Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Веберовский концепт бюрократии и модели государственного аппарата 13
1.1. Теории бюрократии: введение в проблему 13
1.2. Веберовский концепт «рациональной бюрократии»: критический анализ 24
1.3. Административная реформа в современной России как пример ограниченности веберовской теории бюрократии 36
Глава 2. Марксова парадигма анализа бюрократии 50
2.1. Эвристичность марксовой парадигмы анализа бюрократии 52
2.2. Бюрократия и отношения «власти-собственности» .63
2.3. Бюрократическое господство в современном российском обществе ...82
Глава 3. Имперская бюрократия 97
3.1. Парадокс и универсальные проблемы империй 97
3.2. Имперский контекст генезиса российской бюрократии .105
3.3. Следствия воспроизводства бюрократии в постсоветской России 117
Заключение 139
Список литературы
- Веберовский концепт «рациональной бюрократии»: критический анализ
- Административная реформа в современной России как пример ограниченности веберовской теории бюрократии
- Бюрократическое господство в современном российском обществе
- Имперский контекст генезиса российской бюрократии
Веберовский концепт «рациональной бюрократии»: критический анализ
А.В. Оболонский отмечает, что большую часть ХХ века в области государственного управления господствовала веберовская парадигма, в которой рациональная бюрократия считалась основой организации современного типа. Господство веберовской концепции обусловлено тремя факторами: потребностями этапа индустриального развития, для которого была необходима иерархическая система управления; общей тенденцией усиления государства, которому нужна исполнительная бюрократия; прагматичным подходом к человеку как к орудию для выполнения общих задач и элементу индустриальной, политической и военной машин. Базовая посылка Вебера о необходимости устранения влияния человеческого фактора в социальной организации соответствует антигуманистическому мировоззрению межвоенной и послевоенной эпохи, согласно которому человек – лишь средство для достижения более «высоких» целей.
Антибюрократическая парадигма была сформулирована Карлом Марксом в его молодые годы. Концептуально она подобна опровержениям постулатов Вебера. Социальная полезность государства в целом и бюрократии в частности Марксом отрицалась. По его убеждению, бюрократия представляет собой организм-паразит, не способный ни служить общественным интересам, ни быть носителем разума.
А.В.Оболонский придерживается мнения, что марксовые суждения справедливы в отношении большинства государств современности, однако недостаточно проработаны. Иначе почему они по сей день демонстрируют завидную жизнеспособность, а в ряде государств функционируют весьма успешно?
Антибюрократическая концепция Маркса непоследовательна. В ранних его трудах слом бюрократического аппарата провозглашался как цель революционных изменений общества. Несколько позже, анализируя уроки Парижской Коммуны, он же выступал за сохранение чиновничьего аппарата на период перехода к социализму.
Ленин также менял свои взгляды в зависимости от изменения политической конъюнктуры. Так, в своей работе «Государство и революция», написанной летом 1917-го, он выступил за отмену государства. Однако после захвата власти большевиками в основу политической стратегии была положена национализация средств производства и природных ресурсов, т. е. огосударствление. Ключевые посты оказались заняты большевиками. Таким образом, в Советской России произошла тотальная бюрократизация всех сфер жизнедеятельности.
Печальный урок социализма заключается в том, что реализация антибюрократической утопии Маркса породила новый бюрократический класс, державший контроль над всем национальным достоянием.
Как считает А.В. Оболонский, в этом заключено имманентное противоречие «левой» идеологии: критика бюрократии на этапе борьбы за власть и опора на бюрократические механизмы после е завоевания.
Западноевропейские марксисты сменили риторику об отмирании института государства на идею использования государственных механизмов на благо всех членов общества.
В 50-60-х гг. антибюрократическая фразеология Маркса была подхвачена неомарксистами, неофрейдистами и экзистенционалистами. С е помощью названные течения пытались обосновать антибюрократическую идеологему с гуманистических позиций.
В последние десятилетия критику в адрес бюрократии активно высказывают антиглобалисты. По мнению А.В. Оболонского, оценка бюрократии не только по потребительскому критерию эффективности, но и с позиций гуманизма является весьма ценной и конструктивной. В этом исследователь усматривает актуальность и ценность марксизма.
