Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правовых коллизий 12
1.1. Правовая коллизия: понятие и сущность 12
1.2. Правовые коллизии и коллизионное право 26
Глава II. Виды правовых коллизий и причины их возникновения 40
2.1. Классификации правовых коллизий. Виды коллизий в публичном праве .. 40
2.2. Причины возникновения правовых коллизий 61
Глава III. Способы разрешения коллизий в публичном праве 81
3.1. Общие правила разрешения правовых коллизий 81
3.2. Способы предупреждения, выявления, преодоления и устранения правовых коллизий 110
Заключение 154
Библиография 159
- Правовая коллизия: понятие и сущность
- Классификации правовых коллизий. Виды коллизий в публичном праве
- Причины возникновения правовых коллизий
- Способы предупреждения, выявления, преодоления и устранения правовых коллизий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современный период российское законодательство характеризуется высокими темпами своего развития. В стране принято и действует большое число нормативных правовых актов, многие из которых противоречат друг другу, имеют внутренние несоответствия и несогласованности. В этой связи, все более важное значение имеет проблема разрешения правовых коллизий. Особую актуальность приобрела проблема коллизий в публичном праве, поскольку коллизии получили широкое распространение в конституционном, административном, финансовом, муниципальном, экологическом и других отраслях законодательства.
Возникающие многочисленные коллизии законов, нормативных правовых актов, отличаются своей остротой, приводят к неопределенности и противоречивости в регулировании общественных отношений. Имеют место противоречия между нормативными правовыми актами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Активное развитие правотворчества в субъектах Российской Федерации свидетельствует о наличии коллизий между нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Перед юридической наукой и практикой стоит задача глубокого анализа причин возникновения правовых коллизий, поиск путей их предупреждения и устранения.
Правовые коллизии оказывают существенное влияние на российское законодательство и свидетельствуют о серьезных проблемах в его развитии. Внутренняя и внешняя согласованность нормативных правовых актов, отсутствие противоречий между ними является необходимым условием эффективности системы законодательства. Возникновение и нарастающая острота коллизий во многом обуславливается неполнотой правового регулирования общественных отношений, нарушением правил юридической техники при принятии нормативных правовых актов, недостаточно эффективными способами предупреждения и разрешения правовых коллизий.
Актуальность исследования обусловлена и проблемой формирования коллизионного права в России. Коллизионный метод регулирования посредством установления в законодательстве норм, определяющих, какой нормативный правовой акт должен применяться в случае противоречивого регулирования одних и тех же общественных отношений, не получил должного отражения в процессе правотворчества. Необходима разработка общих и специальных коллизионных процедур по выявлению и разрешению коллизий в публичном праве.
Конституция Российской Федерации 1993 года отнесла к ведению Российской Федерации федеральное коллизионное право. Однако, до настоящего времени остается недостаточно разработанным в юридической науке само понятие коллизионного права, порядок применения коллизионных правил.
Все это свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования, ее теоретической и практической значимости.
Степень научной разработанности темы. В юридической науке проблема коллизий в публичном праве не была предметом самостоятельного изучения и рассматривалась в рамках анализа вопросов коллизий в различных отраслях права и способов их разрешения.
На общетеоретическом уровне правовые коллизии рассматривали: М.Т. Баймаханов, А.Ю. Буяков, В.В. Денисенко, Н.Н. Коркунов, Л.А. Морозова, З.А. Незнамова, А.С. Пиголкин, И.А. Покровский, В.И. Савин, И.Н. Стародубцева, Э.В. Сухов, Н.М. Чепурнова. Изучением противоречий в праве, юридических конфликтов, а также коллизиями законов занимались такие ученые, как: О.В. Бойков, М.И. Брун, Н.Н. Варламова, Н.А. Власенко, А.В. Дмитриев, В.Н. Кудрявцев, А.А. Тиле, А.С. Шапиев.
Анализу федерального коллизионного права посвящены работы таких ученых, как: Ю.А. Тихомиров, М.В. Баглай, Ж.И. Овсепян и других.
