Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Юридические признаки конституционного строя 8
Глава II. Абсолютная монархия в России 41
1 Самодержавие 41
2 Законность 69
Глава III. Переход к конституционному правлению в России 80
1 Конституционное движение в России в начале XX в 80
2 Подготовка конституционной реформы 129
3 Первая Конституция России 156
Глава IV. Конституционная государственность в России 168
1 Гражданская свобода 168
2 Избирательная система 191
3 Парламентская система 217
4 Глава государства 267
5 Правительство 296
6 Политический режим 320
7 Конституционная монархия 338
Заключение 358
Библиография 365
- Юридические признаки конституционного строя
- Конституционное движение в России в начале XX в
- Подготовка конституционной реформы
- Гражданская свобода
Введение к работе
Предметом настоящего исследования является содержание конституционного процесса в России, вызванного политическим кризисом 1905 г. Государственные реформы, направленные на преодоление этого кризиса, привели к формированию конституционного строя в России в его основных предпосылках, установлению умеренного образа государственного правления взамен авторитарного. Особенности конституционного перехода в России исследуются в контексте политических и юридических событий, предопределивших конституционный выбор государства. Исследование вопросов конституционной истории России требует научного осмысления признаков конституционного строя, теоретическиласпектам которого в диссертации уделяется специальное внимание.
Хронологические рамки исследования охватывают начальный период формирования конституционного строя в России, который датируется 1905-1907 гг., начиная со времени издания Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и заканчивая роспуском 2-й Государственной Думы. Именно в этот период были проведены необходимые изменения в политико-правовой надстройке, приведшие к образованию в России конституционного государства.
Научная проблематика исследования объединяет вопросы, раскрывающие природу и объем конституционной демократии в России в начальной фазе ее развития - направленность государственных преобразовательных мероприятий, юридические основы нового государственного порядка, формы и методы конституционного правления, состояние конституционной законности, демократический потенциал государства, перспективы конституционного переустройства.
Содержание и характер конституционных связей в России оцениваются в отношении с предыдущим периодом ее государственности, именуемым поздним самодержавием, в сравнении с современными ей конституционными государственными режимами, опытом которых ей пришлось воспользоваться. Особый научный интерес вызывают те показатели государственного прогресса в России, которые были продиктованы поиском собственных средств конституционного существования и которые свидетельствуют о наличии национальной модели конституционной организации в России.
Актуальность темы предопределена политико-правовым значением исследуемого этапа эволюции российской государственности, вобравшего в себя опыт первых конституционных преобразований в России, приведших к смене административно-приказной системы управления конституционно-дуалистической. Значимость этого короткого, но весьма ценного и насыщенного периода русской государственной истории не была по достоинству оценена ни в свое, ни в последующее время. Многие важные аспекты конституционной государственности в России образца Манифеста 17 октября 1905 г. и Основных Государственных Законов редакции 23 апреля 1906 г. в силу одностороннего и предвзятого к ним подхода получили неадекватную научную оценку. Критика недостатков первого конституционного государства в России была излишне прямолинейной. Между тем, это государство обладало свойствами, способными, при должном к ним отношении, обеспечить устойчивый и длительный государственный прогресс, содействовать расширению правовых начал государственности, мирному врастанию государства в открытое общество, основанное на гражданском согласии. Современное государственное развитие России имеет видимое сходство с думским режимом, отразившим переходное состояние от авторитарной к правовой государственности. Опыт конституционных преобразований в дореволюционной России мог бы оказаться весьма полезным для нужд политической реформы в Российской Федерации, которой явно не достает собственных традиций конституционно-демократического правления.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в установлении признаков, параметров и пределов конституционного строя в России на раннем этапе его существования, выразившем переход от самодержавного к представительному государственному правлению. В соответствии с этой общей целью нами ставятся следующие научные задачи:
теоретическое обоснование категории конституционного строя в соотношении со строем государственным, выявление основ конституционного строя в их ретроспекции, соотношение понятий конституционного строя, конституционного и правового государства;
установление причин и условий, способствовавших становлению конституционного строя, трансформации авторитарной государственности в конституционно-дуалистическую, анализ конституционного движения в России, его величины и направленности, влияния внутренних политических факторов на развитие конституционной реформы в России;
анализ учредительных актов переходного времени, выяснение общих тенденций и закономерностей конституционного поиска, глубины реформирования государственной надстройки, степени конституционного обустройства государства, определение политической природы и юридических качеств первой русской конституции;
определение системы и структуры конституционного строя, исследование институтов конституционной демократии в их взаимосвязи, выяснение природы политического режима, его влияния на конституционный процесс, установление индивидуальных свойств конституционной организации в соотношении с зарубежной конституционной практикой, определение типологии конституционных связей и отношений.
