Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологическое структурирование отношений в сфере образования и их правовое регулирование в России 17
1. Внешнее структурирование отношений в образовательной сфере России 17
2. Внутреннее структурирование и правовое регулирование отношений в сфере образования 34
Глава 2. Исторические этапы государственно-правовой регламентации образовательных отношений в России 53
1. Истоки государственно-правовой регламентации образовательных отношений в России 53
2. Советский период правового регулирования отношений в сфере образования 72
Глава 3. Модернизация системы законодательства об образовании в современной России 99
1. Современная система законодательства об образовании в России 99
2. Законодательный ресурс модернизации образовательной сферы в России 123
Заключение 155
Список использованных источников и литературы 173
- Внешнее структурирование отношений в образовательной сфере России
- Истоки государственно-правовой регламентации образовательных отношений в России
- Современная система законодательства об образовании в России
- Законодательный ресурс модернизации образовательной сферы в России
Введение к работе
І. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена первостепенной значимостью образования в развитии современного российского общества и государства, что подтверждается включением его в число национальных приоритетов Российской Федерации1. В любой стране состояние, тенденции и перспективы модернизации образования определяются законодательством о нем. Действующая Конституция Российской Федерации наряду с общими процессами демократизации, формирования рыночной экономики, интеграции образовательного пространства обусловили значительные изменения системы российского образования, что требует надлежащего законодательного оформления.
Развернутая в России модернизация образования также невозможна без должного законодательного обеспечения, объективно соответствующего ожиданиям и потребностям общества в условиях вызовов современности. Динамичное развитие общественных отношений в сфере образования обусловило внесение многочисленных изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании», что в совокупности с последовавшим бурным ростом подзаконного правотворчества привело к снижению авторитета правового регулирования в данной области. В этой связи особую актуальность приобретает систематизация образовательного законодательства, основанная на предварительных целенаправленных исследованиях различных аспектов и элементов механизма правового регулирования образовательных отношений. В результате в стране, по словам Президента России, должна быть сформирована прочная современная нормативная база, которая не должна подвергаться конъюнктурным изменениям2.
Присоединение нашего государства в сентябре 2003 г. к Декларации о Европейском пространстве для высшего образования обусловливает необходимость приведения российского законодательства об образовании в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного образовательного права
В таком контексте существенно повышается роль и значение теоретико-правового анализа развития отечественного законодательства об образовании, чему, к сожалению, уделяется явно недостаточно внимания со стороны юридической науки. Однако игнорирование ценности преемственности,
1 Протокол решения президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных
проектов «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта
«Образование» от 21 декабря 2005 г. № 2 // www. rost. ru/mail/news.
2 См.: .
творческого переосмысления предшествующего опыта в нормативном правовом регулировании образовательных отношений мешает построению гармоничного, непротиворечивого современного российского законодательства об образовании. Для этого необходим специальный историко-правовой анализ становления и развития отечественного государственно-правового регулирования сферы образования, который открывает путь к модернизации законодательства об образовании в духе современных тенденций развития общества и государства; позволяет не растерять положительный опыт, накопленный в данной сфере отечественным законодателем и правоприменителем; является основой построения гуманного, гармоничного законодательства об образовании, отвечающего международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы определена интересом к правовому регулированию сферы образования со стороны правоведов.
Вопросы эффективности правового регулирования сферы образования рассматривались еще в трудах дореволюционных исследователей, таких как М. Ф. Владимирский-Буданов, Н. Ф. Дзержинский, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский и др.
В советский период проблемы образовательных правоотношений рассматривались в работах В. С. Андреева, Г. А. Дороховой, Ю. М. Козлова, Н. С. Малеина, В. И. Новоселова, Г. И. Петрова и др.
В современный период теоретические и прикладные вопросы правового регулирования образовательных отношений, проблемы совершенствования законодательства об образовании составляют предмет научного поиска таких исследователей, как Ю. А. Кудрявцев, В. В. Спасская, В. М. Сырых, В. И. Шкатулла и др.
Отдельные аспекты развития законодательства об образовании рассмотрены также в работах Н. Л. Воронцовой, С. Б. Глушаченко, Е. С. Кананыкиной, И. Ф. Никитиной, Е. Д. Проценко, Е. Е. Тонкова, Е. С. Чугуновой и др.
Однако работы данных авторов не охватывают весь спектр актуальных проблем развития отечественного законодательства об образовании, что является стимулом для дальнейших научных исследований, посвященных его историко-правовому анализу, особенностям и перспективам развития в условиях глобализации и интеграции России в единое европейское образовательное пространство.
Выбору объекта и предмета исследования, определению его цели и задач послужило осознание противоречия между назревшей социальной потребностью в изучении процесса формирования и систематизации россий-
ского законодательства об образовании и их недостаточной научной разработанностью.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе формирования, развития и реализации законодательства Российской Федерации об образовании.
Предмет диссертационного исследования составили нормы современного российского права, законодательные нормы Российской империи и Советского Союза, регулирующие образовательные правоотношения.