Проблемы противоречий в международном праве представлены в трудах: Л.П. Ануфриевой, И.П. Блищенко, М.М. Богуславского, В.П. Звекова, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, Л.А. Лунца и других.
Вместе с тем, признавая научную ценность опубликованных работ, необходимо отметить, что некоторые проблемы коллизий в публичном праве, в частности определение предмета и сущности коллизионного права нуждаются в дальнейшей научной разработке.
Теоретическую базу исследования составили научные труды таких ученых, как: Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.М. Баранов, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, А.Б. Венгеров, В.В. Еремян, В.П. Казимирчук, Д.А. Керимов, А.Д. Керимов, И.Н. Куксин, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Т.Д. Матвеева, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянц, С.И. Носов, С.В. Поленина, В.Н. Синюков, З.А. Станкевич, Т.Я. Хабриева, Т.М. Шамба, А.И. Экимов, И.С. Яценко и других.
Нормативно-правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции и уставы субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, муниципальные правовые акты.
Диссертантом были проанализированы постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам толкования отдельных положений Конституции Российской Федерации, отдельные постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В диссертационной работе использованы положения таких Основных законов зарубежных государств, как: Основной закон Федеративной Республики Германии 1949 г., Конституция Аргентины 1853 г., Конституция Соединенных штатов Бразилии 1988 г., Конституция Бельгии (Королевства Бельгия) 1994 г., Конституция Испании 1978 г., Конституция Республики Польша 1997 г.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с возникновением и разрешением правовых коллизий.
Предметом исследования являются нормы публичного права в их системной взаимосвязи; состояние и степень разработанности в юридической литературе проблем природы, понятия и видов коллизий в публичном праве, причин возникновения и способов их разрешения.
Целью диссертационного исследования является теоретико-правовой анализ коллизий в публичном праве, изучение причин их возникновения и разраработка рекомендаций по их предупреждению, выявлению, преодолению и устранению.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- определить природу и сущность правовых коллизий, исследовать понятие «правовой коллизии», выделить их признаки, дать анализ подходов к определению коллизий в праве;
- провести классификацию коллизий в публичном праве, проанализировать виды правовых коллизий;
- на основе имеющихся в юридической науке подходов к понятию коллизионного права, уточнить определение коллизионного права и показать его место в системе российского публичного права;
- выделить и исследовать правовые способы разрешения коллизий в публичном праве;
- сформулировать конкретные рекомендации, направленные на предупреждение, выявление, преодоление и устранение коллизий в публичном праве в процессе правотворчества и правоприменительной деятельности.
Методологической основой диссертационного исследования послужила базирующаяся на применении всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, полноты исследования) и общенаучных методов познания (анализ, синтез, индукция и др.) система способов и приемов изучения правовых явлений. В ходе исследования применены специальные (системный, исторический) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что коллизии в публичном праве исследуются как теоретико-правовая категория. В работе аргументируется положение о том, что, несмотря на специфику коллизий в международном (в том числе частном) праве и в публичном праве национальной правовой системы, общим является применение коллизионного метода регулирования, который выражается в установлении в коллизионном праве процедур, направленных на преодоление правовых коллизий. На основе анализа причин возникновения коллизий в публичном праве диссертантом обосновываются способы предупреждения, выявления, преодоления и устранения правовых коллизий.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие элементами научной новизны:
- на основе анализа имеющихся в юридической науке подходов к пониманию коллизий в праве, диссертант выявляет два подхода к их определению. В широком смысле правовые коллизии представляют собой противоречия между правовыми нормами, нормативными правовыми актами, правовыми взглядами, компетенцией органов государственной власти (органов местного самоуправления), актами применения права, правовыми системами. В узком смысле правовые коллизии рассматриваются как противоречия между правовыми нормами или между правовыми актами. Коллизии в публичном праве предстают как противоречия между правовыми нормами и между правовыми актами, регламентирующими отношения в публично-правовой сфере;