Специфичность российской имперской модели, по мнению Оболонского, определяется наличием в ней черт, присущих византийской, татарской и китайской империям.
Китайские методы правления пришли на Русь вместе с Золотой Ордой. Имперские механизмы «государевой службы» исправно функционировали вплоть до революции октября 1917 года. После не авторитаризм трансформировался в новую форму. Поскольку «китайский след» был наиболее отчтливо проявлен в имперском устройстве России, имеет смысл рассмотреть его подробнее. Изначально китайская государственность основывалась на Конфуцианстве. Однако уже в IV в. до н.э. здесь получила освещение первая в мировой истории концепция тоталитаризма. Произошло это благодаря советнику императора Цин Ши Хуана, написавшему труд под названием «Книга правителя области Шан». В данном сочинении нашли детальное описание механизмы подавления народных масс, служившие укреплению деспотической власти государства, ибо «слабый народ – сильное государство, слабое государство – сильный народ». Государство в его классическом виде всегда подавляет народ. Автор этого сочинения, Шан Ян, описал следующие методы: жсткие наказания вне зависимости от тяжести содеянных проступков, система доносов и круговой поруки. Помимо прочего, в «Книге правителя области Шан» описано посмертное ранжирование чиновников, когда качество гроба, количество и вид высаживаемых на могиле деревьев, атрибуты похоронной процедуры указывали на ранг усопшего.
Для успешной реализации такой политики государство нуждалось в создании слоя безраздельно верных и преданных ему чиновников. С этой целью была учреждена система рангов, доступная всем гражданам империи. Получить административную должность мог представитель любого сословия, подтвердивший свою преданность Правителю. Такие люди впоследствии пользовались пожизненными и посмертными привилегиями.
Из сказанного следует, что именно в Древнем Китае был создан предшественник российской «Табели о рангах».
Земельная частная собственность (в е европейском понимании) в Китае отсутствовала. Единоличным собственником всех земельных угодий являлся Император. Управляли императорскими владениями чиновники. Все подданные Императора считались членами единой многочисленной семьи. Идеология китайского государства превозносила личность Императора и приравнивала его к центральному светилу, вокруг которого вращаются более мелкие звзды (чиновники). Согласно восточным философским учениям, вс сущее представляет собой баланс света и тьмы. Во главу угла служения бюрократов были поставлены не общественные интересы, а борьба с порочными проявлениями человеческой природы.
Экзаменовка будущих чиновников проводилась с целью проверки их способности беззаветно служить Императору и поддерживать стабильность системы в условиях меняющейся действительности. И в самом деле, указанная система власти просуществовала в Китае более двух тысячелетий – вплоть до начала 20-го века.
Административная реформа в современной России как пример ограниченности веберовской теории бюрократии
В большинстве отечественной научной и зарубежной литературе, можно выделить три понятия бюрократии: во-первых, бюрократия трактуется как система управления, при которой деятельность руководящих органов направлена преимущественно на обеспечение ведомственных интересов (интересов чиновников) в ущерб интересам общества; во-вторых, слой людей, непосредственно связанный с данной системой управления (слой чиновников); и, наконец, в-третьих, «рациональная» система государственного управления.
Совокупность этих определений дает нам содержательное представление об основных свойствах бюрократии. Но при этом явление бюрократии изучается как частный вопрос теории политики. Как считает В.П. Макаренко, такой подход отражает ценности политического и социологического сциентизма, позитивизма и нормативизма. Это приводит к тому, что европейская «рациональная бюрократия» становится в оппозицию государственным аппаратам других стран (как уже было сказано в первой главе). В таком аспекте изучения остается практически не рассмотренной проблема целостности знания о бюрократии. Это препятствует обобщению теоритических аспектов исследования в целях отстранения теории бюрократии от управленческих и властно-политических процессов в их временной взаимосвязи. Для реализации данной цели В.П.Макаренко разрабатывает теорию бюрократии как предельно деэтатизиро-ванную отрасль социально-политического знания, свободную от любых государственных заказов, интересов государственного аппарата, политической коньюнктуры и культурно-цивилизационной специфики. Иначе говоря, концепт дистанции при исследовании бюрократии связан с идеей деэтатизации социально-политических знаний.