Целью диссертационного исследования выступил научный анализ становления и развития законодательства об образовании в дореволюционный, советский и современный периоды и выявление на этой основе закономерностей формирования отрасли образовательного законодательства, основных тенденций и перспектив его развития.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
исследовать внешнее структурирование отношений в образовательной сфере России путем выявления роли и места образовательного законодательства в правовой системе Российской Федерации с учетом уточнения основных теоретических понятий, положений и принципов, используемых при анализе становления российского законодательства об образовании;
рассмотреть внутреннее структурирование и правовое регулирование отношений в сфере образования в контексте определения понятия и характерных особенностей образовательного правоотношения как элемента механизма правового регулирования общественных отношений в сфере образования;
проанализировать истоки государственно-правовой регламентации образовательных отношений в России;
выявить и охарактеризовать особенности правового регулирования образования в советский период развития российской государственности;
представить современную систему законодательства об образовании в Российской Федерации с учетом характерных особенностей развития и задач модернизации данной сферы;
раскрыть законодательный ресурс модернизации образовательной сферы в России
Методологическую основу диссертационного исследования составила совокупность методов научного познания, используемых на теоретическом и эмпирическом уровнях. В ходе исследования были применены общенаучные методы исследования (системный, логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и восхождения от абст-
рактного к конкретному), частные методы общественных наук (институциональный, структурно-функциональный, конкретно-исторический), а также специальные методы юридических исследований (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой и теоретического конструирования).
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом подходов и выводов таких отечественных ученых-юристов, как С. С. Алексеев, П. А. Астафичев, М. И. Байтин, Г. А. Борисов, С. Н. Братусь, С. В. Бошно, Н. В. Витрук, Д. А. Керимов, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Т. Н. Матюшева, Е. В. Сафронова, В. М. Сырых, В. В. Лазарев, Ю. А. Тихомиров, Н. В. Черноголовкин и др.
Источниковедческую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательные акты (кодексы Российской Федерации, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», федеральные законы, затрагивающие вопросы образования, Закон Российской Федерации «Об образовании», законодательство об образовании субъектов Российской Федерации); подзаконные акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, на основе которых создаются и осуществляют свою деятельность субъекты правоотношений в сфере образования).
Привлечены международные правовые акты универсального и регионального уровней, касающиеся сферы образования.
Исследовано также отечественное законодательство об образовании, действовавшее в Российской Империи, СССР, РСФСР.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
анализе развития законодательства об образовании как комплексной отрасли законодательства, представляющей собой сформированную под влиянием исторических и современных факторов совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования и обладающих характерными системными связями, обусловленными присущими ей задачами, функциями, структурой и особенностями развития, а также выделении и характеристике исходно-просветительского, регуля-тивно-управленческого и законодательно-отраслевого этапов развития отечественного законодательства об образовании с учетом раскрытия свойственных им тенденций;
раскрытии соотношения законодательства об образовании на федеральном и региональном уровнях с учетом направлений и способов его гармонизации в контексте задач модернизации образовательных отношений и требований процессов глобализации;
- применении общетеоретических подходов к систематизации отрасле
вого законодательства на примере систематизации законодательства об обра
зовании с учетом перспектив применения ее форм и методов, в том числе для
преодоления негативных тенденций развития законодательства Российской
Федерации об образовании на современном этапе.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исходя из анализа доктринальных и правовых источников, касаю
щихся развития отечественного законодательства об образования, диссертан
том высказано предположение, что в России обособилась комплексная от
расль законодательства - образовательное право. Этому способствовало:
расширение и углубление правового регулирования образовательных отношений (вызвано потребностями общественного развития и усложнением этих отношений);
наличие устойчивых системных связей между нормативными правовыми актами, касающимися сферы образования (вызвано общностью решаемых задач и особенностями ее развития).
Автором предложено под образовательным законодательством понимать сформированную под влиянием исторических и современных факторов совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования и обладающих характерными системными связями, обусловленными присущими ей задачами, функциями, структурой и особенностями развития.
2. С учетом особенностей динамики государственного строительства
России и содержания ее деятельности в сфере образования автором разрабо
тана периодизация становления и развития отечественного законодательства
об образовании, включающая следующие этапы:
исходно-просветительский (к. XVIII в. - н. XX в.), который отличается формированием предпосылок законодательного оформления образовательных реформ; национальной системы образования; системы нормативных правовых актов, отражавшей правовые основы просвещения населения;
регулятивно-управленческий (1917 - 1991 гг.), который характеризуется построением новой системы управления образованием, ее законодательным урегулированием широким кругом источников;
законодательно-отраслевой (1992 г. по н. вр.), который выделяется масштабными реформами и модернизацией сферы образования, формированием комплексной отрасли образовательного законодательства.
3. По мнению автора, на формирование отрасли отечественного зако
нодательства об образовании существенно повлиял феномен конвергенции
исторических и современных факторов, исходя из содержания которого в процессе диссертационного исследования выявлены основные тенденции, типичные этапам периодизации становления и развития отечественного законодательства об образовании.
