов в практике европейского представительства новейших времен».
Собственно, только это и может уберечь Россию от «безпредела извне» и «безпредела изнутри».
В конце XIX — начале XX века в нашей стране появляются новые, современные социальные функции государства Это социальная защита, здравоохранение, образование и наука. В прошлом веке вплоть до начала Первой мировой войны расходы государства на социальные функции были крайне невелики. Потом доля государства начинает возрастать. И после Второй мировой войны, то есть когда началось противоборство СССР и Запада, в ходе этого соревнования доля государства в ВВП развитых западных стран увеличивается и достигает 40—50 процентов ВВП.
На этом уровне держатся государственные расходы в ведущих демократических странах и в настоящее время, в начале XXI века. Везде в развитых странах государство — крупнейший агент рынка, который и регулирует его, и участвует в нем, перераспределяя ВВП.
Рогов СМ. считает, что произошел рост государственных расходов, прежде всего за счет быстрого роста социальных трансфертов через государственный бюджет. В начале XX века они составляли всего около 1 процента, а сегодня — 25—30 процентов ВВП в развитых государствах .
«Рост государственных социальных расходов неразрывно связан и является следствием процессов демократизации. Пока участие в выборах ограничивалось 5—10 процентами населения, (классом собственников), то и социальных расходов практически не было. Когда в начале прошлого века право голоса получили все мужчины, то пошел рост социальных расходов, пособия по безработице и др. К середине XX века право голоса было распространено на женщин. И социальные расходы удвоились, прежде всего за счет расходов на здравоохранение, образование, детские пособия.
Свою роль сыграло и соревнование СССР и Запада, конкуренция двух социально-экономических систем. Что произошло во время «холодной войны»? Когда начиналась «холодная война», Советский Союз, только что вышедший из страшного противоборства с фашизмом, тратил куда большую долю ВВП на социальные задачи, чем Запад (табл. 4). Именно в этой сфере развернулась основная борьба в годы «холодной войны». И если в 1950 году мы были «впереди планеты всей», то в 1990 году Запад нас «обыграл». Америка не выиграла у нас гонку вооружений. Исход борьбы двух систем был определен соревнованием в социальной сфере, то есть решением вопросов качества жизни граждан».
В нынешних условиях, когда опять возникает угроза новой гонки вооружений, нет места декларативным приоритетам государства, а реально необходимо увеличить расходы на современные функции, в первую очередь социальные.
К сожалению, у России крайне низкий процент расходов на современные функции государства. В сфере образования происходит резкое сокращение бесплатной его части, особенно в вузовском секторе. Вроде это происходит по примеру западных стран, но в тоже время за рубежом расходы и поддержка граждан в сфере образования очень велики. Здесь и значительные прямые расходы и система значительных льгот, кредитование и т.д.
То же самое происходит и в сфере здравоохранения.
Важное значение имеют также механизмы и структура социальных расходов.
«Основные виды социальных расходов включают социально значимые блага, которые предоставляются всем, каждому гражданину, и адресную помощь по перераспределению — именно тем людям, которые являются бедными, именно тем людям, которые не могут в силу определенных обстоятельств конкурировать на рынке. Не потому, что они ленивые или пьяницы, а в силу некоторых объективных обстоятельств.
При этом и рынок в некоторых случаях несет социальные расходы. Развитое государство не обязательно берет налоги и потом перераспределяет. Оно может сказать частнику: если ты на общественное благо тратишь деньги, то я не буду с тебя брать налог. Частник занимается благотворительностью.. .»1.
Это надо учитывать считает Рогов СМ., потому что, если говорить о нашей системе, мы «зацикливаемся» на расходной части бюджета. Наша налоговая система не дает никаких стимулов. Ввели единую ставку подоходного налога в 13 процентов (есть американское выражение «flat tax», плоский налог), но в США и других развитых странах нормой является прогрессивное налогообложение. У. нас же государство фактически капитулирует, когда вводится, по сути, «слепой» налог, который полностью отрицает необходимость перераспределения .
Развитое демократическое государство не вводит уравниловку, но активно сокращает возникающее в условиях рынка неравенство доходов граждан, а в рыночных условиях бедность — удел целых групп населения. Но после вмешательства государства количество бедняков среди этих групп резко сокращается. Так, например, происходит с семьями, имеющими детей, после получения государственной социальной поддержки. Это надо учитывать, когда мы задумываемся, например, о «материнском капитале». Таким образом, развитое государство собирает налоги и осуществляет перераспределение в интересах беднейших слоев населения .