Теоретические основы исследования и степень разработанности темы. Вопросам становления и природы нового государственного строя в России было уделено немало внимания в русской юридической науке, имевшей неоспоримые достижения в своей области. Многие важные аспекты конституционного реформирования России в трудах русских ученых нашли квалифицированную оценку. В своем диссертационном исследовании мы пользовались выводами таких представителей отечественной государственно-правовой школы как А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, В.М. Гессен, И.В. Гессен, Н.И. Лазаревский, А.А. Алексеев, А.С. Алексеев, С.А. Котляревский, С.А. Корф, Ф.Ф. Кокошкин, Я.М. Магазинер, Н.И. Полиенко и др.
В своем творчестве мы опирались и на исследования советского и постсоветского времени, обращенные к интересующей нас теме. В первую очередь, это произведения таких авторов как Р.Ш. Ганелин, A.M. Давидович, B.C. Дя-кин, П.А. Зайончковский, И.А. Исаев, Ф.И. Калинычев, О.Е. Кутафин, СМ. Сидельников, Ю.П. Титов, Е.М. Черменский.
Несмотря на наличие солидной теоретической базы, степень исследования истории конституционной государственности в России на ее начальном этапе выглядит весьма неполной. Те сведения, которыми в этой области располагает наука, представляются разрозненными и порой противоречивыми. В правовой литературе, посвященной данной проблеме, зачастую дается весьма искаженное отображение конституционной действительности в России. Это касается как дореволюционных, так и советских источников, в которых недостатки конституционно-монархического строя в России во многих случаях увеличены до гротеска. Вопросы предопределенности конституционного режима думской России историческими условиями государственного существования и быта,
проблемы преемственности политического развития, переходного состояния государства не получили надлежащей научной оценки.
На сегодняшний день отсутствуют комплексные научные исследования, которые бы с позиции нового времени, с учетом накопленного материала государственных преобразований в советской и современной России оценивали первый опыт конституционного правления в России. Нисколько не претендуя на исчерпывающее освещение темы, мы попытались в нашем исследовании восполнить этот пробел, дать объемное и системное изложение основных свойств и закономерностей конституционного строя, сложившегося в России в начале столетия.
Научная новизна диссертации. Конституционный строй и его основы стали важнейшим институтом современного права в России, обозначившим переход к построению открытого общества и свободного государства. Политико-правовая ценность конституционного строя в развитии идеи правового государства и практике его реализации в России получила официальное и последовательное признание в действующей Конституции РФ, в гл.1 «Основы конституционного строя», систематизирующей принципы конституционного существования.
Научное осмысление категории конституционного строя требует обращение к истории его возникновения в России, выяснение начального этапа конституционного строительства, имевшего переломное значение в государственной эволюции России. Новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые на монографическом уровне явление конституционного строя в Российском государстве исследуется в его генезисе, приложении к истории отечественного государства и права, в системном виде исследуется начальный период конституционного существования России.
В связи с изложенным на защиту выносятся следующие основные положения:
Научное обоснование категории конституционного строя, определение структуры конституционного строя, его объема, юридических параметров и пределов.
Наличие в государственной организации и практике думской России основных институтов конституционного строя, присутствие в нормативно-правовой системе государства писаной конституции.
Степень выражения конституционных начал думской государственности, дуалистический характер государства.
Историко-политическое значение первых конституционных преобразований, ценностный характер конституционной реформы в России.
Необходимость преемственности конституционного развития, возможность использования в современной государственной практике России конституционного опыта думской монархии с учетом потребностей государственного прогресса.
В своей работе над темой мы пользовались архивными источниками, стенографическими материалами деятельности Государственной Думы и Государственного Совета, официальными документами, не предназначенными к печати, в частности, протоколами совещаний по выработке основ конституционного властвования, соответствующим нормативным материалом, а также результатами доступных нам зарубежных исследований.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования, Материалы и выводы диссертации нашли отражение в тезисах, докладах и научных сообщениях на всероссийских и региональных научно-практических конференциях. Они используются в преподавании дисциплины истории отечественного права и государства и конституционного права России на юридическом факультете Северо-Осетинского университета, где автор возглавляет кафедру теории и истории государства и права. Результаты диссертации получили развитие в научно-исследовательской деятельности автора в рамках федеральной программы «Народы России: возрождение и развитие», научно-координационный совет которой осуществил финансирование монографии «Образование и развитие конституционного строя в России».