На исходно-просветительском этапе, в течение которого отсутствовало законодательное закрепление основ образования, типичными тенденциями являлись:
законодательное закрепление основ образовательной политики;
увеличение числа правовых норм, посвященных непосредственно педагогической деятельности;
включение в нормативные правовые акты норм декларативного характера, регламентирующих государственные требования к идеальному портрету будущего гражданина страны;
законодательное признание и закрепление автономии учебных заведений;
увеличение объема образовательного законодательства за счет утверждения университетских уставов.
На регулятивно-управленческом этапе типичными тенденциями являлись:
гуманизация законодательства об образовании;
законодательное закрепление централизованного управления образованием;
преемственность образовательного законодательства;
увеличение объема образовательного законодательства за счет подзаконного правотворчества.
На законодательно-отраслевом этапе типичными тенденциями являлись:
российско-советская гармонизация законодательства (выражалась в приведении не утративших силу нормативных актов бывшего СССР в соответствие с издаваемыми законодательными актами Российской Федерации);
федерально-территориальная гармонизация (выражалась в приведении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и актов, принятых органами местного самоуправления, в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами).
4. В диссертации раскрыты общеотраслевые тенденции развития законодательства об образовании на современном этапе. К ним, по мнению автора, относятся:
- преемственность по отношению к нормам советского законодательства;
- гуманизация, отражающая адекватность действующего законода
тельства об образовании нуждам и интересам граждан;
гармонизация, характеризующая приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и актов, принятых органами местного самоуправления, в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами;
глобализация, связанная с интеграцией и унификацией правовых норм, общепризнанных принципов и всемирных ценностей в сфере образовательного законодательства.
По мнению диссертанта, на развитие отечественного законодательства об образовании на современном этапе влияют следующие факторы:
отсутствие в доктрине единообразного подхода к определению роли и места образовательного права в правовой системе России;
отсутствие в доктрине единообразного подхода к пониманию правовой природы образовательных правоотношений и их составных элементов;
несформированность отраслевых принципов правового регулирования, которыми должна определяться направленность и характер правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере образования, системное единство развития данной отрасли законодательства;
отсутствие сформировавшегося понятийного аппарата, обеспечивающего взаимосвязь норм различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного, трудового);
неполное соответствие отечественного законодательства в сфере образования международно-правовым обязательствам России;
- коллизионность нормативных правовых актов в образовательной
сфере федерального, регионального и муниципального уровней;
увеличение числа подзаконных актов при одновременном снижении авторитета федерального закона в силу неадекватности его норм современным потребностям общества и государства;
сочетание «пробельности» действующего законодательства об образовании в части регулирования ряда базовых вопросов и «избыточности» правовой регламентации обеспечения образовательной деятельности.
5. С учетом федеративного устройства России автором диссертации представлены современные тенденции развития образовательного законодательства в ее субъектах:
планирование законотворческой деятельности, исходя из изменений федерального законодательства об образовании;
корреляция программ законопроектных работ с федеральными программами и концепциями в правообеспечительном ключе;
проведение мероприятий по налаживанию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики субъекта Российской Федерации, в том числе со стороны федеральных органов государственной власти;
проведение мероприятий по устранению из образовательного законодательства положений, аналогичных тем, которые были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации и призваны не соответствующими Конституции Российской Федерации;
формирование и развитие законодательства об образовании в соответствии со сложившейся в обществе идеологией демократического правового государства, отвечающей потребностям развития региона и интересам его населения.
6. По мнению диссертанта, современное правовое регулирование образовательных отношений опосредуется процессами глобализации, что выражается в следующих аспектах:
включении норм международного права (например, норм Лиссабонской конвенции о признании документов о высшем образовании) в правовую систему Российской Федерации;
проведении мониторинга соответствия законодательства в сфере образования положениям международных договоров, стороной которых является Российская Федерация.
Совершенствование современного российского образовательного законодательства в контексте Болонского процесса подразумевает:
дальнейшую трансформацию основ правового регулирования сферы образования (снижение законодательных порогов для получения высшего образования иностранными гражданами; повышение привлекательности отечественной системы высшего образования путем приведения ее базовых характеристик (получаемые степени, квалификации, расчет объемов трудозатрат студентов и преподавателей, систему оценки работы студентов, системы контроля качества образования и т.п.) к европейским стандартам);
законодательное закрепление полномочий участников гражданского общества в области управления образованием, внедрение государственно-общественного управления высшим профессиональным образованием (попечительские и наблюдательные советы, общественный контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств образовательного учреждения) для развития институтов гражданского общества, повышения открытости и инвестиционной привлекательности высшего образования.
совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих права, свободы и обязанности участников образовательных правоотношений;
нормативную поддержку развития договорных отношений в сфере высшего образования (между гражданами и образовательным учреждением; образовательным учреждением и его учредителями; соучредителями
образовательного учреждения; образовательными учреждениями и потенциальными работодателями).
По мнению автора, перспективы дальнейшей реализации принципов Болонского процесса в законодательстве России связаны с разработкой комплексного нормативно-правового акта федерального уровня, устраняющего коллизии и пробелы правового регулирования, унифицирующего законодательство, регулирующее данную сферу правоотношений.