Чтобы лучшим образом показать эту связь, В.П. Макаренко называет бюрократию социальным организмом-паразитом на всем протяжении ее сущест 53 вования, отражением социальных конфликтов и материализации властно-политического отчуждения.
В основе отображения бюрократии разных стран лежит принцип целостности. Каждый из типов бюрократии неотъемлемо связан с социально-политической структурой общества, с экономическими отношениями во всей их исторической взаимосвязи. Анализируя бюрократию, мы не должны сводиться только к практическому описанию к эмпирическому описанию организационно-властного аппарата, политической и культурно-идеологической сфер общества. Основа теории бюрократии, ее понятия и проблематики – есть суть теоритического и практического антагонизма заурядному и подлинному проявлению властно-политических иллюзий, заблуждений. Для писания этих иллюзий ключевое значение имеем диалектика социальных процессов. Иллюзорность в социальных взаимоотношениях проявляется в сфере деятельности, взаимодействия и сознания, которые находят свое отражение в формах мышления, а также в политических и социальных институтах.
Чтобы описать указанные иллюзии автор разработал систему понятий «бюрократическое отношение – государственный (властно-управленческий) формализм – политический рассудок». Исследователь считал, что эти понятия объясняют проблематику и структуру теории бюрократии, дают полное представление о взаимосвязи на всех участках механизма феномена бюрократии.
К описанию бюрократии автор использовал разные методы исследования – от Гегеля и Маркса до М. Джиласа и М. Восленского, от М. Вебера до М. Крозье и П. Бурдье. Непредсказуемость этих методов объясняется тем, насколько готовы выйти за пределы критики и апологетики интересов любого государственного аппарата и привнести в структуру исследуемого понятия изменения. Этого пока не удалось добиться ни в России, ни за рубежом38. Но та, теория бюрократии, основоположником которой является В.П. Макаренко, по-38 См.: Гудков Л.Д. Есть ли основания у теоретической социологии в России? // Политическая концептоло-гия: журнал метадисциплинарных исследований. 2010, № 3 зволяет двигаться в этом направлении. Следует остановиться на основных моментах данной теории.
Бюрократическое отношение обусловлено социально-экономически и не зависит от воли либо сознания индивидов, управляет их действиями, и является интерсубъективным (объективно-субъективное явление). Бюрократическое отношение можно трактовать как форму проявления конфликтов между обществом (гражданами) и властно-управленческим аппаратом. Такого рода конфликты являются частицей сложной системы эмпирических и познавательных взаимоотношений, поэтому эти конфликты не могу постичь члены государственно-управленческих аппаратов. Особенности описанной системы таковы: члены государственно-управленческих аппаратов приравнивают общественную реальность с организацией управления и государством в целом, которые присутствуют «здесь и сейчас». Каждое государство будет поддерживать своих чиновников, в какой-то степени идеализировать их. Именно поэтому они в некоторой степени отходят от коммерческих взаимосвязей экономически выстроенной общественной системы, именно поэтому государственных служащих воспринимают как субъект познания социальных процессов39. Собственно, это и диктует социально-политический статус должностных лиц. Всех других членов общества – граждан – можно распределить на две группы – «лояльных» и «нелояльных» – в зависимости от того, насколько они принимают данную, иллюзорную, систему общественного построения жизни или нет.