Работа в качестве члена Рабочей группы Конституционной комиссии РСО-Алании, консультанта Комитета по законодательству Парламента РСО-Алании, консультанта Комитета конституционного надзора РСО-Алания позволила автору апробировать теоретические результаты исследования в процессе создания новой Конституции Республики Северная Осетия-Алания и сопутствующего ей законодательства, реализации иных аспектов конституционной реформы в республике.
По теме диссертации опубликовано 20 научных работ, в том числе монография, 2 учебных пособия, 1 учебно-методическое пособие, общим объемом более 36 печатных листов.
Диссертация состоит из введения, 4-х глав, 12 параграфов, заключения и библиографии.
Юридические признаки конституционного строя
В широком значении конституционный строй произволен от всякого государственного строя и составляет принадлежность любого государственного режима, не исключая авторитарного. Подобный строй воспринимает конституцию отвлеченно, только с точки зрения ее технической пользы, безотносительно к ее идейному и нравственному содержанию. Ценность конституции здесь предопределяется ее системообразующим началом, способностью к формализации первичных государственно-правовых связей. Подобная конституция обнаруживается в любом государственном обществе, использующем идею общего права и основных законов. Объем и основные параметры такого строя заданы нормативно-правовым основанием, именуемым конституционным законодательством. Конституционное развитие здесь измеряется техническим совершенствованием нормативного материала, вызываемым нуждами кодификации. В подобном понимании конституционный строй выступает продуктом национального права, он за-печетлевает образ конкретного государства. В этом общем значении конституционный строй выражает совокупность юридических связей, служащих главными показателями государственной организации. Конституционный строй здесь становится синонимом конституционного устройства.
В ином, узком значении конституционный строй выражает природу не любых, а только определенных государственных связей. Его содержание предопределяется фактором конституции как символа свободного государства. Конституция здесь воспринимается как продукт определенной политической эпохи, как результат государственного признания прирожденных и неотъемлемых прав человека. Подобная конституция выражает определенный, относительно зрелый этап развития государственного общества, в котором происходит юридическое самоопределение личности, превращение человека в гражданина. Конституция - это, прежде всего, декларация независимости личности, хартия вольностей, билль о правах. Конституция в этом смысле не столько создается, сколько осознается, постигается человечеством в процессе государственной эволюции. Подобная конституция не связана государственным правому она означает преодоление государственной и правовой ограниченности. В этом смысле не всякий государственный строй есть одновременно конституционный, но лишь такой, который воплощает в себе конституционную идею, состоящую в равном праве для всех. Мы не можем признать наличие конституции, как символа свободного режима, в государстве, отрицающем права человека. Отсюда следует, что подлинно или собственно конституционный строй складывается только в государстве, признающем автономию личности, строящем свои отношения с ней на договорных началах. Конституционный строй в его исконном значении представляет собой совокупность государственно-правовых связей, обусловленных необходимостью публичного признания и юридической защиты прав и свобод человека и гражданина.
Современное представление о конституционном строе уподобляет его строю государственному. В этом есть своя закономерность. Современным исследователям, в отличие от своих предшественников, нет нужды всякий раз доказывать преимущества конституционного правления перед авторитарным. Конституционное государство сегодня воспринимается как естественное юридическое состояние людей, авторитарное же как искаженная форма государственного бытия, как политический пережиток.
В современных исследованиях мы обнаруживаем подобное расширенное толкование конституционного строя и его компонентов. Так, в работе О. Г. Румянцева "Основы конституционного строя России" указывается: "Конституционный строй — это целостная система социально - правовых отношений и институтов, подчиненная безусловным нравственным и конституционным явлениям. Она основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством"1.
В монографии А. И. Коваленко приводится следующее определение конституционного строя: " Конституционный строй — это представленная в соответствующих структурах государства и общества и их институтов и закрепленная нормами основного закона система основополагающих об-щественных отношений" . В. Т. Кабышев определяет конституционный строй как "систему господствующих экономических и социально - политических отношений в их конституционной форме, воплощающих суверенитет народа, свободы и права человека и гражданина и определяющих сущность общества в целом. Конституционный строй — это, прежде всего, система конституционных отношений как предмет конституционного регулирования"3. В учебнике конституционного права В.Г. Стрекозова и Ю.Д. Казанчева в отношении главы 1-й Конституции России, определяющей основы конституционного строя, сказано: "Анализ содержания этой главы показывает, что в ее нормах регулируются общественные отношения, связанные с государственной организацией общественного устройст-ва
Нетрудно убедиться, что приведенные определения конституционного строя являются по существу безграничными, в них умещается практически любая характеристика, обращенная к государственной организации общества. Отделить конституционный строй от государственного в этом случае не представляется возможным. Именно подобное понимание конституционного строя воплощено в Конституции России 1993 г. в главе 1-й "Основы конституционного строя", где наряду с показателями государственного строя, которые предопределены историческим значением конституции — правовое государство, суверенитет личности, народовластие, разделение властей и т. д. присутствует набор обычных атрибутов государственного существования, безразличных к характеру власти — государственный суверенитет, федерализм, гражданство и прочее.