7. В диссертационной работе обосновано, что преодоление проблем развития законодательства об образовании неразрывно связано с проведением дальнейшей его модернизации и систематизации, исходя из приоритетных направлений развития образования и образовательных потребностей граждан с акцентом на позитивный потенциал таких форм, как инкорпорация и консолидация. Приведены доводы, подтверждающие нецелесообразность применения на данном этапе кодификации законодательства об образовании.
Обоснована необходимость принятия нового нормативного правового акта, посвященного основам правового регулирования образования в Российской Федерации, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер, регулировал основы образовательной деятельности в Российской Федерации и устанавливал принципы последующего правового урегулирования специфических особенностей образовательных правоотношений на разных уровнях системы законодательства
Принятие указанного нормативного правового акта позволит:
создать правовые условия для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования;
провести комплексную модернизацию законодательства об образовании, установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования; повышение эффективности механизма правового регулирования;
обеспечить стабильность и преемственность в развитии системы и законодательных основ образования Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определена необходимостью углубления отечественной теоретико-правовой доктрины в части, касающейся развития системы российского законодательства об образовании с учетом конвергенции соответствующих исторических и современных факторов. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных теоретико-правовых, ис-торико-правовых и отраслевых разработок проблем развития отечественного законодательства об образовании.
Практическая значимость исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании российского законодательства об образовании. Проведенный в диссертации сравнительный анализ законодательства об образовании в различные периоды развития российской государственности расширяет и углубляет теоретическое представление об образовательном законодательстве как особой комплексной отрасли законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы при преподавании теории права и государства, истории отечественного права и государства, образовательного права, правовых основ образования в Российской Федерации для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры теории и истории государства и права юридического факультета НИУ «БелГУ», а также в процессе участия в научно-практических мероприятиях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в шести научных публикациях, в том числе монографии, общим объемом более 10 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Внешнее структурирование отношений в образовательной сфере России
Вопрос о месте образовательного права в системе российского права до настоящего времени не получил однозначного ответа. Несмотря на тенденции последнего времени, характеризующиеся признанием за образовательным правом статуса отрасли права, единого подхода к данной проблеме наукой не выработано. Очевидно, это связано не только с различными точками зрения по теоретическим вопросам построения системы права и системы законодательства, но и с современным этапом развития государственности, экономики, законодательства в России. Определить место образовательного права - значит, разрешить вопрос о принадлежности к той или иной отрасли права норм, регулирующих его составные части. По мнению диссертанта, это целесообразно именовать внешним структурированием отношений в образовательной сфере.
Для того чтобы определить место образовательного права в системе российского права и системе российского законодательства, сначала необходимо рассмотреть что в теории права понимается под этими понятиями и каково их соотношение.
Следует оговориться, что понятия «система права» и «правовая система» следует различать, поскольку правовая система - это собирательная категория, отражающая всю правовую организацию конкретного общества и представляет собой совокупность внутренне согласованных и взаимосвязанных юридических средств, с помощью которых государство оказывает нормативное воздействие на общественные отношения. Под системой права понимается сугубо внутреннее строение, выступающее в качестве составного компонента правовой системы.
Структурный аспект правовой системы всякого государства состоит в том, что все правовые нормы, входящие в действующее позитивное право, составляют единое право (действующее право в целом), разделяемое по содержанию различных норм на соответствующие взаимосвязанные части структуры права и законодательства. Основанием такой содержательной структуры служит разнообразие видов общественных отношений, являющееся объективным, лежащим вне права критерием его разделения на различные части; отрасли, подотрасли, институты права.
Отметим, что понятие системы права относится к числу доктринальных выводов юридической науки, но это вовсе не снижает его практического значения, его влияния на законодательство. С его помощью мы получаем возможность наиболее абстрактно, обобщенно, отвлекаясь от частностей, выявить основные закономерности структуры, присущей действующему позитивному праву. Значение системы права состоит в том, что она дает доктри-нальное выражение закономерностей, общих связей, содержания правовых велений, достаточных для познания внутренней формы права.
В юридической литературе утвердилось мнение, что под системой права понимается обусловленная экономическим и социальным строем структура права, выражающая внутреннюю согласованность и единство юридических норм и одновременно их разделение на соответствующие отрасли на соответствующие отрасли и институты1.
При характеристике системы права необходимо учитывать, что она представляет собой явление объективного характера, складывающееся не произвольно, а в связи с системой существующих общественных отношений.
Говоря о системе права, важно отметить, что она представляет собой сложную конструкцию, в состав которой входят структурные элементы, к которым, в частности относятся отрасль права. Отрасль права - это обособившаяся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, ре гулирующих качественно однородную сферу общественных от ношений своим особым методом.
Образование любой новой отрасли не является самопроизвольным процессом. Такую необходимость обуславливают изменения в социально-экономической сфере. Постепенно происходит накопление однотипного нормативного материала, нуждающегося, в конечном счете, в унификации и обособлении.
Важнейшим основанием деления права на отрасли является выделение его предмета и метода правового регулирования. Это объясняется тем, что общественные отношения чрезвычайно многообразны, и довольно часто одни и те же общественные отношения нередко регулируются различными отраслями права. Поэтому для разделения права на отрасли помимо определения отношений, которые подвергаются правовому регулированию, необходимо определить совокупность приемов и способов средств воздействия права на определенную сферу общественных отношений.