Процесс управления государством является предметной исторической формой монополии определенной социальной группы людей на политическую мораль и политический разум. Эта социальная группа концентрирует в себе все основные характеристики монополии. Бюрократия более развита тогда, когда
Например, в современном международном разделении труда «…государственная служба и правительственные ведомства, на которые приходится от одной трети до половины рабочих мест в каждой отдельной стране, всегда ограждены от международной конкуренции». Кастельс М. Информационная эпоха. Экономика, общество и культура. Москва, 2000, с.107. Из-за этого производительность труда государственных служащих была и остается одной из самых низких во всей истории – при принятии любой системы измерения производительности труда. большее количество людей мечтает оказаться на государственной службе. И чем это показатель выше, тем больше бюрократия превращается в «ленивую монополию»40. В социологии и политологии создаются специальные системы сбора информации (политической и социальной). Эти системы отражают индивидуальные интересы госаппаратов и правительств. Социальная и политическая этика чиновника предписывает быть основоположником существующего государства, а также стремиться к либеральному усовершенствованию государственного механизма. Вариация госмеханизма усиливает материальные и социальные интересы чиновников. Эти установки подчеркивают формы бюрократического познания. Они характерны для различных систем и уровней государственного управления. Их можно обнаружить в любых политических системах (от монархии и тирании до демократии и республики).
Государственное управление зиждется на принципах иерархии, основы которой следует искать в институте церкви41. В процессе исторического развития общества сознательность граждан стала равняться с государственной службой как «священством» особенного типа. Анализировать и оценивать социальную действительность становится прерогативой только высшего уровня иерархии. Чем выше уровень, тем сильнее стереотипы бюрократического познания. Именно поэтому чиновнический аппарат всегда исключает себя из категории граждан социально неблагополучных, что сводится часто к явлениям природы, «непредвиденностях» социального развития. Такое отношение приводит к тому, что ответственность и вина за все социальные конфликты возлагается на природу и общество, но ни в коем случае не на государство
Бюрократическое господство в современном российском обществе
Однако в сравнении с развитыми странами мира его влияние в России очевидно слабо. Причина такого положения кроется в том, что в России структурные факторы не способствуют доминированию бизнес-составляющего сектора экономики. Тому есть ряд подтверждений: - в силу высоких рисков инвестиционный климат по-прежнему оценивается как неблагоприятный. - значительная доля капиталов утекает за рубеж. - доля госсобственности увеличивается в ущерб позициям частного капитала. - на стороне правящей элиты находится административный ресурс. Нынешняя административная элита не видит необходимости в кооперации с бизнесом, впрочем, как и с другими социальными слоями и группами. Во-первых, она аффилирована нынешним российским президентом. Во-вторых, подъм экономики и хорошая внешняя конъюнктура дают возможность государству обходиться без экстраординарных схем финансирования. В-третьих, в современном российском обществе сильны эгалитарные настроения, которые подпитывает антиолигархическая риторика правительства.
Было бы неверным считать, что влияние структурных факторов автоматически определяет политику государства. Е определяет ход множества сложных политических процессов, при которых интересы бизнеса нередко встречают мощные противовесы, что и наблюдается в России наших дней. Структурная власть определяет политику главным образом на уровне текущих формальностей и в меньшей степени определяет принятие конкретных решений. Она решает вопросы поддержания конкурентоспособности отечественного продукта, привлечения инвестиционных потоков, улучшения экономической ситуации и поддержки бизнеса. Темы, волнующие основную массу электората, такие как социальные гарантии, социальное равенство, экологическая безопасность, составляют второй план. Такой тип власти смещает структуру стимулов для субъектов в сторону конкретных альтернатив, однако выбор их осуществляют бюрократы.
Заключение о господстве бюрократии в современной России основано на противопоставлении е бизнесу. Меж тем они не только находятся в неразрывной связке, но и взаимопереплетены.
Сращение административных элит и бизнеса стало объектом изучения ряда исследователей. Как отмечает В. Шляпентох61, границы публичной и частной сфер размыты либо вовсе отсутствуют. Власть и собственность зачастую неотделимы. Как бароны Средних веков, бюрократы в России используют данную им власть для контроля собственности; капиталисты меняют денежные знаки на власть, чтобы влиять на политику.
Установление связи российского бизнеса с классом администрации восходит к рубежу 80-х-90-х гг. прошлого века, времени приватизации, залоговых аукционов и «комсомольской экономики». Новые российские олигархи вышли из рядов старой советской партийной номенклатуры.