Современное представление о конституционном строе гораздо шире того, которое можно назвать ранним. Последнее под конституционным строем понимало только определенный способ государственного властвования, основанный на разделении властей и признании естественных прав человека.
Подобное воззрение отражается в некоторых текущих высказываниях о конституционном строе. Так, в учебнике конституционного права России Е.И. Козловой и О. Е. Кутафина отмечается, что "наличие в государстве конституции совсем не означает, что такое государство можно считать конституционным. Конституционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем обеспечено соединение государства и права"5. В одноименном учебнике М.В. Баглая и Б.Н. Габричидзе конституционный строй определяется как "порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией"6. Эти высказывания, во всяком случае, уже того понимания конституционного строя, которое законодатель вкладывает в содержании первой главы Конституции России, в них содержится ретроспективная оценка явления конституции, предопределившего особенности современного государственного устройства.
В русской государственно-правовой науке термин "конституционный строй" употреблялся мало. Гораздо чаще использовалось выражение "конституционное государство". Понятия эти никогда не противопоставлялись и полагались тождественными. Подобный подход выглядит оправданным: трудно усмотреть юридическое различие в понятиях "конституционный строй", "конституционное государство" или "конституционное устройство". Во всяком случае, еще никому не удалось убедительно это различие провести. Но каждое из них имеет своеобразный политический колорит, собственный смысловой оттенок и позволяет оттенить какой-то определенный аспект конституционной связи. Термин "конституционное государство" в сравнении с "конституционным строем" выглядит более осязаемым. Он дает выпуклое представление о специфике конституционных отношений как отношений особого рода. Конституционное государство противостоит государству авторитарному, антиподом которому оно служит. Самым ценным в таком государстве предстают учреждения, ограничившие абсолютную власть и удостоившиеся названия конституционных. Не случайно термин "конституционное государство" получает распространение в период распада самодержавного строя и возникновения институтов власти, основанных на принципах государственной демократии.
С течением времени, однако, с повсеместным распространением и упрочением конституционных порядков, термин этот приходит в упадок. Абсолютная власть представляется сегодня явным недоразумением, политической аномалией, кошмарным сном, о котором предпочитают скорее забыть. В этих условиях термин "конституционное государство" утрачивает свое функциональное назначение, состоявшее в том, чтобы служить противоположностью "несвободному" государству. Следствием этого становится распространение понятия "конституционный строй", которое, не отрицая символической ценности конституции и ее исторической заслуги, увязывает в то же время конституцию со всем строем государственной жизни, вовлекая в орбиту конституционного регулирования все сколько -нибудь значимые и существенные явления государственной действительности.
Конституционное движение в России в начале XX в
Конституция,как политическое явлениеtстановится достоянием общества со времени, когда абсолютизм исторически изживает себя. Она проникает в общественное сознание и политическую жизнь по мере отмирания необходимости в централизации государственных функций и единоличном правлении. Конституция реализует историческую тенденцию политической эмансипации личности, она вырастает из тех реальных противоречий социальной практики, которые диктуются отрицанием правового порядка, препятствующего естественному росту государственного организма. Всякая конституция востребована своим временем.
Конституционная перестройка в России в духе ограничения законодательных прерогатив монарха была предсказана политиками задолго до ее начала. В конфиденциальной записке министру внутренних дел, датированной 1899 г., будущий премьер первого конституционного кабинета СЮ. Витте, указывая на предрасположенность земского самоуправления к конституциональному режиму, предупреждал, что "правильное и последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере управления центрального, а затем и к властному участию народа в законодательстве и в управлении верховном".125 Острый кризис административно-приказной системы, приведший к революции девятьсот пятого года, едва не стоившей режиму власти, оказался неожиданным разве что для монарха, в идее самодержавия усмотревшего непреложную истину.
Утверждая национальное согласие, конституция, тем не менее, вырастает из обстоятельств политической борьбы за гражданские права, в своем генезисе она, действительно, выражает соотношение сил в политической борьбе. Конституционной свободы приходится домогаться, она приобретается путем долгого и напряженного противостояния общества и государства. Так называемые октроированные конституции лишь условно могут полагаться жалованными грамотами народу. Первая конституционная хартия России - высочайший Манифест 17 октября 1905 г., обещавший представительство и политические свободы, оказался вынужденной уступкой режима конституционным требованиям, получившим массовое признание.
