Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теории либерально-демократического институционального развития 11
1 Теория социально-политических институтов и общественная эволюция 12
2. Современная либеральная концепция институционального (государственного) развития 22
Глава 2. Социально-культурные компоненты модели региональной политики в современной России (на примере Оренбургской области) 42
1. Устойчивое развитие в региональном сообществе и концепция социального капитала 42
2. Социальные и культурные основания региональной политики 50
3. Роль элит в региональном политическом развитии 60
4. Субъективные формы ценностного восприятия региональной политики (Q-методология в политических исследованиях) 66
Глава 3. Институциональные компоненты модели региональной политики в современной России (на примере Оренбургской области) 76
1. Институциональная деятельность в российском регионе: Оренбургской области 76
2. Институциональная деятельность и гражданская культура в регионе
Заключение 101
Приложения 109
Список литературы 127
- Теория социально-политических институтов и общественная эволюция
- Современная либеральная концепция институционального (государственного) развития
- Устойчивое развитие в региональном сообществе и концепция социального капитала
- Институциональная деятельность в российском регионе: Оренбургской области
Введение к работе
В нашей стране, с ее бесконечным географическим, этническим, культурным, социальным и экономическим разнообразием, любая форма демократического перехода неизбежно должна включать радикальные перемены на субнациональном уровне, а именно: региональное развитие и изменение отношений между центром и периферией. Предлагаемое диссертационное исследование как раз и посвящено исследованию региональных (субнациональных) сторон перехода России от тоталитарной политической системы к демократии.
За истекшее после 1991 года десятилетие в этой сфере, действительно, многое изменилось. Сейчас уже совершенно определенно можно говорить о наличии регионального (субнационального) уровня российской политики. Произошедшие перемены явились результатом как «естественного» хода событий, вызванного крушением старой системы государственного управления, так и целенаправленных действий московской и региональных элит. Однако (именно это наблюдение послужило отправной точкой при постановке исследовательской проблемы) процессы регионализции не сумели эффективным образом улучшить политическую, социальную или экономическую ситуацию в регионах. Рассредоточение власти и централизованной экономической системы, в противоположность возникшим сразу после 1991 года в России и на Западе надеждам, не привело к появлению сильных регионов, объединенных в целостное государственное сообщество. Напротив, трансформация старой имперской системы породила слабые, разобщенные территории, удерживаемые в своей идентичности не полноценной фактурой экономического и общественно-политического взаимодействия, а скорее силой исторической инерции и волей местной олигархии.
В связи с развитием сложных процессов регионального развития перед отечественной политической наукой возникает непростая задача. Эта задача заключается в том, чтобы сформировать теоретические основания для политологического исследования региональной политики в современной России. Возможность создания такой теоретической конструкции позволило бы не только объяснять особенности политической жизни в российских регионах, но также могло бы стать основой для разработки и осуществления программ общественно-политического развития на региональном уровне в целях достижения устойчивого характера общественной эволюции в рамках региональных сообществ.
Рассмотрению обозначенной проблематики и будет посвящена данная работа. Именно это определяет актуальность и практическую значимость предлагаемого исследования.
В диссертации широко используются эмпирические данные, полученные в ходе осуществления ряда исследовательских проектов, проведенных в 2000-2002 годах под руководством профессора Гончарова Д.В. Эти проекты, активное участие в осуществлении которых принимал диссертант, были направлены на исследование общественно-политической жизни одного из Российских регионов -Оренбургской области. Использование широкого круга оригинальных эмпирических данных также, на наш взгляд, существенно повышает научную значимость и актуальность исследования.
Предметом исследования в данной диссертации является региональная политика или уровень региональной политической жизни. Обоснованность интереса к этому уровню политической жизни современных обществ нам представляется достаточно очевидной. С этим предметом связано большое направление политических исследований - политическая регионалистика. Особого рассмотрения здесь заслуживает вопрос о том, что следует рассматривать в качестве
предемета субнационального политологического рассмотрения -«региона»?