В нынешних условиях «административное предпринимательство» многочисленно, как и прежде. Политики и чиновники обращают свои полномочия на расширение собственного бизнеса. По этой причине большинство предпринимателей привлекают должности в госструктурах. Таким образом, большое число бюрократов одновременно представляет и класс предпринимателей. Это не опровергает сделанный ранее вывод о доминирующем положении бюрократии в современной российской действительности, поскольку принадлежность к этой части общества является залогом успешного ведения бизнеса. Наличие экономического потенциала
Шляпентох В. Современная Россия как феодальное общество. Новый ракурс постсоветской эры. М.: Столица-Принт, 2008. укрепляет позиции и увеличивает властное могущество бюрократии, а двойственная идентичность способствует стабильному взаимодействию обеих групп. Чиновничий бизнес отнюдь не подрывает устои бюрократии, а усиливает е господствующее положение, являясь свидетельством привилегированности административного класса в структуре социума. Достигается оно также посредством воспроизводства условий, благоприятствующих совмещению и эффективной эксплуатации административного и коммерческого ресурса. Доминирующий статус в принятии решений по стратегическим вопросам принадлежит при этом бюрократическому аппарату. В случаях острой необходимости, она способна применить радикальные меры к представителям бизнеса. Обратная ситуация невозможна.
Не вступает в противоречие с данным выводом и тот факт, что капиталы бизнеса не уменьшились, а число состоятельных людей в России растт более быстрыми темпами, нежели это наблюдается в других странах. Причина такого явления кроется в том, что увеличение сумм доходов, получаемых от бизнеса, не влечт за собой отрицательных последствий, которые затрагивали бы бюрократический аппарат. В отличие от политики, где повышение влияния отдельных группировок крупного бизнеса угрожало бюрократическому засилью, здесь нет игр с «нулевой суммой».
Господство какой-либо социальной группы вовсе не означает, что другие терпят гнт, подчинение и вовсе лишены влияния. Так бывает лишь в ситуациях, где подобная расстановка сил обеспечивает сохранение привилегий доминантной группы, диктующей другим свои порядки. Бизнес, как и другие слои общества, может извлекать выгоду из сложившейся ситуации, однако они не в состоянии е изменить. Применительно такой ситуации используется термин «системной удачи» (К. Доудинг) взамен предшествовавшего ему «власть бизнеса», который подразумевал возможности субъекта получать желаемое без приложения для этого каких-либо усилий.
Имперский контекст генезиса российской бюрократии
Подводя итог проведнному исследованию, можно сказать следующее. Бюрократия как явление стала объектом целенаправленного научного изучения с конца XIX в. Отдельная категория профессиональных служащих сферы государственного управления стала именоваться государственной бюрократией. Е рассматривали сквозь призму теории организации и в качестве одного из механизмов социального управления, и в роли субъекта отношений власти.
Как известно, важнейшие процессы социальной жизнедеятельности нуждаются в рациональном управлении. Начиная с ранних стадий развития человеческого общества, по мере зарождения государственности, происходит и формирование бюрократической системы. Профессиональные управленцы принимали на себя функции контроля и администрирования в аппарате древнейших государств.
Не единожды бюрократия в качестве важнейшего из звеньев аппарата власти составляла предмет исследования политологии. При этом контроль над важнейшими ресурсами и реализация бюрократических услуг населению выдвигала феномен бюрократии в ранг академического интереса со стороны социологии.
Вразрез повышающемуся интересу к анализу бюрократии в специализированной литературе и со стороны научных кругов следует отметить, что в е проблематике по-прежнему имеется немало «белых пятен». Это касается и самих основ бюрократического явления, и особенностей осуществления бюрократических функций в современных условиях. Не охвачены вниманием исследователей также поведенческие стратегии и практики специалистов госуправления.
На сегодняшний день в науках социального цикла сформированы два аналитических конструкта осмысления теории бюрократии – веберовский и марксов. Согласно утверждениям Макса Вебера, бюрократия представляет собой автономный социальный механизм, не зависящий от политической структуры государства.
М. Вебер в своих работах описал модель рациональной бюрократии. Однако предложенный им тип государственной службы предполагает особую организацию властных отношений с формализованными процедурами реализации власти, высоким уровнем правовой культуры граждан, возможностью рационализации нормативной базы в соответствии с насущными потребностями общества.