- диссертантом выявлены и исследованы причины возникновения правовых коллизий на стадии правотворчества, к числу которых относятся: несовершенство юридической техники и ошибки в применении ее приемов и способов; недостаточно четкое разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; дублирование компетенции различных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; наличие сфер общественных отношений, не полностью урегулированных правом и другие. На основе анализа действующего законодательства, диссертантом сделан вывод о том, что в настоящее время большая часть правовых коллизий вызвана недостатками при применении правил, способов и приемов юридической техники;
- возникновение коллизий в публичном праве, по мнению диссертанта, может быть связано с изменением правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, по которым ранее этим органом уже выносилось решение. На основе анализа сложившейся практики изменений Конституционным Судом Российской Федерации своих правовых позиций (например, по вопросам системы государственной власти в субъектах Российской Федерации, таможенного регулирования и других) диссертант обосновывает вывод о том, что подобная практика может привести к последующему возникновению коллизий в публичном праве. Тем более, что многие решения Конституционного Суда Российской Федерации выходят за пределы актов толкования права;
- в диссертационной работе представлена классификация коллизий в публичном праве по следующим критериям: юридической силе правовых актов (коллизии между федеральными конституционными законами и федеральными законами, коллизии между федеральными законами и кодексами, коллизии между законами и подзаконными актами и др.); действию нормативных правовых актов во времени (коллизии между нормативным правовым актом, ранее принятым и нормативным правовым актом, принятым позднее по одному и тому же предмету); исходя из федеративного устройства государства (коллизии между федеральными нормативными правовыми актами, коллизии между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, коллизии между нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации); функциям (роли) в правовом регулировании (коллизии между общими и специальными нормами);
- по мнению диссертанта, коллизионное право представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий нормы различных отраслей права (конституционного, административного, финансового, муниципального и др.), выполняющий направленную на упорядочение системы российского законодательства функцию по преодолению правовых коллизий, предусматривающий способы предупреждения и разрешения (выявления, преодоления, устранения) коллизий в праве;
- диссертантом обосновывается вывод о том, что способы предупреждения и разрешения коллизий в публичном праве включают в себя:
а) предупреждение правовых коллизий (проведение предварительной юридической экспертизы нормативных правовых актов и их согласование, составление планов и программ законопроектов, правовых прогнозов и др.);
б) выявление правовых коллизий (мониторинг законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регистра муниципальных правовых актов и др.);
в) преодоление правовых коллизий (коллизионные правила, устанавливающие порядок применения правовых актов и норм в случае их несоответствия; согласительно-примирительные процедуры, в том числе третейское разбирательство; временные или специальные режимы; оспаривание нормативных правовых актов в арбитражном суде и судах общей юрисдикции и др.);
г) устранение правовых коллизий (принятие правового акта вместо противоречащих друг другу актов, отмена одного из противоречащих правовых актов, признание акта неконституционным и др.);
- учитывая активное развитие системы законодательства, диссертант обосновывает необходимость:
а) своевременного устранения и преодоления коллизий в публичном праве путем разработки эффективных способов их разрешения, в том числе использования мониторинга, как системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения;
б) четкой согласованности нормативных правовых актов, обеспечения их иерархии, строгого соблюдения правил законодательной техники и эффективность законотворческого процесса.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности и правоприменительными органами государственной власти при разрешении правовых коллизий.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теории государства и права», «Конституционного права Российской Федерации», спецкурса «Коллизионное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Теоретические выводы и основные положения диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура диссертационной работы определена задачами и отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка используемых источников и научной литературы.