Применительно к современной российской ситуации можно говорить о двух вариантах понимания этого термина. Во-первых, в качестве «региона» можно рассматривать федеральные округа, установленные два года назад по инициативе Президента Путина. Такой подход находит свою поддержку в том обстоятельстве, что федеральные округа во многом соответствуют принятому в советский период делению страны на большие экономические регионы. Во-вторых, «регион» можно понимать как субъект Российской Федерации. Именно этот подход и принят диссертантом в данном исследовании. Его большая обоснованность связана с тем, что основные компоненты субнационального уровня современной российской политики сложились именно в рамках сообществ, существующих в границах субъектов Российской Федерации. Именно в этих рамках налицо развитая (часто существенно отличающаяся от остальных) институциональная структура публичной жизни сообществ и соответствующие формы социально-культурной жизни.
В последние десятилетия проблематика, связанная с исследованием процессов демократизации, то есть процессов становления систем демократической политики и перехода от недемократических к демократическим системам, получила огромное развитие. Фундаментальное значение здесь имеют написанные в 50-е и 60-е годы работы Р.Даля, С.Хантингтона, А.Инкелеса и др. Очень важное значение для развития теории современного политического развития имели работы Д.Растоу, Г.Алмонда, С.Вербы, Н.Полсби, Г.Экштейна, П.Холандера и др.
С конца 70-х годов интерес к вопросам демократического развития систем, не имеющих опыта демократии, становится еще более острым. Наступает, как назвал это Самуэль Хантингтон, третья волна
7 демократизации. Ее началом стало крушение диктаторского режима в Португалии, а кульминацией - распад Советского Союза и коммунистического блока в Европе. Все эти события послужили стимулом к более активному исследованию политического развития во всем мире - как в бывших социалистических странах и диктатурах третьего мира, так и странах, имевших опыт демократического развития, но находящихся в процессе реформ и изменений.
Особенно важно отметить, что последние годы ознаменовались ростом внимания к политическому развитию на так называемом «субнациональном» (то есть региональном, провинциальном и т.п.) уровне. Среди авторов, выдвинувшихся в последние годы, особо следует отметить профессора Гарвардского Университета Роберта Патнэма - автора ставшего уже классическим исследования об общественно-политической эволюции итальянских провинций - его ученицу Кэтрин Стонер-Вайс, а также таких исследователей, как С.Тэрроу и др.
В нашей стране 90-е годы ознаменовались активным освоением техники и теоретических оснований сравнительных политических исследований. Очевидно, что вопрос о характере, движущих силах, условиях и перспективах «российского демократического транзита», то есть процесса перехода к системе либерально-демократической политики, оказался в центре внимания отечественных политологов. Среди исследователей, работающих в этом направлении можно назвать И. Клямкина, Б. Капустина, Е.Рашковского, Д.Гончарова, Г.В.Шешукову и др.
Сформировались целые исследовательские коллективы, чрезвычайно успешно разрабатывающие эту проблематику, в том числе и применительно к уровню региональной российской политики. Среди них выделяется группа сотрудников Европейского Университета в Санкт-Петербурге, в которую входят ученые и из других российских
8 городов (В.Гельман, Г.Голосов и др.). Особую значимость работе ученых Европейского университета придает, то обстоятельство, что в их исследования широко используются данные, полученные в ходе эмпирических исследований.
Заметный вклад в разработку данной проблематики вносят сотрудники Московского отделения Фонда Карнеги (Н.Петров, М.Макфол, Л.Шевцова и др.), а также преподаватели Московского государственного института (университета) международных отношений (А.Мельвиль и др.). Нам бы хотелось отметить также, что в Саранске существует НИИ Регионологии при Мордовском государственном университете, а в Нижнем Новгороде прошло два всероссийских конгресса по сравнительной политической регионологии.
Вместе с тем, в целом следует говорить о том, что российская политология делает лишь первые шаги в изучении и понимании «российского демократического транзита» на уровне региональных сообществ. Поэтому дальнейшая работа в этом направлении представляется чрезвычайно актуальной.
Цель и основная задача исследования заключается в том, чтобы обобщить теоретические основания политологического исследования региональной политики в современной России.
Для того чтобы решить поставленную задачу, в работе необходимо будет провести анализ целого ряда фундаментальных понятий и концепций, позволяющих объяснить концептуальные основания данной работы. В их числе - теория социально-политических институтов и институционального развития, современная либеральная концепция развития государственных институтов и концепция устойчивого общественного развития.