В современном праве в условиях развития различных социальных отношений необходимо применение разнообразных организационных и иных средств, в связи с чем возникают целые комплексы и массивы различных отраслей права и законодательства. Поэтому в юридической науке и практике наряду с дифференциацией правовых норм по отраслям и институтам права, складываются комплексы и массивы правовых норм, к которым можно отнести законодательство о спорте, промышленности, связи, информатизации и т.д. В таких комплексных объединениях правовых норм главным является не выделение особых, юридически дифференцированных отраслей права, а наоборот, интеграция специальных для той или иной сферы деятельности (отрасли хозяйства, управления, культуры) отраслей законодательства1.
Сопоставляя понятия «система права» и «система законодательства», необходимо подчеркнуть, что эти понятия являются тесно взаимосвязанными категориями, представляющие собой два аспекта одной и той же сущности -права1.
Отметим, что долгое время в правовой литературе понятия «система права» и «система законодательства» рассматривались как совершенно тождественные, что объяснялось несовершенством законодательства, невозможностью выделения структурных связей и элементов его системы, а также незначительными научными исследованиями в этой области.
Однако в настоящее время среди ученых юристов утвердилось мнение, что между этими правовыми категориями имеются существенные различия, которые позволяют говорить об их относительной самостоятельности.
Так, например, профессор Е.А. Суханов отмечает, что если отрасли права представляют собой объективно существующие (складывающиеся) совокупности правовых норм, отличающиеся однородными предметом и методом правового регулирования, то отрасли законодательства формируются из совокупности нормативных актов, имеющих общий предмет (но, как правило, состоящих из правовых норм разноотраслевой принадлежности, т.е. имеющих комплексный характер). Поэтому отрасли законодательства не соответствуют «зеркально» отраслям права, ибо практически все они являются комплексными и выделяются (обособляются) по иным критериям, нежели отрасли права. В частности, имеется жилищное, транспортное, патентное законодательство, но нет соответствующих им самостоятельных отраслей права .
Следует отметить, что такой дифференцированный подход был выработан и общепризнан в результате нескольких дискуссий о системе права, проходивших в отечественной правовой науке еще в конце 30-х годов и в середине 50-х - начале 60-х годов прошлого века. В настоящий момент он отражен практически во всех учебниках по теории государства и права и в учебниках по отдельным юридическим дисциплинам и базируется на следующих выводах.
Во-первых, первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства - нормативно-правовой акт. Юридические нормы отраслей права - это материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот материал может употребляться в разном сочетании определенного нормативного акта1. Именно поэтому отрасли законодательства зачастую не совпадают с отраслями права, и такое несовпадение двояко. В одних случаях можно констатировать факт, когда отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения и др.). Такие отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нормативный материал рассредоточен по различным правовым актам. Однако не исключена и обратная ситуация, когда отрасль законодательства существует без отрасли права (отрасль спортивного законодательства).
Истоки государственно-правовой регламентации образовательных отношений в России
Традиции правового регулирования в сфере образования насчитывают в России не один век. Ретроспективно рассматривая события и исследуя письменный материал, можно выделить определенные этапы развития образовательного права и законодательства в общем контексте развития Российской правовой системы, при этом единообразной точки зрения по данному вопросу нет. Так, А.В. Овчинников предлагает выделение следующих этапов:
- формирование отечественных государственных традиций просвещения на основе педагогической культуры и народной педагогики различных этносов, населявших территорию России (IX-XII вв.);
- духовно-нравственное обоснование и законодательное закрепление ценностей образования как итог взаимосогласованной деятельности власти и общества по достижению необходимого уровня общей культуры населения единого централизованного Русского государства (XIV-XVII вв.);
- попытки правового закрепления инноваций в организации государственной системы образования на основе сочетания правовых традиций России и западной модели организации школьного дела (XVIII в.);
- правовое сопровождение реформирования отечественной школы.
Создание единой законодательной базы системы образования, адекватной историческим традициям российской государственности и необходимости модернизационного развития страны. Формирование общегосударственных ценностей и принципов образования и воспитания подданных Российской империи (Х1Х-начало XX вв.)1.
В контексте данного исследования такая периодизация не совсем целесообразна, так как она охватывает временной промежуток до начала XX века, а, следовательно, не отражает особенности развития отечественного законодательства в советский период и на современном этапе; во-вторых, указанную периодизацию представляется логичным проводить в контексте развития российской государственности с учетом содержательных особенностей конкретного периода. С этих позиций диссертантом выделены следующие этапы:
- исходно-просветительский (досоветский) период развития российского законодательства, охватывающий период с IX по начало XX вв., в рамках которого были созданы предпосылки для проведенных в IX в. реформ, в результате которых в стране была создана национальная система образования; положено начало созданию системы нормативных актов, в которой отражались правовые основы просвещения населения; четко определены цели, задачи и основы содержания обучения детей вне зависимости от сословной принадлежности, созданы все правовые условия для развития народного просвещения в стране;
- регулятивно-управленческий (советский) период, охватывающий временной промежуток с 1917 г. по 1991 г., характеризующийся построением новой системы управления образованием и ее законодательным закреплением;
- законодательно-отраслевой (постсоветский) период, с 1992 г. по настоящее время, для которого характерно проведение широкомасштабной образовательной реформы и формирование комплексной отрасли образовательного законодательства.