Правовая коллизия: понятие и сущность
Правовая сфера жизни государства и общества структурируется в понятии правовая система. Она играет важную роль во всех переменах, происходящих в Российской Федерации. Многие ученые-юристы представляют правовую систему как социальную организацию, включающую основные компоненты национальной правовой культуры: право и законодательство, юридическую практику, а также господствующую в стране правовую идеологию . Необходимо отметить, в юридической науке существуют разные подходы к определению правовой системы. Чаще всего имеют ввиду наличие в ней следующих элементов: правопонимание (правовые взгляды, правосознание, правовая культура, правовые теории и концепции, а также правовой нигилизм); правотворчество (познавательный и процессуально оформленный способ подготовки и принятия законов и иных правовых актов); правовой массив (структурно оформленная совокупность официально принятых и взаимосвязанных правовых актов); правоприменение (способы реализации правовых актов и обеспечения законности) .
Современная правовая система России представляет собой сложнейший комплекс элементов, структур, норм, правосознаний, традиций, образов национально-исторической, технико-юридической, социально- психологической природы. В широком значении - это целый правовой мир, имеющий свою жизненную организацию, источники, архетипы, историю и будущее .
Любая система стремится к целостности и существует как единое целое, где составляющие ее элементы взаимодействуют между собой, образуя горизонтальные и вертикальные отношения. Правовая система предполагает наличие порядка, стабильности, эффективных связей между ее элементами и единство. Но одновременно в сложившейся правовой системе происходит смешение противоположных идей, возникают коллизии между правовыми актами, коллизии между правовыми нормами, коллизии правопонимания, которые в свою очередь нарушают единство системы.
Так, на развитие правовой системы определенное влияние оказывают правовые коллизии.
В переводе с латинского термин «коллизия» означает «столкновение». В словаре русского языка дано следующее определение: «коллизия - столкновение противоположных взглядов, стремлений, интересов (от латинского соШвю) . Можно сказать, что наиболее общее представление о коллизиях состоит в определении их через противоречие как более общее, базовое понятие. Коллизия свидетельствует о наличие какого-либо противоречия, несоответствия.
В последнее время коллизии в праве встречаются достаточно часто. В юридической литературе проблемы возникновения правовых коллизий так и не решены: нет общего представления о природе коллизий в праве и о коллизионных нормах. Продолжает оставаться актуальной проблема преодоления и эффективного разрешения возникающих правовых коллизий.
Научные представления о правовых коллизиях можно найти в юридической литературе в трудах С. С. Алексеева, М. Т. Баймаханова, М. Бруна, Н. А. Власенко, В. П. Звекова, Н. М. Коркунова, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, Н. И. Матузова, А. С. Пиголкина, Е. И. Степанова, А. А. Тилле, Ю. А. Тихомирова и других ученых-юристов.
В свою очередь Ю. А. Тихомиров рассматривает правовую коллизию как базовое понятие в качестве основного юридического противоречия между правовыми актами, действиями, между правопониманием и правовыми нормами . Юридический смысл понятия коллизии он сводит к противоречиям:
- между правовыми нормами и актами, то есть происходит столкновение норм и актов внутри правовой системы, как в отраслевом, так и в федеративных аспектах;
- между правовыми взглядами, то есть юридическая коллизия выражается в контрастных различиях правовых взглядов и позиций, в правопонимании;
- между юридическими действиями, где юридическая коллизия выражается в противоречивых действиях внутри механизма публичной власти, между государственными и иными институтами и органами.
Определение профессора Ю. А. Тихомирова свидетельствует о сложной многоаспектной природе правовой коллизии. Необходимо отметить, что в юридической литературе не сложилось единого подхода к определению коллизии в праве.
В широком понимании правовая коллизия представляет собой противоречия между правовыми нормами, правовыми актами, компетенцией органов государственной власти (органов местного самоуправления), правовыми взглядами, правовыми системами. В юридической литературе рассматриваются различные подходы к пониманию коллизий в праве. Одна концепция сводит понятие правовой коллизии к противоречиям (несоответствиям) между правовыми нормами, а другая - определяет правовую коллизию как противоречие (несоответствие) между нормативными правовыми актами.
Сторонники первой концепции понимания правовой коллизии указывают на то, что коллизия имеется тогда, когда несколько норм расходятся по содержанию .