В диссертации выдвигается набор гипотез, позволяющих сформировать завершенную программу исследования. Согласно
9 первой из них, главная причина неудачи пост-советской регионализации связана с тем, что региональная структура социальных институтов в современной России находится в неразвитом состоянии. Для того чтобы обосновать эту гипотезу следует решить две задачи. Во-первых, определить существующий уровень институционального развития в регионах, и, во-вторых, показать, как институциональное развитие обусловлено социальным контекстом и поведением участников региональной политической жизни (социальных и политических акторов).
Два типа акторов . определяют региональный политический контекст в первую очередь: массовая публика (избиратели) и элитные группы. Опыт пост-коммунистического десятилетия показывает, что именно региональным элитам принадлежит ведущая роль в процессе регионализации. Поддерживая административную децентрализацию, региональные лидеры преследовали, по-преимуществу, своекорыстные, эгоистические цели. Освобожденные от прямого контроля из Москвы, они использовали свою власть для осуществления политики, которая сочетала местный популизм с построением закрытого капитализма, приносящего им большие доходы.
В работе предлагается гипотеза, согласно которой региональные лидеры и элитные группы заинтересованы в размывании независимых гражданских и политических институтов. Вот почему пост-советская регионализация оказала отрицательное влияние на развитие региональных гражданских институтов. После непродолжительного периода демократического «штурма и натиска», последовавшего за августом 1991 года, россияне стали свидетелями своего рода демократического регресса. Региональные элиты выработали и применяют стратегию, целью которой является подрыв независимой гражданской или политической активности. Зачастую вместо активности такого рода они стремятся создать квази-гражданские и
10 квази-политические организации, обеспечивающие поддержку режиму личной власти региональных лидеров.
Поведение «простых членов» региональных сообществ - это еще
один важный фактор, который оказывает влияние на создание
институциональных условий регионализации. Оно формирует
широкий социальный контекст, определяющий содержание
институтов. В своем исследовании диссертант исходит из предположения о том, что доминирование вертикально структурированных политических связей, общественная жизнь, основанная на фрагментации и взаимной изоляции индивидов, культура недоверия и гражданской апатии входят в число главных причин низкого уровня институционального развития российских регионов.
Таким образом, в качестве отправной точки для объяснения взаимодействия социально-политической культуры и институтов в процессе регионального социально-политического развития принимается так называемая «культуралистская» модель, то есть модель, выводящая степень эффективности институционального развития из уровня гражданственности сообщества. Однако, современная литература по данной тематике содержит и другие модели, позволяющие предложить альтернативные способы объяснения того, как взаимодействуют разные компоненты в социальной и политической структуре региональных сообществ. Диссертант ставит задачу рассмотреть эти другие подходы и оценить степень их научной и практической значимости в контексте исследований российской региональной политики.
Итогом этого рассмотрения и должно стать создание модели региональной политики (политической жизни). Такая модель предлагает представление, во-первых, о том, каковы основные структурные компоненты региональной политической жизни
(политики) - особенности социальной структуры региональных сообществ, культурные характеристики и поведение основных региональных акторов и способы принятия и реализации политических решений (институциональная структура) в регионах, - а, во-вторых, о том, какова природа их взаимодействия и взаимообусловленности.
Как отмечает американский специалист по сравнительной политологии Чарльз Эндрейн, для того, чтобы понять, как устроена политика в рамках любого публичного сообщества, необходимо сформировать обобщенный и систематический взгляд на характеризующий его «политический ландшафт» (Эндрейн, 27).
По мнению автора, новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
оно является одной из первых попыток, предпринимаемой в отечественной политологии, систематически рассмотреть и обобщить теоретические основания для построения комплексной модели общественно-политического развития в современных российских регионах;
в нем для объяснения причин институционального успеха или неудачи российской регионализации предлагается уделять особе внимание так называемому «институционалистскому» подходу;
оно вводит в оборот отечественной политологии широкий набор эмирических данных, характеризующих разные стороны общественно-политической жизни одного из российских регионов - Оренбургской области;
оно является одним из первых в российской политической науке примеров применения в области социальных и политических исследований такого нетрадиционного вида исследовательской техники, как Q-методология.
Методологическая база исследования включает широкий набор
теоретических и эмпирических методов. Теоретическими методами
исследования являются исторический, сравнительный,
аксиологический и структурно-функциональный.