Каждый из этапов имеет свои особенности, поэтому их комплексное изучение, как представляется, позволит максимально полно осветить особен-ности развития отечественного законодательства об образовании.
Исследуя первый период (IX - нач. XX вв.), необходимо отметить, что в данных временных рамках наиболее интересен «продуктивный» в законотворческом процессе XIX век, на протяжении которого была создана и подвергалась существенным изменениям законодательная база общего образования нашей страны. Тем не менее, предпосылки для такого законодательного развития были заложены в гораздо более ранние сроки.
Вообще, история народного просвещения в дореволюционной России представляет собой недостаточно разработанную проблему в отечественной науке. Немногочисленные источники не позволяют представить во всех деталях действительную картину состояния просвещения в стране в указанный период.
Под различным углом зрения некоторые кардинальные вопросы распространения просвещения в Росеийском государстве получили определенное отражение в ряде публикаций, изданных в дооктябрьский период. В дореволюционной иеториографии не было единого мнения о степени грамотности Древней Руси до XIII века: одни авторы стремились доказать, что страна для того времени была отноеительно богата школами, а другие это отрицали.
Открытие новгородских берестяных грамот дает основание считать, что писать и читать умело и доетаточно большое число людей из низших слоев населения.
Значительным шагом в развитии просвещения явилось начало книгопечатания на Руси (1564 г.). Хотя к этому времени страна почти не располагала учебными заведениями, однако Россия имела свою самобытную культуру, и среди населения ее имелись и грамотные люди. В дореволюционной исторической литературе по существу нет принципиальных расхождений, в оценке общего низкого уровня развития народного образования в Росеии в исследуемый период.
Само определение грамотности представлялось статистикам и историкам народного просвещения в России еще более трудным делом, чем точная и полная статистика школьного дела. Анализируя сведения обследований, Н. Рубакин одним из первых в роесийской литературе обратил внимание на зависимость грамотности от экономических условий - количества надельной земли, рабочего скота, характера промышленных занятий обследуемых и т. д. Даже в самых развитых районах страны по земской переписи 1883 г. была обнаружена почти полная безграмотность среди взрослых крестьян. К числу причин этого плачевного состояния элементарных основ культуры известный статистик конца XIX в. И. Боголепов прежде всего относил экономические условия, затем следовали семейные обстоятельства, болезни, внешние условия, отношение населения, условия школ и прочие причины.
Идеи необходимости правового урегулирования образования поддерживали и развивали Н.И. Пирогов, К.Д. Ушинский, Н.А. Корф, И.Н. Ульянов, позднее - П.Ф. Каптерев, В.П. Вахтеров, П.Ф. Лесгафт, Н.В. Чехов и другие деятели просвещения, уделяя особое внимание идеям «народного» образования.
В декабре 1860 г. в докладной записке III Отделения выражалось беспокойство по поводу общественного движения, вызвавшего к жизни воскресные школы и другие просветительные учреждения для народа.
25 июня 1863 г. были утверждены правила, дозволяющие организовывать в столичных городах и губернских центрах публичные лекции и литературные чтения. Положением о начальных училищах от 14 июля 1864 г. обществам и частным лицам разрешалось открывать воскресные школы «для образования лиц ремесленного и рабочего сословия обоего пола, не имеющих возможности пользоваться учением ежедневно». Существенную роль в развитии внешкольного образования в последней четверти XIX в. сыграли Петербургский и Московский комитеты грамотности. Русское техническое общество, Харьковское общество распространения в народе грамотности. С конца 1880-х гг. определенный интерес к организации внешкольных просветительных учреждений начинают проявлять городские органы самоуправления и земства.
Отсутствие единой статистики внешкольного образования затрудняет выявление полной картины развития просветительной работы со взрослыми к концу XIX в. Однако успехи, достигнутые в деле внешкольного образования за пореформенный период, были далеки от реальных общественных потребностей, поэтому передовые деятели просвещения активно выступали за отмену правительственных ограничений в организации внешкольной работы. Большое внимание вопросам внешкольной просветительной работы уделил проходивший в Москве зимой 1895-1896 гг. II Всероссийский съезд деятелей по техническому и профессиональному образованию. Эти вопросы находились и в центре внимания торгово-промышленного съезда 1896 г. в Нижнем Новгороде.