Н. И. Матузов трактует определение правовой коллизии шире, чем просто различия или противоречия между нормами права. Он включает в ее определение противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными субъектами (органами и должностными лицами) своих полномочий . Данный подход делает акцент на то, что субъекты сталкиваются с ними, как правило, в процессе правоприменительной деятельности.
Классификации правовых коллизий. Виды коллизий в публичном праве
Как уже отмечалось, в рамках правовой системы могут возникать различные по своему характеру и глубине правовые коллизии. Причин тому множество. То отстает процесс принятия актов одного вида, развитие отдельных отраслей и подотраслей законодательства, то допускается нарушение компетенции субъектов одного уровня правовыми актами субъектов другого уровня, то появляются правовые акты, содержащие разные решения по одному и тому же вопросу, то рвется «правовая цепь», когда признание верховенства конституции и законов не сопровождается изданием правовых актов «во исполнение» закона1. Правовые коллизии, как показывает практика, встречаются во всех отраслях права. В настоящее время проблема противоречий в публичном праве приобрела особую остроту. Возникают коллизии законов, нормативных правовых актов, а также встречается немало коллизий о компетенции между органами государственной власти, коллизий о разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В публичном праве исследуются главным образом коллизии нормативных правовых актов и коллизии компетенции. В юридической литературе ученые-юристы выделяют различные виды правовых коллизий. В последнее время, в период стремительного общественного развития, ощущается необходимость в разработке такой классификации правовых коллизий, которая бы охватывала если не все, то возможно большее количество противоречий (несоответствий) между нормативными правовыми актами. Верное представление о правовых коллизиях и их причинах появления позволит с помощью соответствующих способов устранять и преодолевать возникающие коллизии в публичном праве.
Для выработки типологии противоречий, коллизий в праве могут быть использованы различные подходы. Например, может быть применим системный подход.
Системный подход является наиболее общим для классификации правовых коллизий. Правовая система постоянно испытывает внутренние коллизии. Наиболее часто противоречия возникают в таких ее составляющих элементах как в системе права, законодательстве, в правопонимании, в правотворчестве, в правоприменении. В зависимости от того, какие элементы правовой системы содержат противоречия, можно выделить следующие виды коллизий, возникающие в правовой системе. К ним относятся: коллизии нормативных правовых актов, коллизии интересов, правовых взглядов, коллизии компетенции, коллизии между федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и другие. В свою очередь, каждый из элементов способен служить базой для выделения коллизий определенного типа.
Как уже отмечалось, особое внимание в исследовании юридических коллизий ученых-юристов привлекали коллизии законов. Изучая правовые коллизии, такие ученые-юристы, как М. Т. Баймаханов, Н. А. Власенко, П. С. Дагель, В. Н. Кудрявцев, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В. В. Смирнов, Ю. А. Тихомиров и другие приводили различные их классификации и виды.
Ранее уже отмечалось, что правовая коллизия представляет собой, прежде всего, противоречия между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий. Так, в публичном праве, на наш взгляд, можно рассматривать такие возможные виды коллизий, как коллизии между нормативными правовыми актами, коллизии о компетенции между органами государственной власти, а также коллизии о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Дальнейшее исследование правовых коллизий целесообразно осуществлять на основе рассмотрения указанных видов коллизий.
Прежде всего, рассмотрим виды правовых коллизий, которые исследуются в юридической науке.
Так, профессор Матузов Н. И. предлагает правовые коллизии подразделить на шесть родовых групп:
1. Коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами.
2. Коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов).
3. Коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий).
4. Коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований.
5. Коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки)1.
Необходимо отметить, что приведенная классификация объединяет наиболее распространенные в праве коллизии. Приводимая типология правовых коллизий не разграничивает коллизии норм права и коллизии нормативных правовых актов, а представляет комплекс различных видов коллизий, возникающих в правовой системе.
Особое внимание обращает на себя имеющая место в юридической науке классификация коллизий «по вертикали» и коллизий «по горизонтали».