Эмпирические методы данного исследования включают:
Изучение разного рода документов и статистических данных, связанных с региональным институциональным развитием, гражданской активностью и поведением политических акторов в регионе;
Интервью с депутатами Оренбургского областного законодательного собрания, N=40;
Интервью с региональными экспертами: журналистами, предпринимателями, руководителями и работниками областных и местных органов власти, активистами гражданских и политических организаций, N=40 (вопросы в элитных интервью составлены так, чтобы выявить свойственное элитным группам понимание оснований и текущего контекста общественного взаимодействия и установки по отношению к инновационной гражданской активности в регионе);
Опрос избирателей (многоступенчатая стратифицированная выборка, N=1100, ошибка выборки=4%, с доверительным интервалом в 99,7%); вопросы в элитных интервью и массовом опросе примерно одинаковые, так как мне хотелось, во-первых, сравнить элитные и массовые установки по отношению к региональному развитию и, во-вторых, произвести измерение социального капитала в региональном сообществе в целом.
Большая часть эмпирического материала (первичных данных), использованных в этой работе была получена в результате осуществления серии исследовательских проектов, под руководством профессора Дмитрия Владимировича Гончарова. Диссертант
13 благодарит проф. Гончарова за предоставленную возможность использовать эти данные в ходе работы над диссертацией1.
1 Более подробное описание исследовательской методики см. в приложении А.
Теория социально-политических институтов и общественная эволюция
Взаимодействие в рамках любой общности людей структурировано, то есть определенным (формальным или неформальным) образом упорядочено, организовано. Если мы примем эту социологическую аксиому , мы должны будем задаться вопросом: как происходит эта организация, какова природа социетальных структур? Ответом на эти вопросы и становится теория социально-политических институтов, в рамках которой обосновывается положение о том, что, ведущая роль в организации общественного взаимодействия принадлежит институтам, и создание общественной организации есть ни что иное, как процесс формирования и сочленения институциональных комплексов, возникающих в экономике, социально-культурной сфере и политике. Одна из первых теорий институционализации была предложена одним из основоположников современной социологии Толкотом Парсонсом (См.: Парсонс 1997, Парсонс 1972). В своей поздней работе «Система современных обществ» (1971), которая во многом подводит итог его теоретическим поискам, Парсонс, рассматривая условия становления социальных систем разного уровня, пишет: «Чтобы достичь стабильной институционализации, коллективы и роли должны "руководствоваться" конкретными ценностями и нормами, а сами ценности и нормы институционализируются только постольку, поскольку они "воплощаются в жизнь" конкретными коллективами и ролями» (Парсонс 1997, 19). То есть институты понимаются Парсонсом как совокупность социальных норм, определяющих порядок общественного взаимодействия, или (используя терминологию самого Парсонса) формирующих структуры социального действия. Известный американский политолог Нельсон Полсби как-то сказал: «Политическая наука - это изучение институтов» (Thelen and Steinmo 1992, 3). Политическая наука начиналась именно как изучение институтов. Тогда в центре внимания исследователей стояли вопросы о природе и способе организации деятельности правительственных (государственных) институтов. Позднее «бихевиористкая» революция отодвинула институты на периферию политических исследований. Основное внимание в этот период уделялось изучению политического поведения. Однако в последние десятилетия институциональная тематика возвращается на передний край не только политологии, но и других наук об обществе. Для обозначения этого научного движения часто используются особый термин - «новый институционализм».
Закономерен вопрос: чем же нов «новый институционализм», и чем он отличается от институционализма «старого»? Очевидно, что современные «новые» институционалисты следуют традиции, сформированной такими авторами, как Торстейн Веблен и Макс Вебер, а в более позднее время развиваемой Рейнхардом Бендиксом, Гарри Экштейном и Самуэлем Хантингтоном. Но чтобы понять своеобразие нового иснтиутционализма, следует более обратиться к несколько более подробному рассмотрению того, как развивалась политическая наука.