Конституция, сначала в виде идеала, а затем его воплощения, складывается благодаря конституционному движению, формирующему общественное настроение в пользу прав человека и их официального признания. Это конституционное движение, которому общество обязано, в первую очередь, политической свободой, имеет своим источником общелиберальное движение, в той или иной форме обнаруживаемое в духовной и политической жизни любого несвободного государства.
Суть либерализма состоит в движении за права человека, которым отказывается в официальном признании. Хронологию либерального движения в России можно обозначить только приблизительно, имея в ввиду, что либерализм обнаруживается в любом публичном действии, осуждающем угнетение человека и не сопряженным с насилием.
К.Ф. Шацилло, например, указывает, что либерализм, как особое течение политической мысли, сформировался в России в середине XIX в.. "хотя раньше, не вполне зрелые ростки его можно обнаружить уже в конце XVIII в."126 Появление либерализма, отмечает автор, обычно связывается с деятельностью западников 40-х годов, впервые заявивших о необходимости "вестернизации" России и благотворности введения в стране буржуазных порядков.127 В. Леонтович отмечает, что идеи либерализма дали о себе знать в России в царствование Екатерины Великой. Последняя завершила широкую либеральную программу, изложенную, в первую очередь, в известном Наказе императрицы Комиссии по составлению нового Уложения. "Кроме того, ее либеральная программа, - пишет Леонтович, - нашла выражение и в целом ряде других, меньших документов, которые были составлены ей самой или по ее велению. Значительные элементы этой программы постепенно превращались Екатериной в право путем различных законов, которые издавались во время ее долгого правления .
Как идейное течение российский либерализм имел западное происхождение, собственный национальный опыт мало располагал к либеральным стремлениям. Та либеральная программа, которую содержал екатерининский Наказ или План государственных преобразований ММ. Сперанского, являлась по существу фрагментарным изображением политико-правовых учений Локка, Гоббса, Монтескье, Руссо, Вольтера и других западных авторов, с которыми представители отечественной либеральной школы не могли равняться.
Либерализм формируется общественным мнением и лишь затем проникает в государственную среду, развращая ее идеями свободы и равенства. Он, таким образом, возникает как движение оппозиционное, в лице которого власть получает достойного противника. Прежде чем сделаться официальной государственной религией, либерализм должен вынести долгие годы гонений. В то же время либерализм для своего выхода требует минимальной политической и гражданской свободы, в тоталитарном государстве он неосуществим. Необходима хотя бы элементарная свобода мысли и слова, чтобы либеральное настроение могло заявить о себе. Формами земской либеральной оппозиции в России, например, являлись беседы за чашкой чая, застольные тосты на товарищеских ужинах и банкетах, выступления на земских собраниях и т. п.129
Конституционное движение вырастает из либерального, но не тождественно ему. Оно является более направленным и тенденциозным. Если либерализм ограничивается самым общим толкованием свободы, то конституционное движение ставит вполне конкретные цели - всеобщее избирательное право, парламент, верховенство законов и прочие атрибуты конституционного режима. Это более зрелое и развернутое политическое течение, вооруженное конституционной теорией и имеющее, как правило, программное и организационное обеспечение. В первом же номере газеты "Освобождение" - органе всероссийской оппозиции было помещено программное заявление русской конституционной партии, центральным пунктом которого стояло создание "бессословного народного представительства, в постоянно действующем и ежегодно созываемом верховном учреждении с правами высшего контроля, законодательства и утверждения бюджета".130
Конституционное движение возникает в образованной, просвещенной среде, способной оценить выгоды парламентаризма. Носителями конституционного настроения в России на рубеже 20-го столетия выступали, главным образом, лица т.н. свободных профессий - адвокаты, учителя, врачи, а также земское дворянство. Крестьянские гласные в земском конституционном движении, ставшим центром политической оппозиции, играли малозаметную роль. Чтобы прибавить себе популярности, русской конституционной партии в событиях пятого года пришлось разменять стратегию на тактику и дополнить свою программу аграрным и рабочим вопросами, традиционно считавшимися принадлежностью революционной демократии.