Причины возникновения правовых коллизий
В правоприменительной деятельности при разрешении правовых коллизий, прежде всего, применяются общие правила и принципы разрешения коллизий правовых норм, нормативных правовых актов. В основном они строятся исходя из приоритета одного нормативного правового акта над другим. Из части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации следует, что правовые акты располагаются в определенной иерархии и их соотношение между собой устанавливается с помощью общеправовых принципов и приоритетов.
Выделяют следующие общеправовые принципы: общие начала правовой системы и законодательства; официальная классификация нормативных правовых актов, в том числе законов; критерии выделения и соотношения отраслей законодательства, правовых институтов, правовых актов; ведущее положение Конституции Российской Федерации как основы законодательства; общие научные понятия и юридические термины . Приоритет заключается в том, что означает меру юридической силы одного нормативного правового акта в сравнении с другим. Таковы приоритеты Конституции Российской Федерации перед федеральными законами и иными актами, перед конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, приоритеты федеральных и региональных нормативных правовых актов друг перед другом (часть 5, 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации), приоритеты конституций и уставов субъектов Российской Федерации перед другими региональными актами, федеральных конституционных законов - перед законами, международных договоров - перед законами. Все указанные приоритеты установлены официально и носят конституционный характер. Их нарушение влечет признание правового акта не конституционным.
Общие правила разрешения правовых коллизий получают более подробную регламентацию в различных нормативных правовых актах, а также в законах о нормативных правовых актах, которые действуют в некоторых субъектах Российской Федерации.
В зарубежных странах, например, в Конституции Чешской Республики выделены конституционные законы, законы, решения Президента, контрассигнуемые подписями Председателя Правительства или уполномоченного члена Правительства. А также установлен порядок законодательной преемственности. В Конституции Польши выделены источники права: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, распоряжения, а также акты местного права — на соответствующей территории. Установлен порядок и условия вступления их в силу.
В Швейцарском праве характеристики источников права включают приоритеты между различными формами писанного права (например, федерального права перед кантональным, Конституции перед обычными законами). В этой связи выделяются два основных правила соотношения актов - «последнее» право превалирует над «предыдущим», специальные акты - над общими.
Так, рассмотрим следующие общие правила разрешения правовых коллизий, которые основываются на юридических приоритетах.
1. Приоритет нормативного правового акта, обладающего более высокой юридической силой.
Данное правило выражено в целой системе коллизионных норм, смысл которых сводится к установлению, что нормативный правовой акт определенного вида не может противоречить нормативному правовому акту более высокой юридической силы.
Коллизии между нормативными правовыми актами разной юридической силы разрешаются на основе приоритета нормативного правового акта, обладающего более высокой юридической силой.
Например, согласно части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, в силу части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 29 июня 2004 года № 13-П отметил, что Конституция исходит из верховенства федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам и устанавливает, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Общим правилом является и то, что законы обладают верховенством и высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам.
Кроме того, существуют правила, согласно которым суды, установив при разрешении дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. Это следует из части 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Так, часть 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации гласит: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом».
В отраслевом законодательстве тоже закрепляется приоритет актов, обладающих более высокой юридической силой. К примеру, в Гражданском кодексе Российской Федерации в части 5 статьи 3 закреплено: «В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления
Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону, применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» .
В силу федеративного устройства в конституционном законодательстве немало коллизий возникает между федеральными актами и актами субъектов Федерации. Федеральные законы имеют высшую юридическую силу по отношению к актам субъектов Федерации. В части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации.
Способы предупреждения, выявления, преодоления и устранения правовых коллизий
Отдельный вид коллизионных норм имеющихся в конституционном праве представляют компетенционные коллизионные нормы. Это нормы, строго устанавливающие уполномоченный орган, который может осуществлять правовое регулирование конкретного вопроса на подзаконном уровне. То есть в случае возникшей коллизии акту данного органа и отдается приоритет. Например, часть 13 статьи 21 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения. В данной норме в своеобразной формулировке установлено соотношение актов ЦИК Российской Федерации с другими нормативными актами правовой системы России по вопросам избирательного права. Так, анализируя данную формулировку статьи Закона, С.А. Иванов приходит к выводу, что она означает следующее: «Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других федеральных органов государственной власти по вопросам избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации должны соответствовать федеральным законам и инструкциям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» .