«Старый» институционализм по преимуществу включал подробное изучение разного рода административных, правовых и политических структур. Это изучение носило почти исключительно нормативный характер и проходило вне компаративного анализа схожих структур за пределами США. Такого рода исследовательская логика, построенная на нормативных обобщениях, затрудняло поиск моделей, позволяющих не просто описывать, но объяснять политические явления и процессы. «Бихевиористкая революция» 50-60-х годов XX века проходила как отрицание старого институционализма. Она исходила из положения о том, что формальные законы, правила и административные структуры не объясняют действительного политического поведения и результатов тех или иных политических процессов. Бихевиористы утверждали, что для понимания и подлинно научного (то есть причинно-следственного) объяснения политики необходимо исследовать не формальные (нормативные) атрибуты правительственных структур, а неформальное распределение власти, культурных установок и политического поведения. Бихевиористы стремились вместо описательного подхода «старых институционалистов» предложить теоретический подход. Это было время рождения многих фундаментальных теорий современной политологии. Обоснование этих теорий потребовало интенсивного развития кросс-культурных сравнительных исследований (Thelen and Steinmo, 3-4).
Даже в период наивысшего подъема бихевиористского движения звучали голоса, выступающие с критикой его оснований. Но в конце 70-х годов эта все возрастающая критика привела к смене приоритетов в политических исследованиях. Существо институциональной критики бихевиоризма можно выразить словами Кеннета Шепсла: «Цена, которую мы заплатили за методологические и теоретические инновации послевоенной эпохи, - это чрезмерное внимание, уделяемое поведению. Наша способность описывать (и в меньшей степени объяснять) поведение ... приглушила некогда очень живой интерес к институциональному контексту и действительным результатом институциональной деятельности. В целом, бихевиористкая революция представляла собой положительное явление. Но за многие научные достижения мы были вынуждены заплатить сужением своего аналитического горизонта (Shepsle 1986, 52).
Исследуя особенности политического поведения в попытке объяснения результатов политической жизни, бихевиористы оказались неспособны дать ответы на следующие фундаментальные вопросы: почему политическое поведение, культурные установки и распределение ресурсов между разными группами столь существенно отличается в разных странах? Так, например, если при объяснении политического влияния групп интересов в разных странах мы будем рассматривать только их организационную структуру и предпочтения , то мы будем лишены возможности понять почему в разных национальных контекстах уровень их влияния оказывается неодинаковым. Для того, чтобы понять это, необходимо рассматривать различия в институциональных «ландшафтах» (См.: Eckstein, 8).
Современная либеральная концепция институционального (государственного) развития
Обе институционалисткие школы - и школа рационального выбора и исторический институционализм - в своем рассмотрении институтов оставляют в стороне вопрос о нормативном анализе содержания институциональных комплексов. Однако построение теоретической основы, необходимой для понимания регионального социального и политического развития, должно опираться на видение ценностной перспективы институциональной эволюции сообществ. Мы увидим позже, что определенное ценностное содержание демократической политики (ориентированной на ценности рационального взаимодействия в рамках гражданского сообщества, гражданского сотрудничества и солидарности) рассматриваются американскими политологами как само собой разумеющееся основание эффективного и динамичного общества.
Как полагает диссертант, в нашей стране оно не представляется столь очевидным. Обстоятельства российской истории ушедшего столетия отгородили нас и от отечественной традиции либеральной философии, и, что в данном случае, более важно, от эволюции либерализма в контексте живой общественно-исторической практики систем демократической политики на Западе. Поэтому мы считаем, что краткий очерк либерально-демократической теории государства будет уместен в этой работе (См.: Гончаров и Колодынский 2002).
Слова «либерал», «политический либерализм» вызывают у подавляющего большинства наших соотечественников самые неопределенные ассоциации. Причем это наблюдение справедливо не только по отношению к рядовым членам российского политического сообщества - избирателям. То же можно сказать и о политических активистах разного уровня и даже об ученых-политологах. В то же время, очевидно, что современное политическое развитие России настоятельно требует того, чтобы было выработано отчетливое видение либеральной перспективы. Отсутствие такого видения порождает недобросовестные спекуляции противников либерализма. Но еще более важным является то, что оно становится причиной вполне добросовестных, но не менее пагубных заблуждений, противоречий и непоследовательности в стане его сторонников.
При попытке определить содержание либерализма как компонента текущей политики мы сталкиваемся с необходимостью ответить на ряд вопросов. Эта параграф и будет построен как попытка сформулировать эти вопросы и предложить ответы на них.