Конституционное движение, подобно всякому либеральному, является мирным, отвергающим физическое насилие, хотя формы конституционной оппозиции могут быть достаточно радикальными - забастовки, пикетирование, акты гражданского неповиновения, саботаж на государственной службе и т. п. Эти приемы, однако, сами по себе не вызывают кровопролития, если последнее не провоцируется властями. В противоположность движению революционному либерализм исповедует непротивление злу насилием, в виду этого он нуждается в легальных источниках существования. "Одна форма, - отмечал В.И. Ленин, - это борьба революционная, нелегальная, другая форма - это вообще "борьба за политический и общественный прогресс", то есть, другими словами, мирная, легальная деятельность, насаждающая культуру в рамках, дозволенных самодержавием".131 "Апостол" русского либерализма Петр Струве "великим счастьем" считал отсутствие в России в 1902 г. элементов революции, за что и был жестоко осмеян В.И. Лениным.
Подготовка конституционной реформы
Булыгинская комиссия для выработки устава совещательного представительства к своим работам приступила в марте 1905 г.. Общество было совершенно отстранено от участия в этой работе. Заседания комиссии проходили в глубокой тайне и в присутствии весьма немногочисленных лиц по выбору Булыгина. По свидетельству СЕ. Крыжановского, которому было поручено делопроизводство Совещания, в его состав входило только несколько избранных персон - известный земский деятель Ф.Д. Самарин, помощник статс-секретаря А.Ф. Трепов, директор канцелярии министра финансов А.И. Путилов и профессор Петербургского университета по кафедре государственного права И.М. Ивановский.217 Разумеется, столь "усеченный" состав совещания явно не соответствовал той высокой задаче, которая на него возлагалась. Хотя во всеподданнейшем докладе 12 марта 1905 г. Булыгин и высказывал мысль, что возглавляемое им Совещание не может быть образовано из одних представителей ведомств и высших государственных сановников, "но должно объединить в своем составе также и лиц, заявивших себя особыми познаниями и деятельностью на разных поприщах государственной и общественной службы на местах"218, в действительности Совещание не вышло за рамки тесного канцелярского кружка, заседания которого проходили на квартире министра внутренних дел.
Поскольку рескрипт Булыгину не указывал определенную форму представительного участия, комиссия перебрала разные варианты, в том числе уже испытанные государственной практикой. Окончательно Комиссия остановилась на создании отдельного центрального учреждения с законодательной функцией, за образец которого был взят проект "Учреждения государственной Думы", составленный еще М.М. Сперанским.
Комиссия Булыгина руководствовалась тем соображением, что ее предложения являются только примерной иллюстрацией представительного участия в государственных делах, канвой для окончательного суждения по этому вопросу, которое, как предполагалось, должно было состояться на высшем совещании с участием императора. Комиссия поэтому уделила мало внимания отделке проекта, составленного начерно Крыжановским. Единственно, что возбудило прения - это предложенное право запроса Государственной Думы, которое непосредственно не вытекало из высочайшего рескрипта.
Сведения о работе булыгинской комиссии, хотя и составляли своего рода государственную тайну, все же проникали в общество. Проекты, составленные комиссией, стали достоянием гласности после того, как в полном и точном виде появились в № 157 частной газеты "Известия". Главное управление по делам печати вынуждено было обратиться к редакторам печатных изданий, со ссылкой на приказ министра внутренних дел, с указанием не допускать перепечатки помещенного в упомянутой газете проекта Государственной Думы, "а также оглашения в печати каких-либо документов из производящегося в Совете Министров дела по проекту Государственной Думы".319 Подобные меры конечно же, не могли сдержать наплыв критики в адрес булыгинского Совещания, которое упорно отказывалось от каких-либо контактов с общественностью. Последняя, естественно, не могла уразуметь, каким образом способы участия населения в законодательных делах могут определяться без участия самого населения.
В конце февраля в Москве прошел очередной земский съезд, который высказался за участие земских деятелей в работе булыгинской комиссии, но только на выборных началах, "а потому, - постановил съезд, - никаких приглашений по усмотрению министра принимать не следует".220 Представители общественности, по мнению съезда, должны были добиваться в комиссии скорейшего созыва учредительного собрания.
Требование учредительного собрания в оппозиционных кругах в тот период было достаточно популярно, на какое-то время оно даже стало лозунгом освободительного движения. Центральным пунктом политической программы Союза Освобождения, опубликованной в начале 1905 г., стоял немедленный созыв Учредительного собрания на началах всеобщей, равной, прямой и тайной подачи голосов "для выработки русской конституции".221 В марте того же года прошел съезд адвокатов, признавший необходимым, чтобы задача комиссии под председательством Булыгина была ограничена выработкой закона о созыве учредительного собрания на основе "четырехвостки".222
Требование учредительного собрания для правительства, конечно же, было заведомо неприемлемым, поскольку оно граничило с упразднением монархии. Конституционное собрание, будучи по природе органом чрезвычайного делегирования, созванное в период наступления революции на самодержавие, неминуемо стало бы добиваться всей полноты государственной власти и низложения режима. Когда в России в январе 1918 г. открылось первое учредительное собрание, оно даже не попыталось рассмотреть возможность монархического правления, хотя Михаил Романов отрекся от престола под условием установления учредительным собранием образа государственного правления в России, который заранее не оговаривался.