Рациональная, веберовская модель бюрократии в состоянии обеспечить автономность госаппарата, делает возможным его успешное функционирование в конкурентной демократической среде и в условиях периодической смены правящих партий.
Нормативное институциональное устройство должно отвечать требованиям эффективности государственной службы и быть целесообразным. Это обеспечило бы равные возможности для всех рационально действующих членов общества. Поэтому порядок взаимодействий должен быть максимально обезличенным, во избежание влияний на работу госаппарата личных либо групповых интересов.
Сродни любой теоретической концепции, помимо явных эвристических возможностей (которые содержит объяснение рациональности принципов государственной службы), предложенная Вебером модель нест в себе и ограничения. Так, в свом труде автор указывает на неоправданно жсткую базу формализованных правил, которые не оставляют простора для индивидуализированного, творческого решения чиновниками насущных задач.
Изъяны анализируемой модели бюрократии со всей очевидностью были проявлены в практике реформирования государственной службы России в конце ХХ в, где она была взята за основу. Недостаточная проработанность вебе-ровской модели послужила почвой для изменения направленности вектора интереса научного сообщества в сторону новых институциональных теорий.
Карл Маркс в своих трудах изложил принципиально иную точку зрения на явление бюрократии. Критически переосмысливая гегелевскую философию государства (работа "К критике гегелевской философии права"), он оценил бюрократию как общественное явление паразитической природы. Согласно выводам Маркса, в обществе, дестабилизированном разного рода противоречиями, бюрократия очерчивает такие правовые нормы социального взаимодействия, которые легализуют е господствующую роль.
При этом в своих антибюрократических воззрениях Карл Маркс не был последователен. Подтверждением тому служат его работы различных временных периодов. Если в ранних своих трудах Маркс обозначал ликвидацию бюрократических структур как одну из целей революционного переустройства общества, то позже, анализируя уроки Парижской Коммуны, он писал о необходимости частичного сохранения аппарата чиновников в период перехода общества на социалистическую основу. По мнению исследователя, его необходимо было оптимизировать, сократив численность штата чиновников и снизив материальные издержки на его содержание. Парадокс в том, что практическая реализация марксистских идей вызвала к жизни небывалое разрастание аппарата государственной власти.
На сегодняшний день известны оценки бюрократии как управленческого института. Об этом, в частности, говорит теория нового государственного управления («New Public Management»), пропагандирующая создание менедже-ральной модели госслужбы.
Большинство современных теорий проецируют принципы функционирования бизнес-структур на работу государственных служб и выступают за делегирование отдельных функций государства организациям частной формы собственности. В рамках такого подхода, функции государства должны охватывать сокращение издержек и повышение качества госуправления, существенными характеристиками которого являются его рентабельность и продуктивность. Таким образом, практическая реализация принципов нового государственного управления предполагает численное сокращение чиновничества при одновременном повышении качества оказываемых гражданам государственных услуг.
Появление менеджериальной модели бюрократии отвлекло внимание от проблем урегулирования чиновничьей деятельности и должному функционированию механизмов контроля. При этом е реализация не предполагает устранение почвы, благодатной для коррупции и других неприглядных явлений, имеющих место в учреждениях государственной принадлежности.
Смещение акцентов в сторону экономической эффективности аппарата государственной власти таит в себе нежелательные последствия. В частности, это касается снижения качества оказываемых услуг, распространяющихся на сферу общенациональных интересов и производство общественного продукта. Следование рыночным механизмам не выделяет общественные интересы в качестве приоритетных.
Анализ основных этапов реформирования российской государственной службы демонстрирует противоречивость, непоследовательность и парадоксальность этого процесса.
Опыт западных стран показывает, что административным реформам сопутствует процесс постепенного укрепления исполнительной власти. Параллельно с ним повышается и мера е ответственности перед лицом гражданского общества. В российских условиях упрочение исполнительной власти не увеличило меру е ответственности перед гражданами. Вероятно, по этой причине приоритет в проведении реформы имеют нововведения, усиливающие концентрацию полномочий. Задача дебюрократизации государства остатся вне зоны реформ.