Политическая история Западного мира за последние два столетия показывает, что содержание либеральных программ и восприятие «либералов» в контексте текущей политики не оставалось неизменным. Так, в 1962 году известный либеральный экономист Людвиг фон Мизес в предисловии к английскому переводу своей книги «Либерализм» писал: «Сегодня принципы философии либерализма XIX века почти забыты. В континентальной Европе их помнят немногие. В Англии термин «либеральный» используется преимущественно для обозначения программы, которая только в деталях отличается от тоталитаризма социалистов. В Соединенных Штатах «либеральный» означает сегодня комплекс идей и политических постулатов, во всех отношениях противоположных тому, что под либерализмом понимали предыдущие поколения. Самозванные американские либералы стремятся к всемогуществу правительства, являются твердыми противниками свободного предпринимательства и отстаивают всестороннее планирование, осуществляемое властями, то есть социализм» (Мизес, 5). Подобных примеров привести можно множество.
Часто можно услышать и то, что «либеральные» лозунги осваиваются идейными и политическими противниками либералов. Самый яркий пример последних десятилетий - неоконсервативное движение «новых правых». Для многих по обе стороны Атлантического океана неоконсерваторы предстали в качестве «подлинных либералов», возродивших дух классического либерализма. Своих сторонников имеет и та точка зрения, что вообще в современных политических дискуссиях, затрагивающих насущные проблемы общественной жизни, вопрос о различиях между либералами, консерваторами и социалистами сплошь и рядом утрачивает свое значение (Мизес, 5). И, наконец, мы видим, что либеральное мировоззрение в разных исторических и культурных контекстах меняет свое содержание, и иногда очень существенно. Так, американский либерализм не может быть отождествлен даже с либерализмом европейским.
В связи с этим возникает наш первый вопрос: что же такое либерализм? Удалось ли ему сохранить в современных условиях, после многих и многих десятилетий, прошедших на фоне грандиозных исторических событий и перемен, некую идентичность в качестве целостного комплекса политической морали4? Или же правы те скептики, которые полагают, что сейчас либерализм - не более чем партийный ярлык, сохранившийся в силу исторической инерции, а также политической конъюнктуры? В этом параграфе нам бы хотелось показать, что позицию скептиков едва ли можно признать приемлемой. Либерализм действительно представляет собой определенный комплекс политической морали, который, хотя и эволюционирует со временем, но сохраняет при этом базовую ценностную структуру и направленность.
Большинство теоретиков либерализма принимают за аксиому утверждение о том, что центральное положение в структуре либерального комплекса ценностей занимает принцип свободы. Это действительно так. Либеральное мироощущение складывалось в контексте поисков и утверждения смысла, границ и гарантий индивидуальной свободы. Стремление рационально сконструировать условия такой свободы в обществе сформировало либеральную политическую мораль задолго до того, как появилось само слово «либерализм».
Устойчивое развитие в региональном сообществе и концепция социального капитала
В процессе развития исходных гипотез в диссертационном исследовании автором была поставлена следующая задача: попытаться приблизиться к созданию такой общей теоретической модели, которая позволила бы лучше понимать процессы регионального развития в современной России. Создание такой теоретической модели предполагает поиски ответа на вопросы о том, что означает термин «регионализация», и каковы основные компоненты систематического и всеобъемлющего видения развития России на субнациональном уровне?
В том значении, в котором этот термин употребляется в диссертационном исследовании, регионализация означает процесс общественного развития, ведущий к формированию развитых социетальных структур на уровне региональных и местных сообществ. Речь идет о появлении многоуровневой организации социально-экономической и политической жизни единого национально-государственного сообщества. В рамках такой организации региональные сообщества выступают органичной частью национально-государственного сообщества. Фактура жизни общества в целом обогащается, делается более многогранной за счет того, что обогащается жизнь региональных сообществ. Однако, пожалуй, еще более важным обстоятельством здесь является то, что в рамках такой организации каждый индивид вовлекается в многообразную сеть как вертикальных, так и горизонтальных отношений. Эти отношения и связи носят комплексный характер. Прежде всего, они предполагают многоуровневые и многонаправленные экономические и политические связи. Только в этих условиях появляется возможность для возникновения саморазвивающихся и самоуправляющихся сообществ. Диссертант убежден, что только в этом случае можно говорить о формировании институциональной системы общественного управления, предельно приближенной к потребностям и запросам каждого индивида.