Требования участия общественности в трудах булыгинской комиссии были весьма настойчивыми и приняли характер политической кампании. Съезд представителей городского самоуправления, состоявшийся в Москве 15 июля 1905 г., выразил убеждение, что "правильная выработка законопроекта о народном представительстве неосуществима без непосредственного участия в этом деле живых общественных сил, многочисленные стремления которых проявить это участие доныне были отстранены".223
Булыгинской комиссии пришлось частным образом объяснять свою позицию. В архивных материалах содержится служебный документ, выражающий официальное мнение комиссии на этот счет. Отмечая факты многочисленных пожеланий, "почти требований" о привлечении представителей общественности в Совещание для выработки Положения о форме и степени участия выборных людей в обсуждении законопроектов, Комиссия находила эти пожелания неуместными, приводя соответствующие доводы. В частности, указывалось, что статус представительства и в подробностях своих должен явиться не учредительным актом выборных, а "таким же актом милости Царя Своему народу, как и самый Рескрипт 18 февраля".224 Работа Совещания, находила комиссия, по словесному смыслу рескрипта должна была быть "не столько политическая, как техническая". Политическая же сторона дела исчерпывалась основным смыслом актов 18 февраля -"собрание выборных, в случае, если эти выборные составят отдельное от Государственного Совета установление, должно быть только учреждением законосовещательным с правами, отнюдь не обширнее тех, какие принадлежат Госсовету и без малейшего умаления Самодержавной власти императорского Величества".225
Комиссия также полагала, что привлечение в ее состав общественных деятелей не по назначению, а по выбору затянет саму работу и отдалит во времени исполнение "спасительного для России желания Его Величества непосредственно услышать голос своего народа о нуждах его в настоящее тяжелое время".226 Разумеется, подобным доводом нельзя прикрывать отсутствие гласности в законоподготовительной работе, однако, с самой вероятностью подобной ситуации считаться приходилось. Накал политических страстей не оставлял времени для раздумья. Создание комиссии, которая бы своим составом отразила весь политический спектр, было задачей неисполнимой в виду крайней поляризации политических сил. Вряд ли подобной комиссии удалось бы примирить столь несхожие политические требования как совещательное представительство и учредительное собрание. На Конституционном Совещании, посвященном принятию новой российской конституции, проходившем в апреле-ноябре 1993 г. в Кремле, которому Президент Ельцин постарался придать самый репрезентативный вид, не нашлось тем не менее места откровенным оппонентам президента, в частности, спикеру парламента Р.И. Хасбулатову, не получившему даже слова.
Комиссия Булыгина, далее, высказала опасение, что Совещание, со включением в его состав общественных представителей, силою вещей превратиться в учредительное собрание, "которое за неимением статута о порядке и границах его деятельности, трудно будет удержать в должных пределах, то есть в пределах разработки Положения о выборных".227
Совещание, впрочем, не исключало вероятности, "и даже желательности", назначения в его состав отдельных местных деятелей из числа губернаторов, предводителей дворянства, городских голов и председателей земских управ, "но не в качестве представителей групп населения, а в качестве государственных слуг, близко знакомых с местными интересами и делами".
Гражданская свобода
Конституция вырастает из официального признания прав человека, на фоне которого происходит формирование конституционного строя и конституционной политики. Переход к смешанному правлению потребовал юридического оформления прав человека, которым при самодержавном режиме упорно отказывалось в публичном признании. Они были систематизированы конституционной редакцией Основных Государственных Законов, глава 8-я которых получила название "О правах и обязанностях российских подданных".
В ней вполне определенно говорилось о неприкосновенности личности — "Никто не может быть задержан под стражей иначе, как в случаях, законом определенных"; неприкосновенности жилища — "Жилище каждого неприкосновенно. Производство в жилище, без согласия его хозяина, обыска или выемки допускается не иначе, как в случаях и в порядке, законом определенных"; свободе места жительства, выбора рода занятии и выезда из государства — "Каждый российский подданный имеет право свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства"; неприкосновенности собственности — "Собственность неприкосновенна. Принудительное отчуждение недвижимых имуществ, когда сие необходимо для какой-либо государственной или общественной пользы, допускается не иначе, как за справедливое и приличное вознаграждение"; свободе собраний — "Российские подданные имеют право устраивать собрания в целях, не противных законам, мирно и без оружия"; свободе слова и печати — "Каждый может, в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами"; свободе союзов — "Российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях, не противных законам"; свободе совести — "Российские подданные пользуются свободой веры".