По юридическому содержанию в юридической литературе выделяют три группы коллизионных норм : коллизионные нормы, регулирующие выбор между нормами, содержащимися в актах различного уровня; коллизионные нормы, регулирующие выбор между нормами по предметному или территориальному признакам; коллизионные нормы, регулирующие выбор между нормами по временному признаку. Все эти нормы базируются на общеправовых принципах построения системы права и применения норм права, в том числе разрешения коллизий.
По сфере применения можно выделить общие и специальные коллизионные нормы. Общие коллизионные нормы устанавливают общие правила разрешения коллизий для отрасли в целом. То есть предписания, между которыми разрешается коллизия, заранее не определены. Особенностью конституционного права является то, что в нем содержатся общие начала разрешения противоречий для всей правовой системы России. Такие общие коллизионные нормы закреплены в Конституции Российской Федерации. Это часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15 и части 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации (содержание указанных норм приводилось нами выше). Специальные (конкретные) коллизионные нормы определяют выбор закона между конкретными законами. Например, в статье 3 Федерального закона от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» закреплено, что другие федеральные законы применяются к отношениям, связанным с осуществлением миграционного учета иностранных граждан, в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону .
С помощью коллизионных норм также устанавливается соотношение между конституционно-правовыми актами, которые зачастую противоречивы. Особое значение коллизионные нормы приобретают в федеративном государстве, где существует необходимость разрешения противоречий между актами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Преодолевать коллизии в публичном праве позволяют временные или специальные режимы. В научной литературе профессор Л. А. Марозова предлагает выделять временные и специальные режимы в качестве процедуры разрешения коллизий . Во время такого режима может быть приостановлено действие какого-либо акта или функционирование отдельного органа или должностного лица.
В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат Конституции Российской Федерации или нарушают права и свободы человека, до решения вопроса соответствующим судом.
Согласительно-примирительные процедуры как способ разрешения коллизий в публичном праве представляют собой предусмотренный законом и иным правовым актом порядок рассмотрения коллизий между органами государственной власти и иными субъектами, вводимый после их добровольного одобрения. Отметим, что данный порядок вводится уполномоченным органом по собственному усмотрению или на основе обращения сторон .
Для преодоления коллизий в публичном праве с помощью согласительно-примирительных процедур создаются специальные, согласительные комиссии, состоящие не только из представителей сторон, но и посредников, специалистов. Согласительные комиссии готовят проект решения, цель которого устранить коллизию в праве. Данная процедура является добровольной.
Практика многих демократических государств предусматривает создание таких согласительных комиссий в рамках законодательного процесса и в работе данного согласительного органа принимают участие представители палат парламента, а иногда и правительства. Например, предусмотренный Конституцией ФРГ согласительный комитет, смешанная паритетная комиссия французского парламента, согласительная конференция Палаты представителей и Сената в Соединенных Штатах Америки . Так, члены парламента совместно находят пути разрешения противоречий.
Конституция Российской Федерации 1993 года впервые ввела понятие согласительных комиссий по урегулированию противоречий палат Федерального Собрания по принимаемым законопроектам. В соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
Статьи 129 - 132 Регламента Государственной Думы определяют порядок деятельности согласительной комиссии, а статьи 133 — 135 закрепляют процедуру создания и деятельности специальных комиссий для разрешения противоречий по федеральному закону с Президентом Российской Федерации.
Необходимо отметить, что использование согласительных процедур не ограничивается рамками законодательного процесса. Исполнительная власть также имеет опыт в использовании согласительных процедур. Имеется и практика организации работы проблемных комиссий правительства для решения региональных проблем, состоящих не только из представителей исполнительной и законодательной власти на местах, но и из лидеров общественных и национальных движений, религиозных организаций.