Разумеется, подобное видение регионализации включает в себя концепцию федерализма (во всяком случае, в его американском варианте) (См.: Остром, 20-21). Напомним, что федерация представляет собой такой способ территориально-государственного устройства, в условиях которого государственная власть разделена между национальным правительством и правительствами регионов (провинций, областей, штатов, автономий и т.д.). Каждая из составных частей федеративного государства наделена весьма значительной долей суверенитета, закрепленного в конституции. Конституция также предусматривает тот или иной способ, позволяющий реализовать представительство интересов субъектов федерации на уровне национального правительства. Как известно, противоположностью федерации является унитарный тип государственного устройства, в условиях которого национальное правительство обладает всей полнотой власти и не делит ее с так называемыми «квазигосударственными» территориальными единицами.
Все это составляет формальную сторону федерации. Другая сторона связана с тем, что в современной науке принято назвать федерализмом (См.: King). Дело в том, что появление федераций является ответом на необходимость как-то сохранить единство в сложно устроенных обществах. Как правило, эти общества велики территориально либо разделены этническими, религиозными и иными границами. Формальное введение федерации в этом случае будет лишь первым шагом к подлинному общественному (социетальному) единству (См.: Хованская и Гончаров). Другим необходимым компонентом целостности федеративных государств является наличие (или формирование) социального и культурного единства. В этом смысле регионализация предстает как органичное продолжение процессов федерального развития.
Региональное развитие и федеральная система составляет основу формирования демократических политий на региональном уровне. Они помещают индивидов в органичное и целостное институциональное окружение, создаваемое на основе эффективного раскрытия местного экономического потенциала, формирования региональной структуры гражданского сотрудничества и баланса разных уровней управления.
Как теоретическое основание для всеобъемлющего видения процессов регионального развития диссертант предлагает использовать концепцию «устойчивости». Эта концепция в своем первоначальном значении была использована в рамках экологического контекста, прежде всего, для исследования проблематики, связанной с феноменом экологического кризиса и т.п. явлений. Однако в последние годы концепция устойчивости все чаще и чаще воспринимается как некое междисциплинарное проблемное поле, дающее возможность ответить на вопрос о том, как общества могут изменяться, эволюционировать, сохраняя при этом предпосылки для благополучного существования и органичного развития будущих поколений.
Использование этой концепции в исследовании регионального развития может способствовать более адекватному пониманию этой темы с точки зрения «ценимого качества» (valuated quality) процессов, структур и систем. Формирование проблемного поля, связанного с идеей устойчивого развития, ориентировано на размывание «старой» теории социально-экономического развития, которая по преимуществу ориентирована на более ограниченную модель общественной трансформации, понимаемую преимущественно как экономическая модернизация. Идея устойчивости объединяет изучение экономических, социальных, политических и административных условий эффективного регионального развития. Она помогает развивать более целостный и гуманизированный подход к вопросам развития сообществ, вместо фрагментарных программ, направленных на искусственно изолированные компоненты в структуре того или иного сообщества.
Концепция устойчивости имеет еще одно преимущество, особенно очевидное в свете дискуссии о положении новых демократий в глобальном мире. Она не только подрывает представление о тождестве между социально-экономическим развитием и экономическим ростом, но также ослабляет представление о том, что существует только одно единственное направление общественного развития, которому должно следовать любое человеческое общество10.
В проблемном поле, связанным с идеей устойчивости, могут быть аналитически выделены три основные категории, описывающие три наиболее фундаментальных и связанных сложной системой отношений взаимодействия и взаимообусловленности аспекта жизни любого сообщества. Во-первых, это экономические процессы, определяющие способы производства и распределения в сообществе; во-вторых, административная (государственная) институциональная организация (и соответствующие процессы принятия решений в сфере административной деятельности), необходимые для поддержания жизнеспособного развития; и, в-третьих, эффективные структуры социальной и культурной поддержки административных институтов. В данном исследовании для построения модели региональной политической жизни (политики) автор рассматривает второй и третий из обозначенных компонентов структуры устойчивого регионального развития - региональные институты и формы их культурной поддержки.