Современная система законодательства об образовании в России
Освещая развитие законодательства об образовании в советский период отечественной государственности, мы отметили, что к концу 80-х гг. XX в. оно представляло собой значительный массив, состоявший в большинстве из актов подзаконного уровня, зачастую весьма разрозненных и противоречивых, что обусловливало попытки законодателя привести его в стройную систему.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 ноября 1986 г. № 1350 утвержден Перечень утративших силу Постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, включающий такие акты, как; Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 7 августа 1935 г. № 1731 «Об издании и продаже учебников для начальной, неполной средней и средней школы»2, Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 г. № 1112 «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей школой»3, Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 11 августа 1943 г. № 875 «О повышении заработной платы учителям и другим работникам начальных и средних школ»4, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 сентября 1957 г. № 1112 «О вовлечении в промышленное и сельскохозяйственное производство молодежи, окончившей средние обще образовательные школы»\, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 октября 1959 г. № 1154 «О внесении изменений в пункт 6 Постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 7 августа 1935 года «Об издании и продаже учебников для начальной, неполной средней и средней школы» , Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 марта 1960 г. № 295 «О заработной плате учителей, директоров и заведующих учебной частью школ рабочей и сельской молодежи - вечерних (сменных) и заочных средних общеобразовательных школ, а также инспекторов школ»о, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 февраля 1966 г. № 144 «О частичном изменении трудовой подготовки в средней общеобразовательной школе»4 и др.
Было очевидно, что необходимо обобщение основ правового регулирования в едином нормативном правовом акте, обладающем авторитетом закона. Отметим при этом, что советские Основы законодательства о народном образовании в преддверии 1990-х гг. уже не отвечали реалиям времени, хотя и действовали в обновленной редакции. Между тем, разработка Закона РФ «Об образовании» требовала времени, и выходом из данной ситуации явилось принятие Временных положений, регламентирующих деятельность учреждений (организаций) системы образования и подготовки кадров в РСФСР . В результате была нарушена общепринятая последовательность подготовки нормативных правовых актов. В дальнейшем в целях соответст вия уровню развития общественных отношений и ввиду необходимости заполнения пробелов в правовом регулировании объем подзаконных норма-тивных актов увеличивался.
Кроме того, коренное изменение устоев общественной и государственной жизни, повлекшее за собой изменение экономики, введение рыночных отношений, свободу предпринимательства, обусловили повсеместное внедрение вузами платных образовательных услуг, что шло в разрез с конституционными нормами.
В связи с вышеизложенным. Верховный Совет СССР поручил Комитету конституционного надзора СССР рассмотреть вопрос «о соответствии Конституции СССР и установленным ею правам советских граждан практики установления руководителями высших и средних специальных учебных заведений платы за обучение, пересдачу экзаменов и зачетов, поступление и перевод из одного учебного заведения в другое или с вечернего и заочного отделении на дневное»1.
В Постановлении Верховного Совета СССР от 11 июля 1991 г. № 2332-1 «О нарушениях статьи 45 Конституции СССР о праве граждан на образование» указывалось на «разрушающие достигнутые в ходе исторического развития страны социальные завоевания народа» нарушения права на образование, предусмотренного ст. 45 Конституции СССР, выражавшиеся в требовании от граждан гарантий оплаты обучения из личных средств или представления заключенного договора с предприятиями, учреждениями о предварительной оплате; введении платы за сдачу экзаменов, выполнение лабораторного практикума во время обучения. Данная практика была признана не соответствующей Конституции СССР и законам СССР, в связи с чем, все принятые по данному вопросу акты органов государственной власти и управления были отменены1.
К моменту распада СССР российским законодателем принят ряд актов в поддержку и обеспечение учебных заведений при переходе к рыночным отношениям в экономике (например, Указ Президента РФ от 9 декабря 1992 г. № 1553 «О мерах по поддержке государственных высших учебных заведений») .
Обобщающим актом для всего массива законодательства, регулирующего образовательные отношения, стал принятый 10 июля 1992 г. Закон Российской Федерации «Об образовании»3.
Данным законом закреплены определение образования - «целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) определенных государством образовательных уровней (образовательных цензов)»; основополагающая и неотъемлемая природа права на образование; осуществление образования в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права и законодательством Российской Федерации.
Указанный нормативный правовой акт - Закон Российской Федерации «Об образовании» стал первым профильным законом, регулирующим общественные отношения в сфере образования, регламентирующим вопросы, общие как для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации, так и непосредственно касающиеся высшего и послевузовского и дополнительного образовании (например, ст.ст. 24, 25, 26).
Среди прочих в качестве государственных гарантий прав граждан РФ в области образования Закон «Об образовании» (ст. 5) устанавливает создание системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. Поддерживая различные формы образования и самообразования, государство устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. При получении образования обучающийся достигает и подтверждает определенный ценз, удостоверяемый соответствующим документом.
Принципы государственной политики Российской Федерации в области образования определены ст. 2 Закона РФ «Об образовании».
К таким принципам относятся: гуманистический характер образования; приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе. Родине, семье; единство федерального культурного и образовательного пространства; защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования; адаптивность системы образования к уровням развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений.
Законодательный ресурс модернизации образовательной сферы в России
Анализ современного состояния отечественного законодательства об образовании позволяет сделать вывод о том, что его развитие имеет дальнейшие перспективы, обусловленные необходимостью решения ряда проблем, существующих в данной области.