Перечень прав и свобод, записанных в обновленных Основных Законах России, вполне соответствовал, если можно так выразиться, международным стандартам, насколько они согласовывались с обстоятельствами своего времени. В сравнении с современным конституционным правом они не кажутся чрезмерными, но они проистекали из тех юридических условий, в которых совершался переход к конституционному, правовому образу государственного правления. Конституция России шестого года не содержала свободу получения и распространения информации или право на благоприятную окружающую среду (как и многие другие, вытекающие из требований современного права), но лишь по той причине, что в рассматриваемое время эти свободы еще не вошли в юридический обиход.
Примечательно, что впервые в подобном масштабе права предоставлялись не отдельным сословиям, а населению в целом, что свидетельствовало о дальнейшем перерастании сословной социальной организации в общегражданскую.
Из тех основополагающих прав, которые вошли в главу 8-ю основных законов, нас интересуют права политические - свобода печати, собраний и союзов, которые служат выражением только конституционного строя. Последний не может состояться без независимой прессы, политической оппозиции, партийной конкуренции, независимых профсоюзов и других атрибутов политической свободы. Что касается иных прав человека -личных, социально-экономических и пр., то, как свидетельствует опыт, в принципе они совместимы с авторитарным правлением, основанным на т. н. буржуазном правопорядке. Применительно к самодержавной России на- чала XX столетия, вполне уместно было говорить о праве частной собственности, свободе выбора рода занятий, свободе выезда за границу и свободе въезда.
Эти политические права образуют состояние гражданской свободы как условия жизнедеятельности конституционного государства, способствуют формированию открытого гражданского общества, в котором личный суверенитет вполне находит себя.
Надо сказать, что эти права в России были провозглашены с большим опозданием. Царское правительство, видимо, не сознавало того факта, что использование митингов, демонстраций и других политических свобод способствует снятию социального напряжения, возникающего между государством и обществом, восстановлению между ними баланса доверия, то есть приводит не к ослаблению, а, напротив, укреплению государственного начала.
Значительное развитие получила в новом законодательстве свобода печати. Положение печати в доконституционный период определялось серией законодательных актов, центральным из которых были Правила о цензуре и печати 6 апреля 1865 г. Цензура была вверена главному управлению по делам печати при министерстве внутренних дел. Несмотря на всю стеснительность законов о печати, они, тем не менее, разрешали выпуск некоторых изданий без предварительной цензуры — "оригинальных" сочинений, выходивших в обеих столицах, объемом более 10 печатных листов; переводных сочинений объемом не менее 20 листов; сочинений на латинском и греческом языках; изданий официальных, а также ученых обществ. Издания повременные вообще выходили без предварительной цензуры, правда, на основании особого для каждого органа разрешения министра внутренних дел. Тема отечественной печати всегда волновала русское образованное общество. В 1895 г., например, на высочайшее имя было подано прошение 78 литераторов, в котором сообщалось о невыносимом положении печат-ного слова в России. "Государь! В составе Ваших подданных есть целая профессия: это профессия литературная. Мы, писатели, или вообще лишены возможности путем печати служить своему отечеству, как нам велят совесть и долг, или же вне законного обвинения и законной защиты, без следствия и суда, претерпевали кары, доходящие даже до прекращения целых изданий. Простыми распоряжениями администрации изъемлются из круга печатного обсуждения вопросы нашей общественной жизни, наиболее нуждающиеся в правильном и всестороннем обсуждении. Простыми распоряжениями администрации изъемлются из публичных библиотек и кабинетов для чтения книги, вообще цензурой не запрещенные и находящиеся в продаже. Весь образованный мир уже признает великое значение русской литературы. Благоволите же, Государь, принять ее под сень закона, дабы, ему лишь подчиненное и от непосредственного воздействия цензуры светской и духовной им же огражденное, русское печатное слово могло, в меру своих сил, послужить славе, величию и благоденствию России". Среди подписавшихся были Мамин-Сибиряк, Лесков, Л. Полонский, Вас. Немирович-Данченко, Л. Слонимский.277 К прошению была приложена записка о пересмотре законов о печати, лейтмотивом которой служила идея отмены предварительной цензуры. Для открытия повременных изданий и книгопечатания предлагалось ограничиться заявлением на этот счет, подтвержденном соответствующей программой или отпечатанным произведением до выхода его в свет. Запрещение изданий или издательской деятельности предлагалось предоставить исключительно суду.