Институциональная деятельность в российском регионе: Оренбургской области
Итак, в предыдущих параграфах была предложена и нашла определенное подтверждение гипотеза, согласно которой главная причина неудачи пост-советской регионализации связана с тем, что региональная структура социальных институтов в современной России находится в неразвитом состоянии. Диссертантом было показано, как можно обнаружить социальные и культурные основания институционального развития и таким образом установить благоприятные условия для него, увидеть, как оно обусловлено социальным контекстом и поведением участников региональной политической жизни. В данном параграфе ставится следующая задача - во-первых, используя в качестве примера Оренбургскую область, предложить обобщенную модель измерения уровня институциональной деятельности в российских регионах и, во-вторых, рассмотреть вопрос о влиянии институтов на их общественное (социальное и культурное) окружение.
Измерение институциональной деятельности Политическое исследование институтов связано с постановкой ряда вопросов. Один из наиболее важных - это вопрос о том, насколько хорошо работают институты, насколько они эффективны? Можно отвечать на эти вопросы, опираясь на непосредственное впечатление от работы правительств разного уровня или руководствуясь своим ощущением качества жизни в том или ином обществе (сообществе). Можно давать оценки, исходя из выводов нормативного анализа институциональной активности. Однако, построение теоретических моделей, объясняющих успех или провал институциональной деятельности, требует найти способ более строгой количественной оценки, способ «измерять» деятельность институтов. Так, Роберт Патнэм утверждает, что «институциональная деятельность может быть понята нами только после того, как ее удастся тщательно и убедительно «измерить»» (Патнэм Р. 1996, с.83).
Стремление выработать эмпирический подход (в отличие от обыденного или нормативного, философского) к оценке политических явлений лежит у истоков современной политической науки23. Именно стремление к «научному восприятию» политических феноменов и порождает методики измерения институциональной активности. Двумя наиболее обобщенными критериями, позволяющими оценить уровень работы институтов в контексте демократической политики, становятся отзывчивость (responsiveness) на требования и запросы членов сообщества и эффективность в процессе принятия решений, затрагивающих вопросы общественного управления. Критерий отзывчивости имеет непосредственное отношение к ценностному определению демократии, в то время как вопрос об эффективности носит инструментальный характер. Эти критерии были сформулированы в контексте эмпирически ориентированной теории демократии (прежде всего благодаря классическим работам Роберта Даля).
В начале 70-х появляются немногочисленные работы, специально посвященные выработке системы критериев или индикаторов, которые могли бы быть использованы для оценки институтов . Следующий значительный шаг вперед в этой сфере политических исследований был сделан уже во второй половине 90-х, когда вышли в свет работы Роберта Патнэма, а затем Кэтрин Стоунер-Вайс, посвященные современному институциональному развитию Италии и России26.
Измерение институциональной активности возможно только в том случае, когда нам удастся определить в ходе оценки институциональные факторы, поддающиеся количественной интерпретации. В политической науке их принято называть индикаторами институциональной деятельности. При подборе индикаторов, как отмечает Роберт Патнэм, мы должны учитывать наличие следующих четырех жестких требований, позволяющих нам быть уверенными в том, что исследование действительно отражает существо изучаемого нами случая институциональной деятельности. Первое требование связано с всесторонностью оценки. Второе - с ее внутренней последовательностью. Третье - с ее надежностью. И, наконец, четвертое связано с тем, что «оценка должна сочетаться с целями и устремлениями работников [новых] институтов и их избирателей»27. Измеряя институциональную деятельность в Оренбургской области
При подборе оснований (индикаторы) для институциональной оценки в исследовании, результаты которого использовал диссертант, была поставлена задача учесть все эти четыре требования. Это значит, что, во-первых, авторы исследования постарались рассмотреть все наиболее значимые аспекты правительственной активности в Оренбургской области. Во-вторых, хотя данное исследование и является, по существу, примером так называемого case study, то есть предполагает не сравнение институциональной деятельности в разных российских регионах, а описание частного случая, все же при подборе индикаторов диссертант ориентировался на некий обобщенный образец институциональной деятельности в современных российских регионах. В-третьих, выбор индикаторов был связан с видами деятельности, имеющими долгосрочный и более или менее систематический характер. И, наконец, в-четвертых, выбранные индикаторы были соотнесены с общественным мнением, то есть с представлениями о должном уровне и необходимых направлениях правительственной деятельности, который сложился у «рядовых» жителей Оренбургской области.