Среди вышеуказанных проблем в первую очередь необходимо выделить блок теоретических вопросов, прежде всего, это определение роли и места образовательного права в правовой системе Российской Федерации. Анализ научных дискуссий по данной проблеме приведен в 1 главы I настоящего диссертационного исследования, нами поддерживается подход, в рамках которого образовательное право признается комплексной отраслью российского законодательства. Предложение придать образовательному праву статус отдельной отрасли права представляется преждевременным и недостаточно обоснованным. Научная дискуссия по данной проблеме на сегодняшний момент не окончена, однако представляется, что решение данных вопросов невозможно без проведения углубленных научных исследований, актуальность которых объясняется тесной взаимосвязью правовой теории и правовой практики, их взаимообусловленностью.
В этой связи особенно важно не превращать законодательство об образовании в вотчину административного права, помня о его конституционно правовой природе. Представляется, что бурное административно-правовое регулирование занижает уровень общественных отношений, связанных с реализацией права на образование.
Еще одной теоретической проблемой, напрямую связанной с развитием законодательства, является проблема установления природы договора об оказании образовательных услуг.
Разработке проблем оказания образовательных услуг в советской и современной юридической науке уделено большое внимание, при этом на протяжении длительного периода в отечественной юриспруденции отсутствует единый подход к определению понятия услуг, что отрицательно отражается и на законодательных дефинициях: определения услуг, закрепленные в Налоговом, Гражданском, Бюджетном кодексах Российской Федерации не идентичны.
1. Так, в соответствии с п.5 ст.38 Налогового кодекса Российской Федерации, услугой «признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осущест-вления этой деятельности»1.
2. Бюджетный кодекс вообще уходит от расшифровки термина «услуга» и содержит лишь дефиницию «государственные (муниципальные) услуги», под которыми в указанной редакции понимаются «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами» .
3. Гражданский кодекс, оперируя термином «услуга», понимает под оной совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности (ст. 779) .
Как видим, единого подхода к определению понятия услуги нет, между тем, данная проблема имеет важное значение при определении правовой природы договора оказания образовательных услуг, его разграничения с договором подряда. В науке имеется подход, согласно которому договор оказания образовательных услуг является смешанным договором, в котором гражданско-правовое содержание усложняется административно-правовым, а также собственно образовательным или педагогическим элементом.
Данного подхода придерживаются такие исследователи, как Г.А. Дорохова, В.В. Кванина, В.М. Сырых. В рамках данного подхода отмечается, что исполнитель не может единолично гарантировать результат, который зависит также от усилий, прикладываемых получателем услуги; кроме того, некоторые виды образования предполагают наличие определенных творческих способностей, что также свидетельствует об особой правовой природе такого договора.
Современными исследователями высказывается также точка зрения, согласно которой образовательные услуги необходимо подразделять на социальные образовательные услуги (являющиеся бесплатными и обязательными для получения) и возмездные образовательные услуги (базирующиеся на нормах и принципах Гражданского кодекса Российской Федерации)2. В целом поддерживая данный подход, хотелось бы обратить внимание на то, что полное распространение принципов публичного договора на договор оказания образовательных услуг невозможно в силу нескольких обстоятельств.
Во-первых, применение принципа публичности к договору оказания образовательных уелуг возможно только избирательно (частично) в связи с тем, что законодателем предусматривается распространение публичного характера договоров только в отношении коммерческих организаций (ст. 426 ГК РФ). Между тем, образовательные услуги оказываются также в рамках индивидуальной педагогической деятельности.
Во-вторых, существует проблема определения качества оказываемых образовательных услуг. В силу специфики, образовательная услуга не оставляет осязаемого результата, поэтому документы о получении образования, являясь вещью материального мира, как представляется, - это лишь форма выражения оказанной услуги.
Определенной спецификой обладают также образовательные услуги, оказанные негосударственными образовательными организациями по договорам с органами управления образованием.
Еще одна специфическая черта образовательных правоотношений - в том, что их правовая природа не позволяет применять санкции, свойственные административному, уголовному, в определенной мере гражданскому, трудовому законодательству.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что наличие вышеперечисленных специфических признаков у договора оказания образовательных услуг обусловливает его выделение в качестве самостоятельного подвида договора, имеющего специальный правовой режим, который, как представляется, должен быть установлен в рамках законодательства об образовании.
Таким образом, одной из актуальных теоретико-правовых проблем является выработка единообразной терминологии и унификации понятийного аппарата, обеспечивающего взаимосвязь норм различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного, трудового и др.).
В числе современных проблем развития законодательства об образовании необходимо выделить также проблему соответствия отечественного законодательства в области образования международно-правовым обязательствам Российской Федерации, обусловленную традиционным выделением в системе источников законодательства об образовании двух уровней: международно-правового и внутригосударственного. Последний в соответствии с конституционными основами государственного устройства Российской Федерации включает в себя три подуровня уровня - федеральный, уровень субъекта Российской Федерации и муниципальный.
Как уже отмечалось, на сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями.
Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, направленная на урегулирование взаимодействия национального и международного права, устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, отмечая при этом приоритет последних: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Однако мониторинг действующего законодательства Российской Федерации выявил большое число нестыковок и коллизий между федеральным законодательством об образовании и отдельными положениями международно-правовых актов.
